法学限期治理研究论文

摘要：随着经济的发展环境问题越来越一起人们的重视。过度追求GDP而忽略了对环境的保护，导致环境恶化，现在最重要的是加强环境保护意识和环境保护措施。限期治理制度应运而生，针对污染严重的企业实行限期治理，规定其在一定期限内达到一定的排放的标准。制度实施以来取得了显著地成就但是也存在着不足之处。下面是小编精心推荐的《法学限期治理研究论文(精选3篇)》，欢迎阅读，希望大家能够喜欢。

法学限期治理研究论文 篇1：

浅析我国限期治理制度及其完善

摘 要 限期治理制度是我国环境法上一项重要的制度，也是我国环境管理重要的法律手段之一。自实施以来，对污染源的治理、改善环境的质量起到了积极的作用。但是，限期治理制度仍然存在缺陷和不足之处，导致在治理环境污染时存在客观的困境。

关键词 限期治理 制度 完善

一、限期治理制度的概述

（一）限期治理制度的概念

限期治理制度一般对污染严重的项目、行业和区域， 由有关国家机关依法限定其在一定期限内， 完成治理任务， 达到治理目标的规定的总称。①狭义的限期治理包括污染严重的排放源（设施、单位）的限期治理、行业性污染的限期治理和污染严重的某一区域及流域的限期治理。广义的限期治理，还包括由开发活动所造成的环境破坏方面的限期完成更新造林任务、责令期改正等。

（二）限期治理制度的历史沿革

限期治理观念是在1973年第一次全国环境保护工作会议上提出的，在这次会议上，《关于全国环境保护会议情况的报告》提出了“对污染严重的城镇、工矿企业、江河湖泊和海湾， 要一个一个地提出具体措施， 限期治好”的要求。

限期治理由观念上升为环境保护法律制度，是在1979 年的《中华人民共和国环境保护法（试行）》中规定。该法第条规定：“在城镇生活居住区、水源保护区、名胜古迹、风景游览区、温泉、疗养区和自然保护区，不准建立污染环境的企业、事业单位。已建成的，要限期治理、调整或者搬迁。”

限期治理制度确立于1989年修改后的《环境保护法》，在其后的《中华人民共和国噪声污染防治法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》等环保单行法中得以继承。

（三）限期治理制度的内容

1、限期治理的对象

综合有关环境保护法律、法规关于限期治理的具体规定，限期治理的对象主要包括：（1）严重污染环境的污染源；（2）在特定情形下超标排放污染物的污染源；（3）在生活饮用水地表水源一级保护区内已设置的排污口；（4）在规定的期限内未完成污染物排放削减任务的；（5）造成海洋环境严重污染损害的；（6）排放污染物超过国家或者地方规定标准，严重污染环境的。②

2、限期治理的目标

限期治理的目标是指限期治理所要达到的法律效果。制定限期治理的目标，一般应充分考虑以下几方面的因素：（1）治理项目的类型和污染程度；（2）治理单位筹措资金的能力；（3）治理技术、方案的选择及其可行性等。③

3、限期治理的期限

限期治理的期限即国家机关为治理者所设定的完成限期治理任务的时间。关于限期治理的期限，现行的环境保护法律暂时没有具体的规定。1996年8月《国务院关于环境保护若干问题的决定》对限期治理的期限只提出了原则性要求，该决定强调指出：“限期治理的期限可视不同情况定为1～3年。”但是，在实践中，确定限期治理的期限，应充分考虑污染源的具体情况及治理难度。

4、限期治理的决定权

《环境保护法》第29条第2款规定：“中央或者省、自治区、直辖市人民政府直接管辖的企业事业单位的限期治理，由省、自治区、直辖市人民政府决定。市、县或者市县以下人民政府管辖的企事业单位的限期治理，由市县人民政府决定。”从该法条可看出限期治理的决定权在于人民政府。

二、限期治理制度存在的问题

（一）限期治理决定权分配不合理

从《环境保护法》第29条第二款的规定可以看出，限期治理的決定权在于有人民政府。首先，在实际操作中，政府往往会偏重于企业的经济效益，并非环境效益。因此，政府往往会担心影响国计民生而迟迟不做出限期治理的决定。这样不利于该制度全面和有效地实施。其次，限期治理不分项目的大小，任何污染源的限期治理，都由同级人民政府决定，这样会使得政府工作千头万绪，疏于行使决定权，造成限期治理制度流于形式。再次，各地的经济和社会发展情况各有千秋，各级领导对环境保护工作的重视程度也千差万别。同级政府决定限期治理容易产生地方保护主义，而这种地方保护注意客观上会影响有关环保部门治理污染的积极性，也会使得限期治理制度在一些地方流于形式，从而无法有效的解决环境污染。最后，限期治理分级管理，容易造成污染治理上的条块分隔，从而不利于流域性、区域性及行业性污染源的治理。

