国土局财政税收论文

耕地占用税是对占用耕地建房或从事非农业建设的单位和个人征收的一种行为税，是国家利用经济手段加强土地管理，保护农用土地资源的一项重要财政措施。随着改革开放持续深入和我国经济稳步发展，各种建设项目占地急剧增加，耕地减少的情况十分严重。耕地是不可再生的资源，耕地的减少必然削弱农业发展的后劲，不利于国民经济的可持续发展。下面是小编整理的《国土局财政税收论文(精选3篇)》，供大家参考借鉴，希望可以帮助到有需要的朋友。

国土局财政税收论文 篇1：

我市非税收入管理存在的问题及建议

一、目前管理模式

我市于2003年在全省率先实行了非税收入管理收缴分离改革，2004年下发了《关于邳州市政府非税收入管理暂行办法》（邳政发[2004]113号），采取了“单位开票、银行代收，财政统管”，的征管模式，着力开展政府非税收入征管改革，初步建立了我市政府非税收入征管体制新框架。2004年邳州非税征管模式被省财政厅推荐为江苏省政府非税收入征管改革先进典型。

二、存在问题

（一）思想认识不统一。部分单位对非税收入缺乏应有认识，把收取的非税收入视为单位自有资金，对政府统筹、财政管理非税收入有抵触情绪，想方设法将应纳入财政管理的非税收入转移到所管辖的下属企业管理单位、学会、协会，游离于财政监管之外，形成体外循环，造成财政收入流失，或将收入以往来性款的形式进行缴存非税收入专户，逃避政府收入统筹。

（二）执收行为、使用票据不够规范。一是有些行政事业单位乱收费、违规使用票据。主要表现在少数部门利用部门权力，未经财政部门批准，擅自以主管部门名义下发文件，用往来收据收取各种费用。有的巧立收费项目，将明令取消的事业性收费，又以经营服务性质收费的名义用税务发票继续收费，其目的是逃避财政监督。二是征收随意性大。有的执收执罚单位随意减征、免征、缓征，收“人情费”。有的执收执罚单位作了罚没处理，但不开具收费票据，以预收款为由逃避政府统筹。个别部门没收的罚没物资没有及时移交财政部门公开拍卖处理，而是私自留用处置等。

（三）非税收入项目管理不规范，没有做到应收尽收。部分政府非税收入没有纳入管理。一是个别国有资源有偿使用收入未全额纳入非税收入管理。据统计，这类收入仅市本级每年达5000万元左右。二是利用政府职能垄断服务性收费，部分单位的培训、考试等取得的收入、建设部门建筑材料检测费收入等还游离于财政监管之外。三是部分国有资产有偿使用收入没有足额征收。利用政府投资建设的城市道路和公共场地设置停车泊位收费、行政事业单位的门面房及共有资产的出租、出让、转让等收入仍未全额上缴财政。四是国有资本收益没有纳入财政管理。目前，市本级国有企业、国有参股企业、以及企业化管理的事业单位等，国有资本分享利润、国有股利、红利、股息及各项财政性资金（含非税收入）的利息收入等未纳入非税收入管理。五是镇级殡葬收入、社会抚养费收入坐收坐支现象严重。六是依附政府职能所办的协会、学会的收入属政府非税收入，也要纳入财政管理，确保应收尽收。

（四）非税收入征缴系统功能滞后。我市非税收入收缴系统现仍沿用2003年开发的管理软件，2009年进行了小幅度升级调整，与我省大部分市县相比，存在差距，财政、执收单位、银行互联网络尚未完全开通。

（五）非税收入征收、减免随意性大，无有效的政府非税收入减免机制。2009年全市全年减免各类行政事业性收费达9000万元。

（六）土地出让金收支管理机制不健全。出让金在一定形式上存在收入过渡户、多头收取现象，土地出让收支未按规定实行预决算管理制度。

三、加强我市政府非税收入管理的建议

要从根本上解决非税收入管理中存在的问题，必须广泛宣传非税收入政策，创新非税收入征管模式，完善征管网络建设，强化财政对非税收入监督管理职能，要坚持“依法征管，源头控制，以票控收，应收尽收”的工作目标，实行“收支脱钩、政府统筹、综合预算、绩效考评”支出管理方式。

（一）确立政府非税收入新理念

要把各级、各部门领导的思想认识统一到政府非税收入“所有权属国家，使用权归政府，管理权在财政”上来。非税收入是财政收入的重要组成部分，要把规范政府非税收入管理与加强税收征管置于同等重要地位。

