降低工程造价确保建设目标论文

【摘要】建设工程项目管理的核心内容就是目标控制，即包括项目质量控制、成本控制、进度控制。建设项目在立项、项目评估决策等不同的方面落实实际的行动，基本的工作环节缺一不可，同时也需重视基本的工作要求和相关标准。任一环节的成功均能影响到项目建设的情况，与其成败息息相关。建设工程项目管理贯穿于项目建设的全过程，基本的管理对象就是项目。今天小编给大家找来了《降低工程造价确保建设目标论文(精选3篇)》，供大家参考借鉴，希望可以帮助到有需要的朋友。

降低工程造价确保建设目标论文 篇1：

工程建设项目目标管理

一、工程建设项目目标管理的程序和基本环节

建设工程项目目标管理的全过程是由一个个循环过程所组成的，而循环控制要持续到项目建成动用。在控制过程中，都要经过投入、转换、反馈、对比、纠正等基本环节（图2）。如果缺少这些基本环节中的某一个，动态控制过程就不健全，就会降低控制的有效性。

1．按计划要求投入

控制过程首先从投入开始。一项计划能否顺利地实现，基本条件是能否按计划所要求的人力、材料、设备、机具、方法和信息等进行投入。计划确定的资源数量、质量和投入的时间是保证计划实施的基本条件，也是实现计划目标的基本保障。

2．做好转换过程的控制工作

建设工程项目的实现总是要经由投入到产出的转换过程。正是由于这样的转换，才使投入的人、财、物、方法、信息转变为产出品，如设计图纸、分项(分部)工程、单位工程，最终输出完整的工程项目。在转换过程中，计划的执行往往会受到来自外部环境和内部系统多因素的干扰，造成实际进展情况偏离计划轨道。而这类干扰往往是潜在的，未被人们所预料或人们无法预料的。同时，由于计划本身不可避免地存在着程度不同的问题，因而造成实际输出结果与期望输出结果之间发生偏离。为此，项目管理人员应当做好“转换”过程的控制工作：跟踪了解工程实际进展情况，掌握工程转换的第一手资料，为今后分析偏差原因，确定纠正措施提供可靠依据。同时，对于那些可以及时解决的问题，采取“即时控制”措施，及时纠正偏差，避免“积重难返”。

3．控制的基础工作―反馈

反馈是控制的基础工作。对于一项即使认为制定得相当完善的计划，项目管理人员也难以对其运行结果有百分之百的把握。因为在计划的实施过程中，实际情况的变化是绝对的，不变是相对的。每个变化都会对预定目标的实现带来一定的影响。因此，项目管理人员必须在计划与执行之间建立密切的联系，及时捕捉工程进展信息并反馈给控制部门，为控制服务。

为使信息反馈能够有效地配合控制的各项工作，使整个控制过程流畅地进行，需要设计信息反馈系统。它可以根据需要建立信息来源和供应程序，使每个控制和管理部门都能及时获得所需要的信息。

4．对比目标以确定是否偏离

对比是将实际目标成果与计划目标成果相比较，以确定是否有偏离。对比工作首先是收集工程实施成果并加以分类、归纳，形成与计划目标相对应的目标值，以便进行比较。其次是比较结果进行分析，判断实际目标成果是否出现偏离。例如，某网络进度计划在实施过程中，发现其中一项工作比计划要求拖延了一段时间，如果该工作是关键工作，或者虽然不是关键工作，但它拖延的时间超过了项目的总时差，那么这种拖延肯定影响了总计划工期，对此工作必须采取纠偏措施。如果未发生偏离或所发生的偏离属于允许范围之内，则可以继续按原计划实施。

5．取得纠正控制效果

当出现实际目标成果偏离计划目标的情况时，就需要采取措施加以纠正。如果是轻度偏离，通常可采用较简单的措施进行纠偏。如果目标有较大偏离时，则需要改变局部计划才能使计划目标得以实现。如果已经确定的计划目标不能实现，那就需要重新确定目标，然后根据新目标制定新计划，使工程在新的计划状态下运行。当然，最好的纠偏方法是把管理的各项职能结合起来，采取系统的办法。这不仅需要在计划上做文章，还要在组织、人员配备、领导等方面做文章。

项目实施过程的每一次控制循环结束都有可能使工程呈现出一种新的状态，或者是重新修订计划，或者是重新调整目标，使其工程项目在这种新状态下继续开展。

二、工程建设项目目标管理控制的内容

1． 进度控制

工程项目进度控制是指在实现建设项目总目标的过程中，为使工程建设的实际进度符合项目进度计划的要求，使项目按计划要求的时间动用而开展的有关监督管理活动。工程项目进度控制的总目标就是项目最终动用的计划时间，也就是工业项目负荷联动试车成功、民用项目交付使用的计划时间。由此可见，工程项目进度控制是对工程项目从策划与决策开始，经设计与施工，直至竣工验收交付使用为止全过程的控制。

事前控制主要内容是编制或审核项目实施总进度计划。审核项目的阶段性计划。制定或审核材料供应采购计划，寻找出进度控制点，确定完成日期。

事中控制主要是建立反映工程进度情况的日记，进行工程进度检查对比，对有关进度及时计量并进行签证，召开现场进度协调会等。

事后控制当实际进度和计划发生差异时，必须及时制定对策。首先制定保证不突破总工期的对策措施，包括组织措施、技术措施、经济措施等。其次制定总工期突破后的补救措施，然后调整其他计划，建立新的计划，并按其实施。

2．质量控制。

工程项目质量控制是指在力求实现工程建设项目总目标的过程中，为满足项目总体质量要求所开展的有关监督管理活动。其任务是通过建立健全有效的质量监督工作体系，认真贯彻检查各种规章制度的执行，随时检查质量目标与实际目标的一致性，来确保项目质量达到预期制定的标准和等级要求。在工程项目的三大目标控制当中，质量控制是主题，项目质量永远是考察和评价项目成功与否的首要方面。

事前控制首先掌握质量控制的技术标准和依据，制定保证质量的各种措施，对承揽项目任务的单位进行资质审查，对涉及项目质量的材料进行验收和控制，对设备进行预检控制，对有关的计划和方案进行审查。