（二）限期治理的期限不明确

虽然，1996年8月《国务院关于环境保护若干问题的决定》对限期治理的期限只提出了原则性要求， 该决定强调指出：“限期治理的期限可视不同情况定为1～3年。”但是，1～3年期间弹性过大，会不利于加强对受污染者权利的保护，并且有的项目治理难度大，1～3年是无法完成治理的。从实践来看，限期治理的周期都比较长，一般要晶粒一、二年或三、五年的时间，这主要取决于限期治理项目的规模和污染严重的程度。由于目前限期治理项目的类型众多，各个排污单位的资金和技术力量都不各有千秋，并且各地区的污染情况也不一，因而对于限期治理的期限并没有一个统一的规定。这样缺乏统一的标准，只能交由执法机关自由裁量，具有很强的主观色彩，容易因时、因地、因人而异，同样的污染企业会因为处于不同的行政区域，或者决策者的认识不同等，受到不同的处理，从而影响企业的公平竞争，影响企业治理受污染环境的积极性，导致环境治疗继续恶化。

（三）限期治理法律责任规定不完善

就我国现有的环境法律体系而言，对于违反限期治理的法律责任仅规定了由政府责令停产治理或关闭，处罚手段单一，强制力弱，可操作性不强，有的企业甚至将被限期治理作为大肆排污的保护伞；而且现有法律规定的均是单罚制，仅对企业本身进行处罚，对其法定代表人和相关负责人缺乏约束，远远不能对企业形成有效的威慑。限期治理制度及其相应的法律责任中如此低的惩罚严厉性，必然影响到这种制度在制止环境违法行为中的实际效果。④

三、限期治理制度的完善

（一）统一规范限期治理的决定权

按照法制统一性的要求，限期治理决定权也应该统一规定一个部门行使，以免出现混乱。在法律上应确立环保部门为限期治理的决定机关。由环保不分行使限期治理决定权，不仅实现了权责统一，还有利于提高行政效率。限期治理制度是我国环境管理的重要制度，要使环境保护行政主管部门正真履行管理职责，就应赋予其法律上的权利，管理才能得到正真落实。其次，环境行政主管部门是专门监督管理环境保护工作的部门，其工作人员拥有环境保护的专业知识，相比政府拥有无可比拟的技术优势， 也更了解当地的环境污染状况，有利于及时发现异常情况和违法行为，提高了行政效率。

（二）明确限期治理的期限

限期治理的时间周期主要取决于限期治理项目的规模和污染的严重程度，一般而言，该周期与项目的规模和污染的程度是成正比的。那么，笔者认为应当根据项目的规模和污染的程度来对限期治理的周期进行划分。比如说，对小型项目可以规定1年的治理期限，中型项目1.5年，大型项目2年，项目的大小可以根据污染的程度和企业的规模大小来确定。这样的规定就能考虑不同类型的治理项目的实际情况，也便于行政执法从而限制了决定限期治理的自由裁量权。当然，如果在治理期间，由于天灾或第三人过错等非治理主体主观故意的的因素，导致不能按时完成治理的，笔者认为治理主体可向相关的行政机关提出延长治理期限的申请，又或者行政机关自行进行变更。因为，从行政行为的角度来看，任何行政机关对其作出的行政行为，发现其本身不合法、不合理、不适当或者情况发生了变化使得原已作出的决定无法实施或实现，都有权变更其已经作出的决定。限期治理决定作为行政机关的具体行政行为之一，其有自由裁量确定的限期治理期限，当然也有其变更。这种变更，可以由行政机关自行变更，也可以更具行政相对人的申请而变更。 ⑤

（三）完善相关法律责任规定

就目前的环境法律体系而言，关于违反限期治理的法律责任的规定，都呈现出其惩罚手段单一、强制力弱，远远不能对企业形成有效的威慑。加强对限期治理的强制力度，惩罚力度，才能真正有效的消除、减轻污染，保护和改善环境。首先，笔者认为应当将罚款纳入必须处罚的范围，并明确规定关闭或停业的情形。另外，目前相关的法律规定都仅仅是对企业本身的惩罚，而对企业的法定代表人和相关负责人都缺乏约束，这往往会导致限期治理无法完成，并且导致限期治理制度流于形式。因此，应当针对企业的法定代表人或者相关负责人规定必要的制裁措施。

四、结语

限期治理制度在减轻或消除污染源、改善我国环境质量状况起到了积极地作用，然而该制度不足与缺陷也凸显出来。该制度产生于环境保护的实践，同时又需要在实践中不断完善。我们应当正确地运用限期治理制度，吸收其他国家可利用的相关制度，树立循环经济發展观念，建立相关体制，从而进一步推动社会、经济和环境协调发展。

注释：

①韩德培.环境法学[M].北京法律出版社，1998.