（二）健全和完善相关制度办法，规范非税收入缓减免的审批程序

政府非税收入减缓免制度，有利于解决一些困难缴款单位和个人的实际问题，也有利于社会公平，同时也是调节经济的重要杠杆。但非税收入的减缓免必须严格按照政策执行，按规定的程序报批，坚持“先征后返”，确需减免的应由市政府市长办公会集体研究决定，杜绝单位和个人擅自缓减免非税收入，严格控制以各种形式的“会议纪要”随意缓减免非税收入。

（三）统一政策，合理统筹

1、非税收入根据收入类别及部门的性质，实行区别对待、按率统筹的办法，确定统筹比例。开具税票取得的税后非税收入，应全额存入财政非税专户。对于医疗药品净收入、单位接受的捐赠收入、各乡镇非税收入、纳税后的收入暂不调剂、与本单位收入无关的有专项用途的上级补助收入不调剂。

2、对个别难以保证工资发放和基本运转的自收自支单位或差额补助单位、有成本性支出的非税收入执收单位，可于次年一季度前提出申请，送财政局审核汇总、市领导审批后，可以将政府统筹资金部分予以返还。

（四）明确时限，保证单位用款

对于镇级非税收入、暂收的保证金、押金等代收代管资金、医疗药品净收入等往来性资金、不能纳入本级财政预算管理的资金等，财政应简化拨款审批程序，明确办理时限，保证单位上述款项及时拨付。

（五）实行绩效考评，加强监督管理

1、单位缴存财政专户的收入不准作为往来性资金存入专户，否则，一经查实应全部转作政府统筹收入。

2、执收、执罚单位应做到应收尽收，凡经查实应收未收、少收或不收、随意减免，造成政府非税收入流失的，按流失部分的30%扣减单位支出指标。单位发生坐收坐支的，除责成立即缴入财政专户外，按坐收坐支金额的20%扣减单位预算支出指标。

3、逐步完善绩效考评体系，对政府非税收入和支出情况实行跟踪问效。政府每年按统筹资金5%提取奖励资金，比年初计划超收部分按政府统筹资金的20%计提奖励，对完不成任务扣减单位预算支出指标。

（六）进一步加强票据管理

严格执行财政票据管理规定，将票据发放和使用与“收费许可证”相结合，与健全财务制度相结合，通过健全财政票据管理制度，促进政府非税收入管理科学化、规范化。财政局通过票据的凭证购领、核旧换新、限时缴验、限量供应和票据年检等工作，监督各项政府非税收人及时足额上缴国库或财政专户，及时纠正和查处有关部门和单位执行政府非税收入管理政策过程中的违规行为。

（七）全面清理应纳入管理而未纳入的政府非税收入

成立由纪检监察、财政、物价、审计等部门组成的联合检查组，对各执收、执罚单位非税收入征管情况进行专项检查，对应纳未纳、应缴未缴的一经查实，严肃处理，对政府非税收入监督检查中发现的问题，依法追究主要领导和有关责任人员的责任。

（八）进一步完善非税收入收缴管理系统，提高信息化管理水平

1、升级现有的“非税收入收缴管理系统”。 以信息技术手段实现“以票管收”。财政、代收银行和执收单位三线联网，实时开票，开票信息实时传输给银行，银行通过电子信息和票据纸质信息进行核对，把非税资金收缴到财政专户，财政和银行间联网电子对帐。支持执收单位建立方便缴款人的POS机刷卡缴款和网上银行缴款等方式，真正做到以票控收的目的。

2、根据《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》和《国有土地出让权收支管理办法》精神，在非税收入网络系统中增加国土出让金征管模块，实现土地出让金收入网络化管理，规范土地出让金收入管理模式，建立人民银行、财政局、国土局之间实时的数据通道，建立一个以计算机网络为依托的土地出让金管理新模式，确保国有土地出让金收支纳入规范化管理轨道。