事中控制首先对工艺质量进行控制，然后对工序交接、隐蔽工程检查、设计的变更审核、质量事故的处理、在质量和技术签证等进行控制，对出现违反质量规定的事件、容易形成质量隐患的做法立即采取措施予以制止。建立实施质量日记、现场质量协调会、质量汇报会等制度以了解和掌握质量动态，及时处理质量问题。

事后控制通过项目的阶段验收和竣工验收、技术资料整理、文件档案的建立来实现。

3．投资控制

工程项目投资控制是指整个项目的实施阶段开展管理活动。项目投资费用是由项目合同界定的，因此应在满足项目的使用功能、质量要求和工期要求的前提下，阶段性检查费用的支出状况，控制费用支付不超过规定值，并严格审核设计的修改和工程的变更，实现项目实际投资不超过计划投资。

事前控制主要进行风险预测，采取相应的防范措施。熟悉项目设计图纸与设计要求，分析项目价格构成因素，事前分析费用最容易突破的环节，从而明确投资控制的重点。

事中控制定期检查和对照费用支付情况，定期或不定期对项目费用超支或节约情况做出分析，并提出改进方案，完善信息制度，掌握国家调价范围和幅度。

事后控制审核工程结算书，公正地处理索赔。

三、工程建设项目目标管理的控制措施

为了取得目标控制的理想成果，应从多方面采取措施对项目实施控制。

1、 组织措施

各部门职能人员，要按计划要求监督投入的劳动力、机具、设备、材料，经常到现场巡视、检查运行情况，对工程信息的收集、加工、整理、反馈，发现和预测目标偏差，采取纠正措施等，都需要事先落实控制的组织机构，委任执行人员，授予相应职权，明确任务、权利和责任，制定工作考核标准，并力求使之一体化运行。在控制过程中需要考虑采取的措施有：充实控制机构，挑选与其工作相称的人员；对工作进行考评、评估、改进、挖掘潜在工作能力、加强相互沟通；在控制过程中激励人们以调动和发挥他们实现目标的积极性、创造性；以及培养人员等。

2．技术措施

控制在很大程度上要通过技术来解决问题。为了对项目目标实施有效的控制，要对多个可能的主要技术方案进行技术可行性分析，对各种技术数据进行审核、比较，事先确定设计方案的评选原则，通过科学试验确定新材料、新工艺、新设备、新结构的适用性，对各投标文件中的主要技术方案做必要的论证，对施工组织设计进行审查，并想方设法在整个项目实施阶段寻求节约投资、保障工期和质量的技术措施。为使计划能够达到期望的目标，需要依靠掌握特定技术的人，需要采取一系列有效的技术措施，实现项目目标的有效控制。

3、经济措施

一个工程项目的建成动用，归根结底是一项投资的实现。从项目的提出到项目的实现，始终伴随着资金的筹集和使用工作。无论是对工程造价实施控制，还是对工程质量、进度实施控制，都离不开经济措施。为了理想地实现工程项目目标，项目管理人员要收集工程经济信息和数据，要对各种实现项目的计划进行资源、经济、财务诸方面的可行性分析，要对经常出现的各种设计变更和其他工程变更方案进行技术经济分析，以力求减少对计划目标实现的影响。要对工程概、预算进行审核，要编制资金使用计划，要对工程付款进行审查等。如果项目管理人员在目标控制时忽视了经济措施，不但使工程造价目标难以实现，而且会影响工程质量和进度目标的实现。

4、合同措施

工程项目建设需要设计单位、施工单位和材料设备供应单位分别承担项目实施中的相应工作。没有这些工程建设行为，项目就无法建成动用。在市场经济条件下，这些承包商是分别根据与业主签订的设计合同、施工合同和供销合同来参与工程项目建设的，他们与工程项目业主构成了承发包关系。承包设计的单位根据合同要求，要保障工程项目设计的安全可靠性，提高项目的适用性和经济性，并保证设计工期的要求。承包施工的单位要根据合同要求，在规定的工期、造价范围内保证完成规定的工程量，并使其达到规定的施工质量要求。承包材料和设备供应单位应当根据合同要求，保证按质、按量、按时供应材料和设备。由此可见，确定对目标控制有利的承发包模式和合同结构，拟订合同条款，参加合同谈判，处理合同执行过程中的问题，以及做好防止和处理索赔的工作等，是项目管理人员进行目标控制的重要手段。

作者单位：石家庄经济学院工程学院

作者：唐桂英

降低工程造价确保建设目标论文 篇2：

浅谈建设项目质量、成本、进度控制

【摘  要】建设工程项目管理的核心内容就是目标控制，即包括项目质量控制、成本控制、进度控制。建设项目在立项、项目评估决策等不同的方面落实实际的行动，基本的工作环节缺一不可，同时也需重视基本的工作要求和相关标准。任一环节的成功均能影响到项目建设的情况，与其成败息息相关。建设工程项目管理贯穿于项目建设的全过程，基本的管理对象就是项目。管理的具体范围是项目全过程，需要对项目进行全寿命周期的管理。建设工程项目管理是将单位项目作为重点对象，将质量、成本和进度等作为组成部分的生产组织过程。

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【关键词】项目管理;质量;成本;进度

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1 引言

建设项目的质量控制、成本控制、进度控制间存在着十分密切的联系，体现出矛盾对立的一面，也有统一的一面，其关系可以定义为对立统一的关系。为更好地加快进度，应该积极地重视实际的成本增加情况，国土缩短进度的过程中，也会让质量目标的实现备受干扰，这就彰显出目标间关系的矛盾问题;借助于科学化的管理，可以让成本得到有效的控制，同时又能合理地缩短工期，确保项目质量明显提高，这就反映出目标控制间的统一的一面。

2 建设项目质量控制

质量控制是建设工程项目中最重要的工作，是工程建设项目3个目标控制的中心目标。施工属于工程项目建设的实施过程，也是保证最终产品得以生成的阶段，关系到最终成品质量。“百年大计，质量第一”是最基本的原则，构建起相对完善且可靠的质量管理体系，促使着相应的合同和设计文件要求及时满足。同时工程质量受控，也是保证工程项目施工进度、成本目标顺利实现的前提。