②杨兴，胡烨.限期治理制度探析[N].湖南工业大学，2009.

③陈汉光.环境法基础[M].中国环境科学出版社，1994.

④刘超.存废之间：限期治理制度的绩效考察[J].云南大学学报（法学版），2008，（02）：78-81.

⑤王灿发.中国环境行政执法手册[M].中国人民大学出版社，2008：25.

参考文献：

[1]韩德培.环境法学[M].北京法律出版社，1998.

[2]陈汉光.环境法基础[M].中国环境科学出版社，1994.

[3]何亮.我国限期治理制度的问题与对策初探[J].商品与质量，2011（1）.

[4]王勇.环境保护限期治理制度比较研究-基于日美类似制度的思考[J].法学论坛，2012.

[5]彭洪真.浅论限期治理制度亟待完善的原因与意义[J].华章，2012（19）.

[6]杨叶，钟廷娇，张碧蓉.评析我国限期治理制度的改善[J].法制与社会，2011（1）.

[7]方堃.环境管理中“限期治理制度”的有关问题[J].环境导报，1998（4）.

[8]韩立钊，王同林，姚燕.浅析我国限期治理制度的完善-从实际操作的岑某出发[J].中国人口·环境与资源.2012（3）.

[9]王明友，张福兴.限期治理制度中存在的问题及法律对策[J].北方环境，2000（4）.

[10]浅议我国环境保护中的限期治理制度及其完善[J].环境大视野，2005（2）.

作者：张婷

法学限期治理研究论文 篇2：

环境保护之限期治理制度

摘要：随着经济的发展环境问题越来越一起人们的重视。过度追求GDP而忽略了对环境的保护，导致环境恶化，现在最重要的是加强环境保护意识和环境保护措施。限期治理制度应运而生，针对污染严重的企业实行限期治理，规定其在一定期限内达到一定的排放的标准。制度实施以来取得了显著地成就但是也存在着不足之处。本文主要在对限期治理一般性的理论介绍的基础上围绕怎么更好的发挥该制度的作用而展开。

关键词：法律性质；法律缺陷；完善建议

一、限期治理概述

限期治理的概念是针对污染严重的污染企业，由法定国家机关规定一定的期限，要求其在一定期限内完成治理任务的一项环境保护制度。从概念中可以看出这项制度针对的对象是严重的污染源。在实践中这个严重污染的标准很难界定，如果依靠治理决定机关自由裁量权的话是不太合理的。另一方面限期治理的对象是造成严重污染的企业而且要有严重污染的结果。污染企业与最后的结果之间引起与被引起的关系实践中是很难证明，一旦不容易证明的话就很难把危害结果归因于企业之前的排污行为。出现了严重结果再去治理，这种末端治理方式只是起到补救作用，环境的治理应该更侧重于事前的预防这样才能更好的保护环境。限期治理制度给予了企业自有选择的空间，要求企业在一定的期限内完成治理任务。企业可以根据实际情况最大限度的保证自身治理效率，更好的实现环境效应。二、法律属性的探讨

有的观点认为它是一种合同或者协议的性质。认为是政府和协商的结果。还有的学者主张限期治理是一项行政命令。限期治理机关对于那些违反规定排污企业在给予处罚的同时要求其限期改正，之前的违法行为必须停止，采取一定的措施转到合法的轨道上来，消除违法行为的不良后果。行政机关责令义务主体做他们应该做但以前没有做到的事；这一点就与行政处罚区分开来。因为行政处罚则是行政主体对违反行政法上的义务的行政相对人所实施的行政惩戒。行政处罚更侧重于惩罚性，而行政命令更侧重于纠错，目的是要求采取补救措施实现对某个企业的污染物的达标或不超过总量控制指标。还有人认为是行政强制措施是一个物理性的实力行为、有形行为。针对被要求限期治理的单位法律规定了一定的强制性措施，如果没有按照法律的规定就要就要承担责令停产停业、罚款的不利后果。限期治理的决定本身并不具有强制力只是要求使其改正行为，能不能完成限期治理的任务与企业是否配合有很大关系。限期治理的本质是有权机关作出的意思表示。综上所述，我更倾向于限期治理是一项行政命令。三、实践中的不足与完善