3、加大业务培训力度，积极学习外地先进非税收入管理经验，全面提升我市政府非税收入管理效率和水平。

作者：栗洁

国土局财政税收论文 篇2：

耕地占用税政策执行效应分析及其管理建议

耕地占用税是对占用耕地建房或从事非农业建设的单位和个人征收的一种行为税，是国家利用经济手段加强土地管理，保护农用土地资源的一项重要财政措施。随着改革开放持续深入和我国经济稳步发展，各种建设项目占地急剧增加，耕地减少的情况十分严重。耕地是不可再生的资源，耕地的减少必然削弱农业发展的后劲，不利于国民经济的可持续发展。因此，征收耕地占用税一方面有效地遏制了乱占耕地的势头，另一方面为农业综合开发项目筹集到启动资金。但在征管实践中，经济发展与耕地资源保护的矛盾相伴相生，耕地占用税政策执行面临新的问题与挑战。

一、抚州市耕地基本情况

（一）抚州市土地供量及其成交价格变化

据相关单位资料统计，截止2014年抚州市耕地保有量512.74万亩。近几年来，由于经济的发展和房地产市场加快发展，土地供应面积逐年增加，土地出让价格不断升高。2011～2013年通过“招拍挂”用地出让面积分别为11 362亩、13 217亩、24 225亩。2014年经济步入新常态和房地产市场的降温，土地供应有所减少，只有6 360亩。土地成交价分别为463 020万元、383 400万元、953 115万元、337 430万元。

（二）农用地转用审批流程和实际供地流程

1.审批流程。项目用地单位向县级以上国土资源局提出建设用地申请并提交相关资料。县级以上国土资源局对申请项目进行审查，对符合农用地转用条件的，予以受理。市、县国土资源局组织相关材料，经市、县人民政府审核同意后报市国土资源局审核。市国土资源局对申报材料进行审核，符合条件的报市政府审核。市政府审核通过后报省国土资源厅审核，省国土资源厅审核通过后报省政府审核，省人民政府审核通过后下达用地批复。农民建房用地涉及农用地转用审批，市国土资源局对申报材料进行审核，报市政府审批。

2.供地流程。

（1）市本级、县（区）具体建设项目划拨用地供地流程：市、县（区）国土局拟订供地方案→报同级政府审批→国土局核发土地划拨决定书、用地单位缴纳土地价款。

（2）市本级、县（区）具体建设项目“招拍挂”出让用地供地流程：市、县（区）国土局拟订供地方案→报同级政府审批→国土局组织公开“招拍挂”→国土局与竞得人签订土地出让合同、竞得人缴纳土地价款。

（3）市本级、县（区）具体建设项目协议出让用地供地流程：市、县（区）国土局拟订土地出让计划→报同级政府审批→国土局公告土地出让计划→国土局接受用地申请→国土局拟订协议出让方案（只有一个意向用地者申请）→报同级政府审批→国土局与竞得人签订土地出让合同、竞得人缴纳土地价款。公告出让计划后，若同一地块有两个或者两个以上意向用地者申请用地，转入公开“招拍挂”方式供地。

（4）单独选址项目供地流程：农用地转用批复下达后，市、县（区）国土局按照“一书四方案”中的供地方案，直接向申请用地单位核发土地划拨决定书或签订土地出让合同，用地单位缴纳土地价款。

（三）耕地占用税征收政策相关规定

1.征收单位：自2010年12月1日起，耕地占用税征管职能从财政部门划转到地方税务部门后，我市耕地占用税收入持续稳定增长，总体收入形势良好。

2.征收标准：（市区及各县标准划分）。

3.税收征收相关政策。为了提高耕地占用税的征管质量，规范耕地占用税的执法行为，防范税收执法风险。2011年，编制了近10万字的耕地占用税政策法规汇编。2012年，制定下发了《抚州市地方税务局关于进一步规范契税、耕地占用税税收征管资料的通知》（抚地税发〔2012〕110号），增强了工作的可操作性。2013年下发了《抚州市地方税务局关于切实做好耕地占用税和契税集中规范管理工作的通知》（抚地税发〔2013〕35号），采取了集中管理、规范管理、落实政策、布置清查、开展督导等一系列征管措施，极大地促进了依法治税。全市耕地占用税管理的一系列措施得到了省地税局的肯定及好评，在2013全省的财产行为税工作会上做了耕地占用税典型经验发言。

二、耕地占用税政策与抚州市经济和社会相关效应分析

随着抚州市招商引资的深入推进，投资环境的不断优化，各地工业区规模不断扩大，进驻各工业区的企业也逐年增多，占用土地面积也逐渐扩大，为耕地占用税提供了更多的计税依据。

