就业促进劳动法论文

《就业促进法》填补了我国就业立法的空白,对于实施扩大就业的发展战略具有积极的意义。法律的价值在于其实施,各地在就业促进过程中取得初步成效的同时,也存在很多问题。影响《就业促进法》实施效果的因素主要体现在三个方面:就业形势的变化,法律的可操作性,以及执法环境。在《就业促进法》实施两周年后,对相关影响因素的分析将有助于法律的进一步落实和就业促进政策的完善。今天小编为大家推荐《就业促进劳动法论文(精选3篇)》，仅供参考，大家一起来看看吧。

就业促进劳动法论文 篇1：

关于《中华人民共和国就业促进法（草案）》的说明

委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：

我受国务院委托，现对《中华人民共和国就业促进法（草案）》作说明。

根据党中央、国务院关于加快建立促进就业长效机制的要求，劳动保障部起草了《中华人民共和国就业促进法草案（送审稿）》（以下简称送审稿），报请国务院审议。法制办收到此件后，先后两次征求了全国人大财经委、全国人大常委会法工委、最高人民法院、中央编办、财政部、人事部等68个中央有关部门和单位以及各省、自治区、直辖市人民政府的意见，多次召开由中央编办、发展改革委、财政部、人事部等部门有关负责同志和专家学者参加的协调会、论证会，并会同劳动保障部的同志赴湖北、天津、上海等地进行了专题调研。在此基础上，根据党的十六大和十六届六中全会精神，法制办会同劳动保障部对送审稿进行了反复研究、修改，形成了《中华人民共和国就业促进法（草案）》（以下简称草案）。草案已经2007年1月10日国务院第164次常务会议讨论通过。现就草案的有关情况说明如下：

一、制定本法的必要性

就业是民生之本和安国之策。党中央、国务院历来高度重视就业工作，近几年来，先后制定了一系列有关促进就业的政策，并在实践中发挥了重要作用。据统计，到2005年末，全国城乡就业人员达到7．6亿人，其中城镇就业人员达2．7亿多人，比1990年末增加1亿多人，城镇登记失业率控制在4．3％以下；“十五”期间，城镇新增就业4200万人，转移农村富余劳动力4000万人。但是，我们还应当看到，“十一五”期间，我国的就业工作仍然面临着十分严峻的形势，就业压力越来越大，主要表现为：一是劳动力供求总量矛盾突出。到2010年，全国劳动力总量将达到8．3亿人，城镇新增劳动力供给5000万人，而劳动力就业需求岗位只能新增4000万个，劳动力供求缺口在1000万个左右。二是劳动力结构性矛盾突出。一些传统行业出现大批下岗失业人员，而一些新兴的产业、行业和技术职业需要的素质较高的人员又供不应求，劳动者的职业能力和素质亟待提高。三是人才和劳动力市场不规范。一些非法中介机构提供虚假信息，损害劳动者权益现象突出；一些职业中介机构、用人单位因劳动者性别、年龄、身体残疾等原因侵害劳动者合法权益的现象时有发生。四是职业教育和培训工作相对滞后。随着我国的经济发展和市场国际化趋势，对劳动者的职业能力和素质提出更高要求，进一步建立完善以就业为导向的职业教育和培训，加强就业前培训、在职职工培训以及对进城就业农村劳动者的技能培训等十分迫切。五是目前下岗失业人员就业难问题比较普遍，需要对其加强就业指导和服务，建立和完善公共就业服务体系以及对就业困难人员的就业援助制度，加大对弱势群体的扶持力度。此外，针对目前存在的严重侵害劳动者就业合法权益的行为，有必要明确法律责任，加大对违法行为的惩处力度。为了解决上述问题，有必要尽快制定就业促进法，建立促进就业的长效机制。

二、制定本法的基本思路

就业促进法是构建社会主义和谐社会的一部重要法律。在制定本法过程中，根据党和国家关于促进就业的一系列方针、政策，我们在认真总结我国促进就业实践经验，并借鉴国外促进就业立法经验的基础上，确定了以下立法的基本思路：

一是充分体现党和国家关于促进就业的方针政策，并将其制度化，以建立促进就业的长效机制。党的十六大以来，党和国家反复强调要把扩大就业放在经济社会发展的突出位置；十六届六中全会决定，把社会就业比较充分、覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立，作为到2020年构建社会主义和谐社会的目标和主要任务之一，并就实施积极的就业政策、发展和谐劳动关系作出了一系列重大部署，体现了党和国家一贯高度重视就业工作的指导思想和工作方针，为进一步做好新形势下的就业工作指明了方向。草案力求从法律层面将这些方针政策制度化、具体化。

二是注重解决促进就业工作中存在的突出问题。针对促进就业工作中存在的劳动力供求总量矛盾和结构性矛盾突出、市场秩序不规范、职业教育培训相对滞后和下岗失业人员就业难等突出问题，草案规定了相应的制度措施。

三是正确处理中央与地方在促进就业工作中的关系。草案明确了中央与地方在促进就业工作中的责任，规定国家对促进就业工作给予政策支持，国务院有关部门要加强对促进就业工作的指导和监督，县级以上地方人民政府应当根据本地区的实际情况，采取各种措施，做好促进就业工作。