限期治理在提高了环境质量和改善生态方面发挥了很大的作用但是在实践中也暴露了很多问题。地方行政机关在经济创收和环境保护之间往往侧重地方经济收入，忽略环境保护。首先是限期治理决定主体不恰当，决定权的主体是各级人民政府，政府更多的追求GDP的增长而忽略对环境的保护。另一方面地方政府是综合性的行政机关，对环境的监督不能做专业性和全程跟踪，也不利于限期治理的经常、及时地实施。其次违反限期治理制度的责任规定不合理。法律的现有规定首先收取超标的排污费用，严重的企业则是责令停产停业、关闭或者征收罚款。但是对于在国民经济中占有重要地位的企事业单位，政府是很少责令停业或者关闭的。严重污染环境的单位在缴纳了罚款后还是继续排污，因为相对于带来巨大的经济利益罚款就是微不足道了。对于处罚的方式没有具体到主要负责人，只对企业单罚制根本起不到警示和威慑作用。

如何完善限期治理制度呢？第一统一规范限期治理的决定权，我认为决定权交给环境保护部门更为合理。因为环境部门更专业，更能够及时了解当地环境状况，针对排污严重的具体情况和环境管理的特点，及时而又合理的对污染严重的排污企业和污染区域实施限期治理，这样可以避免繁琐的行政决定程序从而挺高行政执法的效率。第二要强化法律责任首先处罚要采取双罚制，确定企业的相关负责人的法律责任。对于单位来说可以要求其技术改进，或者生产规模。对于表现比较好的企业可以给与优惠政策，起到带头激励作用。第三可以引进代履行，愈期未完成治理任务的企业可以由环保部门找第三人代为履行并由企业承担履行费用。这样既保证了限期治理中的执行问题及时有效的解决，又能带来经济和环境效益。

[参考文献]

[1]李水生.限期治理法律制度若干问题研究[J].环境科学研究，2005（5）.

[2]宋殿棠.限期治理制度几个问题探析[J].环境保护科学，1992（3）.

[3]朱谦.限期治理决定权中的法律问题研究[J].法律适用，2004.

[4][英]丹宁勋爵.法律的正当程序[M].北京：法律出版社，1999.

[5]李昌麒主编.环境法学案例教程[M].厦门：厦门大学出版社，2006.

作者：张亚莉

法学限期治理研究论文 篇3：

污染者负担原则面临的挑战及其破解

摘 要：基于当前人类社会面临的发展与环境的紧张关系，明确环境保护责任的归属以及相关主体对于环境污染的预防、控制和治理等费用的合理负担，是保证社会、经济和环境可持续发展的重要制度基础。本文从法学、经济学的视角分析了污染者负担原则存在的不合理性及其在我国实施过程中面临的现实困境，提出了破解污染者负担原则所面临困境的对策。

关 键 词：环境权；排污费；污染者负担；外部性理论；责任社会化

收稿日期：2012-07-10

作者简介：阳相翼（1975—），男，湖南邵阳人，浙江农林大学法政学院副教授，研究方向为环境法学、法理学。

基金项目：本文系教育部人文社会科学研究青年基金项目“农民环境权益的法律保障”的阶段性成果，项目编号：09YJC820107；浙江哲学社会科学规划课题“环境侵权损害赔偿的社会化原理及模式研究”的阶段性成果，项目编号：09CGFX008YBX。

污染者负担原则也叫污染者付费原则，是指污染者只要造成了环境污染或者公害，无论有无过错，都应负赔偿责任，承担因其污染所导致的所有费用。在生产和其他活动中造成环境资源污染和破坏的个人或者组织，应承担治理污染、恢复生态环境的责任。[1]该原则是1972年由经济合作与发展组织（OECD）在其通过的一项决议中提出的，并很快成为各国参与国际贸易的一项规则而被国际社会广泛接受，成为各国制定环境法的一项基本原则。

一、污染者负担（付费）原则缘起及其涵义的确定

（一）污染者负担（付费）原则的缘起

在相当长的一段时期里，人们对自然的认识存在局限，认为自然资源具有无限性，取之不尽，用之不竭；认为环境具有无限包容性，可以无限制地承纳人类的排放。然而，自工业革命以来，工业化、城市化和人口的膨胀带来了环境污染的蔓延和生态环境的急剧退化。面对频繁发生的各种环境和生态问题，西方工业发达国家首先意识到，应当采取污染治理和控制的社会行动来帮助自然进行修复。但是传统的做法却是造成环境污染的人或企业只要没有对具体的人或财产造成直接损害就无须承担任何责任。[2]各国基本上都是由国家通过公共资金的投入来实施对污染的治理和控制。