（一）耕地占用税政策效应日益显现

自2010年12月1日起接管耕地占用税以来，抚州市地税局通过夯实基础、强化措施、优化管理，努力全面构建控管体系，堵塞了税收漏洞，全市耕地占用税也呈现较快增长势头，为当地经济社会发展提供了财力保证。2011～2014年抚州市耕地占用税收入分别为47 077万元、76 273万元、70 586万元、87 892万元，占全市地税收入比重分别为8.7%、11.3%、9.3%、10.8%。

经济决定税收。地税收入的连年增长，反映了当地经济稳步发展。上图情况表明，耕地占用税增长从属于地税收入增长，从属于经济发展。其主要原因有以下几点：一是项目建设的力度不断加大，奠定了耕地占用税税源基础；二是理顺了工作关系，规范了征管行为，强化了征管措施；三是加强税法宣传和业务培训，提高了执行税收政策的自觉性和征管工作水平；四是加强自身建设，努力转变工作作风，不断增强服务意识，进一步改善了征管环境。

（二）多重因素作用影响耕地占用税调控职能

1.耕地占用税占地价权重下降。城市的发展和扩张，导致土地资源越来越少。城市地价逐年增长，耕地占用税占地价的权重反而显现下降趋势。国家利用耕地占用税保护农用土地资源，调节占地资源职能成效并不明显。

2.农用地转用环节的“三费”挤压了耕地占用税政策效应。农用地转为国有建设用地由省政府或国务院审批，收费项目有新增建设用地土地有偿使用费、征地管理费、防洪保安资金三项。省政府审批的，省国土厅在下发批复文件之前收费；国务院批准的，省国土厅在转发国土资源部批复文件之前收费。农用地转为集体建设用地由市政府审批，自2013年免征了通过市政府批复的农转用土地应缴的征地管理费和防洪保安金、新增建设有偿使用费。如表所示：

以上农用地转用征收环节的这“一税三费”，共同构成了农用地转用行为的经济成本，也是抑制农转用行为，新增建设用地规模及速度的主要经济杠杆。在新增建设用地中，“三费”在农地转用成本比重相对较高，几乎相当于耕地占用税规模。2011～2014年“三费”占耕地占用税比重分别为99.7%、90.1%、77.7%、76.3%，耕地占用税作用相对弱化，效益发挥不明显。作为农用地转用征收环节唯一的土地税，耕地占用税在农地转用征收成本中占比不高，使其在农用地转用征收环节的调节作用相对弱化。

三、耕地占用税政策执行工作中存在的问题

（一）耕地概念模糊。根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，将土地用途分为农用地、建设用地和未利用地。按照土地管理部门的口径，废弃地、撂荒地、滩涂等均按非耕地管理；而《耕地占用税实施办法》的规定，耕地是指用于种植农作物的土地，包括熟地、新开发地、复垦整理地、休闲地、轮歇地、草田轮作地、间作地、已垦滩地。《土地管理法》与《耕地占用税实施办法》对土地的分类不同，尤其是对耕地的界定不一致，造成税务机关和纳税人双方对征收耕地占用税的土地在认识上产生很大分歧，为耕地占用税的征管带来极大的困难。

（二）纳税人定位不准确。耕地占用税暂行条例及实施细则规定，经申请批准占用耕地的，纳税人为农用地转用审批文件中标明的建设用地人；农用地转用审批文件中未标明建设用地人的，纳税人为用地申请人。由于土地管理的特殊性和严肃性，占用耕地建房或者从事非农业建设的单位或者个人，一般占用的是政府储备的建设用地，而政府储备的建设用地在办理农用地转用审批文件中标明的建设用地人或申请人一般都是各级人民政府，这样造成政府即是纳税人又是用税人的尴尬局面，实际占用耕地建房或者从事非农业建设的单位或者个人反而不是纳税人，给税收征管带来新的问题。政府作为耕地占用税的纳税主体不符合税收的立法原则。

（三）占用耕地类型及面积难以区分。一是临时占用耕地中既有耕地又有林地等其他地类的，征管部门无法确定其实际占用的耕地与林地等分别是多少；二是即使已有征用地的，由于存在部分享受优惠政策的原因，税务部门也难以界定和计算出应纳税额；三是耕地占用税是在纳税人占用耕地后进行征收，对占用前的土地是否属耕地或林地水面等，税务机关无法，亦无权加以确定。