四是妥善处理本法与其他有關法律的关系。制定就业促进法，涉及到与其他有关法律的衔接问题。为了避免法律规定上的重复，草案对劳动法、劳动合同法（草案）、妇女权益保障法、残疾人保障法、职业教育法等法律在促进就业方面已经有明确规定的，只作了一些衔接性的规定。

三、草案的主要内容

（一）关于促进就业的原则、方针和工作机制。

为了体现党中央、国务院关于促进就业的原则和方针，明确促进就业工作的机制和政府以及有关社会组织在促进就业工作中的职责，草案主要作了以下规定：

一是坚持经济发展同扩大就业良性互动，实现社会和谐稳定；国家把扩大就业放在经济社会发展的突出位置，实施积极的就业政策，坚持劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业的方针，多渠道扩大就业，逐步实现社会就业比较充分的目标；县级以上人民政府把扩大就业作为经济发展和调整经济结构的重要目标，纳入国民经济和社会发展规划，并制定促进就业的中长期规划和年度工作计划。（第一条至第三条）

二是国务院建立研究就业工作重大问题、协调推动全国促进就业工作的协调工作机制，国务院劳动保障部门具体负责全国的促进就业工作；省、自治区、直辖市人民政府根据工作需要，建立协调解决本行政区域就业工作重大问题的促进就业工作协调机制；县级以上人民政府有关部门按照各自的职责分工，共同做好促进就业工作（第七条）；同时，草案还对各级人民政府和有关部门应当建立促进就业的目标责任制度以及考核、监督等作出具体规定，并对政府接受人大监督作出规定。（第五十四条、第五十五条）

三是工会、共产主义青年团、妇女联合会、残疾人联合会以及其他社会组织协助人民政府开展促进就业工作，依法维护劳动者的劳动权利。（第九条）

（二）建立政策支持体系。

促进就业离不开政策的支持。为了切实解决劳动力供求总量矛盾和劳动力结构性矛盾突出的问题，充分发挥国家宏观经济社会政策在促进就业工作中的重要作用，草案主要作了以下规定：

一是国家实行有利于促进就业的产业政策、经贸政策、投资政策、财政和税收政策、信贷政策等。具体包括：县级以上人民政府应当把扩大就业作为重要因素考虑，统筹协调产业政策与就业政策（第十一条）；国家鼓励各类企业在法律、法规规定的范围内，通过兴办产业或者拓展经营，增加就业；鼓励发展劳动密集型产业、服务业、非公有制经济、中小企业，多渠道、多方式增加就业岗位（第十二条）；国家发展国内外贸易和国际经济合作，拓宽劳动者就业渠道（第十三条）；县级以上人民政府在安排政府投资和确定重大建设项目时，应当发挥投资和建设项目带动就业的作用（第十四条）；县级以上人民政府应当根据就业状况和就业工作目标，在财政预算中安排适当的资金用于促进就业工作（第十五条）；国家实行有利于促进就业的税收政策，鼓励企业增加就业岗位，鼓励劳动者自主创业，扶持失业人员再就业（第十七条）；国家实行有利于促进就业的信贷政策，鼓励金融机构改进金融服务，支持增加就业，对自主创业人员在一定期限内给予小额信贷等扶持（第十八条）；县级以上地方人民政府根据本地区实际情况，在维护国家财政税收、信贷政策统一的前提下，可以制定有利于促进就业的具体政策措施。（第二十三条）

二是国家实行统筹城乡和区域的就业政策，逐步建立城乡劳动者平等就业的制度，促进和引导农村劳动者有序转移就业，鼓励区域协作。（第十九条、第二十条）

三是各级人民政府应当统筹做好城镇新增劳动者就业、农村富余劳动者转移就业、失业人员再就业工作；应当根据妇女、残疾人、高等学校和中等职业学校毕业生、退役军人等不同就业群体的特点，鼓励社会各方面开展创业培训、就业服务等活动，提高其就业能力和创业能力。（第二十一条）

（三）关于规范市场秩序。

为了规范人才和劳动力市场秩序，促进劳动者通过市场实现就业，草案主要作了以下规定：

一是县级以上人民政府应当培育和完善统一、开放、竞争、有序的人才和劳动力市场，规范市场秩序，创造公平的就业环境，促进劳动者通过市场实现就业。（第二十四条）

二是用人单位招用人员、职业中介机构从事职业中介活动不得以民族、种族、性别、宗教信仰、年龄、身体残疾等因素歧视劳动者，农村劳动者进城就业享有与城镇劳动者平等的劳动权利。（第二十六条、第二十七条）

三是县级以上人民政府及其有关部门应当加强对职业中介机构的管理，提高职业中介机构的服务质量，并对职业中介机构设立的条件、程序，以及职业中介机构从事职业中介活动的原则作出规定。（第二十八条至第三十二条）

四是企业成规模裁减人员，应当遵守有关法律、法规的规定；县级以上人民政府应当建立失业预警制度，预防、调节和控制可能出现的较大规模的失业。（第三十三条、第三十四条）

五是国家建立劳动力调查统计制度和就业登记、失业登记统计制度；县级以上人民政府建立健全人才和劳动力市场信息服务体系；省级人民政府逐步完善用人单位用工备案制度。（第二十五条、第三十五条）