然而各国污染控制和治理的实践表明，国家使用公共资金用于污染治理和控制，不仅无助于阻止污染环境的行为，相反，它还会纵容污染者的污染行为及其污染成本的社会转嫁。在20世纪70年代后，面对政府不断追加的环境保护公共财政的投入，以及随之增加的纳税人的负担，污染治理与控制费用的合理负担问题首先在西方工业发达国家引起了政府和社会公众的广泛关注。于是，有人开始对此提出质疑和反对，认为国家投资实际上是全体纳税人的投资，凭什么个别人造成的环境污染或破坏要由全体社会成员来为其买单。

由于认识到一些国家和地区使用公共资金用于污染治理和控制，不但会导致污染者生产的商品的价格不能反映其真实的成本，而且会导致国家的变相补贴，从而扭曲受益公司与其竞争对手的公平竞争。因此，1972年，由当时24个国家组成的经济合作与发展组织环境委员会在其理事会颁布的《关于环境政策国际层面指导原则的建议》中，率先提出了污染者负担原则。该建议指出，提出污染者负担原则的目的在于指导分配预防和控制污染措施的费用，以鼓励稀缺环境资源的合理利用，避免国际贸易和投资的扭曲。污染者负担原则意味着，污染者应承担由公共机构决定实施的污染治理和控制措施的费用，以确保一种可接受的环境状态。经合组织同时指出，这些措施的费用应当反映在商品和服务造成污染的生产和消费成本里面。因为如果对污染控制和治理措施采取不当的政府补贴，就会造成国际贸易的扭曲。[3]该原则有利于实现社会公平和防治环境污染，很快得到国际组织和各国的积极响应，并被一些国家确定为环境保护的一项基本原则。1992年联合国环境与发展大会通过的《关于环境与发展的里约宣言》中规定：“各国应制定关于污染和其他环境损害的责任和赔偿受害者的国家法律”，“考虑到污染者原则上应承担污染费用的观点，国家当局应该努力促使内部负担环境费用。”这是对污染者负担原则的国际认可，在其影响下，各国纷纷将污染者负担原则作为环境立法的一项重要基本原则加以确认。欧共体在它的第一个环境行动计划中宣布，污染者负担原则为欧共体环境政策原则。许多国家也在法律上确立了污染者负担原则的地位。

（二）污染者负担原则涵义的确定

污染者负担原则的接受和确认，在我国环境立法中也呈现出一个渐进深化的过程。1979年的《中华人民共和国环境保护法》（试行）规定：“谁污染，谁治理”原则，在1989年的《中华人民共和国环境保护法》中则将其修改为“污染者治理”，1996年的《国务院关于环境保护若干问题的决定》则发展为“污染者付费”原则（亦称“污染者负担”原则）。相应地，学术界也就有了环境法的基本原则之一为“谁污染，谁治理”原则、“污染者治理”原则和“污染者负担”原则等不同提法。

“谁污染，谁治理”原则是将治理责任只限制在污染者对其已经产生的现有污染的治理负责。这是一种较消极的事后补救原则，在很大程度上不能贯穿于环境保护的全过程，从而也就失去了其作为环境法的基本原则的应有价值和功能。“污染者治理”原则则扩大了责任范围，将其扩展为污染者不仅要对已产生的现有污染的治理负责，而且要对可能产生的污染的治理负责。但是这两个原则都着重强调污染的个体责任，反映的是点源控制的思维，且极易使人产生污染者只负有治理环境污染的义务而不负有对他人造成的人身和财产损失承担责任的误解。并且，上述两原则尽管强调了治理的责任，但对于客观存在的不能治理或不愿治理等问题则没有解决，于是就没有切实可行的有效替代形式来协调经济发展与环境保护的关系，因而国家和社会就成为污染治理责任的被动替代者。

污染者负担原则是以法律的强制性和规范性明确规定了污染者的责任，要求环境保护与人们的经济利益和其他利益相结合，以保证环境保护的顺利进行。污染者负担原则强调污染环境造成的损失应当由排污者予以承担而不能够转嫁给国家和社会。它还明确表明和规定了污染者不仅承担治理污染的责任，而且具有防治区域污染、参与区域污染控制并承担相应费用的责任，有在国家、社会中采取各种预防措施以防止开发和建设活动中产生的新的环境污染和破坏，在环境保护工作中积极自觉参与并且承担相关费用的责任。责任范围的扩展、阶段的延长必然意味着主体范围的扩大。环境责任主体不限于污染排放者，还包括污染物产生者，污染治理的责任范围不局限于主体自身，还扩展到了区域的环境保护。这不仅体现了环境的系统性和环境资源的公益性特点，同时也体现了环境保护的公益性特点。