（四）计税依据确定难。耕地占用税是从量定额的税种，依据纳税人占用耕地的实际面积计税。但现实征管中，一般存在这样几种情况：一种是经申请批准占用耕地的，一般以农用地转用审批文件中标明的建设用地人为纳税人，按审批文件中标明的用地面积计征耕地占用税。但在此条件下，通常也会有纳税人实际占地面积大于审批文件中标明用地面积的情况，此时则应以实际占地面积计征耕地占用税。另一种是未经批准占用耕地的，则应以实际占地人为耕地占用税的纳税人，以纳税人实际占用耕地的面积计征耕地占用税。在实际征管操作中，纳税人实际占用的耕地面积在界定上存在一系列的问题。

1.实际用地面积的测定要经由国土管理部门，地税部门无权确定，这样一来，一是会出现工作上与国土管理部门的沟通问题；二是纳税人在实际用地面积的界定（包括用地时间和面积）上往往进行推诿，使得税务征管部门容易与纳税人产生面积界定上的争议，而影响耕地占用税的征收入库工作。

2.已征用的耕地，甚至于已办证的耕地，因用地人与当地管理区或村民仍存在用地补偿等各种问题的用地上争议，使实际占用的耕地与批文或使用证上的面积有一定的出入。

3.临时占用耕地的面积，国土管理部门一般都没有相关的测定数据。

4.部分已征用的耕地，但实际仍未用于建设用地的复绿地。

5.短期临时占用耕地作为工地建房、砖厂，临时的沙石堆放场地等的情况，地税部门难以掌握并纳入征管。由于存在上述用地面积确定较难的问题，所以征管部门难以据以计算、征收耕地占用税税款。

（五）税款征收存在困难。首先政府为了促进经济发展，承诺给占地企业用地优惠，致使在耕地占用税的征收中，企业与政府相互推诿扯皮，以各种理由或借口，拖延欠缴应交税款，造成了部分税收无法及时清缴，使征收工作流于形式，形成了难以解决的拉锯战。其次部门配合不够。地税部门与国土管理部门未形成一个较为成熟的信息沟通渠道，使得地税征管部门未能及时掌握相关的税源信息，从而影响地税征收部门对耕地占用税征收管理工作的推进，另外林业部门办理林权手续是否“先税后证“还没有明确规定，致使税务机关在事后追缴时，变得十分被动。

四、完善耕地占用税政策对策建议

（一）提升立法层次，保护耕地资源。

我国人均耕地面积不足世界人均耕地面积60%，由于耕地资源的稀缺性，难于再生性，首先应当加快耕地占用税立法进度，尽快提升立法层次，减少随意侵占耕地行为，守住18亿亩耕地红线，更有力、更有效的保护可贵的耕地资源。其次尽快开展费改税，提高税收比重。现代国家财税制度是建立合法、合理的税收体系，减少收费项目，而建立合理的土地税费体系的基本原则即是“明税少费”，从这一原则出发，现行耕地占用税无法满足农地转用征收环节税费设置的基本要求，不能起到促进农地资源的保护和土地的节约和集约利用的作用。作为农用地转用征收环节唯一的土地税，耕地占用税在农地转用征收成本中占比不高，使其在农用地转用征收环节的调节作用相对弱化，效益发挥不明显。从清费立税角度，应该把农转用环节的一些收费并入税收中，提高税收所占比重，促进农地资源的保护和土地的节约和集约利用。

（二）明确各税制要素，清晰定位纳税人。

根据税收法定原则，从实际出发尽快出台《耕地占用税法》。从法律层级明确各税制要素，解决《中华人民共和国土地管理法》与《耕地占用税暂行条例》对耕地界定的差异，进一步明确纳税人，改变政府作为纳税人的不正常现象，同时以法律的形式明确各政府职能部门的协税护税义务，确保耕地占用税征管环节不脱节。根本解决耕地占用税定位问题和困扰多年的征管难题。

（三）明确征税范围，减少争议。

现行土地利用规划中，养殖水面以及渔业水域滩涂不属于农用地范围，但属于条例中规定的征税范围。实际征税容易出现执行标准与理解不一致，建议立法取消这一范围。同时应明确土地利用规划中所有的农用地均为耕地占用税征税对象，并明确具体农用地范围应随土地利用规划这一国家标准变化而相应变化，这样不用总修法了。

（四）改革税率设计，公平税负。

耕地占用税能否有效发挥保护耕地作用，税率设计至关重要。现行税率设计中仅考虑了人均耕地面积和经济发展情况两方面因素，存在不合理性。应当以当地经济发展状况作为确定耕地占用税税额的标准，做到与土地使用税的标准、等级、类别相衔接，与经济发展状况相衔接，有利于公平税收。

