公共投资项目论文

摘要：针对公共投资项目绩效评价现状，以相关的基础理论为指导，根据评价指标的形成机理与原则，提出适用于公共投资项目绩效评价的评价指标体系，并通过实际案例加以论述。下面是小编为大家整理的《公共投资项目论文(精选3篇)》，希望对大家有所帮助。

公共投资项目论文 篇1：

构建有中国特色的公共投资项目效益审计模式

摘要：公共投资项目效益审计在国外已经有三十多的历史，对于我国已经有许多可以借鉴的经验。在借鉴这些经验的同时，应该考虑我国的公共投资项目效益审计是在社会主义市场经济条件下，基于我国特定的政治、经济制度和政府管理水平而开展的。因此应该构建具有中国特色的公共投资项目效益审计模式，以促进我国公共投资项目效益审计的健康快速发展。

关键词：公共投资项目；财政效益审计；中国特色

公共投资项目审计，是指政府审计机关及审计人员，对政府部门投资管理活动进行检查，评价其是否合乎经济性、效率性和效果性，是否符合公共管理责任的要求，以促进其改善公共管理，提高管理效果的审计活动。对公共投资项目的效益审计是效益审计的重要部分，是保证国家资金有效、正常、合规使用的最有效的检查方式。众所周知，与传统的财政财务审计不同，效益审计作为一种对受托责任更深层次的考核方式，其内容与发挥作用的机理都有了巨大的转变。探索适合我国国情的公共投资项目效益审计模式是我们面临的一个重要课题。

一、公共投资项目效益审计是财政效益审计的重点

财政效益审计是审计机关通过一定方式对政府组织经济活动中资源配置的经济性、效率性、效果性的监督活动。财政职能实现的主要形式就是通过财政支出安排来提供社会需要的公共商品。在公共财政框架下，财政管理的重点必然由收入转向支出。与此相应，财政审计也必须针对公共支出的内容和特点有重点地开展财政效益审计。具体应把审计重点放在财政管理及耗用资源最多，效益容易衡定的支出项目上。具体地讲就是围绕预算管理及预算支出特点开展效益审计，确保财政支出有绩效。公共投资建设项目审计是财政效益审计的重点。向社会提供公共产品是公共财政的基本职能，同时也是财政支出社会效益的根本体现。而这种体现一部分又是通过公共投资建设项目去实现的。公共投资建设项目具有资金数量大，领导关心、社会关注的特点，必须加强公共投资建设项目效益审计。

二、公共投资项目效益审计评价方法

根据我国审计机关目前的现状以及近期效益审计目标，公共投资项目效益审计现阶段要抓住投资决策、投资管理、资金使用、投资效果四个环节，促进投资决策科学规范化，减少投资决策失误导致损失浪费，节省工程成本，提高资金使用效益。

对投资决策的效益审计评价是公共投资项目决策部门综合分析各个备选实施方案的优劣利弊，选择一个方案计划实施的过程。公共投资决策审计要按照国家投资、基建管理政策的有关规定，审查项目决策立项程序，防止违反决策程序擅自立项行为的发生。要检查以下方面：项目是否客观公正、可靠、实事求是；项目是否符合国家宏观产业政策和待业、地区规划；项目建成后的财务效益、国民经济效益、社会效益、环境效益是否能满足各方面需要；项目各项风险是否识别并采取了防范措施；项目建设方案是否进行了多方案比较，并选择了最优化方案；项目决策是否遵循科学化、民主化的原则。

投资管理效益审计评价是指对公共投资项目建设过程中的管理。投资管理环节的审计首先应按照国家规定的建设项目的项目法人责任制、招标投标制、工程监理制、合同管理制的要求对建设项目进行符合性测试，通过查阅规章制度、调查言谈和现场观察等方式，对大量原始资料进行分析、统计和归纳，对项目管理中存在的薄弱环节，根据其重要程度，确定实质性测试的范围和重点，将实质性测试与符合性测试有机结合起来。

资金使用是指按照公共投资项目既定的建设内容进行投资建设，是耗费人力、物力、时间等社会资源的货币反映。资金使用环节的审计应注意分析项目实际投资额与预算投资额的差异，发现项目建设成本与社会平均水平的差异，找到项目建设和管理的成功或失误之处。

