妇联组织服务力论文

2022-04-17

〔摘要〕党的十八大以来，政府购买公共服务得到了快速发展，与社会组织的合作领域持续拓宽。政府通过制度创新与政策供给，对社会组织由重“监管”转为“赋权”下的选择性支持发展;社会组织通过提升专业能力和承接政府职能转移，对政府由重“依附”转向以增强“独立性”为目的的合作。在行为调试过程中，政府遵循社会发展与公共秩序逻辑，社会组织遵循价值实现与生存发展逻辑。今天小编给大家找来了《妇联组织服务力论文(精选3篇)》仅供参考，希望能够帮助到大家。

妇联组织服务力论文篇1：

乡村振兴背景下社会组织参与农村社区社会服务的问题及对策

[提要]在乡村振兴背景下，社会组织参与农村社区社会服务获得强有力的政策支持。基于对江西省A市的调查，从社会组织来源、參与形式、服务对象等方面描述当前社会组织参与农村社区社会服务的现状。由于受社会组织发展制度环境等因素影响，社会组织在参与农村社区社会服务过程中存在社会组织数量相对缺乏、参与渠道相对较少、服务内容比较单一、服务效果逐步递减等问题。针对这些问题，需要完善社会组织发展的制度体系、扩大服务对象群体、提升社会组织的能力水平、创新社会组织参与渠道。

[关键词]社会组织;农村社区社会服务;问题;对策

[作者简介]王才章，井冈山大学政法学院副教授，研究方向为社会工作与社区治理;张淑萍，井冈山大学政法学院社会工作硕士研究生，研究方向为农村社会工作。（江西井冈山 343600）

[基金项目]江西省高校人文社会科学研究项目“社会组织在‘过渡型社区’治理中的功能及其优化研究”（SH20104）;井冈山大学博士科研启动项目（人文科学）“社会治理精细化背景下的社会工作专业化研究”（JRB1711）

一、研究背景与研究问题

（一）研究背景

社区服务理念与实践最早来自西欧国家。在西方学术和实践领域，社区服务多和人的心理和生理照护有关，而在中国农村的社区服务情况远比西欧社会更加复杂和多样化。[1]本文所研究的农村社区社会服务，属于农村社区服务的范畴。根据民政部政策文件及相关研究，农村社区社会服务主要是指对农村困难群体（包括贫困家庭、困境儿童、残障人群、留守人群等）的照护服务。2018年《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》指出，要“大力培育服务性、公益性、互助性农村社会组织，积极发展农村社会工作和志愿服务”，以及提出“健全农村留守儿童和妇女、老年人以及困境儿童关爱服务体系”，同年的《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》也将以上表述纳入。2021年《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》进一步强调“加强对农村留守儿童和妇女、老年人以及困境儿童的关爱服务”。为充分发挥社区社会组织在创新基层社会治理中的积极作用，民政部于2020年12月专门出台了《培育发展社区社会组织专项行动方案（2021-2023年）》，并提到培育发展农村志愿服务组织，为农村留守老年人、儿童等特殊困难群众提供关爱服务。从以上这些政策文件可以看出，在乡村振兴背景下国家非常重视推动社会组织参与农村社区社会服务。

（二）研究问题

在很长一段时间，农村社区社会服务的提供主要由村庄自我供给为主，主要包括家庭自我供给、村民团队供给和村庄供给。[2]自进入21世纪以来，国家在农民福利的供给上表现出显著的职能回归，但是受各种因素限制，国家不能大规模为农村居民提供社会服务，以家庭为基础的土地福利功能亦呈现式微趋势，所以需要基于农村社区层面引入更多的服务提供主体。[3][4]社会组织作为农村社区服务的一种提供主体，也引起相关学者的重视，并从不同层面研究社会组织如何参与农村社区社会服务[5][6]，同时也有相关研究集中于探讨乡村振兴背景下社会工作参与农村社区社会服务的路径与成效。[7][8][9]本文拟基于社会组织参与江西省A市农村社区社会服务的实践，探讨社会组织的参与现状及问题，并提出相关对策。这对于培育和发展城乡社会组织、完善农村社区社会服务模式，及改善当前乡村社会治理状况，助力乡村振兴，具有比较明显的意义和价值。

二、个案概况与资料来源

（一）个案概况

截至2020年，在江西省A市民政部门注册登记的社会组织已有2000多家，在基层备案的社会组织也已有1.5万多家。2014年，A市J区获批国家首批“全国社会组织建设创新示范区”。A市通过政府职能转移、政府购买服务及公益创投的方式，推动了政府与社会组织合作。自2002年以来，A市积极开展公益创投活动，政府直接投入资金8000多万元，并撬动社会资本20多亿元，推动了社会组织在创新社会治理、提供公共服务、参与精准扶贫方面的功能发挥。同时，自2017年以来，A市积极引进全国性的社会组织参与当地社会服务，比如说中华慈善总会、江西慈善总会、浙江传化基金会等100余家市外社会组织对口支持A市300余个脱贫攻坚项目，累计到位资金和物资价值2.4亿多元，惠及5600多户贫困家庭。近年来，A市在推进乡村振兴发展过程中，也很重视城乡社区服务的发展，以及注重社会组织参与城乡社区服务。《A市服务业“十三五”发展规划》提到“积极发挥政府、村（居）委会、社会组织、企事业单位及居民个人的作用”。A市的乡村振兴战略规划也强调建立和完善现代乡村社会治理体制，提升农村公共服务水平。

（二）资料来源

本文的资料收集方法是访问调查法和文献调查法，访问调查主要是设计访谈提纲，围绕组织信息、资金来源、服务内容、服务效果等方面针对社会组织负责人进行访谈，以及从服务需求、服务评价、改善服务的建议等方面针对农村社区居民开展访问调查。自2019年开始至2020年底，我们陆续访问了A市S区、Q区、J县、Y县等地的社会组织负责人和农村社区居民。与此同时，本文也采用了文献调查法，文献调查主要是收集社会组织近年来的工作总结、服务年报、服务记录等，以及收集A市近年来有关社会组织、农村社区服务方面的政策文件，以下分析主要基于这些资料展开。

三、社会组织参与农村社区社会服务的现状

在乡村振兴背景下，越来越多的社会组织参与到农村社区社会服务领域。根据研究和调查，对社会组织参与农村社区社会服务的分析，可以从社会组织来源、参与形式、服务对象、服务内容等方面展开。

（一）社会组织主要来自农村社区外部

按照来源划分，可以将社会组织分为社区外部社会组织和社区内社会组织。从当前来看，参与A市农村社区社会服务的组织主要来自社区外部，包括来自县（区）市的志愿服务协会、社会服务机构、商会及行业协会、基金会等，这些社会组织主要是在县（区）市注册成立。比如社会服务机构中的社会工作服务机构，主要登记注册在县（区），这些社会组织大多是在2010年之后正式登记成立的，以及在脱贫攻坚大背景下引入的全国性社会组织，如中国社会福利基金会、河仁慈善基金会、华润慈善基金会等。除了来自农村社区外部的社会组织，也有一些来自社区内的社区社会组织，比如说新农村建设理事会、村乡贤参事会、老年人协会、红白理事会等。这些社区社会组织主要活动范围是农村社区内，有的社区社会组织只是形式上成立了，而没有开展实际服务。

（二）依托项目开展农村社区社会服务

社会组织进入农村社区开展社会服务，所依托的方式主要是项目。特別是对于社区外部的社会组织，一般是依托社会服务项目进入到村落社区开展服务。这些项目主要是国家、省市财政资助，或者基金会资助。例如余彭年慈善基金会实施的“光明行动”和“福康工程”;S县的QL社会工作服务中心的“‘守望春天’留守儿童心理关爱示范项目”，在2015年获得中央财政支持社会组织参与社会服务项目的资金资助，他们还获得江西省慈善总会、江西省福彩公益金以及其他民间基金会的资助项目;A市TX社会工作服务中心在中央财政支持社会组织参与社会服务项目资金的支持下，开展“农村留守老人人文关怀”项目;S县的X志愿协会获得江西省“新力公益创投”项目资金的支持。此外，当地民政、妇联、团委等政府部门及群团组织也会资助社会组织开展社会服务。

（三）服务对象集中于农村留守及贫困人群

农村社区社会服务的对象主要是农村困难群体，包括农村孤寡老人、农村留守和困境儿童、农村残障人士等群体。A市作为中部地区的欠发达城市，青壮年劳动力外出务工者较多，农村留守老人、留守儿童群体比较庞大。这类群体受到政府和社会的广泛关注，他们的需求相对容易满足，也比较容易接触，社会组织开展农村社区社会服务所聚焦的对象主要是农村留守人群。当地政府也积极引导社会组织在安老扶弱、助残养孤、扶危济困、救助赈灾等方面开展公益服务。据S县QL社会工作服务中心的社工介绍，截至2018年，他们已累计为农村留守儿童、农村留守老人及孤寡老人开展了两万多人次的服务。在脱贫攻坚的大背景下，贫困人群也成为主要的服务对象，外来社会组织主要为这些贫困人群提供设施改造、资源链接、技能提升、心理辅导等方面的服务。

