金融教育对保护金融消费者的重要性研究

公元2008年9月15日, 具有近两百年历史的投资银行“雷曼兄弟”宣布破产, 由此导致其发行的信贷挂钩票据价值暴跌, 而这种票据在香港则称为“迷你债券”。据估计, 雷曼兄弟在香港担保的迷你债券总价值约127亿港元, 业界称之为“雷曼兄弟迷你债券事件”。从金融产品本身的风险属性来讲, 银行破产, 有进有出, 损益兼有实乃常态, 但此事件却非同寻常。“迷你债券”并不是日常民众所理解的债券, 而是以“信贷违约掉期 (CDS) ”为标的金融衍生工具, 是一种高风险金融投资产品, 世界上有些国家和地区是明令禁止金融机构将CDS售卖给非专业投资者 (世界有些国家将投资者类型划分为专业投资者和非专业投资者) 。但由于亚洲某些国家和地区的监管制度不完善, 监管机构监管不力, 加之消费者法律知识及投资专业知识欠缺, 这种金融衍生工具才会在非专业消费者中大行其道。这其中的原因是消费者大多根本不会详细阅读销售条款, 对销售信息条款中繁杂的计算公式毫无理解能力, 任由销售员推销和摆布。他们认为这种产品属于同普通债券一样, 具有和其类似的低风险保本投资性质, 又掺杂着多种人情交易, 使这种债券异常的平民化、非专业化。随着雷曼兄弟的破产, 导致大量的投资者本金无法收回, 而和投资者直接接触的是进行零售的银行, 在购买的过程中对此产品与雷曼兄弟的关系并不知情。因此, 在此事件中消费者对银行的误导销售行为极为不满, 同时认为银行不合理的销售手段是导致他们误导性购买的根本原因。

一、金融消费者产生误导性购买的缘由

在2005年, 《消费者金融教育问题的若干意见》 (下称“意见”) 由经合组织 (OECD) 发布, 意见中将金融教育 (Financial education) 定义为“金融消费者和投资者通过金融机构披露的信息和介绍及一些客观的建议, 以此来提高他们对金融产品概念和风险的理解, 增强投资技能和自信, 使自己对金融风险和机会变的更加敏感, 以此做出明智的决策并采取其他有效的措施改善他们的财务状况, 并且在发生风险和欺诈时, 知道到哪里寻求帮助。”[1]“意见”中还指出金融教育属于消费者保护原则的范围, 由教育者保护的专门机构提供专业化的基础教育。从整个市场地位来看, 消费者实则是处于劣势的地位, 无论在知识或者是信息获取方面, 这就直接影响了消费者投资决策。根据著名经济学家, 诺贝尔经济学奖获得者乔治·阿克尔罗夫“柠檬市场”模型, 在模型中提出了“信息不对称”理论, 而这个理论同样适用于金融市场。在金融消费中, 金融机构是信息的优势主体, 占有大量真实的金融产品信息, 而金融消费者作为购买者, 是金融信息的受众群体, 需要大量的真实, 可靠, 没有误导性的金融产品信息, 以此其作为投资决策的根据。但在真实情况下, 金融机构以自身利益的目的驱使, 利用其信息优势地位限制消费者对金融产品信息的获取, 甚至将具有误导性的, 带有欺诈性质的信息提供给消费者, 这就产生了金融机构销售者和金融消费者之间的信息不对称。

二、其他国家关于金融教育法律规定

(一) 英国

英国新修订的2012年《金融服务法案》 (FINANCIAL SERVICES ACT 2012) [2], 对英国金融行为监管局 (FCA) 所管理的下属机构消费者金融教育机构 (Consumer Financial Education Body, CFEB) 拟定了新的规范。该机构根据英国2010年《金融服务法案》 (FINANCIAL SERVICES ACT 2010) 成立的, 职责是独立的开展英国金融消费者教育工作。“CFEB着眼于英国金融业持续健康稳定发展的全局战略, 联合了包括企业、金融消费者团体、志愿组织和媒体等在内的所有利益相关方, 统筹协调开展金融消费者教育工作。2011年4月改名为货币咨询服务公司 (Money Advice Service, MAS) 是由政府设立的独立公司, 主要通过咨询服务来实现金融消费者教育职能。”[3]本次修改后规定本机构的目的在于提供给公众英国金融体系内知识和技能, 提高公众金融财务能力, 合理管理自己的金融资产。法案提到的CFEB具体功能如下:1.帮助公众识别不同种类的金融产品和服务, 比较各产品的优势和劣势;2.帮助公众提高金融产品风险敏感度, 认识不同种类金融产品的交易风险和风险相对应的收益;3.以出版教材和开展教育活动等形式, 向公众提供金融产品的投资信息和建议;4.协助局内其他机构加强对公共债务的管理5.与其他金融机构合作提供债务服务。