对投资效果环节的效益审计评价主要是指在一定的时间范围内，按照公共投资项目的立项效益对实际效益进行核实和评估。即以项目预期目标和前期建成的同类项目的平均先进指标为依据，将动态与静态、定量与定性、价值量与实物量等分析结合起来，通过综合分析对项目的经济效益、社会效益和环境效益做出正确评价。

三、我国的公共投资项目效益审计的现状

（一）公共财政不健全

我国的公共财政体系尚不完善，政府越位、错位和缺位现象仍然存在，人们对公共财政的认识不足，导致在实践中存在偏差。随着公共受托责任观念的不断增强，公众对政府审计的要求不再只停留于对财政收支的真实性和合法性审计上面，他们更关心的是财政支出的效果。但在公共财政体制不完善的前提下，将使得政府审计对财政收支的效果性审计力度不够，重点仍集中在财政收支的真实性和合法性审计上面，这也就从根本上制约了我国公共投资项目效益审计的发展。

（二）公共投资效益审计开展困囿于现行审计体制

效益审计要求审计机关能够独立地开展工作。但我国目前审计机关是政府的一个组成部分，实行的行政型审计体制具有较浓厚的内部监督色彩，监督力度自然会受到一定影响，公共投资效益审计监督力度大打折扣。

（三）公共投资效益审计标准难确定

效益审计对象千差万别，衡量审计对象的经济性、效率性和效果性的标准难以统一，使得审计标准主观性较强，给审计人员客观公正地提出评价意见造成了一定困难。同时，某些公共投资项目审计专业性较强，审计人员不可能同时掌握各类专业知识，在评价公共投资项目时不能做出深刻中肯的判断。

（四）公共投资效益审计任务过重制约着公共投资效益审计的深入开展

在我国目前审计人员编制受限的情况下，审计任务繁重与审计力量薄弱的矛盾更加突出。尤其公共投资项目逐年增加，审计人员很难对各个公共投资项目进行深入的研究探讨。

四、公共投资项目效益审计模式的关键要素与中国特征

研究中国公共投资项目效益审计模式，要对构成这一模式的各个要素进行分析，并作出相应的选择与决策。

（一）公共投资项目效益审计的目标

审计目标是一个审计项目的出发点和归宿点，它直接影响着审计的范围、内容、所需证据类型、审计方法与技术手段，以及审计结论的表达方式和最终的处理结果。一般来说，审计的目标是围绕经济、效率、效果来确定的。而从中国目前的实际来看，合法性是否应作为一个审计目标是引起争议的一个问题。这一问题受两个因素的影响，一是对审计作用的预期差异，二是公共资金管理与使用的现状。

首先，从对公共投资项目效益审计作用预期来看，不同的社会主体对政府审计机关开展公共投资项目效益审计的作用有不同的预期：立法机关的预期是就政府工作的有效性为其提供信息保证；政府的预期是通过审计监督自己的政策与工作目标是否得到落实；公众的预期是通过审计揭露腐败问题，有效使用纳税人资金；被审计单位对审计的预期是帮助其寻找提高绩效的途径。这些差异的存在，使得对合法性的关注有一定的需求基础。

其次，从公共资金管理现状来看，我国在公共资金管理和使用中一定程度上存在着违规使用问题。在这样的条件下，如果相关项目未作过财务审计，在开展公共投资项目效益审计时关注合法性也就变得重要了。

（二）公共投资项目效益审计项目的选择

选择审计项目通常考虑的因素有：项目性质的重要性，立法机关或政府的关注程度，项目使用资金的多少，管理风险，预期价值，社会关注程度，可审性等。而在我国选择公共投资项目效益审计项目还应有一些不同的考虑，包括：一是是否进行过财务审计。这是一个两难的选择，如果已经进行了财务审计，那么我们的许多工作内容可能会与财务审计重复，也浪费审计资源。如果没有做过财务审计，那么有许多基础数据的可靠性与经济活动的合规性还需要进行验证，这样的审计就成了一项综合性的审计了。二是项目与财政资金的关系。根据效益审计与财政资金的关系不同，效益审计项目有两种不同的类型，一种是紧紧围绕财政资金的使用来开展效益审计，选择政府支出项目来检查评价资金使用的经济、效率、效果。另一种是围绕公共部门职责履行情况来开展绩效评价，评价某项活动的开展是否有效，不一定结合资金的使用来开展。根据我国现行法律的规定，围绕资金的使用开展效益审计是比较可行的。因此，我们应该围绕资金来进行公共投资项目效益审计。