（四）关于职业教育和培训。

为了提高劳动者的职业技能，增强劳动者的就业能力和创业能力，草案主要作了以下规定：

一是国家依法发展职业教育，鼓励开展职业培训，县级以上人民政府根据经济社会发展和市场需求，制定并实施以就业为导向的职业能力开发计划，加强对劳动者的职业技能操作训练。（第三十六条、第三十七条、第三十九条）

二是鼓励和支持各类职业院校、职业技能培训机构和用人单位依法开展就业前培训、在职职业技能培训、继续教育培训和再就业培训。（第三十八条）

三是逐步推行劳动预备制度，对未能继续升学的初高中毕业生实行一定期限的职业培训。（第四十条）

四是各级人民政府应当组织和引导进城就业的农村劳动者参加技能培训，鼓励各类培训机构为进城就业的农村劳动者提供技能培训，增强其就业能力。（第四十二条）

五是国家建立促进劳动者就业的职业能力评价体系，对规定的职业实行职业资格证书制度。（第四十三条）

（五）关于就业服务和就业援助。

为了进一步发挥就业服务和就业援助的作用，草案主要作了以下规定：

一是县级以上人民政府应当完善公共就业服务制度，建立健全公共就业服务体系，提高公共就业服务的质量和效率，并明确规定了政府设立的公共就业服务机构应当为劳动者免费提供的服务项目。（第四十六条）

二是各级人民政府应当建立健全就业与再就业援助制度，将就业援助与解决就业困难人员的生产生活结合起来，对就业困难人员实行优先扶持和重点帮助；政府投资开发的公益性岗位，应当优先安排符合岗位要求的就业困难人员；国家鼓励资源开采型城市和独立工矿区发展与市场需求相适应的产业，引导劳动者转移就业；上级人民政府应当对因资源枯竭或者经济结构调整等原因造成就业困难人员集中的地区，给予必要的扶持和帮助。（第四十九条、第五十条、第五十三条）

三是县级以上地方人民政府应当加强基层就业援助服务工作，对就业困难人员实施重点帮助，提供有针对性的就业服务和公益性岗位援助。（第五十二条）

此外，為了保证本法的顺利实施，草案还规定了各项监督检查措施和相应的法律责任。

《中华人民共和国就业促进法（草案）》和以上说明是否妥当，请审议。

（新华社北京讯，3月26日《人民日报》）

作者：田成平

就业促进劳动法论文 篇2：

我国《就业促进法》实施的影响因素分析

《就业促进法》填补了我国就业立法的空白,对于实施扩大就业的发展战略具有积极的意义。法律的价值在于其实施,各地在就业促进过程中取得初步成效的同时,也存在很多问题。影响《就业促进法》实施效果的因素主要体现在三个方面:就业形势的变化,法律的可操作性,以及执法环境。在《就业促进法》实施两周年后,对相关影响因素的分析将有助于法律的进一步落实和就业促进政策的完善。

一、经济社会发展环境是影响《就业促进法》实施的基础性因素

(一)《就业促进法》的立法背景

随着中国经济体制改革和经济结构调整力度的加大,城镇就业的矛盾日益突出。而促进就业的方针政策和就业调控、劳动力市场管理、职业培训等方面的法律规定在日益严峻的就业问题上已难以发挥应有的作用,促进就业制定的专项法律在现实中显得十分紧迫。促成《就业立法》的主要因素包括:

——我国面临的巨大就业压力。就业压力主要来源于新增劳动力供给,摩擦性失业,结构性失业等。

——立法上的空白与缺陷。从既有法律的角度看,就业立法显得滞后,立法数量少、层次低。劳动就业权在宪法中只具有纲领性权利的属性,《劳动法》中关于促进就业的规定过于原则化,可操作性差。国务院和劳动社会保障部等制定了一批相配套的法规和规章,但其效力层次不一,法律效力有限。

——政策的局限性。从我国现实来看,除了少量的法律对就业权作了规定外,主要是通过大量的就业政策来保障就业权的实现。虽然政策具有时效性和灵活性,但政策手段有其固有的局限性,如制定过程主要是党政决策过程,程序不严格,制定时间较短,公众的民主参与程度有限,且稳定性和强制性不高。

——政府职能转变的需要。《就业促进法》通过确立促进就业的目标、原则以及政府承担促进就业的公共责任等规定,发挥政府在促进就业中的积极职能,避免政府在履行其职能时出现行政权过度扩大化倾向。

(二)当前落实《就业促进法》的工作重点

《就业促进法》的实施,同样也受到经济社会发展环境的影响。在未来一段时期内,我国就业的总量矛盾依然存在,结构性矛盾更为突出,转轨就业、大学生就业和农村劳动力转移就业的压力相互交织,促进就业的工作重点也会随着就业形势的变化而发生相应的转变。目前,我国落实《就业促进法》的主要任务将集中在以下方面:

一是发展经济和调整产业结构,增加就业岗位。结合落实中央扩大内需、促进经济发展的重大举措,发挥政府投资和重大项目带动就业的作用。鼓励支持劳动密集型产业特别是中小企业和服务业的发展,更多拉动就业。二是加强公共就业服务,改善就业环境。建立健全公共就业服务体系,提高公共就业服务的质量和效率,明确规定政府设立的公共就业服务机构应当为劳动者免费提供的服务项目。三是针对重点人群,统筹安排就业。强化对高校毕业生的就业服务指导、就业见习及就业援助三项举措;大力开发公益性岗位,提高岗位补贴和社会保险补贴标准,切实解决好零就业家庭的就业困难。四是建立统一、规范的人力资源市场。按照统一、开放、竞争、有序的要求,整合人才市场和劳动力市场,规范市场秩序,创造公平的就业环境,促进劳动者通过市场实现就业。五是加强职业教育和培训,提高劳动者就业、创业能力。县级以上人民政府根据经济社会发展和市场需求,制定并实施以就业为导向的职业能力开发计划,加强对劳动者的职业技能操作训练。

二、立法的可操作性是影响《就业促进法》实施效果的决定性因素

《就业促进法》的制定是我国在社会领域立法上一个巨大的进步,同时也不可避免的有其不足,在一定程度上影响了《就业促进法》的落实。

(一)部分条文法律责任缺位导致司法操作性不强

一方面表现在与部分法律责任相对应的责任行为规定得较为模糊,如《就业促进法》规定了劳动保障部门的行政职责,但表述并不明确(第60条);对“滥用职权、玩忽职守”等行为未设立判断标准,易使该条款成为宣示性语句,影响司法操作性(第61条)。另一方面很多行为模式没有相对应的法律责任,如反就业歧视是《就业促进法》的重要内容,但并未对就业歧视的法律责任作出明确规定。

(二)部分条文“政策化”在一定程度上影响到法律的落实

法律的最大特点在于它的概括性、规范性和明确性。由于法律规范的存在,人们可以据此明确自己享受的权利、承担的义务,也可以预测和判断自己或他人行为的法律后果,从而决定是否从事某项活动,做出某种行为。因此,要求在立法过程中,无论是授权还是命令,抑或禁止,其内容都必须具体明确,有标准有尺度,有措施有责任,从而为人们的行为提供标准、模式和方向。而政策则只是指明一种方向,比较抽象、原则和笼统,没有法律责任追究的具体方式和措施,缺乏可操作性。《就业促进法》中“政策支持”一章,许多条文都未明确规定法律主体的权利义务,对各项优惠政策措施也未做出明确规定,仅仅是初步的规定,并不能从法律上保障这些初步的规定能在实践中得到落实。

(三)部分法律条文的可诉性不强

法律的可诉性旨在把法律和法律运行的启动器交予当事人,立法必须考虑并设计出用于保障这些法律实施的法律手段,特别是诉讼途径和机制,把法律纳入摆脱行政和人治干扰的良性双向运作之中。《就业促进法》中的部分政策性条文,由于没有规定法律主体的权利、义务,从而会出现理论上不可诉的情况。另外,部分法律条文虽然明确了法律主体的权利、义务,却没有对应的法律责任条款,如关于公平就业的条款,条款中明确了企业有反对用工歧视的义务,却无对应的法律责任(第27—31条),也在一定程度上影响到法律的可诉性。

(四)反就业歧视的落实需要更多操作环节的补充规定

首先,缺少针对就业歧视的判断规则,而且没有规定就业歧视的例外情形。其次,规定过于原则,缺乏法律责任的规定,对劳动者平等就业权的原则性规定可操作性不强,劳动者很难通过法律救济手段维护自己的平等就业权。

(五)不同立法和不同部门之间缺乏协调,也会影响到法律实施的效果

如《劳动合同法》与《就业促进法》同时施行,其目的是为了完善劳动合同制度,明确劳动合同双方当事人的权利和义务,保护劳动者的合法权益,构建和发展和谐稳定的劳动关系。可以说是对就业之后相关主体一系列行为的规定,两法规定的对象在行为时间上存在承接关系,应该相互配合,相互促进。但是,两者仍存在不协调、甚至相抵触的情况。另外,《就业促进法》的实施效果,还取决于就业促进的部门之间能否进行有效的协调。首先,我国中央部门划分过细,缺少大部门机制,导致职权交叉频繁,多头管理和政府缺位同时存在;其次,上下级之间的职权划分也不够清晰,这些问题在《就业促进法》中也没有明确规定。

三、执行力是影响《就业促进法》实施效果的关键性因素

《就业促进法》颁布实施已经两周年,从各地贯彻落实的情况来看,既取得了一些初步的成效,也存在着一些共性的问题。

(一)《就业促进法》的实施取得了初步成效

一是各级政府都初步建立了促进就业工作协调机制,促进就业责任体系基本形成。有的地方政府将发展经济、提供就业岗位纳入了政府经济发展目标的重要业绩考核内容。普遍建立了联系会议制度,进一步完善就业促进的协调机制。将促进就业资金基本保证纳入财政预算安排,资金落实情况较好,基本满足了促进就业工作的需要。二是围绕《就业促进法》的实施,政府部门、社会团体都发挥自身优势,采取建立就业基地、开展就业和创业扶持等措施,促进和支持就业。企业也勇于承担社会责任,如在金融危机过程中,尽量少裁员或不裁员,努力稳定就业岗位。三是继续实施积极就业政策。各地都根据当地的实际情况,出台了一系列措施,努力把产业、财政、金融、税收等多种政策手段落到实处。四是健全促进就业的各项制度,公共服务体系不断完善。很多地方都提到积极推进用工备案登记、就业援助、失业预警、劳动力资源调查统计等相关制度建设,强化了稳定就业措施。另一方面,按照“制度化、专业化、社会化”的要求,切实加快就业服务基础平台建设,逐步完善覆盖城乡的公共就业服务体系,为城乡劳动力资源配置发挥了重要作用。