(二) 美国

美国消费者金融保护局 (CFPB) 根据《华尔街改革和金融消费者保护法案》 (AMENDMENTS OF FINANCIAL SER-VICES AND MARKETS ACT 2000) (下称“法案”) 于2011年7月21日成立, 其中CFPB下属有金融教育部直接为美国公众提供金融教育咨询服务, 旨在帮助金融消费者在进行金融投资时做出更明智的财务决策。法案中“美国银行和银行业准则”的第53章[4]明确提出对金融消费者进行金融教育, 促进金融市场金融产品和服务的市场公平、透明和竞争力。同时, 还提出了对消费者进行金融教育的目标, 其中包括:1.为消费者提供及时和易于理解的信息, 帮助其对金融交易做出负责人的决定;2.使消费者免受不公平和欺诈, 防止歧视和虐待消费者的行为;3.提高金融市场产品和服务的市场运作透明度, 有效的处理消费者的投诉和金融产品的创新。另外, 在金融教育部门这一章还专门规定要为消费者提供财务咨询服务, 例如:对信用产品的评价和信用记录和评分的专业理解;和同类竞争服务的比较;在一些主流金融机构的储蓄, 借款, 和其他资金服务的信息等等。

(三) 澳大利亚

1995年英国著名经济学家麦克·泰勒提出了应用于金融监管目标的“双峰”理论 (twin peak) :“一是实施审慎监管, 旨在维护金融机构的稳健经营和金融体系的稳定、防范系统性风险;二是实施行为监管, 旨在纠正金融机构的机会主义行为、防止欺诈和不公正交易、保护消费者和投资者利益。”[5]根据此理论, 澳大利亚于1997年先后设立了澳大利亚审慎监督管理局 (APRA) 和澳大利亚竞争和消费者委员会 (ACCC) 。ACCC中设立了消费者教育咨询委员会 (Consumer Consultative Committee) , 其规定的职责在于为ACCC提供消费者研究和消费者教育项目, 同时帮助消费者加强对ACCC的理解, 通过信息传播的方式使消费者理解他们的所享有的权利和责任, 促进和消费者的沟通和协调。同时澳大利亚证券和投资事务委员会 (ASIC) 在金融教育实践中还关注:“金融消费者因缺乏知识而可能蒙受投资损失的金融领域, 为金融消费者提供资讯和意见, 协助金融消费者根据自身要求做出明智的投资选择;教育金融消费者识别金融诈骗和具有误导成份的经营方法;教育金融消费者合理使用自身的权利, 包括解决投诉的各种选择, 提高金融消费者的金融知识。”[6]

三、我国金融教育的现状及启示

(一) 我国金融教育机构

我国目前在“一行三会”的监管指引下, 对消费者金融教育机构的建立初见成效。“一行”即中国人民银行, “三会”即银监会、保监会, 证监会。此“一行三会”内部均设有消费者保护局, 在保护局也设有专门针对金融教育的下属部门, 可谓分工细化, 部门完备。2013年中国人民银行发布了《中国人民银行要求金融机构加强金融消费者教育工作》[7]的通知, 该通知从:提高对金融消费者教育的认识程度, 完善消费者金融教育机制, 以调查问卷等多种形式加强对消费者金融知识的普及, 建立消费者金融教育的长效机制, 实时跟踪调查金融教育的反馈意见, 及时提出解决方案等诸多方面对金融消费者金融教育提出了要求。