2.1 影响工程质量的因素

2.1.1 人的因素

人属于生产经营活动的重要主体，同时也属于项目决策者和管理人员，在项目建设的全生命周期，均需要结合人员实际活动加以实现。人员的基本素质能够直接或间接影响规划及勘察等各项工作，素质水平的高低也是影响项目基本质量的关键因素。在建设工程中实施资质管理和人员执业制度是保证人员素质的重要管理措施。

2.1.2 工程材料

工程资料本身就是建设项目的物质基础，属于工程质量的关键支撑。在实际选用的阶段，能否符合合理性指标，产品是否合格等，均能直接地影响到项目建设的安全程度，与使用功能也存在着十分密切的关联。

2.1.3 机械设备

机械设备可以划分出2种类型：首先是组成工程实体及配套的工艺设备和相关机具。其让项目设备安装工程彰显出较为完整的使用功能。其次是施工阶段运用到的机械设施，其属于施工的重要手段。不管是哪一类，均能直接影响到项目建设的情况，与其质量密切相关。

2.1.4 方法

方法重点是指施工阶段运用到的施工技术和方案等。采取的施工技术是否合理、是否符合项目需求、是否具备先进性等，均能直接影响到工程质量。稳步推行新型技术，提倡合理运用新型工艺，可以保证项目建设成果，促使项目质量稳定提高。

2.1.5 环境

环境条件主要是指项目质量特性受到重要影响的环境因素，涵盖着工程技术环境、作业环境以及周边环境等。积极地落实好环境管理工作，逐步优化作业的基本条件，将技术环境适当维护起来，搭配科学化举措，成为控制环境对质量影响的关键。

2.2 质量控制的阶段

2.2.1 质量管理事前控制

质量管理事前控制是在建设项目准备阶段落实好相应的质量控制举措，在各工程对象正式施工时，需要做好前期规划，将准备工作和影响质量的因素等加以分析，有效地控制质量细节。事前控制是最佳的控制状态，也是最理想的控制形式，是进行建设项目质量管理追求的目标。由于在未造成任何损失的前提下就将相关的问题加以提出，同时采取了可靠的改进方案，如进场材料的严格把关和质量不达标图纸的有效整改等，使得相应进度得到控制，避免了一些不必要的损失。结合实际的实践情况分析，事前控制让管理人员面临着极为严格的要求，需要具备专业的理论知识和技能，还应该具备实践经验。只有这样，才可将事前工作落实到位，项目管理人员才能更好地参与到理论学习中，掌握专业的技术知识，善于应用管理技巧，不断积累丰富的实践经验。

2.2.2 质量管理事中控制

事中控制的策略是全面控制项目实施过程，重点落实节点质量的控制。因为管理中存在着疏忽和大意的情况，使得施工中的项目部位产生了明显的质量问题，管理人员应该积极地重视相关的整改方案，合理地减少不必要的损失。事中控制是常见的建设工程项目质量控制方式，只要管理人员具备专业的知识，同时掌握一定的技能，就可以对建设项目的事中控制产生积极影响。事中控制的效果虽然不如事前控制，但却是目前建设工程项目质量管理中最常见、最有效的管理手段。随着BIM技术的日渐成熟及推广应用范围的逐渐扩大，有理由相信很多事中控制节点会逐渐地变成事前控制，从而稳步推动项目质量管理进程。

2.2.3 质量管理事后控制

建设工程项目的质量事后控制手段，重点是依照施工结果和基本的计划目标分析对比，在后续的施工活动中实施科学化控制的方案。其借助于反馈信息将控制落实到位，控制的重点主要是生产活动。控制思想便是将以往的经验和教训加以总结，为后续事情的进展更加顺利提供保障。在多輪实践和反馈中，将事情做到更加圆满的状态。事后控制体现出被动性，人们称其为负债管理，主要是及时地弥补现阶段存留的债务，虽然弥补的成效并不明显，但是也属于一项具体的行动。建设项目事后控制需要弥补较大的损失，这种损失体现出难以弥补的情况。但是，该类控制方案并非停止控制，即便是损失已经造成，也会通过其他的整改过程，让项目质量尽可能地满足具体要求。最为关键的是及时地分析问题出现的根源，合理地杜绝损失情况。工程质量的事后控制要点重点涵盖着：将计划执行后的信息作为重要的依据;具备相对完整的统计资料;准确分析内外部环境的干扰程度;计划执行情况的客观分析。

3 建设项目成本控制

控制工程项目的成本，应该积极地贯彻实际原则，坚持技术和经济结合的基本要求，确保项目整体质量得以维护，同时又能合理地控制工程成本，促使着降低工程成本的观念渗透至项目工作中。

3.1 深入分析建设项目功能，合理确定质量标准

应该对建设项目的基本功能加以分析，确定哪些功能为必要功能，哪些功能是不必要功能，方便将人力、物力、财力等科学运用至必要功能的保障上，将不必要的功能加以去除，亟待补充的功能加以完善，促使着产品的功能结构趋向合理。

工程质量的基本要求体现于国家颁布并实施的《施工质量验收规范》上，属于当前国家现行的建设产品质量验收标准。应该适当地倡导设计人员、施工人员投入创新实践中，制定出更符合实际情况的标准规范，确保工程造价的基本要求得以满足。

3.2 择优选用施工方案

为将工程成本合理地控制起来，工程施工队伍应该在重视工程质量达标的前提下，提出科学合理的施工方案，在技术以及经济等层面上，对其展开有效的分析，选定适宜的造价对策，实现最优目标。

①在满足设计要求和质量标准的前提下，对工程进行功能分析，判断材料的基本性能，主张运用最低价格的材料替代高价格材料。

②在维护相关质量的基础上，运用较少的机械消耗和人力消耗完成既定的任务指标。

③相关质量得以保证的同时，采取适宜的手段减少无效劳动，将降低工程成本的观念渗透至施工管理的各个环节。

3.3 有效降低质量成本

质量成本就是让产品达到基本的质量要求实际产生的相关费用，涵盖着确保高产品质量的支出费用和未达标所产生的损失、处理质量问题时的费用。

质量成本通常是由故障成本和预防成本等共同组合而成，最为关键的便是在降低故障成本的基础上，合理地控制损失费和事故处理费等多项支出，确保达到理想化的降低质量成本的目的，科学控制相应的造价。