统筹城乡就业逐步成为共识,在稳定城镇就业的同时,工作重点快向农村富余劳动力和返乡农民工转移就业。

职业教育和技能培训得到进一步加强。各级政府已建立面向所有劳动者、特别是失业人员的职业教育和培训体系,并大力开展了免费职业培训。如针对农民工大量返乡的情况,许多地区启动了农民工素质培训计划;各级有关部门和社会团体也发挥自身优势,围绕劳动力市场需求及本地企业用工紧缺工种,开展多层次、多形式的职业技能培训。

(二)《就业促进法》的实施仍存在诸多问题

贯彻实施《就业促进法》尚处在起步阶段,很多工作有待加强和改进。当前存在的主要问题有以下方面:

1、对法律的宣传普及还不够深入

该法颁布后,各级虽开展了阶段性集中宣传,但在实施过程中,相关的学习、宣传和培训工作没有紧紧跟上。有些政府部门和机关公职人员对法律的基本内涵仍然不甚了解,一些用人单位和劳动者欠缺应有的关注度,社会知晓率有待提高。

2、经济增长和就业增长的良性互动机制远未形成

经济增长导向在很多地方仍然普遍存在,扩大就业目标在经济社会发展战略、产业发展规划中仍没有充分体现。

3、地方财政投入力度不足

法律规定,各级政府要在财政支出中安排一定的就业资金。由于财力所限,很多地方财政难以落实。目前就业资金的来源主要是靠中央、省级财政转移支付。随着新一轮就业政策的逐步落实,以及进一步开发就业岗位和全面落实就业优惠政策,各级促进就业的资金矛盾日显突出,就业专项资金的支付压力越来越大,尤其县级财政支付压力更大。

4、公共就业服务机构工作经费紧张

市、县两级公共就业服务机构经费严重不足,就业管理存在薄弱环节,技能培训仍较滞后。基层就业服务机构也由于工作经费不足,平台建设存在人员少、待遇低等问题。部分地区的乡镇劳动保障事务所人员,财政供给无法得到落实。

5、中小企业服务体系和创业扶持机制尚不完善

尽管中央出台了放松银根的政策,但各商业银行由于没有具体的政策保障,放贷控制很严,门槛仍然较高,小额担保贷款手续繁杂。现有的中小企业服务中介机构难以提供及时有效的服务,企业发展融资难;农民工返乡创办企业、搞生产性经营,缺乏金融服务;大部分劳动者创业盲目性大,还需要进一步加大政策扶持、创业指导和信贷支持的力度。劳动力培训形式较为单一,实效性不够强,引导就业的政策效应有待于进一步发挥等问题。

(作者单位:国家发展改革委社会发展研究所)

作者：张本波

就业促进劳动法论文 篇3：

新中国就业促进法制的变迁及其启示

摘 要：新中国成立之后，我国就业促进立法进入了一个全新的历史发展阶段。在国民经济恢复时期，主要针对新中国建立初期所面对的社会遗留问题，制定了相应的就业促进政策与法律法规，为经济发展扫清障碍并提供相应的制度保障；在社会主义改造和开始全面建设社会主义时期，以宪法为依据制定并颁布了一些就业促进法规和相关政策，但由于政治运动频繁，特别是“文化大革命”十年动乱，就业促进立法遭到了相当程度的破坏；在改革开放时期，随着经济体制改革的深化，我国围绕经济建设这一中心，展开了全面而系统的就业促进立法活动，建构了我国就业促进法律制度体系的基本框架。在回顾新中国成立后就業促进法制进程基础上，本文梳理总结了其对新时期中国就业促进法制建设的若干启示。

关键词：就业促进法制 法制变迁 中国当代法制 未来启示

2017年，正值《中华人民共和国就业促进法》颁布10周年。10年间，我国就业局势总体保持了持续稳定，统一的人力资源市场逐步形成，公共就业服务体系日益健全，就业环境不断改善。毋庸置疑，《中华人民共和国就业促进法》是中国就业促进事业发展特别是中国就业促进法制建设的一大开创性成就。在此，笔者对新中国成立以来就业促进法制变迁的历程作一简要回顾，以期为新时期进一步完善就业促进法制提供若干有益线索。