（四）服务内容主要是资源输送和情感关怀

社会组织根据自身的定位和能力，可以为服务对象提供较为多样化的服务，这些服务包括物质服务和精神服务。当地政府也注重引导社会组织关注居民在物质及心理方面的需求，比如说救济孤残、心理抚慰等。从调查来看，社会组织实际参与A市农村社区社会服务主要是提供资源输送和情感关怀服务。资源输送是为有需要的群体派发物资，比如说A市的SL社会组织依托项目资金支持，为S村的留守儿童送书包、笔记本等物品，情感关怀则是为有情感需求的人群提供情感支持、心理慰藉等服务，比如Q区的Z爱心服务社组织大学生志愿者为H村的留守儿童提供心灵关怀服务。除了以上服务之外，还有为残疾儿童链接资源以及定期为孤寡老人献爱心、送温暖，为农村社区居民开展免费体检、组织健康讲座等。

除了以上方面之外，参与现状还包括服务方法主要是运用志愿服务方法，以及服务效果在短期内比较明显。当前社会组织参与农村社区社会服务是由社会组织工作人员作为志愿者或由他们招募志愿者进入农村开展关爱、照护服务，志愿服务相对来说参与门槛较低，强调有奉献精神和服务时间。这是绝大多数社会组织采用的服务方法。这种方法的短期效果比较明显，比如说社会组织为农村社区困难群体提供帮扶物品，以及进行精神慰问，在短时期内能够缓解困难群体的某些困难，以及让服务对象感受到关怀。

四、社会组织参与农村社区社会服务的问题及原因

在国家政策倡导和支持下，社会组织应在农村社区治理和服务中发挥相应作用，特别是为有需要的群体提供社区服务。由于受社会组织发展制度环境等因素影响，社会组织在参与农村社区社会服务过程中出现如下问题：

（一）社会组织参与农村社区社会服务存在的问题

1.社会组织数量相对缺乏

当前大部分社会组织主要是在城市开展服务，直接参与农村服务的组织相对较少，直接以开展农村社区社会服务为宗旨的社会组织就更少。根据实地观察，大多数社会组织登记注册于县（区）市，也有一部分登记在乡镇，比如说一些爱心志愿协会等。来自社区外部的社会组织总体较少，来自村庄内部的社会组织也不多，且这些社区社会组织大多数是基层政府力量推动成立的，比如说新农村建设理事会、红白理事会、老年协会等。由于来自社区内部和外部的社会组织比较缺乏，农村社区社会服务主要依赖村委会和基层政府，社会组织作为农村社区治理的一种力量没有充分发挥作用。

2.参与渠道相对较少

社会组织参与农村社区社会服务的渠道包括直接参与和间接参与，直接参与主要是依托项目的形式在农村开展助老扶幼、助残、扶贫等方面的服务，间接参与则是与村委会或者村庄内的社区社会组织合作开展服务，来自外部的社会组织以提供物资支持为主。从实地调查来看，社区外部社会组织参与农村社区社会服务的渠道相对比较少，除了依托项目直接参与服务之外，就是为村落社区内的组织提供物资支持以进行服务合作。那种常规化、制度化的渠道相对较少，当项目结束，或者没有链接到服务资源，社会组织也基本上不会开展常规性社会服务。对于来自社区外部的社会组织来说，这种情况更普遍。

3.服务内容比较单一

在加强城乡社区建设大背景下，社会组织参与农村社区社会服务获得比较大的政策空间，政府也通过健全参与机制引导社会组织参与农村社区治理与服务，特别是满足农村老年人、未成年人、残疾人、困难群体的服务需求。但从现实来看，多数社会组织主要集中关注农村留守老人、留守儿童群体，因为这类群体在农村相对比较容易接触到，服务效果容易体现出来。针对这类群体，服务内容主要是提供资源帮扶和情感关怀。相对来说，这两方面服务已经不能满足农村社区居民多样化的社会服务需求，对于亟需接受社会服务的农村社区居民来说，这些服务相对单一，且不能从根本上改变他们的处境。

4.服务效果逐步递减

社会组织参与农村社区社会服务的目标是为了满足当前农村社区居民特别是困难人群对社区社会服务的需求，以及改善当前农村社区社会服务的供给现状。根据实地调查，社会组织一开始为农村社区居民提供服务，能够比较有效地满足居民的需求，但是当服务内容、服务方式持续不变，这种服务效果就会明显递减。在实地调查中，有社会组织负责人反映，一开始进入村庄开展关爱老年人的服务活动时（活动内容主要是发放慰问品），很受老年人欢迎，但是后面继续去开展类似服务时，发现服务效果明显不如前几次。对于村庄内部的社会组织来说，当服务内容重复不变时，也存在服务效果逐步递减的情况。

除了以上问题之外，社会组织的资金有限及能力不足，以及村庄内居民的参与性不足也是社会组织在参与农村社区社会服务过程中呈现出来的问题。这些问题严重影响了社会组织的服务质量，以及阻碍社会组织在当前农村社区治理和服务中发挥应有作用。

（二）社会组织参与农村社区社会服务问题的原因分析

1.社会组织发展的制度环境不健全

当前国家倡导推动社会治理重心下移，并明确了社会组织在参与农村社区治理中的作用，培育社区社会组织是当前的政策导向。但是，由于国内各地情况的差异，在东部沿海等经济发达地区，社会组织数量相对较多，社会组织发展环境也比较健全。促进社会组织的发展，不仅需要政府在登记管理、孵化培育等方面予以推动，同时也需要注重优化政府的公共服务职能，及培育社会组织人才。A市近年来比较重视社会组织的培育和发展，但是在社会组织登记管理、服务资金支持、社会组织人才培育方面仍然有较大的提升空间，这些制度环境的不健全限制了社会组织进一步在农村社区治理过程中发挥作用。

2.社会组织参与农村社区服务缺乏可持续性

社会组织是农村社区建设的一支力量，在当前农村社区治理体系中，国家也进一步明确了社会组织的功能和作用，但是由于社会组织自身能力有限，特别是有些组织自身的内部管理能力（包括人力资源管理、财务管理、风险管理等）和外部服务能力（主要指需求评估、服务执行、资源整合等方面能力）有待进一步提升。这些方面严重影响了社会组织为农村社区提供高质量、持续性的服务。服务的持续性是服务效果的重要条件，现实中由于服务资金和人力限制，以及组织自身定位的原因，导致服务难以持续。服务的不可持续性导致服务质量很难进一步提升，服务效果也逐步递减或者难以彰显。

3.农村社区内部的内生动力不足

农村社区社会服务目前主要依靠基层政府及村庄自我供给，但是社会组织也可以作为一种提供主体。从当前来看，这些社会组织主要来自农村社区外部，来自外部的社会组织一般对农村的情况比较陌生，且他们也无义务长期为农村社区开展持续性社会服务。当农村社区内部自身的社区社会组织比较少，或者村民参与社区社会服务的积极性不高时，社会组织参与农村社区社会服务的质量也会受影响。从实地调查来看，虽然A市在基层备案的社区社会组织也较多，但是这些社会组织并没有实际运作起来，很多备案的社会组织是在上级指导和推动下成立的，缺乏组织管理和服务的经验。同时，农村社区内部一些有能力或有潜力的组织者逐步脱离了农村社区，这就进一步导致农村社区内部社会组织发展的内生动力不足。

以上原因分析主要从制度环境、参与内容、参与环境等方面展开，这几个方面在作用机制上有着内在联系。当制度环境不健全，社会组织发育也受限制，农村社区社会服务也就缺乏服务提供主体，服务可持续性也不能保证;当制度环境不健全，农村社区内部成立社区社会组织也相对较少，村民对于社会组织的认识有限，村民的社区参与积极性不高，这也进一步导致农村社区内部的内生动力不足。

五、改善社会组织参与农村社区社会服务的对策

根据以上对社会组织参与农村社区社会服务存在问题的原因分析，以下将从完善社会组织发展的制度体系、扩大服务对象群体、提升社会组织的能力水平等方面提出改善社会组织参与农村社区社会服务的对策。

（一）完善社会组织发展的制度体系

在国家乡村振兴战略规划中，专门提到大力培育服务型、公益性、互助性农村社会组织，社会组织作为农村社区社会服务的提供主体获得认可。民政部《关于大力培育发展社区社会组织的意见》也提到要大力培育社区社会组织，特别是鼓励社区社会组织多为社区内低保对象、特困人员、空巢老人、农村留守人员等困难群体提供社区服务。所以，为了推动社会组织参与农村社区社会服务，最重要的是完善社会组织发展的制度体系，大力培育相关社会组织。首先，社会组织登记管理部门需要从注册登记、人才培育、监督管理等方面进一步完善培育发展社会组织的指导意见和工作方案;其次，需要为社会组织提供参与农村社区服务的平台，结合新时代推进全面乡村振兴的战略规划要求，从政策支持、资金扶持、信息分享等方面引导社会组织参与农村社区社会服务。

（二）逐步扩大服务对象群体

农村社区社会服务主要是针对农村困难群体的照护服务，从当前A市的实践来看，主要集中于关注农村留守人群。随着社会组织参与的深入，服务对象群体需要逐步扩大，服务内容也需要不断丰富。首先，需要对服务对象群体进行细化，特别是对农村留守人群进行细化，以及对农村贫困群体进行分类，从能够接触到的群体拓展到亟需服务的群体;其次，在推动脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的背景下，社会组织参与农村社区社会服务，也需要精准识别服务对象，充分评估服务对象的需求，建立居家生活残疾人、孤寡老人、贫困人群等服务对象的信息档案，从而能够为这些对象群体提供更针对性、长期性的服务;再次，社会组织在参与农村社区社会服务时，不要仅仅将服务对象设定为农村社区居民及其家庭，同时也要注重推动服务对象群体所处环境的改變。