4 建设工程项目的进度控制

建设工程项目进度控制意义重大，属于项目建设管理中的关键组成。在项目管理过程中，建设工程项目进度控制的基本含义较多，可以让项目的投资以及质量等完美地结合起来，构建起相对完整且清晰的综合指标，充分彰显出项目具体情况，概述项目的基本状态。建设工程项目进度控制属于一项重要的内容，涉及投资、进度和质量3个关键的要素，其始终贯穿于项目全过程，在勘察设计、工程物资采购等部分环节，特别是在建设工程项目实施阶段凸显出实际的价值。

建设工程项目参与主体不同，代表利益各异，但进度控制目标基本一致。建设工程项目重点是在动态条件的支撑下落实，所以进度控制也属于动态管理的过程。首先，涵盖建设工程项目在内的进度目标分析和论证，进度目标的科学性和合理性等，均是需要进行论证的对象，目标无法实现时，就应该及时对其进行调整;其次，收集相关资料和调查研究工作实际开展时，应该科学编制具体的进度计划，保证其符合实际的情况;最后，完成对进度计划的科学检查和适当的调整，在规定的时间段内落实好对编制的进度计划执行情况的跟踪与调查，如果发现偏差，则应该及时采取相应的纠偏方案。

建设项目的体积相对庞大、结构较为复杂、实际的周期较长、所受环境影响较大等特征明显。工程进度在这样的特征影响下，还需重点考虑一些相关因素的存在，如人为因素、材料因素和设备因素等，在所有影响因素的影响之中，最为明显的仍然是人为因素。工程项目的施工时间和完工时间、施工质量等均需要人为干预，以此可以进行科学化的控制。除了施工单位影响到施工进度外，只要是参与到工程建设的相关单位，均能对项目进度造成或多或少的影响，如果单位拖延了工作进度，则会导致施工进展更加缓慢。

4.1 制定建设工程项目进度计划

4.1.1 横道图进度计划的制定

横道图属于相对简单且应用广泛的传统进度计划方式，目前在建设工程领域小型工程项目或大型工程项目的子项目中还普遍运用。其表达直观，简单易读，但工作过程中的逻辑关系不易传达清晰，不具备进度时间参数计算，无法确定关键工作、关键线路，计划调整只能采用人工方式，工作量较大，大型建设工程项目难以应用。

4.1.2 建设工程网络计划的制定

根据我国《工程网络计划技术规程》常用到的工程网络计划类型涵盖着双代号网络计划、单代号搭接网络计划等。借助于工程网络图，能够让项目和组成部分清晰地展示出来，确定合理估计的项目完工时间，指明部分活动的实际完成情况，确保参与到项目建设中的单位和个人均能明确自身的定位，了解自身的地位和实际作用，方便及时地跟踪项目基本进度，落实好相应的环节。

4.1.3 进度计划的调整

工程项目计划执行阶段，因为组织管理和经济技术等多种因素的干扰，使得实际进度和计划进度间存在着明显的偏差，若未能及时地纠正相应的偏差，势必影响到进度目标的顺利实现。为此，计划执行过程中，还应该及时地采取科学化的措施加以管理，检查并掌握实际进展和基本情况，明确出现偏差的主要原因，确定适宜的纠偏方案和措施。

4.2 建设工程项目进度控制的措施

为让建设工程项目的进度目标顺利地实现，需要科学地构建管理组织体系。进度控制的基本工作环节中涵盖着进度目标的分析论证、编制进度计划和相关跟踪计划的执行、糾偏措施及调整进度计划等。项目管理组织设计分工应该加以明确，进度控制的举措涵盖着管理措施、技术措施和合同措施等。

5 建设工程项目质量、成本、进度的关系

建设项目质量、成本和进度三者之间存在着矛盾且统一的关系。在工程项目实施阶段，不可能稳步地协调三者的关系，使其全部达到最优的状态。在决定了某一目标之后，均应该考虑其他目标能否实现，同时还需落实科学的比选和分析。若是对项目质量有着极为严格的要求，则需要及时地投入较多资金和建设时间，也就是对质量目标格外强调，这就使得投资目标和进度目标明显降低。若是抢时间、争速度地完成工程项目，投资则应该明显提高，或者是将质量要求进行合理的控制，也就是对进度目标适当地强调起来，科学控制投资目标要求。若要将成本以及费用加以节省，项目的功能要求和质量标准会有所降低，也就是强调投资目标的过程中，势必影响到进度目标和质量目标。此外，若是适当地增加部分投资，为更好地加快进度提供理想化经济条件，则会让项目建设速度明显提升，缩短相应的工期，使得项目提前竣工，尽可能将投资收回，项目本身的经济效益能够明显强化，也就是进度目标在一定程度上加快了投资的回收进程;若是将项目本身的功能要求以及相应的质量标准加以提高，虽然会让一次性投资和工期明显延长，但是可以适当地控制成本，由此获取理想化的投资效益目标。若工程项目进度计划制定的过程能够适当地优化，确保工程进展体现出连续性以及均衡性，则可以适当地缩减工序，获取理想化的质量目标和较低费用支出。

【参考文献】

【1】丁士昭.建筑工程项目管理[M].北京：中国建筑工业出版社，2014.

作者：张玉

降低工程造价确保建设目标论文 篇3：

中国首份行政事业单位内部控制实施情况白皮书（二）

（上接2015年第13期）

四、行政事业单位具体业务层面内部控制规范执行情况

行政事业单位业务层面内部控制是指与单位经济活动直接相关的控制。具体来看，财政部所发布的《内控规范》将行政事业单位业务层面经济活动分为预算业务、收支业务、政府采购、资产管理、建设项目、合同管理六大类。业务层面内部控制通过综合运用各种控制手段和方法，对单位具体业务活动和事项实施控制，将单位内部控制建设与日常管理和业务活动有机融合，保证单位内部控制真正落地。在单位层面内部控制目标的问卷调查分析中，已经提及“单位内部控制的目标主要包括：合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整、有效防范舞弊和预防腐败、提高公共服务的效率和效果”。具体业务层面内部控制是内控建设与行政事业单位的日常管理、业务活动的有机结合，其控制目标与单位层面内部控制目标相一致，并且会结合各类经济活动的特点细化成具体的控制目标。