污染者负担原则与污染者付费原则具有许多共同点，但不完全相同。“污染者付费”的提法本身给人一种“付费者可污染”的错觉，认为“污染者只要付费就可以了”，“只有付费者才有污染的权利。”这便意味着污染者可以经济补偿来躲避法律的惩罚和道德的谴责，污染于无形之中成为有钱人的特权。正因为如此，“污染者付费”原则已逐渐被欧洲各国废弃，取而代之的是“污染者负担”原则。其内容也从对污染者的经济惩罚扩大至法律惩罚、道德谴责等各个方面。事实上，“付费”只是污染者履行治理环境污染义务的一个重要方面，像环境影响评价、限期治理、“三同时”等制度并不是“付费”就能解决的。即使在受害者救济方面，污染者的责任也不只是损害赔偿，还包括停止或停止侵害、恢复原状、消除污染等形式。应当说，“污染者负担”原则涵盖了承担污染治理费用（付费）在内的诸多法定义务，更符合这一原则的宗旨和本意。因此，在环境立法中应确定的原则是“污染者负担”原则而非“污染者付费”原则。

二、污染者负担原则理论上的疑点和现实的挑战

（一）污染者负担原则理论上的疑点

污染者负担（付费）原则自1972年在OECD会议上提出后，学者们纷纷从环境法规范、环境政策、环境伦理及经济理性目的等多个层次论证污染者付费原则在环境法领域里存在的必要性和合理性。西方经济学家指出，污染者付费原则最重要的理论根源是经济学上的“外部性理论”。[4]该理论认为，在实际经济活动中，生产者或消费者的活动对其它消费者或生产者产生的超越活动主体范围的利害影响，其中有害影响称为“外部不经济性”，若以费用论之，“外部不经济性”则称为“外部费用”。在环境污染现象里，污染者为了追逐自身利益将大量的污染物排到环境中，使环境质量下降，从而影响到社会每一个体的生活，污染者必须承担起治理环境的“环境费用”。环境费用计入污染者的生产成本（外部成本内部化）能遏制企业进一步污染环境，刺激企业采取有效措施降低污染。诚然，“外部理论”论证了污染者对污染必须承担环境保护责任是无可厚非的，但该理论中存在以下几个疑点：

其一，环境成本内在化问题。“外部理论”强调将治理环境的“外部费用”转化为污染者的内部成本，然而，不能忽视的是污染者的“经济人”身份是始终以利润最大化为目的。“经济人”假定是西方经济学理论中的最基本的假定前提，也是西方市场经济制度架构的基础。[5]“经济人”这一概念由意大利经济学家帕累托第一次明确提出，而在经济学史上这一思想则首先是由亚当·斯密来表述的。“经济人”以自利人、理性人和最大化为三个经济理论分析的假定前提，“经济人”假设认为人是追求自身利益最大化的，自利性是经济人从事经济行为的根本动机，并且人具备关于其所处各有关方面知识交易的理性。而事实上，生产企业所额外负担的污染排放费而增加的生产成本，最终还是要通过提高售价而转嫁到消费者身上。[6]污染者将付出的治污成本很快转化为消费者的消费成本，结果还是社会承担了治污成本。

其二，污染主体问题。在污染主体多元化或污染主体负担能力不足的情形下，污染者负担原则作用甚小。因为环境侵权的间接性以及环境损害的长期性、累积性、潜伏性等特点，导致环境损害行为与环境损害后果之间的因果关系难以确定，从而使得污染者也难以确定。即便能确定污染者，他们愿意交纳一定的费用，可费用数量毕竟有限。一些重大环境事故若由肇事方单独承担污染责任，不仅影响肇事方的正常经营发展，而且受害方恐怕也无法得到完全充分的赔偿，更不用说对生态利益损害的救济了。因此，在适用“污染则负担”原则时往往会出现“无人负担”或“负担不能”的情形。

其三，价值取向问题。一般来说，污染者付费不仅要体现污染者与国家分担环境费用之间的正义性和公平性，而且还应体现污染者内部不同类型的污染者之间分配污染费用的公平与正义。现有法律规定“排污者应当依照规定交纳排污费”，主要指生产型排污。但有资料统计表明，污染源正由过去的生产型污染向消费型污染转变。如我国生活垃圾侵占的面积已超过1350万亩。[7]此外，污染者付费原则不区分污染源的性质，统一采用事后治理，即使能体现代内公平，也不能实现代际公平。再者，由于地方政府及其执法人员基于地方经济发展的需要，往往使得“污染者付费”蜕变成了“付费者排污”。因此，污染者付费原则中所提倡的价值追求是值得商榷的。