（三）与已有审计的结合

我国审计机关目前对专项资金和国家建设项目都开展了审计，从审计的内容来看已经有了一定公共投资项目效益审计的内容，如关注项目管理的有效性，关注资金使用的效果，关注项目是否能够按期完成等。而对一些政府部门或其他公共单位也开展了预算执行审计，这些审计也不同程度地涉及了效益审计的内容。在这样的条件下，我们开展的公共投资项目效益审计应考虑与已有的审计进行结合，而不应重复实施两次审计。如国家建设项目如果已经做了预算执行审计与决算审计，就不应再安排公共投资项目效益审计。对未进行上述审计的可以开展效益审计。对公共部门或单位，应以那些跨部门的专项资金使用作为公共投资项目效益审计的项目。

（四）评价标准的使用

评价标准有两大类：一类是规范性标准，如有关的法规、制度、相关程序要求等强制性的标准；另一类是用来衡量绩效的计量标准和其他良好实务与规范化控制模式等非强制性标准。从我国的审计传统来看，使用强制性标准审计人员与被审计单位都容易接受，而要使用非强制性标准就会有一定的困难。这一方面是由于非强制性标准的不统一、约束力与说服力弱等原因，另一方面是由于我国公共部门的管理水平还比较低，对规范化的控制模式和良好实务的认同程度不够有关。在这种条件下，对非强制性标准的使用就还需要有一个渐进的过程。

（五）审计成果的体现与发挥作用的途径

公共投资项目效益审计成果的主要体现形式是审计报告，而这样的成果如何发挥作用？能否只提交一个审计报告就发挥效益审计的作用，这需要对审计报告内容、对象和报告后的进一步措施进行制度安排。首先从报告内容来看，要明确地提出被审计单位存在的绩效低下问题，并分析出原因，提出措施。其次从报告对象上看，审计报告除了向社会公布外，还应向政府和立法机关分别报告。向政府报告是为了便于政府了解所审项目的情况，并督促相关单位落实审计建议。向立法机关报告是为了让立法机关了解政府工作，并开展相应的监督。向立法机关的报告，应区别情况，对重要项目可提交单项审计报告，对数量众多的一般项目可合并提出专题报告。对于审计中发现的违规行为，应按财务审计中的有关处理措施实施处理处罚。

五、构建中国特色的公共投资项目效益审计思路

通过以上分析可知，在中国开展公共投资项目效益审计有其独特的外部环境与内部条件，而要构建中国的公共投资项目效益审计的模式，并将其广泛地开展，要将公共投资项目效益审计与中国的现实特点充分结合，走一条有中国特色的公共投资项目效益审计路线。

（一）与真实性、合法性与效益审计充分结合

由上分析可知，合法性分析是我国的公共投资项目审计的审计目标之一。所以我们必须将公共投资项目效益审计建立在真实性、合法性的基础之上，才能充分发挥其应有的效用。如果没有真实性、合法性的审计作为效益审计的基础，审计人员对项目效益的评审就会产生偏差。真实性、合法性、效益性若能充分结合，在我国目前的审计环境下，能够充分体现审计工作的防护性、建设性的基本作用。

（二）要符合构建和谐社会，促进社会可待续发展的要求

公共投资项目效益审计要兼顾经济效益、社会效益、环境效益，应该是一种综合性的效益审计。一个公共工程项目的效益不仅仅是项目本身的投入产出效益，更重要的是要考虑项目建成后对社会的总体影响程度，比如是否满足社会需求，是否符合国家的产业政策，规划布局是否得当，是否满足国民经济持续发展的要求，是否既兼顾了公平原则又兼顾和发展原则，是否对自然环境造成了不可挽回的损害，是否对自然资源进行了合理的利用，等等。

（三）与已有的审计统筹兼顾

如前所述，我国开展的公共投资项目效益审计应考虑与已有的审计进行结合，而不应重复实施两次审计。同时，要注意将个别项目的效益情况与一批项目的效益情况统筹兼顾。不以一个项目的效益好坏来做出判断，而是将其一批资金、一批项目之中进行判断分析，以便及时发现问题，并达到节约审计资源的目的。