为了调查了解这些具体业务层面内部控制目标实现情况及其实施情况，结合目标及具体内容，笔者分别针对预算业务、收支业务、政府采购、资产管理、建设项目、合同管理六大业务设计了相关问题，具体调查结果如下：

（一）预算业务：预算管理的科学性仍然存在较大问题

预算业务控制是整个行政事业单位内部控制的起点和基础，也是行政事业单位经济业务活动开展的主要依据。本次问卷列示了四项预算业务的控制目标。目标1：预算编制、审批、执行、评价合法合规；目标2：预算编制、审批、执行、评价等不相容岗位相互分离；目标3：预算完成有评价，评价结果有反馈，反馈结果有应用；目标4：预算执行结果与预算目标相一致。

随着行政事业单位预算管理制度改革的不断推进，行政事业单位的预算管理水平得到了极大提高，建立了预算编制、执行、监督相分离的预算管理机制，从问卷调查的结果来看（如图10所示），预算业务基本实现了“预算编制、审批、执行、评价合法合规”的控制目标。然而部分行政事业单位对预算业务控制的理解仅限于合法合规，并没有在单位内部建立完善的预算管理制度，存在挤占预算经费、预算收入流失、预算执行分析机制和全过程预算绩效管理机制缺失等问题。

《内控规范》指出单位应当建立全过程预算绩效管理机制。全过程预算绩效管理将预算安排、执行效率和实施效果挂钩，确保预算监督作用的发挥。随着《财政支出绩效评价管理暂行办法》等一系列文件的出台，行政事业单位逐步建立全过程预算绩效管理机制，但在制度的落地实施和切实发挥作用上，仍然存在较大风险。问卷调查结果表明（如图10所示），控制目标3“预算完成有评价，评价结果有反馈，反馈结果有应用”的实现程度不容乐观，多达13%的受访者认为本单位基本未能实现该目标，甚至有3%的受访者认为本单位预算评价结果完全没能得到应用。究其原因，一方面是部分单位没有充分认识预算绩效管理的重要性，认为与追求经济效益的企业不同，行政事业单位使用财政资金追求社会效益，预算绩效管理并不重要；另一方面由于目前对绩效评价指标的解释较为笼统，单位在执行过程中往往以合规性为目的，缺少将预算绩效评价与本单位业务相结合发挥实效的动力。

长期以来，由于财务部门与业务部门之间缺乏关于项目进度的沟通，对预算执行的监督往往只能在业务事项的行为发生后，财务部门通过资金收付控制进行，无法确保业务部门的业务事项与预算目标相一致、符合预算要求，往往导致预算执行结果与预算目标的偏差，甚至引发财务部门与业务部门的矛盾。同时，由于预算编制不科学、不合理，我国大多数单位的财政专项经费存在相互挤占的现象，进一步导致了预算执行结果与预算目标的偏差。问卷调查结果表明（如图10所示），仅有18%的受访者认为本单位完全实现“预算执行结果与预算目标相一致”。

预算贯穿于行政事业单位业务活动的全过程，具有一定的系统性、复杂性和专业性，行政事业单位应当重视预算业务内部管理制度的建立和完善，实现以管理制度规范预算业务的各个环节。《内控规范》第十九条第一款规定：“单位应当建立健全预算编制、审批、执行、决算与评价等预算内部管理制度。”为了探究当前各级行政事业单位预算管理的内部控制措施落实情况，问卷针对“贵单位是否将去年财政下达的经费预算在内部各职能部门间进行分解并下达，建立内部责任预算制度”和“贵单位是否定期进行预算执行情况的分析”进行了调查。调查结果表明（如图11所示），大多数受访者表示本单位均已将预算经费在内部各职能部门间进行分解下达，建立了内部责任预算制度，并且超过70%的受访者表示本单位定期进行了预算执行情况的分析，说明目前大多数受访单位预算管理的执行控制已经基本建立。但是根据财务分析的执行情况来看（如图12所示），财务分析方式以年度分析为主，具有较大的时滞性，半年度、季度和月度财务执行情况不好，尚未做到根据项目重要程度和影响范围进行财务分析。

为了进一步了解预算管理执行的现实，我们总结了预算管理中存在的普遍问题：A.预算口径不够全面；B.预算指标偏紧；C.预算指标确定方法不够科学合理；D.预算编制程序没有完全符合规范；E.预算编制时间过长；F.预算追加的随意性较大。问卷要求受访对象对六个问题按照严重程度排序，最严重的问题排在第一位。调查结果显示（如图13所示），有26%的受访者认为预算管理中最为严重的问题是“预算口径不够全面”，24%的受访者认为预算管理中最为严重的问题是“预算指标偏紧”，同时也有24%的受访者认为“预算指标确定方法不够科学合理”是最严重的问题，而认为“预算编制时间过长”和“预算编制程序没有完全符合规范”是预算管理中最严重问题的受访者分别仅占6%和7%。这一结果表明，虽然目前行政事业单位预算管理合规性大大提高，但预算管理的科学性仍然存在较大问题。

为了进行更加深入的分析，本文对受访者的排序结果进行赋值，排序第一位的赋值为6，其余各项赋值按照排序依次递减，排序第6位的赋值为1。随后计算各个问题的平均得分，结果显示（如图14所示），“预算指标确定方法不够科学合理”得分最高为4.39分，表明受访者认为预算指标的科学合理性是目前预算管理存在的最主要问题；得分排名第二位的是“预算口径不够全面”，得分为4.21分。而得益于行政事业单位财务管理制度改革、预算管理制度的建立和国库集中支付制度的落实，目前行政事业单位预算编制程序的合规性和时间控制相对较好，“预算追加的随意性较大”、“预算编制时间过长”和“预算编制程序没有完全符合规范”三个问题得分相对较低。