（五）缩小减免税范围和幅度，明确具体适用范围。

现行耕地占用税减免税项目多且杂，同时对减免税的范围没有做出明确的界定，难于具体界定，实际执行情况来看，在哪些项目可以享受低档税率，具体项目中哪些面积可以享受低档税率的界定上，纳税人与税务机关之间很容易产生争议。比如虽然条例实施细则中对铁路线路、公路线路、飞机场跑道、停机坪、港口、水运航道的适用范围做了规定。但还是由于各方理解问题，或是由于细则解释本身就存在模糊不清问题，出现了争议现象。再如航道的适用范围问题，细则规定限于在江、河、湖泊、港湾等水域内供船舶安全航行的通道。描述的非常模糊，何为安全航行，多大面积可以保障安全航行，理解和执行起来非常困难。因此，为了便于征收管理和统一执行，政府应当根据不同的类型和标准建设项目，具体明确适用范围和标准，减少纳税争议。建议减免税项目中保留军事设施项目，删除学校、幼儿园、养老院、医院项目，考虑将其列入条例第九条减按每平方米2元标准，并将水利工程建设占地也列入此项目。同时此项目的税率可考虑适当提高。

（六）加强部门联动，建立有效的协税护税网络平台。

一是地税部门应建立与国土、林业部门等第三方信息交换机制，对耕地占用税实行源头控管。二是充分利用综合治税平台上信息，在有关单位申请使用土地时，积极与土地管理部门、林业部门联系，联合对用地数量、类别等进行勘察与评定，确定其应征税额。三是落实好“先税后证”。土地管理部门、林业部门在单位或者个人办理占用地手续时，要求其凭完税或免税凭证和有关手续发放建设用地批准书进行办理，以确保税款征收到位。

（作者单位：抚州市地方税务局）

作者：付和平　杨仁华　陈庆瑞　陈默　徐华云　熊杰

国土局财政税收论文 篇3：

宋瑞峰的平定“坎途”

车经过307国道山西固关服务区时，占地60余亩的服务区仅有几名看护人员，服务区里的加油站、酒店、办公楼等设施虽从未启用过，还是显得有些陈旧。原本应该车水马龙的服务区，修建完工两年多以后，因一张遥遥无期的运营许可证而“腹死胎中”，致使6000多万投资打水漂。

迄今为止，武汉投资商宋瑞峰并没有否认服务区项目的投资价值，他坦言：“如果投资环境稍微好一点，这个项目肯定大有可为。”正是因为看中了服务区的投资前景，宋瑞峰才一次次加大投资，没想到项目却最终“难产”。

“当初就是因为太相信政府的口头承诺了。”回想起5年里为该项目付出的艰辛以及忍受的磨难和不公，宋瑞峰显得有些愤怒和无奈。而眼下，等待服务区的只有被作价拍卖的命运。

一见钟情

早前宋瑞峰在武汉经营成品油，在行业内摸爬滚打多年并有一定积累，同时看准了加油站的投资前景。

平定县是山西东部门户，自古为晋冀间的交通要道，1983年划归阳泉市。作为全晋咽喉，保障运输成为地方政府的重要职责之一。为了缓解城市加油紧张局面，平定县于十一五时期规划新增32座加油站，307国道固关服务区便是其中之一。

祖籍山西的宋瑞峰在得知这个消息后便来到平定县，通过实地考查，决定在此投资加油站。

2007年4月27日，第二届中国中部贸易博览会上，宋瑞峰与山西省平定县娘子关镇新关村签署了《签定项目协议书》，协定在新关村建设307国道固关服务区项目，投资主营加油站系列业务。

固关服务区位于平定县娘子关镇新关村307国道一侧，地处山西东大门，是山西省煤炭外运的主干线，同时临近娘子关和固关长城两大景区。

根据《国道307固关服务区项目可行性研究报告》显示，307国道每天的车流量达15000余辆。而在该国道拓建工程完工后，日车流量将达35000辆以上。其中80%的来往车辆是载重卡车。“每辆卡车的加油量最少一次都在200升左右。”按照项目预测，固关服务区每天加油量在200吨左右，加上餐饮、住宿、汽车修理，每年年收入可达到3500万元，年纯利润2780万以上，每年上缴利税达720万元。