一、国民经济恢复时期

1949年9月，中国人民政治协商会议通过了《中华人民共和国政治协商会议共同纲领》，对劳动就业法律规范作出了原则性规定：我国人民有集会、结社、示威游行的自由权，有遵守法律、遵守劳动纪律、爱护公共财产的义务；在国营企业中，实行工人参加生产管理的制度；私人的企业应由工会代表工人职员与资方订立集体合同，公私企业一般实行8到10小时的工作制，特殊情况得酌情办理；人民政府应按照各地各业情况规定最低工资；逐步实行劳动保险制度；保护青工女工的特殊利益；实行工矿检查制度，以改进工矿的安全和卫生设备等。上述规定构成了这一时期我国劳动就业立法所遵循的指导性原则。

1.制订并实施了一系列失业救济法规政策

新中国成立初期，面临着旧中国遗留下来的诸多社会问题，大批工人失业便是其中之一。为了解决劳动就业问题，国家制定并颁布了一系列规范性法律文件，主要包括：《失业技术员工登记介绍办法》（1950年5月20日劳动部颁布）、《关于救济失业工人的指示与救济失业工人暂行办法》（1950年6月17日政务院发布）、《关于救济失业教师与处理学生失学问题的指示》（1950年7月25日政务院发布）、《关于处理失业知识分子的补充指示》（1951年1月12日政务院发布）、《关于劳动就业问题的决定》（1952年政务院发布）。上述规范性法律文件的颁发，对于解决当时的劳动就业问题发挥了重要的作用。

2.制订并颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》

1951年2月，政务院公布了《中华人民共和国劳动保险条例》，适用于有100名以上职工的国营、公私合营及合作社会经营的工厂、矿场和其附属单位与各管理机关，以及铁路、航运、邮电等企业单位及附属单位。该条例将劳动保险待遇区分为：因工负伤、残废、死亡待遇，关于疾病、非因工负伤、死亡待遇，养老待遇，生育待遇，等等。

3.制订并颁布了一批劳动就业权益保护政策法规

1949年12月，政务院公布了《全国年节及纪念日放假办法》，规定了法定节假日和部分公民的节日。1950年5月，劳动部公布了《工厂卫生暂行条例（草案）》，通令各地试行。1951年12月，政务院颁布了《工业交通及运输企业职工伤亡事故报告办法》。1952年政务院颁布的《关于劳动就业问题的决定》中规定，为保证职工健康，提高劳动生产率并扩大就业面，应有计划、有步骤地坚决贯彻8～10小时工作制；一切较大的公私合营工矿、交通、运输企业均应尽可能实行8小时工作制；有害健康的工作，每日工作时间应低于8小时；一切企业加班加点，均应受到严格限制。1952年12月，劳动部颁布了《关于防止沥青中毒的办法》。

二、社会主义改造和开始全面建设社会主义时期

1953年初起到1956年底，是我国社会主义改造时期；1957年初到1966年5月，是我国开始全面建设社会主义时期。在此十多年间，我国实行了发展国民经济的第一个和第二个五年计划。随着经济建设的发展，就业促进立法及其实施方面也取得了一定的进展。20世纪50年代后期以来，由于受“左”的思想冲击和“大跃进”“人民公社化”运动的影响，一直到“文革”结束前，我国就业促进法制停滞不前。

1.第一部宪法对就业促进法制影响深远

1954年，新中国制定并颁布了第一部宪法。在这部宪法中，一方面，对就业促进法制调整的对象作出了明确规定：由于我国的生产资料所有制包括国家所有制（即全民所有制）、合作社所有制（即劳动群众集体所有制）、个体劳动所有制、资本家所有制，因此，我国就业促进法制所调整的对象也即涉及全民所有制、劳动群众集体所有制、个体劳动者和私营企业的各种关系。另一方面，还规定了就业促进法制的基本原则，例如：公民有就业的权利；劳动者有享受劳动保护和休息的权利；在就业中贯彻男女平等、民族平等的原则。

2.逐步建立了统一的劳动就业工资制度

1956年6月，国务院作出了《国务院关于工资制度改革的决定》，其中规定：工、商、基本建设企业职工主要采用工资等级制度，具体内容包括工资标准、工资等级表、技术等级标准；国家机关和教育、科研、文化、卫生等事业单位工作人员实行职务工资制，并分别制定了工资标准。上述工资制度的建立与实施调动了广大职工的劳动就业积极性，推动了各项事业的发展，促进了社会主义经济建设。

3.进一步完善了劳动就业权益保护政策法规

鉴于1951年颁布的《劳动保险条例》中有关保险标准的规定不再适应社会经济发展需要，政务院于1953年1月2日作出了《劳动保险条例若干修正的决定》，并于1月26日制定了《劳动保险条例实施细则（修正草案）》，进一步将《劳动保险条例》的适用范围扩展至工矿、交通事业的基本建设单位和国营建筑公司，并提高了劳动保险待遇。为了改善劳动就业条件，保护劳动者在生产中的安全与健康，1956年5月，国务院通过了《工厂安全卫生规程》《建筑安装工程安全技术规程》和《伤亡事故报告规程》，要求各企业单位及其主管部门切实执行上述三个规程。