（二）污染者负担原则现实中的挑战

随着社会的不断发展变化，环境侵权问题也显现出了新的特点。在面对一些新的问题时，传统的“污染者负担”原则已无法完全解决环境侵权案件的所有相关问题了。传统的“污染者负担”原则在日益变化、发展的新形势下面临着一些新的困境，主要表现为：

其一，受理困境。环境侵权行为从时间上看，加害人的生产、生活往往具有继续性、反复性，又因为环境侵权不同于直接侵害客体的间接侵权，因而具有潜伏性和延长性。“污染者负责”原则一般要求环境侵权行为的受害人在遭受环境侵权行为之后，能及时地将环境权受侵害的结果显示出来，准确找出环境侵权行为人，这显然难以做到。一些环境权益受到侵害的当事人，常常被告知无法律依据或证据不足而被法院拒之门外，案件不予受理。

其二，审理困境。“污染者负担”原则在面对环境侵权案件的审理时，由于这一原则仅规定了“污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复”的内容，在相关法律条文中缺乏完善的环境实体法和程序法依据，因此法官在运用“污染者负担”原则审理环境侵权案件时，难以准确把握环境诉讼的特殊性，难以在现实审案过程中建立符合环境权益保护要求的逻辑思维，从而导致环境案件受理难的问题。

其三，判决困境。在司法实践过程中，一些案件的审理并不存在法律上的障碍，也有一些案件经过法官的努力可以克服法律上的障碍，得到正确的审理。但由于传统的“污染者负担”原则存在太多的法律漏洞，在面临一些相关的问题上缺乏具体规定，使得地方保护主义或者部门保护主义有机可乘，而环境侵权案件在适用污染者负担原则时则无法得到正确的判决。一些案件合理的诉讼请求得不到支持，受害人的利益、环境利益因地方政府为了支持、保证地方经济的发展、社会的稳定乃至部门权力而无法得到有效的保护。“污染者负担”原则所造成的法律漏洞使得环境侵权案件遭遇了判决的困境。

其四，执行困境。环境侵权损害具有连续性的特点，同样也具有累积性和不确定性。相当多的环境侵权难以找到传统侵权法上的直接因果关系，具体责任人难以确定。如果适用传统的“污染者负担”原则对环境侵权的污染者实施法律执行，那么对于那些不能及时显现出环境污染后果的环境侵权行为的污染者、污染者难以准确确定的环境侵权案件的行为人是否要采取执行措施，应当怎样执行？显然我国现行的“污染者负担”原则使得我国的环境侵权案件遭遇了执行困境。

此外，在现实中，从污染者付费原则中的付费形式而言，也存在一些漏洞：⑴费不同于税，具有很大的随意性。排污费征收过程中难以避免环保行政部门利用手中权力“寻租”，造成即使在同一地区，污染者付费多少的实质差异；而不同地区如果付费标准不统一，则会出现污染物在地区间转移的不良后果。⑵排污费的征收在中央和地方之间可能产生利益冲突，使各地在具体实施排污费征收制度时对企业睁一只眼，闭一只眼，为地方利益而让企业放任自流。⑶污染者负担费用原则的付费范围难以确定。在环境损害赔偿案件中，人身、财产所遭受的损害通常是比较好量化的，而环境本身所遭受的损害则是难以量化的。

三、污染者负担原则困境的破解

在面对环境侵权问题所带有的间接性、滞后性、累积性等特点时，适用“污染者负担”原则处理环境侵权案件时就会存在许多问题。基于我国传统的“污染者负担”原则在处理环境侵权案件过程中所面临的困境，有必要借鉴国外先进的法律制度，进一步完善我国的“污染者负担”原则。

⒈明确提出公民享有环境权。我国现行法律中，无论是《宪法》、《民法》还是《环境法》，都没有对我国公民的环境权加以明确规定。因此，在司法实践过程中，我国公民的合法环境权益往往无法得以保障，出现“受理困境”，“执行困境”等问题。因此，应从我国的《宪法》入手，在《宪法》中明确规定：中华人民共和国的公民享有在良好环境中生活的权利。任何公民的环境权受到侵害，都有请求赔偿和提起诉讼的权利。同时可以对我国现行的《民法通则》、《环境保护法》做出一些改变，在其中适当地对我国公民的环境权益加以明确规定，从而切实起到保护我国公民环境权的作用。