“既能够安排本地劳动力就业，又能增加税收。”娘子关镇和新关村对于宋瑞峰的到来非常欢迎。

随后，宋瑞峰便着手项目动工，并把所有的心思都花在项目建设上。

2008年12月28日，占地面积60亩，总投资6400万元的阳泉市307国道固关服务区历时一年半建成。

正当宋瑞峰满怀希望打算开业运营时，政府职能部门却告知307国道固关服务区项目是一个无政府规划布点的项目，不能营业运营。

直到项目建成，投资方与平定县政府之间仅有一份在中博会上签署的《签定项目协议书》。而且在《协议书》上，双方只是简单的确认了项目的规模和名称，以及129.9万美元的投资金额，并没有就固关服务区投资项目进行其他方面的详细约定。

《鄂商》记者在《签定项目协议书》看到：“其他有关详细事项以双方签订的正式合同为准。”

“在项目初期，平定县政府许下各种口头承诺，表现了足够的诚意。政府没有提签约的事情，也就耽搁了。况且当时项目刚开始，手头的事情特别多，也顾不上。”由于没有正式合同，双方此前口头约定的各种事项无法明晰下来，从而导致后来双方扯皮不断，为项目难产埋下伏笔。

身陷泥潭

半月之后，2009年1月12日，宋瑞峰收到平定县国土局下发的《土地行政处罚决定》。称固关服务区“未经批准，擅自占用土地34373.5平方米修建固关服务区。此行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第七十六条之规定”，并依照相关条例对服务区进行处罚，罚款金额343735元。

宋瑞峰代理人李龙拿出平定县政府出台的《关于认真搞好307国道固关服务区和春峰新能源两个项目建设的通知》向记者证实：通知上明确要求各乡镇和县里各有关单位，在固关服务区“立项、征地、建设等方面给予积极配合，确保项目尽快建成投产”。平定县国土局的处罚决定却是在此通知出台一个月后递到宋瑞峰手里的。

为不影响项目进展，在无奈接受处罚之后，宋瑞峰曾多次向平定县提出申诉，要求返还罚款。“直到2011年全国两会召开前一天，平定县才以赞助企业的名义将罚款返还给服务区，而赞助款与罚款数额是一致的。”李龙说。

“我们早在2007年项目开建前就向平定县国土局提出办理土地相关手续的申请，但是县国土局一直拖着没给办。”宋瑞峰说：“先建后补是他们口头允诺了的，否则我们怎么敢往里投钱，包括项目建成后省、市、县各级领导都到现场视察和指导工作，他们对服务区的情况是清楚。”

根据平定县《招商引资》政策第二十三条，平定县国土局应当在十日内由招商局牵头给予办理否则视为同意。直到2009年6月25日土地手续才办理完，耗时足足两年。

宋瑞峰项目投资中介人新关村村民王培瑜表示，在项目开工之前，平定县国土局的前任局长孙玉鹏曾来工地现场视察。“当时他确有说过可以未批先建，边建设边办包括土地在内的相关手续。”同时，王培瑜还表示，一同在场的娘子关镇书记李有义也表态，项目先开工建设，手续慢慢审批。

娘子关镇党委书记李有义在接受《中国经营报》记者采访时，也并未否认服务区项目“先建后补”一事。但他称，这并非是政府的意思。“政府出于对投资者的支持，应投资方的要求，同意特事特办，让其先建设，再逐步补办各种手续。”

“项目的相关手续，县里承诺过我们可以‘先建后补’，在催促政府办理土地等相关手续未果的情况下，国土部门却先发制人，实在令人难以接受。”宋瑞峰说。

不仅如此，《鄂商》记者调查发现，固关服务区项目在建设过程中，还存在着诸多违规之处。包括建设用地批准、环保审批、建设工程规划许可在内的大部分手续都不是在项目开工之前办理的。

对此，宋瑞峰并没有否认。他表示，县里也想项目尽快上马，如果事先没有地方政府授意的‘先建后补’，无论如何也不会轻易投资。同时他也承认：“服务区工程上马有些匆忙。”

而对于服务区最为紧要的加油站布点规划和成品油经营许可证问题，至今还未得到解决，这也成为项目“难产”的关键。“没有这两个手续，服务区就只能是一个死建筑。”

“甚至在中博会项目签约时，平定县和阳泉市商务局的官员都在场，但没有政府人员告诉我这一点。”宋瑞峰表示，当初在和当地政府进行投资协商时，他并不知道固关服务区加油站没有获得规划布点许可。