（三）提升社会组织的能力水平

社会组织自身需要不断提升管理质量，特别是项目管理水平及服务执行能力。对于社会组织的工作人员来说，需要专业服务知识以及沟通协调、文书写作等方面能力。社会组织的能力提升主要依靠组织自身以及外部支持。从组织自身来说，需要营造一种积极向上的氛围，以及需要明确的服务目标、服务方法，并且意识到组织的发展需要哪些能力;从外部来说，主要是提供相应的社会组织能力提升机会。首先，社会组织需要梳理自身参与农村社区社会服务需要哪些能力知识，比如说项目管理能力、志愿者培育和管理能力、沟通协调能力、社区融入能力等;其次，当地的社会组织培育基地或者枢纽型社会组织，需要为社会组织参与农村社区社会服务提供相应的服务支持性资源，逐步提升社会组织的能力水平。

（四）创新社会组织参与的具体渠道

在“互联网+”及互联网公益的大背景下，社会组织参与农村社区社会服务也要紧随时代发展步伐。社会组织参与农村社区社会服务不仅需要实地进入农村开展服务，也可以借助互联网开展社区社会服务。同时，在互联网公益的背景下，社会组织获取资金的渠道也将进一步拓展，社会组织可以获取的关于农村社区社会服务的新知识、新思维也越来越多。首先，社会组织自身需要引入“互联网+”思维，借助互联网媒介，改善自身参与农村社区社会服务的内容和形式，特别是针对农村留守儿童的教育辅导、情感支持等服务，可以借助互联网的形式开展。社会组织也可以设计有关农村社区社会服务的项目，借助互联网公益平台募集服务资金;其次，社会组织可以通过互联网了解到当前有关农村社区社会服务的一些最新项目信息，也可以通过互联网上的交流学习平台提升参与能力;再次，当地社会组织联合会可以借助互联网平台，分享有关农村社区社会服务的需求信息及项目信息，并及时宣传报道社会组织的服务效果。

以上从四个方面提出了改善社会组织参与农村社区社会服务的对策。十九届五中全会提到脱贫攻坚成果需要巩固拓展，乡村振兴战略要全面推进，国家关于“十四五”规划和二○三五年远景目标的建议也提出，要“发挥群团组织和社会组织在社会治理中的作用，畅通和规范市场主体、新社会阶层、社会工作者和志愿者等参与社会治理的途径”。在乡村振兴背景下，社会组织参与农村社区治理和服务将获得更大的发展空间，社会组织在农村社区社会服务领域的作用也将进一步显现。

[参考文献]

[1]潘屹.家园建设：中国农村社区建设模式分析[M].北京：中国社会出版社，2009，（6）.

[2]陈潭，刘建义.农村公共服务的自主供给困境及其治理路径[J].南京农业大学学报（社会科学版），2011，（3）.

[3]韩央迪.农民福利主体的结构转型与福利治理可能[J].中国农业大学学报（社会科学版），2011，（4）.

[4]高鉴国，高功敬.中国农村公共品的社区供给：制度变迁与结构互动[J].社会科学，2008，（3）

[5]孙迪亮.农村社会组织参与供给农村社区公共服务研究[J].天津行政学院学报，2017，（4）.

[6]崔月琴，李远.草根NGO如何推进农村社区的新公共性建构[J].社会科学战线，2017，（3）.

[7]汪鸿波，费梅苹.乡村振兴背景下農村社会工作的实践反思及分层互嵌[J].甘肃社会科学，2019，（1）.

[8]郭燕.助力乡村振兴：发展性社会工作路向的介入空间与创新[J].社会建设，2018，（5）.

[9]陈涛，徐其龙.社会工作介入乡村振兴模式研究[J].国家行政学院学报，2018，（4）.

[责任编辑：熊文瑾]

作者：王才章张淑萍

妇联组织服务力论文篇2：

政府与社会组织的关系调试、合作及再优化

〔摘要〕党的十八大以来，政府购买公共服务得到了快速发展，与社会组织的合作领域持续拓宽。政府通过制度创新与政策供给，对社会组织由重“监管”转为“赋权”下的选择性支持发展;社会组织通过提升专业能力和承接政府职能转移，对政府由重“依附”转向以增强“独立性”为目的的合作。在行为调试过程中，政府遵循社会发展与公共秩序逻辑，社会组织遵循价值实现与生存发展逻辑。未来，政府与社会组织需要进一步优化合作行为，以不断推进国家治理体系和治理能力现代化进程。

〔关键词〕政府;社会组织;调试;合作;再优化

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党的十八大以来，政府购买公共服务得到了快速发展，与社会组织的合作领域持续拓宽。如何处理政府与社会组织的关系取决于不同历史阶段的国情和现实发展的需要。2012年之前，政府对社会组织侧重于监督管理。2012年之后，经济社会的快速发展，要求政府重新审视与社会组织的关系。这一时期，政府通过政策调整和制度创新主动作为，为社会组织发展创造空间，引导支持社会组织承接政府职能转移;社会组织则顺势而为，凭借专业性、灵活性等优势，不断调整自身定位，与政府在社会治理领域深化合作，并表现出一定的策略性。这一过程，双方行为调整遵循不同逻辑，政府遵循社会发展与公共秩序逻辑，社会组织遵循价值实现与生存发展逻辑。未来，政府与社会组织需要进一步优化合作行为，以不断推进国家治理体系和治理能力现代化进程。

一、2012年之前政府与社会组织关系的制度依据及特征

（一）新中国成立后至改革开放前：分层管理与严格监管

新中国成立初期，我国政府通过改造、整合、取缔等多种方式对社团组织进行了彻底的清理整顿，除了工会、共青团、妇联等群团组织外，保留的其他社会组织数量极少。1950年中央政务院颁布的《社会团体登记暂行办法》，确立了政府对民间组织的“分级登记”体制。1951年又颁布了《社会团体登记暂行办法实施细则》，进一步明确了“分级登记原则”和“分级登记体制”。此后，由于“单位”的出现，“单位”成为国家开展社会动员和组织公众的最直接单元，因此，改革开放前的国情和社会现实并不能为社会组织的发展提供相应的支持。在分层管理的制度框架下，社会组织的存在被限定在有限的空间内，除群团组织外，其他社会组织发展呈现出规模数量小、内部治理不规范、专业化水平低等特点，大部分社会组织在这样的制度环境下都缺乏生产发展的必要支撑，规模也在日趋萎缩。

（二）1978年改革开放至2012年前：双重管理与有限支持

1978年党的十一届三中全会作出了把党和国家的工作重点转移到社会主义现代化建设上来，自此，发展经济、不断改善民生成为政府工作的重中之重。与此同时，政府在提供公共服务、发展公益事业方面的不足也为社会组织的发展创造了机遇。1989年，我国政府颁布的《社会团体登记管理条例》规定，相关民政部门是社会团体登记机关，业务活动受有关业务主管部门的指导，由此确立起“登记管理机关”和“业务主管部门”的双重管理体制，“条块结合”的管理格局就此形成。然而，“双重管理体制”使社会组织的登记和业务开展都要接受严格管理，极大地弱化了其独立性和自治性。实践中，我国的社会组织面临着社会正当性和身份合法性无法兼容的困境，即政府需要社会组织的发展以提供公共服务，但既有的制度体系要求政府对社会组织的发展又要严格限制，导致社会组织发展进程缓慢。

1996年以后，政府又颁布了多项条例，以加强和完善对社会组织的管理。1996年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅下发了《关于加强社会团体和民办非企业组织单位管理工作的通知》（中办发〔1996〕22号），要求对所有社会团体开展检查、清理整顿工作，进一步明确了对民间组织实行业务主管单位和登记管理机关双重负责的管理体制。1997年，国务院办公厅转发民政部《关于清理整顿社会团体意见的通知》（国办发〔1997〕11号），要求各级政府和相關部门要加强对社会团体的管理，规范社会团体行为。1999年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发了《关于进一步加强民间组织管理工作的通知》（中办发〔1999〕34号），指出现存在“社会组织被敌对势力利用”“非法民间组织增多、活动猖獗”等问题，要进一步强化对民间组织的管理。2000年4月，民政部颁布了《取缔非法民间组织暂行办法》（中华人民共和国民政部令第21号），对全国范围内的社会组织进行了全面的调查、清理、取缔工作。从1978年改革开放到2007年，政府对社会组织的定位发生了一些变化，希望社会组织在公共服务和社会治理领域发挥重大的作用，如填补由于政府职能转变而产生的部分职能空白现象、扮演桥梁纽带的作用等。此后，加快转变政府职能被提上改革日程，社会组织在承接政府职能转变、协助处理公共事务方面发挥了更加明显的作用。2007年党的十七大提出，要建设服务型政府，在此基础上，公共服务均等化和公共服务体系的完善成为政府的重要工作之一，同时，这也为社会组织的发展提供了良好的契机。

从公共服务合作供给的角度看，这一时期政府的运作机制在于总体把握、统一行动和宏观调控，而社会组织的行为具有多样性、专业性、参与性及反应迅速等特点，两者合作可以实现优势互补，进而提高公共服务供给效率。对政府而言，无论是在教育、卫生、养老等基本公共服务领域还是针对特殊人群的服务领域，把社会组织引入服务供给体系都是必要的。社会组织的合法性来源于“政治合法性”和“社会合法性”，前者决定了社会组织的存在能否得到政府的认可及资源支持，后者决定了社会组织能否被社会接纳，与政府展开合作对社会组织来说是大有发展前途的。在此过程中，社会组织不仅可以得到政府的肯定和支持，更重要的是公共服务的供给能够增强其“社会合法性”，而“社会合法性”对于绝大多数的社会组织来说意义更为重要。