（二）收支业务：整体控制目标实现较好，尤其是票据印章管理控制较好，但资金支付合规、报销单据审核方面仍需改善

收支控制历来是行政事业单位内部控制的重中之重，尤其是支出控制中的“三公经费”广为社会所关注。这些客观上要求行政事业单位完善收支管理，确保单位收支业务的规范性和科学性。为此，国家在收支两条线、部门预算、政府收支分类改革、国库集中支付、政府采购等一系列具体控制措施的执行上也要求十分严格。例如：（1）行政事业单位应当按照规定项目和标准征收政府非税收入，按照规定开具财政票据，做到收缴分离、票款一致，及时、足额上缴国库或财政专户，不得以任何形式截留、挪用或者私分；（2）行政事业单位应该加强支出审批控制，明确支出的内部审批权限、程度、责任和相关控制措施，审批人应当在授权范围内审批，不得越权审批；（3）行政事业单位应当建立健全票据管理制度，明确规定票据保管、登记、使用和检查的责任，对票据实行专人、专账、专柜管理。

问卷调查结果显示（如图15、图16、图17所示），95%的受访者选择本单位的非税收入严格执行了收支两条线的管理制度。97%的受访者表示，本单位的经费支出有明确的审批权限划分。95%的票据实现了专人管理。证明我国行政事业单位在具体收支管理上已经建立了明确的制度要求，并且在支出的审批和票据管理方面执行较好。

本次问卷列示了四项收支业务的控制目标。目标1：收支业务合规合法，不存在违规收取或违规支出等问题；目标2：票据、印章管理严格，不存在收入资金流失的现象；目标3：资金支付符合国库集中支付、政府采购、公务卡结算等相关规定；目标4：报销单据审核严格。

问卷调查结果显示（如图18所示），我国行政事业单位内部控制收支目标实现程度较好，尤其是目标2（票据、印章管理严格，不存在收入资金流失的现象）实现程度最好。具体来看，收支业务控制目标实现程度的排序是：目标2基本实现及完全实现的程度为91%（其中61%的受访者表示，本单位票据与印章管理可以完全实现内部控制目标，不存在收入资金流失的现象），目标4基本实现及完全实现的程度为89%，目标1基本实现及完全实现的程度为87%，目标3基本实现及完全实现的程度为84%。即使是这样，近些年审计机关对行政事业单位审计过程中仍然发现：许多单位“其他支出”科目使用频繁、金额较大，且支出的内容复杂多样，超标问题严重。多数行政事业单位均不同程度地存在科目填报不够准确、支出审核不严或不规范、报销单据审核不够严格、不能按照规定使用公务卡结算等问题。特别是部分单位在国库集中支付、政府采购和公务卡改革等制度的执行过程中，不注重对单位员工的教育与推广，未能与业务部门及时沟通，导致未能按照规定办理资金支付手续，存在严重的控制风险。根据问卷调查的结果，我国行政事业单位收支业务控制确实还应该在资金支付合法合规性及报销单据的审核上进一步完善。

在我国行政事业单位的支出业务控制中，专项资金支出的管理尤为重要。规范行政事业单位的专项资金核算，对于加强行政事业单位财务管理、提高财政资金使用效益、强化行政事业单位的职能有着十分重要的意义。专项资金的使用涉及预算控制、收支控制和建设项目控制，是行政事业单位内部控制的薄弱环节，行政事业单位往往存在专项资金与共有经费相互借用、项目资金挪用等问题，因此分析专项资金的使用情况对于行政事业单位内部控制建设也具有重要意义。为此，行政事业单位应当按规定的支出标准和支出方向执行项目预算。专项资金在批复下达时应明确预算指标、支出标准和支出方向，相关业务部门应当严格按照预算指标、支出标准和支出方向办理，财会部门应当对专项资金进行单独审核，加强支付审核控制。根据审计署历年财政预算执行审计的结果来看，专项资金的审计发现很多突出的问题，例如：（1）地方配套资金不到位，挤占专项资金；（2）对财政部门和业务主管部门拨给的专项资金，没有按规定专款专用，而是用于弥补日常公用经费不足，致使单位公用经费挤占专项资金；（3）滞留未拨专项资金，由于财政资金较紧张，将专项资金挂账，未及时下拨，以备用于资金周转、经费、工资或其他支出；（4）专项资金没有单独核算，与正常支出和公用支出相混淆，不能正确反映实际使用情况，违背了专款专用原则；（5）行政事业单位对财政拨入的专项资金在未使用或者当年未使用完的情况下，通过虚列支出转“其他应付款”等往来科目进行核算。

问卷调查显示（如图19所示），90%的被访单位表示已经针对专项资金进行了单独核算，并且执行情况较好。但针对“专项资金拨款是否存在不及时或不到位的情况”进行的调查结果显示（如图20所示），接近半数的受访单位表示专项资金拨款存在不及时或不到位的情况。如果专项资金拨款不及时或不到位会导致专项资金使用效率低下、项目资金与项目不匹配，从而影响项目进度。在进一步的问卷调查中发现，部分单位存在领导对专项资金的管理意识淡薄，任意使用专项资金的现象，造成专项资金使用效率低下、项目建设进度延迟等后果。问卷对“专项资金是否有与公用经费互补使用的情况”“过去是否发现有专项资金使用不规范的情况”进行了调查（如图21、图22所示），约有34%的受访单位表示存在专项资金与公用经费互补使用的情况，41%的被访者认为本单位还是存在专项资金使用不规范的现象。

针对专项资金，行政事业单位应当建立预算执行和支出的监控机制，定期采集信息并汇总分析，对预算执行情况进行跟踪管理和督促检查，以保证预算目标实现和财政资金安全。调查结果表明（如图23所示），仅有34%的受访对象表示本单位已经采取了专项资金使用跟踪问效评价机制，表明行政事业单位在预算控制和收支控制中尚有漏洞，应当在今后的内部控制建设中不断加强。

（三）政府采购：依法采购实现较好，但存在采购随意性大、采购资产质次价高的突出问题

政府采购作为行政事业单位日常开展的经常性支出活动，历来受到高度重视，因为伴随着财政资金的支出和公共资源的流入，在这一过程中极易由于操作控制环节执行不到位、监督处罚不到位引发舞弊行为和经济腐败等问题，从而出现采购价高质次、造成财政资金浪费损失、无法体现财政资金使用效益等现象。该领域也成为领导干部违规、违纪、违法的高危领域。本次问卷列示了四项收支业务的控制目标，其中目标1：所有政府采购均依法实施；目标2：政府采购与业务活动相匹配，不存在资金浪费或资产闲置等问题；目标3：政府采购审核严格，不存在货物或服务质次价高的情况；目标4：政府采购信息和财务信息真实完整。