据宋瑞峰称，在项目开工时曾指派专人与娘子关镇一名副镇长一同前往阳泉市商务局、国土局落实加油站布点规划和成品油经营许可证问题，但被告知土地手续不完善，不具备规划布点条件。“当时土地手续一直被卡在平定县国土局。等到2009年6月份拿到土地手续再去申请时，又被告知该项目不在十一五规划布点之列。”宋瑞峰说。

“县里经贸局和镇里都明确表示，加油站规划布点许可的手续由政府职能部门来解决，办理成品油经营许可证由投资方解决，当地政府给予协调帮助。若不是县里承诺解决这些事情，我不会投资建设服务区，更不会在这个项目上越陷越深。”

然而，就是这样一个投资近两年依然没有政府规划、布点，无法取得运营证的项目却被平定县人民政府列入重点招商引资项目，阳泉市人民政府也将其纳入66个基础项目建设和百项重点工程项目之列。宋瑞峰本人也一度获得阳泉2008年度“百项工程”建设先进个人称号。

愈陷愈深

项目无法启动，企业没有收入，但是工程维护需要费用，员工需要发工资，此时平定县国土局要求企业速交项目土地款。被逼无奈，宋瑞峰想到向银行借贷，到了银行却被告知：营业执照未年检，视证件无效，不予发放贷款。

对此，宋瑞峰颇有微词：在2008年、2009年企业年审期间，连续遭遇娘子关镇工商部门的刁难。“不是强行要求为其他企业的贷款作担保，就是要收取一些莫须有的会费。”宋瑞峰表示，由于不满工商部门的做法，连续两年年审都被延误，最终导致已谈妥的2000万元银行贷款无法放贷，“只能通过高利贷市场进行融资，维持项目建设。”

让宋瑞峰没想到的是，高利贷造成了巨大的还款压力，让他跌向更大的深渊。

2009年6月21日，在平定县官员的引荐下，宋瑞峰结识了平定惠胜小额贷款责任有限公司老板郭某，并以月息 3%，年息36% 的利息，向其公司借下560万高利贷。

之所以敢借高利贷，放手一搏，宋瑞峰有自己的考虑。“国家财政规定对于土地出让金县级留成部分即交即返，如果能顺利领取即交即返资金就可以逃离高利贷危局。”于是，2009年7月9日，宋瑞峰用借到的高利贷上缴平定政府土地款514万。

翌日，宋瑞峰来到平定县政府办理土地出让金返还手续，又遇到返还比例的问题，为此双方争议很大。

根据平定县招商局2009年7月13日向县政府提交的《关于阳泉市307国道服务区项目享受建设用地优惠政策的申请》中表述：“此项目为我县招商项目，按照相关优惠政策，土地出让金县级留成部分应予以返还”。

但同年12月20日平定县招商局向县政府提交的《关于阳泉市307国道服务区项目享受建设用地优惠政策的请示》中，说法为之一变：“投资在2000万元以上，不足3000万元按20%返还。投资在3000万元以上，不足4000万元按照30%返还，以此类推。”记者在该份文件上看到平定县县长王银旺批示：“对固关服务区按照土地出让金县级留成部分20%的比例返还给企业。”

而这一决定的依据是，当初固关服务区在县里进行项目备案时，是按照2980万元投资金额进行的项目备案。按照相关的优惠政策，土地出让金县级留成部分的返还比例是20%。

但宋瑞峰对此并不认可。“县里当初承诺过县级留成全部返还给企业，县招商局白字黑字写在了申请报告上，作为政府部门，怎么能出尔反尔？”同时他认为，即便是按照规定比例返还，也远远不止20%。后来的实际投资额远远超过了当初的备案金额，即使按照实际投资金额来进行返还的话，返还比例也应该是60%。宋说：在多次反复争论之后，平定县才最终又追加了40%的返还比例。直到2010年平定政府才给宋瑞峰支付20%返还款，2011年3月1日支付40%返还款。

三个月后高利贷到期。迫于无奈，宋瑞峰只得以307国道固关服务区作抵押，向平定县农村信用合作联社贷款800万，还掉高利贷本息共700多万。

至此，宋瑞峰也陷入恶性循环。返还款政府还没有还完，但是在银行抵押的307国道固关服务区贷款却已到期。2011年6月7日宋瑞峰收到阳泉中级法院执行局拍卖307国道固关服务区裁定——这说明，宋瑞峰的投资项目依然还是未知数。

作者：成正茂