实际上，2012年之前，在双重管理的制度框架下，政府对社会组织的管理更多地表现为“分类管理”和“嵌入管理”两种形式。康晓光、韩恒用“分类控制”描述了政府对社会组织的“多元化管理策略”特征〔1 〕，进一步用“行政吸纳社会”概括了政府對社会组织的行动取向，政府的主要策略是“控制”与“支持”。“分类控制”是行政吸纳社会中衍生出来的一个重要概念，即政府对不同的社会组织采取不同的管理方式。“嵌入控制”借用了卡尔·波兰尼的“嵌入性”概念，具体表现为对社会组织的“结构嵌入”“资源嵌入”“人事嵌入”等方面。强化监管是这一时期政府管理社会组织的总体思路，“分类管理”为政府管理社会组织设计出一个精细的收纳框架，而“嵌入管理”则是将行政力量渗透到社会组织内部，两者内外结合，构建出较为立体的管理结构。

二、2012年后政府与社会组织的双向调试及深化合作

党的十八大以来，随着政府职能转变的深入推进，社会组织在承接政府职能转移方面的作用愈发凸显，成为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要力量。其间，为解决公共服务供给不充分问题，以政府购买服务为主要形式，政府与社会组织在公共服务领域展开合作。同时，在共建共治共享的社会治理格局中，社会组织越来越多地参与到国家治理之中，促进了国家治理能力的提升。

（一）政府的调试：政府对社会组织由重“监管”转向支持发展

2013年国务院办公厅下发了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号），要求各地推进政府购买公共服务。党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要推广政府购买服务，凡属事务性的管理服务原则上均需引入竞争机制，采取购买服务的方式进行。2014年以后，财政部、民政部等部门先后单独或联合下发了《关于政府购买服务有关预算管理问题的通知》（财预〔2014〕13号）、《关于加强和改进社会组织教育培训工作的指导意见》（民发〔2015〕206号）等文件，不断推进公共服务领域的政府和社会组织合作，培育、扶持社会组织发展。

基于我国经济社会发展的现实需要，政府对社会组织的功能进行了重新定位，不再一味地强调控制。为了能够更好地实现社会治理，政府通过政策支持、资金帮扶、媒体宣传等措施鼓励、支持、引导社会组织发展，并在一定程度上采取“赋权”方式为其拓展发展空间。从制度层面上看，国家为支持社会组织发展，出台了一系列扶持政策。2014年，财政部、民政部发布了《关于支持和规范社会组织承接政府购买服务的通知》（财综〔2014〕87号），支持社会组织承接政府购买服务项目。2016年，财政部、民政部发布了《关于通过政府购买服务支持社会组织培育发展的指导意见》（财综〔2016〕54号），通过大力推进政府向社会组织购买服务来引导社会组织专业化发展。2017年，民政部发布了《关于大力培育发展社区社会组织的意见》（民发〔2017〕191号），支持社区社会组织发展。同年，环境保护部、民政部联合发布了《关于加强对环保社会组织引导发展和规范管理的指导意见》（环宣教〔2017〕35号），支持生态文明建设领域社会组织有序发展。2018年，民政部在对“关于积极促进社会组织发展的建议”的答复中指出，从2012年起，财政部每年通过财政预算安排专项资金两亿元，支持社会组织参与社会服务，有计划有重点地扶持一批品牌性社会组织，目前已累计投入中央财政资金11.9亿元。

除政府与社会之间的权力管控关系之外，还存在着国家利用公共权力对社会的支持与帮助，两种关系可以以相互分立的“双轴”形式出现〔2 〕。事实表明，政府对待社会组织的策略并非单一维度上的控制与功能替代，而是表现为以支持与配合作为互动机制的“行政吸纳服务”形态〔3 〕。随着国家治理能力的提升，丰富的“控制策略”与“赋权策略”正在被推广〔4 〕。近年来，为实现合作与控制的双向意图，政府采取诸多举措，行动策略日益系统化和精细化，同时展现出了“甄别性吸纳” 〔5 〕的新形态。政府购买公共服务视角下，政府一方面延续分类管理思想，另一方面以购买服务项目为依托，根据自身需要，培育社会组织，以期借助其组织群众、服务群众。这一时期，政府对社会组织的管理表现在两个方面：一方面，仍然延续“分类管理”和“嵌入管理”模式，另一方面，将工作重心逐渐转向对政府购买公共服务全流程的管理。

随着政府职能转变、“放管服”改革、事业单位改革、服务型政府建设等工作的稳步推进，政府已从生产者角色向规制者角色转型，并主动提出通过简政放权，转变政府职能，改进社会治理方式〔6 〕。政府向社会组织购买服务的相关政策制度进一步完善，通过资金投入，带动、扶持、培育了一批运作规范、服务优质的社会组织。党的十八大以后逐渐发展起来的社会组织，无论在内部治理还是在社会服务职能上，已经与之前的社会组织大不相同，这是政府在经济社会发展过程中立足我国国情和现实需要对社会组织不断调试的结果。

（二）社会组织的调试：社会组织对政府由重“依附”转向“策略性合作”

党的十八大以后，政府通过购买服务等方式支持社会组织发展，并出台政策鼓励培育社会组织。社会组织对组织身份属性、资源禀赋、价值追求等方面也有了新的自我认知，开始积极响应政府的政策号召，除在公共服务供给领域外，也积极参与社区“三社联动”“社区营造”等基层社会治理。同时，由于资源来源更加广泛，社会组织在社会治理中的价值更加凸显，社会组织的“独立性”意识逐渐增强，摆脱“依附”的意愿更加强烈。从行为上看，社会组织的调试主要表现在三个方面：一是身份定位上，由对政府“依附”逐渐走向“独立”，在一段时期内已表现为“依附式自主” 〔7 〕。二是在与政府合作供给公共服务的过程中，特别是在政府购买服务的过程中，社会组织更为灵活和自信，一些策略性行为被越来越多地运用，以确保与政府保持良好关系，获取更多资源;三是社会组织开始更加注重组织的社会价值，进而将提升组织专业能力作为培育其核心竞争力的重要手段。

资源依赖理论认为，组织为了生存必须从环境中获取资源，并与其他组织进行资源交换。目前，我国的社会组织大都需要通过对外获取资源以谋求发展，这些资源包括资金、人力、信息和制度等。尽管社会组织的资源结构是多元的，但多元的资源结构并没有使社会组织免于“資源短缺”的困扰〔8 〕。社会组织没有稳定且持久有效的资源供给方式，它们既不能依靠国家的税收供给，也不能完全依靠利润供给，必须吸收社会资源〔9 〕。在我国，基层社会组织主要通过政府购买服务获取资金支持，但却普遍面临资金不足的问题，相较社会捐赠、自我投入等资金渠道，政府支持仍是社会组织最重要的资金来源〔10 〕。对很多社会组织来说，政府资源是其获得外部资源的最主要方面〔11 〕。由于社会组织面临的外部环境具有不确定性，其对外部资源依赖程度就更深，在政府购买服务为社会组织提供大量资源的同时，也加深了社会组织对政府的资源依赖程度〔12 〕。近年来，我国的社会组织数量不断增加，提供的服务种类逐渐增多，然而社会组织可以获得的资源却是有限的，同时也出现了社会组织“依附换资源”的现象〔13 〕。

面对资源困境，社会组织在依附的同时也采取各种组织策略来发展壮大自己。目前，大多数公共服务型社会组织的策略行动主要围绕如何从不同的政府部门获取资源而展开，以此强化组织与政府之间的关系，进而获取更优生存空间〔14 〕，如“找项目”“多行政区域注册”“发展跨界资源”等策略正在被越来越多地应用。在具体的政府购买服务中，社会组织的策略性行为也在不断优化和发展。政府购买服务重构了公共服务供给中的政府与社会组织关系角色，不同的利益取向会形塑出不同的行为逻辑，衍生出迥异的博弈策略。一个追求社会利益最大化的政府，必然会根据各类社会组织的挑战能力和提供公共物品的种类对其实施不同的管理方式〔15 〕。一方面，“公共发展逻辑”和“权力维持逻辑”的双重制度逻辑使政府衍生出“选择性支持”和“隐性化控制”的策略〔16 〕，而社会组织则在“实现公共利益”和“自身生存发展”的逻辑指引下生长出依赖、遵从与拓展等策略作为回应。另一方面，在服务外包层级下放的情况下，政府对社会组织又表现出“浮动控制”的倾向，而社会组织则以“分层嵌入”策略予以斡旋〔17 〕。在政府购买服务的项目化运作过程中，社会组织会采取一整套的策略组合，包括基于组织战略寻求发展长期性项目并动员组织成员参与项目开发和设计，在申报项目时对基础服务进行“项目化”和“项目—子项目化”处理，对资源进行“经营和滚动”式优化，通过项目培育新组织，以异地开办新机构承接项目等〔18 〕。以项目为中心俨然成为社会组织谋求发展的重要选择，但项目资金的不稳定性和竞争主体的多元性加剧了其申请难度，使社会组织为竞争而奔走、为项目而竞争，这种竞争带来的不安全感常常推动社会组织采取理性的逐利行为，如不断地“翻新”项目，在项目申请的创新上下功夫等〔19 〕。项目是一种资源，在面对“使命”还是“活命”的抉择时，社会组织会遵循“生存理性”先于“价值理性”的行动原则，这种逻辑展现于社会组织在不同的发展阶段对待项目招投标取舍与权衡时的态度上，表现为随着组织的发展，其更倾向于争取与自身专业度相匹配的项目，以“专业理性”获取竞争优势〔20 〕。