4.“文革”期间制订了零星就业法规

在“文化大革命”期间，我国就业促进法制建设遭到了极大的破坏，但仍然制定了少量就业法规。例如，1971年11月，国务院发布了《关于改革临时工、轮换工制度的通知》，其中明确规定，常年性的生产、工作岗位，应当使用固定工，不得再招用临时工；已使用的临时工，凡是企业、事业单位生产、工作确实需要，本人条件适合，可以改为固定工；临时性、季节性的生产、工作岗位仍须使用临时工。季节性的生产、工作岗位仍须使用临时工。同时，国务院还颁布了《关于调整部分工人和工作人员工资的通知》，决定对部分工人和工作人员的工资进行适当的调整。在此期间，国务院还发出了《关于加强防寒防冻工作的通知》。1970-1973年间，国家计委先后发出了《关于做好职工伤亡事故统计工作的通知》《关于将职工伤亡事故季报表改为月报表的通知》以及关于《加强防止矽尘和有毒物质危害工作的通知》。1974年7月，国务院、中央军委发出了《关于加强爆炸物品管理的通知》。上述劳动就业法规与政策的制定和颁布，在当时的社会经济条件下，发挥了应有的作用并取得了一定的成效。

三、改革开放以来的全新起航

改革开放以来，我国逐步建立健全了与社会主义市场经济体制相适应的就业促进法制体系。

1.形成了以“三结合”为主要内容的就业促进工作方针

20世纪70年代后期，我国出现了第一次劳动就业的压力。导致这种情况的主要原因在于，一方面是“文化大革命”期间“上山下乡”的1000多万知识青年陆续返城，要求政府安排就业；另一方面，在城市中新生长起来的一大批具有劳动能力的公民要求就业。1980年8月，中共中央召开劳动就业会议，提出解放思想，放宽政策，广开就业渠道，实行“在政府统筹规划和指导下劳动部门介绍就业、自愿组织就业和自谋职业相结合”的方针。1981年，中共中央、国务院发出关于广开门路、搞活经济、解决城镇就业问题的若干决定，进一步贯彻上述就业指导方针，并提出了诸多解决方案与具体措施，例如调整产业结构、改革教育制度、建立劳动服务公司等。至1981年10月，全国安置2000多万人就业。在安排就业过程中，集体、个体劳动关系得到发展，初步形成了以社会主义公有制劳动关系为主体、多种劳动关系并存的局面，上述就业指导方针、方案及措施的实施取得了显著效果。

2.逐步推进并确立了劳动合同制

长期以来，我国劳动人事制度始终存在着因“铁饭碗”“大锅饭”“终身制”而导致的诸多弊端，无法充分发挥企业、事业、机关等单位和劳动者的劳动积极性，不利于干部队伍的年轻化、知识化和专业化。因此，劳动人事制度改革成为时代与社会的需要。

基于上述问题，自20世纪八九十年代起，我国制定并颁布了一系列涉及劳动合同内容的法规、规章等规范性法律文件，对劳动合同及相关制度作出了规定。1980年发布的《中外合资经营企业劳动管理规定》明确规定：“合营企业的雇佣、解雇和辞退，生产和工作任务，工资和奖励，工作时间和假期，劳动保险和生活福利，劳动保护，劳动纪律等事项，通过劳动合同加以规定。”1982年2月，劳动人事部发出《积极试行劳动合同制的通知》，提出了实行劳动合同制的目的、要求和步骤。8月，城乡环境保护部发布的《国营企业实行合同工制度的试行办法》规定，国营建筑企业要实行固定工与合同工相结合的用工制度，逐步增加合同工的比重，并且对合同工的条件、合同的订立、合同的主要条款、合同的期限、试用期、劳动报酬、劳保福利等均作出了规定。1986年7月，国务院发出《关于改革劳动制度四项规定的通知》，“四个规定”分别是《国营企业实行劳动合同制暂行规定》《国营企业招用工人暂行规定》《国营企业辞退违纪职工暂行规定》和《国营企业职工待业保险暂行规定》。之后，国务院又于1989年10月和1991年7月先后发布了《全民所有制企业临时工管理暂行规定》和《全民所有制企业招用农民合同工人的规定》。此外，《中华人民共和国外资企业法》《中华人民共和国中外合作经营企业法》《私营企业暂行条例》等均对劳动合同作出了相应规定。

1994年以来，我国规范劳动合同关系的主要法律是《劳动法》，由于社会生活的深刻变化以及法律制定本身的问题，劳动法在调整劳动合同关系方面发挥的作用受到了较大限制，部门规章、地方性法规反而成为调整劳动合同关系的主要依据，这些规章与地方性法规的适用造成了我国劳动法律体系中不同法规之间相互冲突甚至相互抵触的混乱局面。其中的问题，主要集中在诸如试用期制度、保证金制度、就业规则制度以及劳动争议时效制度等几个方面。鉴于存在上述情况，2007年6月29日十届全国人大常委会第二十八次会议通过了《中华人民共和国劳动合同法》，于2008年1月1日起施行，从适用范围、劳动者违约责任等多个方面对劳动合同制度作出了较大修改。