自《政府采购法》颁布以来，政府采购作为加强财政支出管理的重要手段，其功能作用日益凸显。特别是2009年国务院办公厅出台的《关于进一步加强政府采购管理工作的意见》，从坚持应采尽采、管采分离、加强预算约束、考核培训等七个方面对政府采购提出了明确要求，为政府采购规范化创造了政策基础。虽然我国政府采购历史较短，但得益于一系列法律法规的颁布和政府采购制度的推行，政府采购的合法合规控制目标实现较好。当然，也必须承认，从现实的运行来看，我国各地行政事业单位仍出现尚未建立健全政府采购工作的组织领导和工作协调机制，从而造成政府采购管理松散、随意的现象，政府采购计划编制、组织实施、监督评价等工作流于形式等问题。

调查结果表明（如图24所示），50%的受访者表示本单位的政府采购业务完全符合相关法律规定。在政府采购目标的基本及完全实现程度上排序依次是：目标1（81%）、目标4（76%）、目标2（66%）、目标3（61%）。可见，与目标1和4实现程度相比较，我国还需要在目标2（政府采购与业务活动相匹配，不存在资金浪费或资产闲置等问题）和目标3（政府采购审核严格，不存在货物或服务质次价高的情况）上进一步完善。调查结果表明：多达31%的受访者表示，本单位政府采购业务与业务活动不相匹配，存在相当程度的资金浪费和资产闲置问题；多达39%的受访者表示，政府采购审核严格，不存在货物或服务质次价高的目标基本或者完全未实现。

（四）资产管理：总体情况尚好，但缺乏对资产的高效利用，闲置浪费问题严重

行政事业单位资产是各级行政事业单位长期以来积累下来的有形或者无形资产，数量和金额相当庞大，分布十分广泛，在国民经济中也占有相当比重。它不仅是各级行政事业单位有效运转的基本保障，也是其履行社会职责的重要基础。资产管理作为行政事业单位内部控制的重要组成部分，往往通过对于行政事业单位货币资金、实物资产、无形资产、对外投资的管理，实现国有资产的安全完整性及使用的效益性。尤其是通过对于货币资金和实物资产的管理实现资金流与实物流的共同驱动作用，提高行政事业单位管钱管物的水平。

1.资产管理制度建设情况

为了加强行政事业单位的资产管理目标，财政部曾于1995年印发执行了《行政事业单位国有资产管理办法》（1995），2006年重新修订颁布了针对固定资产管理的《行政单位国有资产管理暂行办法》和《事业单位国有资产管理暂行办法》。根据问卷调查（如图25所示），各级行政事业单位普遍建立了资产管理制度，执行情况很好。虽然如此，我们还是发现，针对行政事业单位资产管理的相关制度实施情况依然十分不好，现实中也确实出现了许多问题，资产管理控制成为行政事业单位内部控制的薄弱环节。

2.资产管理机构设置与定期清查情况

《内控规范》第四十条第二款规定：“行政事业单位应当合理设置岗位，明确相关岗位的职责权限，确保资产安全和有效使用。”资产管理岗位的合理设置与资产安全和行政事业单位资产使用的管理要点在于落实使用保管责任，应当坚持谁使用、谁保管、谁有效使用的控制目标密切相关，并且在一定时期内难以通过内部人员置换和外部人才供给所替代，因此，合理设置资产管理机构对于行政事业单位内部控制建设至关重要。《内控规范》第四十四条第四款规定：“建立资产台账，加强资产的实物管理。单位应当定期清查盘点资产，确保账实相符。财会、资产管理、资产使用等部门或岗位应当定期对账，发现不符的，应当及时查明原因，并按照相关规定处理。”根据这一规定，行政事业单位应当组建资产清查小组对本单位的资产进行定期清查盘点，根据盘点结果填写实物资产盘点表，并与资产台账核对，做到家底清楚，账、卡、实相符，防止国有资产流失。

根据问卷调查结果（如图26、图27所示），我国有32%的行政事业单位设置有专门的资产管理机构，31%的行政事业单位在相关部门中设置有专门的岗位负责资产管理工作，但仍有高达37%的行政事业单位在相关部门中设置兼职岗位负责资产管理工作。从定期清查资产的制度执行情况来看，高达69%的行政事业单位实施了定期的资产清查制度，但仍有22%的行政事业单位尚未执行定期资产清查，9%的被访者并不清楚本单位是否有定期资产清查。从问卷调查结果整体来分析，笔者认为，我国行政事业单位资产管理总体情况尚好。从笔者了解的各级行政事业单位的现实来看，资产管理中的货币资金管理一般由财务部门负责，职责清晰明确，但对于实物资产、无形资产、对外投资的管理工作则往往通过在财务部门或者办公室抽调、任命相关人员临时负责，缺少专职机构进行管理和监督，这使得资产管理的定期清查制度并不是普遍执行，且相关岗位设置缺少不相容职务的岗位职责分离控制，这往往容易导致国有资产账实不符，甚至会出现流失的现象。

3.资产管理控制目标实现情况

针对资产管理控制目标的实现程度，本次问卷列示了五项资产管理的控制目标，并针对这些目标的实现程度情况开展了问卷调查。其中目标1：所有资产的购置、取得遵守相关法律法规；目标2：所有资产保全有效，确保固定资产安全完整；目标3：所有资产高效利用，避免闲置和浪费；目标4：资产的所有信息处理及时，记录真实、完整准确；目标5：所有资产的增加、处置和转移符合单位发展规划。然后，针对资产管理中具体控制措施实施情况，展开了进一步的问卷调查。调查结果表明（如图28所示）：得益于行政事业单位预算管理、收支管理的规范化和收支两条线等管理制度改革，“所有资产的增加、处置和转移符合单位发展规划”的目标5实现程度尚可，45%的受访者认为该目标在本单位完全实现；目标3（所有资产高效利用，避免闲置和浪费）实现程度最差，仅有8%的受访者认为本单位在该目标的实现上是完全实现的。