三、政府与社会组织双向调试的行为逻辑与合作再优化

政府与社会组织的“调试”行为遵循不同的逻辑，政府遵循社会发展与公共秩序逻辑，社会组织遵循价值实现与生存发展逻辑。政府购买公共服务是当前政府与社会组织合作最为紧密的领域之一，是政府支持社会组织发展的重要政策安排，也是政府与社会组织双向“调试”过程中的现实耦合。

（一）政府与社会组织双向调试遵循的基本逻辑

1.政府“调试”遵循社会发展逻辑与公共秩序逻辑。政府与社会组织关系的调整是社会发展需要和公共秩序稳定多方因素综合作用的结果，在这一过程中，政府主动调试政府与社会组织关系定位及自身行为必须遵循两大逻辑。其一，社会发展逻辑。党的十九大报告指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，其中就包含着公众对公共服务数量、质量的高追求与我国当前公共服务供给效率不高、规模不足及发展不平衡之间的矛盾。如何构建高质量的公共服务供给体系，满足公众在公共服务领域的所急、所需、所盼，不仅是一个社会问题，更是一个政治问题，是坚持以人民为中心立场的体现和践行全心全意为人民服务宗旨的集中展现。党的十八大以来，国家把保障和改善民生摆在一个相当重要的位置，完善公共服务供给模式，提高公共服务供给质量，构建多层次、多形式的公共服务供给体系需要社会组织的参与。与此同时，在社会治理结构中，构建共建共治共享的社会治理格局需要社会组织的支持，提升国家治理能力和治理效能更需要社会组织的合作。我国经济社会的发展和当前的现实国情都要求政府重新调整与社会组织的关系，赋予其一定的发展空间，培育壮大其力量，使其成为国家治理过程中政府重要的合作伙伴。其二，公共秩序逻辑。一是政治秩序。东西南北中，党政军民学，党是领导一切的。政府不会允许任何一支独立于政府之外的社会力量挑战其权威，因此，无论如何“赋权”，社会组织的发展一定会被限制在一定的范围之内。政府也会根据现实需要，选择支持一些社会组织发展壮大，以配合政府完成某些领域的治理活动。所以，从维护国家安全的角度来看，政府在支持社会组织发展的同时，也会将按照发展需要限制其在一些不适合领域的发展。二是经济秩序。政府购买公共服务应遵循的一个重要原则是经济原则，推进政府购买公共服务要保证资金安全。政府在购买公共服务的过程中，会设定“刚性底线”，不允许在购买服务过程中危及国家安全和资金安全。因此，会筛查掉存在潜在风险的承接者，也会联合审计部门，对服务项目的资金使用情况进行核查比对，确保资金使用规范，避免资金风险出现。三是效率秩序。财政资金必须用在刀刃上，精准确定需求是实现政府购买服务效率的先决条件。作为服务的购买方，政府要确保财政资金用得得当、花得值，因此，要统筹考虑严格审核购买项目，既要保证广大民众的权益需求，也要考虑特殊人群的特别需要。政府要确保资金与项目匹配，保证服务与需求能够精准对接，以弥补由于政府机构编制不足带来的公共服务缺失。

2.社会组织“调试”遵循价值实现逻辑与生存发展逻辑。社会组织之所以能够存在是因其能够发挥一定的社会功能，换言之，社会组织具有社会价值，既可以为公众直接提供服务，也可以组织公众参与社会治理，还可以成为政府与公众沟通的桥梁和纽带。另外，作为组织，生存发展是实现其社会价值的基础，通过各种“策略”获取外部资源也是其不断“调试”行为的动因之一。其一，价值实现逻辑。政府之所以与社会组织展开合作，引导、鼓励其发展，最主要的是因为社会组织具有社会价值，丧失这一价值，也就失去了其存在的必要性。专业性与业务能力显然是支撑其实现自身价值的最重要保证。为此，越来越多的社会组织开始把提升专业能力、完善内部管理、规范服务承接、提升服务质量等作为重要的发展方向。一些具体的做法如打造服务品牌，增加社工培训，引入标杆管理、全面质量管理、业务绩效管理等创新理念正在兴起。一个显著的趋势是更多的社会组织开始聚焦和深耕于某一领域，争取在某一服务领域做精做细做强。这种战略转变，说明大而全的发展模式已经不适应当前社会的需求，小而精的业务能力更能够在公共服务领域获得竞争优势，更能够获得公众的认可，还可以更多地获得与政府合作的机会。社会价值是社会组织的立身之本，弱化这一根本，社会组织很难获得公众的认可，其存在的基础也将被动摇。其二，生存发展逻辑。近年来，得益于政策环境的支持，社会组织获得了广阔的发展空间，但对大部分社会组织而言，生存与发展还是摆在其面前最现实、最重要的问题。为了生存和发展，就必须要从组织外部最大程度地获取资源，而公共服务领域是社会组织获取资源的重要场域，其中“项目”则成为资源交换的载体。社会组织为求生存发展，必须从两个方面发力：一是获取政府资源。社会组织要调整与政府的关系，必须通过搭建社会网络、研究政策环境、梳理重点支持领域等，尽可能使组织的发展方向与政府公共服务领域的工作重点一致。另外，社会组织要不断地调整项目布局，保证精准和精致两个要求，既要精准对接政府购买意愿，同时还要精致打造自己的项目品牌。二是确保承接项目。作为典型的资源依赖型组织，有项目就意味着有资源，社会组织依赖项目生存、依靠项目发展。围绕项目做文章，衍生出一系列策略行动是社会组织为适应新形势发展而作出的行为选择。由于公共服务的特殊性，决定了其绩效衡量存在困难，因此服务供给领域存在着较大的可施展空间，理性的社会组织必然会在不触碰政府红线的基础上谋求最大利益。值得注意的是，在此过程中必须避免由于信息不对称带来的政府难以有效约束私有机构的机会主义行为〔21 〕。

（二）深化合作进程中政府与社会组织的行为再优化

毫无疑问，未来的社会治理中，社会组织将发挥越来越大的作用，而政府与社会组织之间的合作也将随着政府职能转变的持续深化和“放管服”改革的推进愈发深入。虽然政府与社会组织在利益权衡方面各不相同，但双方仍统一于国家治理体系和治理能力现代化之中。双方可以本着“求同存异”的理念在公共服务供给方面优化各自行为，提升服务质量和效率，不断促进公共利益的实现。当前，深化合作是必要的，政府与社会组织可以通过运用对方的优势资源来弥补自己资源的不足。在合作过程中，两者应在优惠的基础上建立起互利共赢的关系，合作的深度和效果最终取决于政府与社会组织行为的进一步优化。政府购买公共服务作为政府与社会组织合作的关键领域，必将在今后的合作治理中发挥重要作用。

为此，政府应从以下几方面做起：其一，正确认识“合作”。政府购买公共服务是国家治理体系和治理能力的一部分，而治理则意味着参与者之间的关系不是单向的而是互动和合作的。政府在履行公共服务职能过程中，既不能扮演“大包大揽”式的全能者角色，也不能做向市场“扔包袱”的甩手掌柜，而应该在厘清自身职能的情况下，舍得放权、能够放权，进而在合适的领域寻求与社会组织展开合作。其二，完善制度设计。制度是一个社会博弈的规则，或者更准确地说，它是一些人为设计的、型塑人们互动关系的约束。制度构造了人们在政治、社会、经济领域里交换的激励，制度的存在可以减少个体互动过程中的不确定性。政府应通过完善制度设计来改善公共服务的供给现状、提高经济绩效。其三，抑制“投机行为”。交易成本经济学理论和“人性的内核分裂模型”都承认，对社会个体而言，机会主义是先天存在的，因此市场交易中存在的投机行为在所难免。政府应对公共服务供给中的投机行为有一个客观的认知，一方面要分类梳理各种投机行为，另一方面要完善监管、惩罚的规则体系，对投机行为采取必要的、及时的震慑和打击。其四，坚持以公众需求为导向。当前，在一些公共服务项目中，公众参与未能贯穿于项目全过程，公共服务项目政府主导、自上而下的色彩浓厚。因此，强化需求管理是完善政府购买公共服务的首要任务，一是要让公众能够“发声”，表达自己的需求，并且这些需求能够通过某些渠道或路径被保存、汇集和上报，进而作为购买公共服务的基础依据;二是要构建科学的筛选机制，把真正的需求剥离出来，进而引导社会组织设计出“雪中送炭”式的服务项目。

社会组织应从以下几方面做起：其一，准确定位。一是社会组织要对自己有一个准确的评估，对自身所处的外部环境有一个比较清晰的认知，进而摆正位置;二要弄清楚自己能够做什么和能够做好什么;三要弄清楚政府需要什么，自己的优势和短板是什么，是否有能力提供社会所需。其二，主动合作。一要主动表达意愿，与政府相比，社会组织是资源占有的弱势方，所以在有机会的情况下，应主动表达合作愿景，与政府及时建立合作关系;二要与社区居民多接触，了解他们的需求，进而使项目设计与居民的需求形成有机对接，让项目能尽快落地且接地气。其三，摒弃投机思维，争取政府信任。社会组织尽管面临发展压力，但绝不能以犧牲服务质量为代价去谋取不当利益。社会组织毕竟具有公益属性，倘若追求自身利益最大化，那就从根本上动摇了自己赖以生存的基础。因此，社会组织应摒弃机会主义心态，以务实的服务去赢得政府的信任，进而与政府建立长期的合作关系。其四，明确发展愿景，提高服务供给能力。清华大学王名、蔡志鸿认为，社会组织面临的最大挑战是“能力专有性”不足〔22 〕。社会组织应该有一个比较明确的发展愿景，深耕某一领域，做精做细做扎实，打造组织的服务品牌和名片。在行为上，既不能急于求成，也不能自暴自弃，应本着循序渐进的原则，科学、合理地制定计划，通过切实可行的行动方案，提升服务能力，同时要注意把能力提升与项目承接、实施结合起来，尽量做到“寓发展于服务”。