⒉修改“污染者付费”原则为“受益者负责”原则。所谓受益者负责原则是指凡是在已存在的或可能存在的环境污染中的一切受益者共同承担环境责任的原则。遵循该原则既要求污染的生产经营者又要求污染产品的消费者承担治理环境的责任，既要求对污染的治理，更要求预防污染的发生，既能达到提高人民的环境品质的目的，又能体现社会正义与公平。

⒊取消排污收费制度，实行绿色环境保护税制度。在经济发达国家，特别是欧盟国家，为了解决环境问题，已经建立了比较完善的“绿化税制”，[8]值得我国借鉴。在有污染的生产和再生产的四个环节（生产——分配——交换——消费）统一开征绿色环境保护税，这既可以避免过去排污费征收的随意性，也有利于与国际环境保护接轨。

⒋建立环境侵权共同责任机制。政府排污许可是以生态环境容量为基础来批准的，在排污许可范围内，造成侵权的可能性较小或者说损害较轻微。而不按标准排污，超过环境容量，即超过环境自净能力是造成严重污染与侵害的主要原因。因此，将排污总量在排污许可范围内的企业也作为共同环境侵权责任的承担者是合理的。当各排污者均在许可限度内排污时，则可按各自排污量的大小进行分担。在共同侵权的数个主体责任分担之后，对于同一环境侵权污染源关系人之间，可按照其因向环境排污所获利益的大小来分担责任。

⒌建立环境损害强制责任保险机制。现代大工业所导致污染过程的复杂性、缓慢性与累积性及损害后果的严重性对传统民法中的归责原则提出了挑战。传统的自己责任、个人责任原则下的“损失转移”转化为现代社会的“损失分配”、“损失分散”。顺应这种趋势，环境责任保险制度得以产生。[9]该制度通过责任的社会化赢得了社会的青睐，即突破传统的个人责任原则，通过损失的转移，合理转嫁自己的风险，从而集合社会的力量为自己所用。既能减轻环境致害者的负担，又能把分散的污染者所缴纳的环境保险费集中起来，使受害者及时得到赔偿。

⒍明确政府环保责任。政府应当积极承担起守夜人和公益人的责任，积极推动环保产业的发展。环境保护产业是以防治环境污染、改善生态环境、保护自然资源为目的的技术开发、产品生产、商业流通、资源利用、信息服务、工程承包等一系列活动的总称，是防治污染和保护生态环境的重要物质基础和技术保障。政府应当积极制定环保产业的政策，健全环保产业的市场体系，对于具有公益性和外部性特征的环保项目和环保设施，政府要采取直接或间接的手段加大扶持力度。

⒎发挥公众参与环境“谁污染谁治理”原则的作用。环境污染涉及公众权益，“谁污染谁治理”原则贯彻和实施，要充分公示信息，听取公众意见。要通过有关法定民主程序的制定，保障社会公众在可持续发展重大事项方面的参与权，使“谁污染谁治理”原则建立在更加民主、更加科学的基础之上。

随着全球气候的不断恶化，生态环境问题得到了越来越多人的重视。2009年12月7日在丹麦首都根本哈根召开的世界气候会议更是将环境问题提到了一个新的高度。经济不断发展，人民生活水平不断提高，企业“三废”尤其是广大农村及欠发达地区以面源污染为特征的新型污染类型的出现，不断侵蚀、破坏着人类的生态环境和环境资源，而我国现行的污染者负担原则也不再适合解决经济发展过程中出现的新的环境问题。因此，我们应当保持与时俱进的态度，将我国传统的“污染者负担”原则进行适当的改变和补充，使其适应时代发展的要求，使“污染者负担”原则在我国保护环境、保护环境资源的事业中发挥更为积极、有效的作用。

【参考文献】

[1]吕忠梅，高利红，余耀军.环境资源法学[M].科学出版社，2004.

[2]（日）山村恒年.自然的权利[M].信山社，1996.

[3]See OECD，Recommendation of the Council on the Implementation of the Polluter-Pays Principle，C （74）223（ final），1974.

[4]曹明德.生态法原理[M].人民出版社，2002.

[5]魏成元.“经济人”假定：制度选择与安排[J].经济评论，2001，（04）.

[6][7]张超.污染付费——环保产业大势所趋[J].生态环境与保护，2004，（04）.

[8]袁文卿.水环境污染治理的税收政策[J].生态环境与保护，2004，（05）.

[9]（台）王泽鉴.民法学说与判例研究（2）[M].中国政法大学出版社，1997.

（责任编辑：王秀艳）

The Challenge and Its Solution of the Principle that Polluter Pays

Yang Xiangyi

Key words：environmental right；polluter pay；sewage charges； the externality theory；social responsibility

作者：阳相翼