3.逐步建立了公共就業服务制度

1990年1月，劳动部颁发了《职业介绍暂行规定》，在当时的历史背景下，确定了职业介绍的性质，并且详细规定了职业介绍的宗旨、地方政府部门的相关工作内容与要求，以及职业介绍的程序和职业介绍机构等相关问题。1990年4月，国务院发出《关于做好劳动就业工作》的通知，强调广开就业门路，积极拓宽就业渠道；继续办好劳动服务公司，扩大就业安置；实行扶持政策，扩大就业训练规模，提高待业人员素质；加强待业人员管理；合理控制农村劳动力的转移，减轻城镇就业压力；挖掘企业潜力，妥善安置富余人员；加强领导，动员社会各方面力量共同做好劳动就业工作。劳动就业是民生之根本，也是治国之要务。自20世纪90年代后期以来，中共中央、国务院始终高度重视劳动就业工作，先后制定了一系列有关促进就业的政策，并在实践中发挥了重要作用。

4.逐步形成了劳动就业基准法律法规体系

为了实现对企业职工基本工资的合理保障，1993年11月劳动部发布了《企业最低工资规定》。为了合理安排职工的工作时间和休息时间，维护职工的劳动权利与休息权利，1994年2月国务院发布了《关于职工工作时间的规定》，规定我国境内的国家机关、社会团体、企事业单位及其他组织的职工，实行每日工作8小时、平均每周工作44小时的工作制度。此后，1995年3月，国务院发布《关于修改<国务院关于职工工作时间的规定>的决定》，规定职工每日工作8小时，每周工作40小时；国家机关、事业单位实行统一的工作时间，星期六和星期日为周休息日。此后，我国一直主要以此作为规范职工工作时间与休息时间的基本依据。

2003年5月30日，劳动和社会保障部颁布实施了《关于非全日制用工若干问题的意见》，将劳动用工形式分为全日制和非全日制两种，并且规定：非全日制用工以小时计酬，日工作5小时为限；劳动者提出订立书面劳动合同的，应当订立，资方应当在录用小时工后到当地劳动保障行政部门备案；资方支付工资不得低于当地政府颁布的小时最低工资标准等。

2004年1月20日，劳动和社会保障部公布了《最低工资规定》，并于2004年3月1日施行。在该规定中，明确规定了如下几个涉及劳动基准方面的基本问题：一是适用范围。包括我国境内的企业、民办非企业单位、有雇工的个体工商户和与之形成劳动关系的劳动者；此外，国家机关、事业单位、社会团体和与之建立劳动合同关系的劳动者，也可以依照本规定执行。二是劳动基准的概念。例如，“最低工资标准”是指“劳动者在法定工作时间或依法签订的劳动合同约定的工作时间内提供了正常劳动的前提下，用人单位依法应支付的最低劳动报酬”。三是基准形式及确定因素。最低工资标准采取两种方式：月最低工资标准和小时最低工资标准。其中，月最低工资标准适用于全日制就业劳动者，小时最低工资标准适用于非全日制就业劳动者。四是用人单位的责任。即如果用人单位违反该规定相关规定的，则视其行为性质及情节轻重，由劳动保障行政部门责任令其限期改正，或限期补发所欠劳动者工资，并可责令其按所欠工资的1～5倍支付劳动者赔偿金。

5.颁布了《就业促进法》

2007年8月，《就业促进法》正式颁布，这标志着“劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业”的就业促进工作方针以立法的形式得到了固定，我国促进就业的长效机制在法制层面得到了强有力保障。《就业促进法》确立了促进就业的政府责任体系、促进就业的政策支持体系、统一规范的人力资源市场体系、困难群体就业援助制度等一系列促进就业的基本制度，其对新中国就业促进法制建设的影响无疑是重大而深远的。

四、对新时期中国就业促进法制建设的几点启示

回顾60多年来的新中国就业促进法制建设历程，可以看到诸多耐人寻味的经验和教训，细细咀嚼将对新时期中国就业促进法制建设助益良多。

1.就业促进法制的发展必须紧扣时代脉搏

新中国成立之初，就业促进法制的主题无不围绕社会主义革命和社会主义改造；改革开放以来，在“解放思想、实事求是”思想路线的指引下，在社会主义市场经济体制全面改革的统领下，中国就业促进法制破除了过去的诸多枷锁，真正形成了由就业管理、就业创业服务、就业援助、职业教育和培训等组成的当代就业促进法制框架体系。为此，新时期中国就业促进法制建设必须积极顺应新经济、新技术、新业态等一系列新時期所发生的新变化。

2.就业促进法制的发展必须借鉴其他法律部门的发展成果

在新中国成立后特别是改革开放来，中国就业促进法制建设的成就前所未有。究其原因，主要是具有中国特色的社会主义法律体系探索和创新为就业促进法制建设奠定了根本的理论和实践基础。为此，新时期中国就业促进法制建设必须大力吸收民商事、刑事、诉讼等其他主要法律部门的最新给养。

3.就业促进法制的发展必须突破某些固有惯性思维

新时期就业促进法制建设要大胆破除既有的各种不合理束缚，坚持扩大就业和稳定就业并重，坚持创业带动就业和培训促进就业并举，坚持完善长效机制和项目化重点推进并行，聚焦青年劳动者等重点群体，强化政府责任，积极调动社会力量，为促进各类群体就业创业提供强有力保障，确保就业局势的持续稳定。

（作者单位：华东政法大学）

作者：黄河