（四）对审计方法、审计指标进行创新，走有自己特色的审计道路

审计工作的完善是一个不断吸取经验和不断创新的过程，要敢于大胆地尝试。比如对投资项目评估，在评价其经济效益时，我们只评不审，在评价其社会效益和环境效益时，往往多采用定性的方法，而未尝试过定量。我们在开展公共投资项目的效益审计时，要借鉴国外效益审计的技术方法，比如对某一项目资金节约度的计算，这样能够使我们的效益审计更加具有创造性和时代的气息。

中国特色的公共投资项目效益审计是一种全面性的审计，是一种综合性的审计，是一种系统性的审计，也是创新性的审计。在吸收国外效益审计经验的同时，应该结合我国的特点，构建具有中国特色的公共投资项目效益审计模式，以促进我国政府效益审计的健康、快速发展。

参考文献：

[1] 汪梅芳.建设项目投资效益审计评价方法[J].审计月刊，2004(12).

[2] 刘毅，邢英.对公共工程投资项目效益审计的探讨[J].山东财政学院学报，2005(5).

[3] 余美.公共投资项目的效益审计及运作[J].泰州职业技术学院学报，2006(2).

[4] 商满邦.政府投资项目审计可作为基层效益审计的突破口[J].审计月刊，2004(9).

[5] 王希亮，孙焕军.中国特色效益审计探析[J].

[6] 曹媛，仇白羽.政府投资建设项目的效益审计[J].审计月刊，2006(6).

（责任编辑：席晓虹）

作者：秦少卿　王珊珊

公共投资项目论文 篇2：

公共投资项目绩效评价研究

摘 要：针对公共投资项目绩效评价现状，以相关的基础理论为指导，根据评价指标的形成机理与原则，提出适用于公共投资项目绩效评价的评价指标体系，并通过实际案例加以论述。

关键词：公共投资项目；绩效评价；层次分析法

文献标识码：A

1 公共投资项目绩效评价的理论分析

1.1 公共投资项目的定义与特征

公共投资项目是指国家出资、融资以及使用国际组织和外国政府资金，主要投向关系社会公共利益、公众安全的基础设施项目和公用事业项目。公共投资项目是维护我国社会生产和生活的基础，是支撑城乡健康运行的命脉，对经济社会的可持续发展，促进和谐社会的构建起着重要作用。

1.2 公共投资项目绩效评价的定义与要素

公共投资项目绩效评价是指采用科学、规范的评价方法，对照统一制定的评价标准，基于预期目标，对公共投资行为过程及其结果的经济性、效益性、有效性、公平性和效果性进行科学、客观、公正、全面的衡量比较和综合评判。

公共投资项目绩效评价的基本要素分为三个部分：即评价主体、评价客体和评价指标。评价主体是实施评价的组织或个人，而公共投资项目的评价客体指的是评价对象即公共投资项目本身。评价指标是评价主体对公共投资项目作出评价的标准和依据，评价指标的科学合理性决定着评价结论的科学合理性。

1.3 公共投资项目绩效评价的理论基础

1.3.1 受托经济责任理论

受托经济责任理论是绩效评价产生和发展的首要前提，而绩效评价的本质目标就是要确保受托经济责任的全面有效履行。绩效评价对于受托经济责任的履行具有以下两个方面的作用：一是反映和控制受托经济责任的具体履行过程；二是反映受托经济责任履行的最终结果。在公共投资项目中，纳税公众就是财产委托人，而政府则是财产受托人，政府在履行受托经济责任时，必须从公众的利益出发，以公众的满意度为导向，对拟建公共项目进行充分的市场调查、合理的规划设计和严谨的可行性研究。

1.3.2 “5E”原则

著名学者T.芬维克于1995年提出的“3E”评价准则即经济性（Economy）、效益性（Effectiveness）、效率性（Efficiency）成为了西方国家财政支出绩效评价制度的基本理论平台。然而，随着经济发展与社会进步，“3E”评价准则的重经济效率、轻效果与公平无法适应我国国情，因此本文提出在“3E”基础上增加效果性（Effect）和社会公平（Equity），构成“5E”概念，将更加体现公共投资项目的目的和效果，也更加符合公共投资项目的特征和属性。

1.3.3 可持续发展理论

可持续发展可以从高、中、低三个不同层次进行理解。从高层次上讲，可持续发展是实现人与自然的共同协调进化，达到人与自然共同繁荣；从中层次上讲，可持续发展是既满足当代人需求又不危害后代人利益的发展；从低层次上讲，可持续发展是资源、环境、经济和社会协调发展，是在资源和环境得到合理利用保护的条件下，取得最大的经济与社会效益。