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责任编辑李雯

作者：白志华

妇联组织服务力论文篇3：

基层治理中的组织培育与服务创新

摘要：社会组织在承接政府职能、调动群众参与方面起着功能枢纽、资源整合、关系协调的作用。我国各个地区在探索培育社会组织发展路径上有着不同的特色和模式。上海经过多年的实践，在政府公共服务购买过程中尝试了新方法、积累了新经验，也碰到了新问题，主要体现在政社关系的定位与协调、政策法规的适用性与操作性、居民需求的差异化与多极化以及社会组织服务能力提升等方面。应对问题的思路在于要加快政府职能转变，细化相关法律政策；规范社会组织运营，创造良好从业环境；推动全体社会成员价值观念的转变并形成对公共服务标准的一致认同。

关键词：社会治理；基层建设；社会组织；公共服务

我国全面深化改革的总体目标是国家治理体系与治理能力现代化，其中社会建设作为重要的改革领域更为强调治理体制与治理能力的创新。社会治理体制创新的落脚点在基层建设，着力点在激发社会活力，关键点在处理好政社关系。十八大以来，我国各级政府着力于培育社会组织规模、激发社会组织活力，依据社会发展形势的需要，先后制定了有力、有效的政策来推动不同地区社会组织的发展。其中一个重要的方向在于调动社会各方力量参与社会共治的积极性，通过权力下放的方式，将政府的部分职能转交给社会力量进行承接，提高社会治理的效率。在各个地区的具体实践中，如何处理政府和社会组织的角色定位、厘清双方的界限，如何将群众多层级的服务需求与实际经济发展水平相衔接，如何推进社会组织明确权责、依法自治，成为当前我国各级政府进行基层建设与治理创新的一个重要议题。同时，越来越多的学者和实务者投身于政府购买服务的研究和实践，不同学科背景的学者开始密切关注和思考政府购买服务的中国实践[1]。

一、上海社会组织发展的背景与现状

社会组织的成长、发展与地方的经济社会水平密切相关，同时其本身的发展也具有阶段性与规律性，并受到政府政策、地区市场化程度与居民需求变化等因素的影响。自改革开放以来，市场的力量开始打破原有的体制机制，社会的活力逐步显现出来，各种类型的群众团体增多，丰富与改善了人民群众的日常生活，但从整体而言，我国社会组织的发展仍面临着规模小、规范差、认知低、能力弱的问题。上海作为我国经济建设与社会发展的引领者，在20世纪90年代就开始探索社会组织的培育与成长，这与其社会结构的变迁密不可分，其中一个显著的特征是上海人口规模的变化所带来的基层治理与公共服务供给的压力。从2000年到2014年的十五年中，上海常住人口增加了百分之四十多，更重要的是，上海人口的空间分布也出现了重大变化：在快速城市化进程中，中心城区与郊县农村的常住人口明显减少，近郊人口密度大幅度攀升，以原有镇为单位的大型居住社区吸纳了大量中心城区动迁安置居民以及外来务工人员，如浦东、闵行、宝山、嘉定和松江等五个区的常住人口在十余年内都增长了100万以上。近郊大型社区常住人口规模及其空间分布出现的重大变化，无疑会造成原有公共资源配置的严重不适应。在这种新形势下，区县基层政府社会管理与公共服务的供给压力持续增大，社会发展中大量社会矛盾问题集中凸显，迫切需要基层政府通过加强社区建设、创新治理方式来加以有效应对。

面对新问题与新挑战，上海社会治理体制创新的实践主线是“管理出效率、群众得实惠、基层有活力”，如何激发社会活力、调动各方力量共同治理社区是应对特大城市社会治理问题的核心。通过实践探索，上海社会治理体制创新的现实着力点在于以问题为导向，健全基层社会管理与服务体系；根本途径在于优化治理结构，培育社会组织的发展，通过权力下放、服务重心下沉，实现政府与社会之间关系的合理配置；而最终的目的是全面、有效地满足人民群众的需求。

为此，上海在培育社会组织方面进行了一系列有力、有效的探索。如为应对政府包办服务的弊端、提高社会福利服务的效益，2000年上海率先在改革社会管理体制时提出并推行政府购买服务，卢湾区等六个区的12个街道推行了依托养老机构开展居家养老工作的试点工作，至此，政府购买服务第一次进入我国的实践领域，适用范围只限于养老服务[2]。长宁区、徐汇区则大力推进各具特色的社会组织孵化园建设，在财政上给予支持，通过引入、培育一批枢纽型、平台型社会组织将辖区内各类社会组织的资源与力量整合起来，一方面提供专业技术培训，另一方面规范组织管理，建构起社会组织发展的立体网络。再比如，从开发开放之初就坚持“小政府、大社会”理念的浦东新区，更是在社会组织领域拥有近20项全国率先之举。浦东新区先后颁布了一系列文件，大力开展培育民间组织的工作。积极建立政府购买服务机制，将“划桨”的任务交给民间组织，通过购买服务，政府由公共服务的直接提供者转变为政策制定者、购买者和监督者，实现了社会权力的回归和政府角色的转换。正因为得到了政府的大力支持，浦东新区的民间组织得以迅速发展，公共服务质量和水平有了很大提高。在浦东，活跃着1600多家社会组织，另有备案的社区群文团队5000余家，每年获得政策补贴、政策奖励和政府购买服务资金达5亿多元，形成了“上游有基金会，中游有支持型、枢纽型、示范性平台，下游有丰富多样的社区操作型、实务型社会组织”的浦东社会组织“生态链”[3]。

事实上，上海不同地区在培育社会组织、政府服务外包实践中有着各自的发展经验，总体归纳起来有四个特征。第一，层级化的总体政策。上海市政府在传达并参照国务院关于政府购买服务文件的基础上，制订了结合上海自身特点的社会组织发展规划，同时各个区县也根据辖区自身实际情况完善了具体的向社会组织购买服务的项目和内容。第二，指向性的实施目标。针对上海城市发展特点，政府购买社会组织服务的主要目标集中于养老、助残、帮困、幼教以及流动人口的相关服务内容方面，这是与上海当前主要的社会问题与矛盾密切相关的，购买服务的内容具有清晰的指向性。第三，补贴型的财政支持。上海根据不同区县的发展状况，对购买服务以及社会组织培育实施不同程度的财政支持，财政补贴投入力度因各区的发展情况而体现不同的倾斜程度，如针对流动人口较多的近郊城区相应地提高财政补贴并增加优势政策。第四，阶段性的考核审查。针对购买服务的效果性与效率性，采取阶段性的考核标准，更加看重的是所在区域内居民的满意程度以及项目实施的公正性，同时也增强了对服务购买的监督和监管。

经过近些年的摸索和努力，上海在政府购买服务方面获得了很多宝贵的经验，也取得了一些成就，但我们也看到，伴随上海社会转型与阶层结构的变迁，不同群体呈现出居住空间碎片化与生活方式多样化的特征，这给当前上海社会治理带来了持续的压力与挑战。就总体情况看，上海在服务购买方面的实施能力还有待提高，一些涉及基层治理的现象还比较突出：一是政府公共服务和社会治理在局部范围缺位比较严重，在远郊快速城镇化地区，基本公共服务的供需矛盾比较突出，提高公共服务的便利性存在很大困难；二是公共服务供给过程中居民参与水平不高，社区社会动员能力不强；三是基层社会组织的发育程度、经营规模不够；四是社会组织发展在某种程度上受政府影响、依赖政府生存的现象较为普遍，社会组织自主成长的能力不强[4]。

二、基层政府公共服务购买中的问题

问题的出现往往与现实的条件制约密切相关。通过对上海多个区、街道社会组织发展状况以及政府购买公共服务基本情况的实地调研发现，在当前政府大力推进社会组织发展的普遍性背景下，服务购买过程中还呈现出一些共性的问题，这些问题超越了中心城区与远郊地区的差异，也不仅仅是涉及政府或社会组织一方的责任。实际上，焦点性问题的出现与我国现阶段社会发展现实、政府职能改革以及社会组织发育现状是紧密相关的。现阶段上海服务购买过程表现出四个焦点问题。

第一，如何定位基层政府与社会组织之间的关系。这一问题暗含的是在当前社会建设背景下如何理解社会组织的地位与角色的问题。从党中央和国务院发布的文件以及政策导向看，大力发展社会组织是适应当前我国社会发展现实需要的必然要求；从地方政府的社会治理看，社会组织承接了部分政府的公共服务功能，也减轻了政府相关职能部门的负担，提高了政府工作效率，两者之间的关系应该是清晰与和谐的，但实际情况并非如此。学界普遍认为，政府购买服务存在问题的主要原因是政府购买公共服务的动力不足、地方政府财政资金缺乏或经济发展水平较低、社会组织的发展不能适应政府购买服务的需要以及政府购买服务中存在灰色地带等[5]。其实最为关键的原因还是政府自身观念尚未转变。一些基层政府管理工作者还没有适时的转变观念与思维方式，对社会组织仍然抱持传统的看法——“一不能规模壮大、二不能给钱发展、三不能长期存在”等，这些观念严重地影响了当地社会组织的健康发展。