(二) 存在的不足

在我国虽然建立起了以“一行三会”为主体的消费者保护体系, 并以此对消费者进行着金融教育, 但实际操作中仍存在诸多不足之处。首先, 在制度层面上, 国家并没有一部专门特殊化的法律来规定对消费者的金融教育, 只是依靠类似通知, 条例等低位阶的法规来保护, 保护力度不够。其次, 在“一行三会”均设有消费者保护局, 看似涉及到各个行业, 并由央行牵头, 但实际越是这样细化的机构, 在相关机构管辖不明的案件中越是会出现各机构相互推诿, 导致权力真空的现象, 或者出现工作进度无法统一等情况, 最后问题无法得到解决。再次, 对于消费者金融教育的内容缺乏一个明确, 具体, 可操作性强的经验指导, 导致金融教育机构对实施金融教育无法顺利开展。最后, 同国际间其他组织关于消费者金融教育联系方面不足, 缺乏发展后劲。

(三) 应对措施

金融消费者的受教育权利同消费者的其他权利一样, 同样需要重视和完善, 以提高金融市场的整体竞争力, 而加强对金融市场的监管和金融消费者的保护俨然成为国际主流趋势。首先, 国家和政府应当在法律层面上, 制定一部专门保护金融消费者的高位阶法律, 以此表示国家对金融消费者的重视程度, 同时在法律中明确提出对金融消费者金融知识的教育, 将金融教育上升为国家层面的教育, 纳入国民教育体系当中去。其次, 在“一行三会”的框架下, 建立类似于争议协调机构的统一化管理机构, 对“一行三会”的消费者保护局进行整合, 并在整合后的机构下属建立金融消费者教育处, 专门负责金融消费者的教育工作, 诸如收集各个地方的教育数据, 统一印制教育宣传材料并实施统一的标准, 开设金融教育课程, 吸纳金融教育理论研究学者, 不断更新工作方法等等。再次, 以建立统一的协调机构的基础上, 在某些教育比较成熟的地方进行试点, 进行系统化和专业化的金融教育试点, 而后总结试点中的经验和不足, 归纳出一些行之有效的先进经验, 使其金融教育方案形成具体, 明确, 可操作性强的工作方法, 推广到全国使用。最后, 由国家央行出面或者提高金融教育机构规格, 加强同诸如经济合作与发展组织 (OECD) , 国际证监会组织 (IOSCO) 等国际组织联系, 及时获取国际上关于金融教育方面的先进经验和方法, 并有效的应用于我国金融教育实践建设上来, 促进国际金融市场的国家间整体合作。

摘要：本文以“香港雷曼兄弟迷你债券”为例, 通过研究美国、英国、澳大利亚三个国家的金融消费者保护机构和措施以及以此开展的针对金融消费者的金融教育状况, 结合目前我国金融教育的现状提出了提高金融教育法律位阶, 整合消费者保护机构, 金融教育试点, 加强国际合作等措施, 以促进我国金融教育的发展而进行的金融教育重要性的研究。

关键词：金融消费者,金融教育,金融消费者保护局

参考文献

[1] Recommendation on Principles and Good Practices for Financial Education and Awareness, 2005 July.

[2] FINANCIAL SERVICES ACT 2012, 2012 CHAPTER 21, PART 2AMENDMENTS OF FINANCIAL SERVICES AND MARKETS ACT 2000, Financial Conduct Authority and Prudential Regulation Authority, 6 The new Regulators.

[3] 许婉霞, 刘天宇.放松管制背景下我国金融消费者教育制度完善路径探究[J].浙江金融, 2014, 05:72-76.

[4] BANKS AND BANKING, CHAPTER 53.WALL STREET REFORM AND CONSUMER PROTECTION, BUREAU OF CONSUMER FINANCIAL PROTECTION, BUREAU OF CONSUMER FINANCIAL PROTECTION, §5511.Administration, UNITED STATES CODE SERVICE.

[5] 钟震, 董小君.双峰型监管模式的现状、思路和挑战——基于系统重要性金融机构监管视角[J].宏观经济研究, 2013, 02:17-23+48.

[6] 尹继志.美国与澳大利亚金融消费者保护机制及对我国的启示[J].金融发展研究, 2012, 07:34-39.

[7] [EB/OL].http://www.pbc.gov.cn/publish/redianzhuanti/4150/2013/20131009142745924978230/20131009142745924978230_.html.