可持续发展理念丰富了公共投资项目的绩效评价的内容。一方面，可持续发展理论要求在公共投资项目绩效评价的过程中，既要重视项目的经济效益和社会效益，还要重视项目的环境效益。另一方面，可持续发展理论要求对公共投资项目绩效的评价应是动态发展的，既要关注项目在经济、社会、生态等领域的协调，又要关注项目在当代人与后代人之间的协调。因此，在可持续发展要求下的公共项目绩效评价，通过建立多层次评价指标来进行项目的多系统、多效果、多功能的评价。

2 公共投资项目的评价指标体系

2.1 评价指标的形成机理

公共投资项目最本质的属性是公共性，因此公共福利是确立适当的公共投资项目评价标准的判断依据，而公共投资项目产生的公共福利在城市社会中表现在：（1）是否有助于降低城市生活成本；（2）是否增加城市就业率；（3）是否有助于改善城市环境等方面。

公共投资项目的其他属性如效益外部性、工程系统性和协调性决定了工程效益的多元化与工程的辐射效应。效益的多元化是指公共投资项目不仅产生直接经济效益、间接经济效益，其辐射效应对于城市居民、组织、城市、区域甚至国家都将产生一定影响，而且不仅仅局限于经济影响，还涉及到政治、文化、社会及自然环境等各个领域。因此，资源配置的帕累托最优是公共投资项目评价标准的另一判断依据。

综上所述，公共投资项目的特征要求不仅应该对公共投资项目微观经济效益进行评价，还应该对城市经济资源配置、城市经济增长和社会效益等宏观经济效益进行评价；不仅应该对公共投资项目的经济效益进行评价，还应该对社会效益和环境效益进行评价。

2.2 评价指标的设置原则

2.3 评价指标的分类

针对不同的项目、部门或机构职能，所建立的具体评价指标也有所不同。但就总体来看，针对公共投资项目的评价指标可以分为经济评价指标、社会评价指标和环境评价指标三大类。

2.3.1 经济评价指标

公共投资项目的经济评价指标是指针对公共投资项目的有形收益及成本进行评价的指标体系，评价重点在公共投资项目的微观经济效益和宏观经济效益。

微观经济效益评价的对象是个体经济单位，采用静态指标与动态指标相结合的方法，而宏观经济效益评价的对象是整个国民经济，考察的是总体经济的运行状况。

2.3.2 社会评价指标

公共投资项目的社会评价指标反映对社会政治与经济等多方面的影响指标，如就业增加率等指标。

2.3.3 环境评价指标

公共投资项目的环境评价指标反映公共投资项目对自然环境、社会环境、人文环境、城市可持续发展力等的影响，如区域生态平衡率等指标。

公共投资项目的评价指标详见表1。

3 案例分析

3.1 项目概况

南京市地铁一号线主线全长21.72公里，其中地下线14.33公里，地面及高架线7.39公里，项目总投资85亿元，于2005年9月3日正式运营。地铁的建设对于改善城市交通状况、提高时间利用率、促进社会及经济发展，起着十分重要的作用。地铁建设项目属社会公益性项目，加之地铁具有公益性和企业性的双重性质，在一定程度决定了该建设项目的投资资金主要来源于地方政府财政资金和地铁项目的自筹资金。

3.2 建立评价指标体系

根据对地铁一号线建设项目的具体特征如盈利性、公共性、服务性等，建立相应的绩效评价指标体系如图1所示。

3.3 项目绩效评价流程

本文采用层次分析法进行项目绩效的评价，层次分析法是一种模拟人的分析、判断以及决策过程的系统分析方法，被广泛应用于多指标综合评价模型中。层次分析法通过建立递阶层次结构、构造判断矩阵、层次单排序、层次总排序和一致性检验等步骤实现了多指标体系的综合评价，其具体流程如图2所示：

3.4 评价结果

南京地铁1号线按里程数收费，票价为2元到4元，日均客流约81万人次，高峰时可达108.96万人次，实现了较好的经济效益。市民出行在交通上所花的时间明显缩减了，且地铁的开通在很大程度上缓解了路面交通拥挤程度，提高了市民对公共服务的满意度，实现了较好的社会效益。由于地铁1号线主要采用的是地下线形式，其土地资源利用率较高；此外由于地铁在速度方面的巨大优势，市民倾向于采用搭乘地铁的方式而减少了私家车的利用，从而节约了能源和减少了污染，最终增强了城市的可持续发展力，实现较好的环境效益。

参考文献

[1]林晓言，许晓峰.建设项目经济社会评价[M].北京：中华工商出版社，2000.