第二，如何制定相关法规政策细则。社会组织发展需要适宜的社会土壤，如果缺少这些土壤，社会组织不可能发展好，这就要求将培育社会组织与改良社会组织发展所赖以生存的土壤双管齐下，甚至社会土壤的改良可能更为重要[6]。社会组织的培育“土壤”是政府的相关法律法规的保障[7]。基层一线的社会组织普遍反映，当前国家制定的发展规划以及省市政府的文件政策都对社会组织的培育与发展给予明确的支持，但问题的焦点在于基层社会（包括街道和镇村）关于社会组织承接服务的范围、责任、权限等细则几乎空白，这使得很多社会组织在涉及实际服务问题时并不清楚应该如何在政策框架内进行操作。而我们的地方基层政府也同样深受这一焦点问题的困扰，因为没有更加明晰的法规细则，政府只能放弃一些服务项目的购买与操作，一些职能工作的外包也无法进行。

第三，如何提供财力支持，提升服务积极性。费用问题始终是政府与社会组织共同关注与讨论的焦点问题。从基层政府的实际情况看，由于购买服务的常规性财政收入预算纳入上一级政府整体财政体系，拨付的比例是固定的，弹性空间很小而且经常受到地区整体财政收支状况的影响。对社会组织来说，在承接了政府的部分公共服务职能的同时，服务的内容以及服务的效果也是在规定要求之内的。这就意味着，社会组织既要保证服务的完成，也要尽可能地缩小人员用工费用的支出，还要在出现紧急财政状况时有足够的应对方案。这就使得社会组织在整体的运营过程中始终保持一种“紧张”的状态，从业人员的基本工作费用也因为受到整体费用的限制而维持在不高的工资基准上，这在很大程度上影响了员工工作的积极性。所以，目前政府向社会组织购买服务的模式只是在一定程度上解决了社会服务机构运行的微观效率和单笔资金的微观效益问题，而没有很好地解决如何通过政府购买服务来激发社会组织活力的问题[8]。

第四，如何考评双方绩效。目前上海政府购买服务的评价与考核还缺乏严格意义的第三方评估，公众对于社会组织提供服务的效果也缺少充分的反馈渠道，基本上还是以政府的年度考核、“台账式”评估为主要方式，存在很大不足。专业的社会组织服务评估机构基本以高校为主，但因为评估经费以及评估范围的局限，还难以广泛地适用于更多的社会组织。从接受服务的角度看，必须建立相关的制度安排和渠道，使公众能够对服务安排者和服务生产者的服务行为进行有效的制约和监督，以确保公众切身利益诉求得到真正体现[9]。

如果说上述四个焦点问题主要是围绕政府与社会组织角色关系而出现的话，那么，在当前的服务购买中，针对具体服务购买过程中双方职能关系主要存在四个难点。

第一，传统社会组织公信力的重建。在民间非营利性社会组织发展之前，我国已经存在组织完整、覆盖广泛的官办或半官办社会组织和基金会，主要以人民团体的方式运营，如工会、妇联、残联以及红十字基金会等，还有一些是企业出资性质的基金会。这些社会组织在推进社会建设、完善社会保障方面发挥过重要的作用，它们也承接着很多政府职能让渡出来的公共服务项目。但是，在当前社会新形势下，这些传统社会组织存在着公信力重建的问题，这包含两个方面的内容。一是社会动员力的提升。传统社会组织都存在一定的体制惯性，在计划经济时代都有着强大的社会动员能力，这与其本身依托于体制发展是不可分割的，而新的社会分工以及职业变化出现了许多传统社会组织难以顾及的群体以及问题，如农民工的社会保障问题，失独家庭的社会支持问题等，传统社会组织在应对新的社会变化时表现出一定的政策滞后性以及动员失效性。二是资金投入的提升。与当前政府在购买服务方面的投入相比，人民团体以及各类基金会就显得保守很多，而事实上这些组织本身因为国家政策的扶持以及企业经费的赞助都拥有较为雄厚的财力，但真正投入到社会公共服务中的资金比重并不高。

第二，枢纽型、平台型社会机构的有效发展。目前，枢纽型与平台型社会组织在联系政府与具体社会组织方面发挥着不可替代的作用，一些枢纽型社会组织已经形成全国范围的品牌效应，并积累了一定的社会资本。借助这类社会组织，一线的社会组织获得了专业操作的指导以及实施服务的平台，政府也可以通过枢纽型社会组织对一线社会组织的实际服务进行有效的管理与考核。但是，在我们积极推动枢纽型社会组织发展的同时，也应该注意两个问题，其直接影响到社会组织培育的性质与效果。一是垄断性问题。枢纽型社会组织凭借与政府、企业优势的合作关系可以优先获得政策与资金上的支持，同时也因为其品牌化与规模化经营可以吸引更多优秀的社工人才。但是，作为中介性的操作平台，枢纽型社会组织其本身的功能定位仍然是引导与服务，过多的资源集中并不利于一线社会组织的实际发展，同时部分枢纽型社会组织凭借资源的优势人为地设置准入门槛，不仅影响了民间社会组织的积极性，也扭曲了政府培育社会组织的本意。二是公益性与非营利性的限定与保证。任何社会组织的建立与运行都应当以公益为目标，性质也是非营利性的，但有组织的地方就要有人员的活动和人员的劳务工资，那么枢纽型社会组织在规模扩大、人员增加的前提下如何保证其公益目标与人员待遇相协调匹配，这就需要有政府明确的法律规范约束以及行之有效的社会监督。更重要的恐怕还是探讨非营利组织之间的“身份差异”究竟会对政府购买服务产生哪些方面的影响，以及为什么我国的政府部门会热衷于自己组建或者扶持非营利组织来承接相应服务。要知道，购买服务的政府和提供服务的非营利组织之间一旦存在依附关系，那么竞争机制就很难建立起来[10]。

第三，一线社会组织的生存与培育。目前，我国社会组织的发展仍然非常弱势，在很多地区，政府购买社会工作服务仅是作为特定公共事务管理工作的一种方式创新，或仅是一种公共事务项目实施与管理方式的变革，几乎没有改变也难以改变区、街（镇）等政府部门的基本职能和职责[11]。上海已是社会组织发展相对成熟的地区，但其一线社会组织的规模化、专业化程度仍低于国外，究其根本还在于市场引入机制的不完善。市场机制不完善的主要表现在于，大量的社会组织仅是依靠政策的导向而存在，地区政府以项目化的方式发布服务购买清单，社会组织进行服务承接，而项目运行结束，服务也就相应地结束了，并未能形成真正扎根于社区的长效经营机制。所以，我国公共服务供给市场机制不完善，抑制了政府与社会组织合作关系的构建与发展，削弱了社会组织参与合作供给公共服务的积极性，社会组织承接公共服务动力明显不足[12]。一线社会组织本身固然存在许多问题，如人员混杂、专业性不足、管理紊乱等，但是，这些情况作为社会组织发展的初期阶段都是正常与不可避免的，真正重要的问题是如何能借助市场的力量，辅助政府有效的政策支持，从而形成民间社会组织经营运转的机制模式。从长期的发展看，一线社会组织的发育取决于基层社会的活力与公众的认可和参与。

第四，跨区域合作与竞争机制。通过对上海购买服务以及社会组织发展的调研还发现一个难点问题就是合作与竞争机制的缺乏。也即是说，很多地区在政府购买服务、培育社会组织发展方面都进行了十分有特色的探索和实践，但这些活动仅是区域性和封闭性的，缺少经验的交流与模式的异地创新尝试，这同样与市场机制的不完善联系紧密。一个显著的全国性特征是，我国的社会组织不仅制度规范不健全、服务设备设施不先进，而且组织之间竞争力较弱，这导致政府在寻找服务承接者时往往会出现投标商不足的情况，导致采取竞争方式的公开投标难以施行[13]。而对地方政府来说，缺乏明确的发展规划是跨区域合作与竞争难以形成的直接表现，上海一些地区对于社会组织承接服务方面没有一个长远的规划，招投标即来，项目结束就撤销，没有延续性思维，仅是一年一发“项目包”，然后台账式考核，对一些有良好社会口碑的项目是否可以用更加有效的方式进行签约与考核缺少考虑，当然这些也与没有相应的政策规则可依据参考有关。合作与竞争并不是将各地区政府购买服务作为盲目攀比与互相刺激的手段，更重要的是激发社会组织的内在活力以及提升社会组织提供服务的效率与效果。此外，在购买服务的过程中，打破垄断，引入充分的市场竞争，使公共服务回归合理价格，服务质量在竞争中不断提升，才能顺利达到提高财政资金使用效率的目的[14]。

三、治理创新中的社会组织发展趋向

以社会体制创新为导向，在正确把握政府向社会组织购买服务的总体方向前提下，结合上海的实践经验，规范有序地开展政府购买服务工作是社会建设发展的总趋势，各个地区扎实推进服务购买工作可从以下五个方面进行考虑与尝试。