必须承认，由于行政事业单位的多数资产不进入政府的公共运行成本，不计提折旧，普遍存在重购置、轻管理的问题。同时，盲目求新、追求高端化，重增量资产的扩张，轻存量资产的管理，很容易造成财政资金的浪费。目前行政事业单位普遍存在固定资产盲目购建、闲置、更新改造不够、使用效率低下、维护不当，导致行政事业单位资产价值贬损、资源浪费或缺乏可持续发展能力。调查结果表明（如图28所示），超过60%的受访者认为本单位仅部分实现或者未实现资产的高效利用，甚至资产闲置和浪费现象严重。此外，资产信息不准确也是我国行政事业单位资产管理的突出问题。例如，许多行政事业单位没有建立健全资产的明细账和固定资产卡片，购置固定资产时只列支费用，不记固定资产账；新建的办公楼、房屋建筑物完工后未及时办理竣工结算，使用多年仍挂在基建账上，未在单位的固定资产账上登记；对资产的处置也存在随意处置和不处置同时存在的现象。部分单位擅自处置国有资产、处置随意性大，导致国有资产流失；而部分单位由于未能及时盘点核查资产，资产记录与实际脱节，导致大量失去使用价值的待报废资产挂在固定资产账上。

调查结果表明（如图28所示），超过28%的受访者认为本单位仅部分实现了资产所有信息处理及时，记录真实、完整准确的控制目标。

（五）建设项目：整体目标实现程度较好，但建设项目资金控制和项目档案管理有待提高

与政府采购一样，行政事业单位的建设项目往往占用资金多、投入资源大、涉及环节多、建设工期长、各种利益关系错综复杂，成为经济犯罪和贪污腐败的“重灾区”，建设项目控制中出现了许多严重的问题和暴露出许多环节中的风险。例如：（1）部分单位建设项目立项缺乏可行性研究或者可行性研究流于形式，决策不当，盲目上马，导致难以实现预期效益或项目失败；（2）部分单位在招标过程中未能严格执行《招标投标法》和相关文件，甚至存在将建设项目整体或部分拆分为单位工程或分项工程，使标的金额降至《招标投标法》规定的限额以下，以此规避招标；（3）部分单位会计核算不规范，用一套基建账核算多个项目，或将基建资金纳入财务账，工程直接费用核算不准确、间接费用归集不正确，影响工程造价的真实性；（4）部分单位基建账目长期挂账，不及时进行财务决算，使得专项资金使用的跟踪问效流于形式，降低了专项资金使用效率。

此外，建设项目档案管理也是建设项目控制的薄弱环节。行政事业单位与建设项目相关的文档很多，立项过程会涉及项目建议书、可行性研究报告、初步设计方案、投资概算等；项目建设实施阶段可能涉及工程设计方案、施工图、工程变更申请、项目进度报告及计算申请等；项目竣工阶段涉及竣工决算报告等。由于不同的文档分别由参与建设项目的不同部门编写，散落在不同的部门中，缺乏对项目文档的统一管理，因此往往容易丢失或损毁，对建设项目的进展造成阻碍。甚至存在部分行政事业单位事先垫付了项目资金，而在建设过程中由于丢失了项目预算和立项书等关键文档，导致不能依法获取项目资金的事故。

加强行政事业单位建设项目内部控制有利于加强项目资金的管控和安全有效使用，避免工程建设领域的违法违规、贪污腐败案件的发生，这在一定程度上既保证了工程建设项目的质量，也有利于提高公共服务的效率和效果。本次问卷列示了四项建设项目的控制目标，其中目标1：所有建设项目的可行性研究、招标、方案设计、价款结算、项目变更、竣工验收等环节均合规合法；目标2：建设项目资金使用管理严格，不存在工程进度延迟、中断、资金损失等风险；目标3：项目决算中投资完成额、建设成本和结余资金等信息真实有效；目标4：建设项目档案管理记录真实、保管完善、完整准确。

正是由于建设项目成为众矢之的，针对建设项目内部控制中存在的突出问题，我国先后出台了《中华人民共和国建筑法》、《中华人民共和国招投标法》、《建设工程质量管理条例》和《基本建设财务管理规定》等相关法律法规，得益于相关法律法规的发布与实施，调查结果表明（如图29所示），71%的受访者表示，目标3（项目决算中投资完成额、建设成本和结余资金等信息真实有效）基本或者完全实现；约有70%的受访者表示，目标1（所有建设项目的可行性研究、招标、方案设计、价款结算、项目变更、竣工验收等环节均合规合法）基本或者完全实现。对比而言，目标2（建设项目资金使用管理严格，不存在工程进度延迟、中断、资金损失等风险）和目标4（建设项目档案管理记录真实、保管完善、完整准确）实现程度较差，甚至约3%的受访者表示本单位完全未能实现项目资金使用管理严格和项目档案记录真实的控制目标。

（六）合同管理：合同纠纷处理控制存在较大缺陷

合同业务是行政事业经济活动的重要组成部分，行政事业单位发生政府采购业务、开展工程建设、取得财政拨款以外的其他收入时，都可能涉及合同的订立与履行。加强合同控制，有利于防范法律风险，避免给单位造成经济损失，维护行政事业单位的合法权益。现实中，行政事业单位合同业务控制也暴露出较多问题。例如，合同管理归口管理职责不明确，合同散落在各个业务部门，合同样式五花八门，未能有效执行合同签订程序，合同纠纷处理不当等突出问题。本次问卷列示了六项合同管理的控制目标，其中目标1：所有合同的订立、履约、登记归档和纠纷处理均符合相关法律法规；目标2：合同订立范围和条件明确，不存在违规担保、投资和借贷合同；目标3：合同履行符合规定，监督持续有效；目标4：合同相关资料记录真实，保管完善，完整准确；目标5：合同信息安全有效保证；目标6：合同纠纷处理得当，并能够及时追究对方的违约责任。

目前来看，行政事业单位对合同订立范围和条件认识更加明确，合同风险意识得到了提高。调查结果表明（如图30所示）目标1、目标2和目标4实现程度较好，高达40%的受访者表示本单位完全不存在违规担保、投资和借贷合同。目标3（合同履行符合规定，监督持续有效）、目标5（合同信息安全有效保证）、目标6（合同纠纷处理得当，并能够及时追究对方的违约责任）实现程度较差。有6%的受访者表示本单位完全或基本没能实现合同纠纷处理得当的控制目标，无法在纠纷处置过程中追究对方的违约责任。

作者：张庆龙　马雯