[2]郑方辉，陈佃慧.政府绩效视野下的广州BRT项目评价[J].华东经济管理，2011：114-118.

[3]王晓霞.项目后评价综述[J].江苏交通工程，2002，（2）：40-43.

[4]李华.公共投资项目的绩效评价研究[D].天津：天津大学，2012，（12）.

[5]丛九源.基于GFNN的高校建设项目绩效评级研究[D].大连：大连理工大学，2009，（05）.

作者：仲珺怡等

公共投资项目论文 篇3：

公共投资项目绩效审计的问题及对策研究

摘要：公共投资项目是指由金融基金和社会资源建设的公共基金和其他政府投资项目。其支出在我国整个公共支出中占有很大的比例，对我国经济社会发展有重要作用。随着我国对以创建公共财政为目的的财政体制改革的不断推进，公共财政体制和框架渐渐完善，政府机能也由本来的对社会经济各方面的全盘干涉，渐渐转变为只对市场不能很好发挥作用的部分进行弥补，大众投资的重心转向了公共投资范畴中的非竞争性项目。由此，加强公共投资项目绩效审计的开展和进一步应用是目前我国审计领域的一项重要课题。为此，对我国开展绩效投资项目审计模式存在的问题进行了探讨，并提出相应的措施建议。

关键词：公共投资项目；绩效审计；对策建议

文献标识码：A

doi：10.19311/j.cnki.16723198.2017.12.048

1986年第12届国际会议上，最高审计机关国际组织对绩效审计下了定义：即这种审计是“对公共投资项目管理的经济性、效率性和效果性的评估，也称绩效审计”。而公共投资项目绩效审计是指“审计人员或者其他取得技术资格的专业人员，运用一些专业的方法，再根据某些特定的标准和方式，对公共投资工程项目是否经济有效进行不主观、不偏颇的评定，发现问题，提出完善的对策和措施，是一种不依附的审计行为，其作用是使政府的投资结构更加合理，是投资效益得以提高，并且可以作为一些问题的决策依据。”目前，我国公共投资项目绩效审计仍在发展阶段，就必定会存在一些不足之处。

1公共投资项目绩效审计存在的问题

1.1竣工决算审计模式

近年來，我国一般采取竣工决算审计的方法来评价公共投资项目，也就是看工程预算是不是真实、是不是合法、是不是准确。它可以使工程造价的管理更加合理，也可以防止工程预算的高估。但是这种模式也存在着一些不足之处：

从审计内容看，它的焦点在于从微观上监督工程造价是不是合理真实，检查错误，防止舞弊现象，并不是从宏观上找寻机构的管理、问题的决策方面是不是有问题，不能凸显绩效审计的建设性；从审计方式看，它往往是在项目完成之后进行审查，不能对项目进行事前和事中监督；从审计依据看，竣工决算审计模式意味着这种审计要发生在工程竣工之后，对于工程进行时的状况以及工程所用材料的市场价格，审计工作人员往往很难能有正确把握，一些相关的签证单、验收单、进货单等原本是应该被审查的，实际却经常被作为审计证据，这种做法容易造成对项目实施过程中的一些“不能见光”的交易行为的默许，使违法违规行为更加猖狂，加大审计风险，使审计质量大打折扣。

1.2审计机关独立性

“无论政体如何，在审计中保持独立性和客观性至关重要。对立法机关和行政机关的充分独立性、对实施审计和审计成果的可靠性是至关重要的。”审计工作若想取得应有的成效，就一定要保证独立性。审计独立首先要有审计机关的独立，然后才能逐渐出现审计工作者、审计费用、审计工作等方面的独立。

《宪法》以及其他相关法律规定，“国家审计署归属于国务院，地方审计机关的业务管理一般由上级审计机关领导、组织管理，同时也由同级地方政府领导，是双重领导体制”。在委托方、被审计单位和审计者之间，委托方往往领导被审计单位，两者是领导和被领导的关系和并且利益纽带相关。这也就是说，这种审计工作实际上相当于政府机关的“自我检查”，审计机关的独立性不能得到保证，审计工作也就跟着无法取得应有的效果。因此，我国的政府审计可以看成是其“自我审查”的一部分，这种模式制约了绩效审计“外部监督”的职能作用。