（一）特色化发展与区域性经营

我国社会组织的发展还处于起步阶段，其本身存在先天不足、规模弱小、活力欠缺等问题；同时，我国各个地区所处的经济社会发展阶段不同，区域性特征表现明显，民众的社会需求也存在差异。不同地区对社会组织服务内容的要求既有联系又有区分，联系表现在：就社会整体发展而言，社会组织在推动政府职能转变、提升社会治理效率方面具有一致性的作用，同时伴随居民生活水平的提高，社会需求的多样化也要求更多的社会组织来承接各类的社会服务项目。区别表现在：我国东、中、西部地区不同的人口结构与经济水平决定了各自区域社会组织的发展状况。如东部地区人口结构变化最明显的两大特征是“老龄化”与“流动化”，社会组织承接的服务项目主要围绕养老服务与外来务工人员的社会生活方面，东部地区较高的经济水平也使得政府在购买服务方面具有较为雄厚的财力支持；而西部地区结合本地区的发展特征，很多社会组织主要承接的服务项目是教育、帮困与环保等方面。

各个区域都存在各自的发展特点，而各地区政府在购买服务方面也都存在不同的制度路径依赖。一个地区的社会组织发展模式换到另一个地区就不一定完全适合，这不仅仅是财力的差异，并不是简单地说社会组织做得规范、成熟的地区都是用财政投入来支撑的，虽然资金对服务购买十分重要，但关键还是理念的确立。社会组织活力的激发离不开市场机制的引入，引入市场还要有相应的政策促使其机制的完善，特色化发展的本质就是尊重市场的规律。同时，更重要的因素还包括区域社会发展现实阶段的不同，其中也包含着人口结构、职业分类、居民诉求以及地区文化的具体差异。

（二）公众角色：需求的阶段性与参与强度

在当前的服务购买过程中，政府与社会组织作为互动的双方，分别承担着不同的角色职能，而二者服务的对象是普通公众，服务购买的内容与效果的体现也需要借助公众的需求度与满意度来验证。但是，当前在许多地方一个突出的问题是，公众的角色消失了，服务购买实际上变成了政府与社会组织之间的项目博弈。比如，一些政府相关部门根据自身职能的有限性分离出不愿意承担的公共服务内容——有些实际上是责任的推衍——通过招标转包给社会组织，社会组织则将承接的服务作为一种生意项目来运作。因为缺乏严格的第三方考核，社会组织将服务的效果完全以政府要求的标准进行，这就产生了许多场面效果很好、符合政府考评标准、公众却并不满意的服务。一个直接的后果就是导致公众既认为政府没能履行应尽的责任，又认为社会组织并不是公益和非营利性的，而是政府的分支部门。这不仅造成政府资金的浪费，也影响了政府公信力的塑造，同时更重要的是损害了社会组织的声誉，挫伤社会组织的发展积极性。

事实上，公共服务的评价始终还要以居民的需求与满意来衡量，而且居民的需求是有阶段性的，仅从政府的角度或者是社会组织的角度考虑都是不够的。依据公众需求阶段性增长的特点，多样化与可延续的服务购买方式是满足不同层次居民要求的必要途径，政府和社会组织合作提供公共服务的过程需要进一步地整合利用各类公众资源，不断增强公众参与意识，宣传引导居民转变观念，积极参与组织内的活动，才能在提升公众社会组织服务满意度的同时推进政府公共服务水平和效率。

（三）社区生活圈与文化建构

很多社会组织在实施具体服务项目时会发现，社区的居民并不都是积极参与的。这实际上包含两个因素：第一，如果是社区外来的社会组织（如枢纽型社会组织）社区内的居民因为不了解实际情况本能地会有陌生感与不信任感，如果一些社会组织在宣传引导上又缺乏感召力，就更容易导致居民的排斥感与厌烦感；第二，本社区内的社会组织一般规模都很小，针对的人群也较为固定（如老年人的棋牌社等），其主要以文体活动为主，社区影响力有限。这些因素使得社会组织在具体开展工作时缺少了相应的动员力与凝聚力，自然也影响到了服务的效果。

社区作为一个居民生活圈，其本身的协调发展与机制运转更多的还是一个居民自治的过程，借助社会组织的服务，更重要的是培养居民自我管理与自我服务的意识，这就离不开居民本身对社区“家”的观念认同。社区作为一个生活圈自然包含各类不同职业的人群，日常生活的摩擦与矛盾在所难免。但对于社会组织来说，这就是通过居民生活方式进行社区文化建构与组织认同培育的机会，通过协调居民之间的这些矛盾，教会居民团队组织如何通过“议事”、“协商”的方式进行自我调解和内部管理，从而化解矛盾，形成多数成员的共识。当社区内的居民以及居民团体形成了对社区家园的共识，也就形成了社区内部纠纷矛盾“自我消化”的机制，那么自然就不会凡事都要去找政府来解决。而且，社区内部文化的建构离不开社会组织的的作用，在不同类别社会组织中活跃的一批批核心志愿者，正是社区文化活动的骨干力量，通过教会他们管理工具、组织方法或者一些可操作的理论，就能进一步地影响到更多的社区居民，社区生活家园的文化认同建构不仅增强了社区的凝聚力同时也提升了社会组织的动员能力。

（四）政府职能：支持、保障、监管、调控

政府向社会力量购买服务的过程是借助激发社会组织活力来改变政府职能，其目的是提升政府社会治理的效率、创新公共服务供给模式，从而构建多层次、多方式的公共服务供给体系。政府的角色不是不需要了，而是借助服务购买来更好地发挥其应尽的职能。通过调研发现，当前政府让渡的职能空间在扩大，但一个突出现象是：在列出服务内容清单后，很多社会组织无法承接或者干脆没有相关的社会组织提供服务。也就是大量的社会组织在增加，但没有相应的法律法规来指导社会组织进一步开展工作的方向与途径，因此，政府在购买服务过程的第一个职能就是提供法律法规上的支持，尤其是在十八届四中全会将依法治国作为全面深化改革的核心后，对社会组织培育的进一步法规细化就应当成为相关职能部门工作的重点。

政府的第二个职能在于保障，体现在购买资金的财政支持力度上。当然，各个地区的发展情况不同，财政支持自然存在差别，但财政保障更重要的意义除了经费“量”的增加还在于“度”的把握上。例如，对于大多数社会组织来说，只要人员费用充足的话，物料费用是可以压缩节省的，但对于政府来说，一般都是激励压缩人员费用，希望物费多一些，这其实对社会组织的发展构成了一个很大的瓶颈。如果在社会组织的人员费用上适当放宽一些，物料费、机构管理费可以更加清楚详细一些，同时将产出的效果考核放在更重要的地位上的话，将会更有效地激发社会组织的活力。

政府的第三个职能是监管，监管不是监控，关键在于效能，对于过程政府可以适度地放宽。例如，对于实际承接购买服务的社会组织，应该关注的是其服务的结果，而不是看组织内具体人员在办公室工作了多长时间，以产出做引导，才是合理有效的。

政府的第四个职能是调控，调控包含两个方面。一是风险管理。我国社会组织发展毕竟处于初级阶段，面对的不确定因素很多，在社会组织承接购买服务过程如果遭遇重大的经济性或社会性事件影响时，政府应当及时给予支持和援助，毕竟购买服务事关公众切身利益，同时从制度上来说这也是政府保障和改善民生的一项重要工作。二是宣传引导。对相应的法规政策做好详细的解读，使公众了解服务购买的作用，同时也应当积极回应社会组织和公众的诉求，做好舆论的正向引导。

（五）法治框架内对底层群体的维权与关怀

上海人口结构的一个重要特征是流动人口占较高比例，而且这一趋势将在未来几年内保持稳定的增速。流动人口中相当一部分是农村外来务工人员，他们广泛分布在建筑业、制造业和服务业。外来务工人员逐渐在上海社会形成较为固定的日常生活方式与人际交往网络，他们在诸多方面与城市底层居民存在一致的利益诉求，如工作权利的法律维护、子女的教育、专业技术的学习等，尽管这些诉求很多是需要政府发挥主要作用的，但政策的制定、颁布、推广到其效果发挥往往具有一定的时间约束，具体实践范围也经常受到限定。在此情况下，就需要发挥社会组织的功能来暂时协调和回应这些矛盾与诉求，让社会组织充当政府和底层群体之间特别是数目庞大的外来务工人员之间的桥梁纽带，以弥补政策调整造成的“空窗期”。同时，外来务工群体本身也有“老乡会”、“工友会”，社会组织的人员基础与体系架构等条件已初步具备，这些都可以统一纳入底层群体社会组织的建设与服务中。增加该类组织的服务力量，关键在于如何有效地引导，尤其是基层党组织的核心作用应在农民工群体中得到重视和发挥，进而辐射到整个社会底层群体中，给予他们更多的关怀与服务。

综上，基层治理中的社会组织培育与公共服务供给方式的创新离不开政府、社会组织与公众三方的协商与合作。这种关系体现在：政府需要社会组织承接部分管理职能，从而提升效率、满足公众需求；社会组织需要政府的政策支持，也需要公众的认可来实现社会动员与社会激励；公众需要得到满意的服务与良好的生活环境。同时，三者之间也构成了相互监督的体系，在这一政府与社会合作的过程中，关键在于将明确的角色以法制的框架得以落实，并在此基础上给予必要的权力空间和行动规范，只有这样才能使社会治理达到既和谐稳定又充满活力。从现阶段我国社会发展的实际情况看，我国的政社分开与治理转型应是在借鉴国外历史和研究基础上，从实际国情出发，坚持具有本土特色的政社合作与治理转型路径[15]。

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