1.3相关法律法规及评价体系

政府对公共资金具有保管、充分有效利用的责任，尤其是在社会主义市场经济蓬勃发展的现代。然而如今缺乏的一些法律制度的约束使政府很难有效履行这种职责。现实生活中，往往不能保证公共资金的每一分钱都能得到充分利用，政府本身缺乏竞争，也没有适当的法律法规以及监督机制来约束，尤其我国目前公共投资项目绩效审计的范围仍然没有被有效界定，更是缺乏界定这些范围的有效的法律法规。虽然在《宪法》和相关法律中已经定义了公共投资项目绩效审计就是审查公共投资项目有没有被经济有效的实施，但这仅仅是指出了希望公共投资项目能够达到什么样的效果，而并没有“应该怎样取得这种效果”的相关法律法规。我们在公共投资项目绩效审计方面不仅仅是缺乏相关的统一的审查标准，更是缺乏具体的可操作性文件。

公共投资项目具有多样性，也就导致衡量被审计对象经济性、效率性、效果性的指标难以统一。因此，对每一个被审计项目，在审计工作开始之前都要有专门的审计人员和被审计单位进行沟通，确定一个双方都能接受而且认同的评价标准，这种沟通过程往往比较繁琐，也就会使审计工作的难度加大。在绩效审计的实践中，仍然存在两点问题：一是针对某个项目的绩效审计的标准是如何制定的、根据什么制定的，这些根据的内容太笼统。而且很多情况下，外界环境的改变也会影响审计标准，导致以前制定的标准可能不再适用；二是有一些评价指标虽然被制定了出来，但是实施起来很难，操作性太低。审计人员只能摸着石头过河，这必定会对公共投资项目绩效审计的有效实施产生影响。

1.4审计人员素质及审计技术

公共投资项目绩效审计就是一个庞大的整体工程，从事这项工作的审计人员首先要具备能够检查出所审计的项目的评价标准及其来源、实施的依据是不是准确，审查相关信息是否可靠、完整的能力。不仅仅要能够发现已经出现的问题，而且要具备能“预知”将要发生、可能发生的能力，这也就要求审计人员的知识储备要系统、完善，不能仅仅拘泥于审计知识，而且还要懂得会计、经济、工程等方面的知识。不仅如此，审计人员还要能够对一些问题提出可行又有价值的对策建议，改进工程项目。因此，公共投资项目绩效审计需要很多高专业素养的人才，尤其是“多面手”式的人才。

此外，由于缺乏审计方面的复合型人才，我国审计人员往往普遍缺乏技术专业知识，对管理方面的了解也不够深入，有待继续学习培养，而且在计算机技术的运用、电算化方面也还不够普及，综合能力不够强。好多先进的审计技术要么是还没有被我国引进、学习，要么是仍不具备普及这种技术的条件。同时，审计信息不能得到有效共享，审计单位之间也没有形成审计信息链，这也使现有审计资源没有得到充分有效利用，一些审计设施也往往重复建设、利用率低。

2完善公共投资项目绩效审计的对策

要想解决以上问题，发挥公共投资项目绩效审计对我国经济发展的作用，应该针对不同问题采取相应措施。

2.1逐步推行新型審计模式

为了完善公共投资项目绩效审计，可以推行新型审计模式，比如重点审计以及跟踪审计。所谓跟踪审计，就是从项目被成立、开始进行、进行过程直到竣工的全称进行审计，这种审计要连贯、全面又系统。审计人员从项目成立初期开始，一直到项目结束，全程参与，保证投入项目的每一份资源都得到了充分有效的运用。和竣工决算审计模式相比，跟踪审计是一种更优化、更可取、更科学的审计模式。首先，跟踪审计将绩效审计作为项目进行的一个部分，二者“整体”和“局部”的关系使绩效审计工作能够更好的进行。其次，众所周知，审计工作就是要提供有用的、能够使公共投资项目变得更好的信息。根据控制论的观点，要向取得很好的反馈信息，就必须要缩短反馈过程，不仅要发现问题，还要能够预防、阻止问题的出现。跟踪审计能够第一时间发现问题，减少信息反馈时间，将问题扼杀在摇篮里。跟踪审计能够使审计工作得以持续进行，保证审计工作达到应有的目的。再者，跟踪审计由于涉及工程进展的全过程，所需审计人员多，内容庞杂，目前仍然处于探索时期。所以，只有运用“重点论和两点论”的方法，抓住问题核心，才能有效开展工作，取得应有效果。

2.2保证审计机关的独立性

我国的绩效审计工作之所以至今仍未取得理想的效果，很大一部分是由于审计机关的独立性不强。正如英国学者艾弥尔·沃尔夫所言，“审计的概念与独立性的概念，如同一枚硬币的正反两面”。保证审计机关的独立性从某种意义上说也就保证了绩效审计的效果。各个国家的审计工作都要求保证其独立性，最高审计机关国际组织颁布的《利马宣言——审计规则指南》指出：“最高审计机关必须独立于被审计单位之外并不受外来影响，才能客观有效地完成其工作任务。”所以，必须要保证审计机关的独立性，才能保证审计工作的效果。

借鉴国外经验，我国应该建立两个履行不同义务的审计机构，一个隶属政府，一个隶属人大，实行审计“双轨制”。这种制度既可以在整体上提高审计的独立性，又比较便于实施。

2.3完善法规及制定标准

审计的一条基本原则就是依法审计，因此必须加强对公共投资项目绩效审计相关法律法规的制定，使审计人员在执行工作时有法可依，审计工作才能取得应有效果。要加强相关法律法规建设，首先要完善立法，制定《公共投资项目绩效审计法》，从立法上规范，明确地位，保证权威性。其次要制定准则，使公共投资项目绩效审计的过程规范化，确保它的有序进行。审计准则相当于“指南针”，它指引着审计工作者完成审计工作。审计准则对审计主体做出了明确的规定，即是对审计机关和审计工作者作出了明确的规定，这是保证公共投资项目绩效审计工作准确高效进行的必要措施。最后要加快相关法律法规的制定，公共投资项目绩效审计相关法律的缺乏是制约绩效审计工作进展的重要因素之一。

而加强对公共投资项目绩效审计标准的探究，首先要结合财务审计标准，总结过往的绩效审计工作中的经验和不足，不仅要制定绩效审计准则，而且该准则更要科学可行，能够对绩效审计的形式作出具体规定。绩效审计的被审计对象是多种多样的，对每一种被审计对象，应该分类制定准则，具体问题具体分析。再者，作为评价标准的一部分，绩效评价指标决定了绩效评价的参照物是否正确，对公共投资项目绩效评价的准确性至关重要，所以，要加强对公共投资项目绩效审计标准的研究，找出绩效评价的主要影响因素，提出更科学有效的审计标准。

2.4提高人员素质及借鉴技术方法

要推动公共投资项目绩效审计的发展，人才是关键。要提高审计工作者素质，首先要着重培养多功能人才，确保担任职务的人员具备职务所要求的基本知识和技能。审计部门可以制定和实施人员培训计划，这既是为了适应组织变革和发展的需要，也是为了提高审计人员素质，实现审计人员个人生涯发展。其次要整合审计人力资源。审计单位在开展公共投资项目绩效审计时，往往由于编制、经费的限制，不能拥有所需要的足够多的审计人才。面对这种情况，审计单位可以不必拘泥于单位内部的审计人员，而适当的从外部寻找人才，这样不仅仅给内部人员创造了竞争意识和危机感，也防止审计机构内部人才短缺的现象。最后要提升审计队伍的学历层次。可以通过提高审计工作者的文化结构来提高绩效审计效果。审计单位在提高审计人员学历层次上，可以通过适当抬高工作门槛，以一种略带强制的方式改善审计人员的文化结构。特别在一些经济欠发达地区，审计人员学历层次有更大的提高空间。

公共投资项目绩效审计涉及范围广、数据庞杂，要想做好这项工作，就必须有相应的技术方法，要能够整理、综合、分析庞杂的审计数据。迄今为止，我国的绩效审计技术仍然不够先进，方法不够复杂，而且单一。所以要积极借鉴国外的审计技术，这对有效提高审计工作的效率和可靠性是必要的。

参考文献

[1]邵春晖.政府投资绩效审计研究[D].济南：山东经济学院，2011.

[2]章刘成.公共投资项目绩效审计问题研究[D].哈尔滨：哈尔滨商业大学，2010.

[3]于良.政府绩效审计报告研究[D].济南：山东经济学院，2010.

[4]夏青.政府投资审计的发展方向[J].中国审计，2007，（15）：22.

作者：苗冰玉