环境与资源保护法对环境保护的制约能力研究

2023-02-27

一、我国当前环境保护法体系的主要内容与分析

第十二次全国人大常委会第八次会议审议通过了《环境保护法》修订案, 并决定于2015年1月1日起正式实施, 与之前的环境保护法相比, 新环保的内容上做了哪些改变呢?

(一) 立法理念提升

当前环境保护法引入了生态文明理念, 对于生态文明建设也制定了相关的法律制度及责任和机制, 充分体现了经济社会的发展与环境保护相协调。新的环境保护法中将污染责任和生态损害责任代替了以往用污染者金钱购买责任的方式, 这种方式在一定程度上能改变重大环境污染, 轻生态保护的原则, 并且由于经济和技术条件的发展从传统的先污染再治理或者边污染边治理的方式转成了提前防御模式, 新的环境保护法中对环境保护工作的地位和重要性都有明显的提升, 使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调。

(二) 环境意识得到重视

环境保护意识非常重要, 想要让环境保护工作持续发展, 首先就要加强对环境保护的意识。从新环境保护法第九条内容中指出:各级人民政府、教育行政部门、学校、新闻媒体均应当发挥自己的作用, 推动环境保护意识的发展。而且还正式规定6月5日世界环境日为我国法定环境日。这些内容的制定均可以看出我国的环境保护意识的加强和教育, 并对社会公众环保意识进行培育。这些与旧的环境保护法来说有了很大的改观。通过教育与科技手段的投入, 相信我国人民的环境保护意识会进一步得到提升, 通过意识的转变, 从而达到环境保护的目的。

(三) 监管模式转型

旧的环境保护法主要是对点源的污染监管模式, 那时候国家经济与社会快速发展, 更多的精力与时间都花在经济建设中, 导致对环境保护在一定程度上的忽视, 而随着经济的发展与社会的成熟稳定, 当前的环境就出现了很多问题, 工业性与社会性的排放等, 环境污染方面问题相当严重。而新的环境保护法中, 监管模式的重心就由点源控制模式转变成了联动的、协同互助模式, 并进行了相应的责任分配。新环境保护法对会影响生态影响的建设项目或者地区开发规划等都进行了环境评估, 由旧的单一的评估对象发展成跨区域跨地区的联防联控的环境保护工作。以往仅仅重视对工业的防治, 而现在对工业对农业等各领域都进行了多方面的防治工作, 都表明新的环境保护法监管模式的转变。

(四) 环境执法由软到硬

我国环境污染问题和生态破坏问题日益加剧, 这主要体现在以前的环境保护法的执法软弱原因。执法上的无力主要体现在, 一方面环境监管部门在进行监管过程中, 发现环境污染和生态破坏问题时, 没有相关强硬手段可以实施, 执法过程中无权行使权力。另一方面, 能强硬实施的相关部门, 由于不重视或者执法不严导致最后执法不到位, 或者不行使执法权力。

新的环境保护法中就对这方面进行了优化和修改, 授予了环境保护部门和其他相关的环境保护监督部门等一定的执法权力, 比如对违法排污设备的查封、扣押, 这在一定程度上解决了环境保护部门或其他相关部门无法可依, 无权可使的问题。也规定了相关部门可共同监管, 对违法的企业可行使多方面的限制和处罚等执法手段, 比如对供水电、信用等多方面的限制。同时对环境保护部门和其他相关部门的执法行为也进行了监督, 对这些部门不依法行使权力或者有强权不尽责、消极履职都可以向相关监管部门进行举报, 这样一来, 环境保护相关部门有法可依有权可使, 同时对环境保护相关部门进行监督, 让其规范严格执法, 促进他们积极处理环境问题, 从而达到环境保护的目的。

(五) 公众权利得到确认

新环境保护法中规定了信息公开和公众参与的内容, 这也体现了环境保护在实施过程中体现民主化, 体现对社会公众力量的重视。新环境保护法的第53条、54条与55条都提出了相关规定。规定了针对企业与政府部门信息公开的详细范围、污染防治信息、生态的破坏、保护与修复等信息。而在新环境保护法第58条规定中, 体现了环境公益诉讼相关内容, 内容规定依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记, 且专门从事环境保护公益活动连续五年以上无违法记录的社会组织, 可向人民法院提起关于污染环境、破坏生态、损害社会公共利益的诉讼。从这项规定中可看出, 新环境保护法对环境保护监督工作的重视度, 也充分体现了新环境保护法对公众力量的重视, 通过公众力量来监督和发现新环境违法行为。这样很大程度上也避免了由于执法部门的人力等不足原因所造成的环境问题和生态破坏问题的进一步加剧。通过给予公众一定的权利, 通过公众的群体力量, 来达到环境保护的目的。

(六) 法律责任得到强化

新的环境保护法的主要责任主体有三类, 企业事业单位和其他生产经营者、环境中介机构、环境保护主管部门和其他相关部门。新的环境保护法提高了处罚标准, 对于一些违法行为的企业处罚金大幅度提升, 让处罚与违法行为与实际相符合, 而对于处罚金也从次数转为了按日处罚的形式, 从一定程度上加大了处罚结果, 如果违法单位一天不进行整改, 就要按日进行提交处罚金。同时新的环境保护法中体现了对于环境损害侵权责任的赔偿问题和环境赔偿的诉讼时效的内容, 在新环境保护法第64条规定承担环境损害侵权责任的范围不再局限与环境污染, 而第66条规定将提起环境损害赔偿诉讼的时效期间为三年。这直接体现了违法单位对环境污染要承担责任还要承担相应的法律责任。

旧的环境保护法中, 对于污染环境、破坏生态的违法行为仅用一定金钱的处罚, 这对于某些“财大气粗”的单位来说, 并没有对他们造成太大的损失, 甚至他们宁愿给予一定金额来换取眼前利益, 不顾后果。而新的环境保护法进行了调整与优化, 对于那些违法单位, 规定对其可行使行政拘留的强硬手段与措施, 比如建设项目的停建、停止排污、财产处罚、人身处罚等方式。另外新的环境保护法第65条确立了环境连带责任, 改变以往环境社会运营机构不承担违法责任的现象, 同时新的环境保护法对行政执法责任人也规定了引咎辞职机制, 让环境保护执法人员严格认真执法。由此可见, 新环境保护法的法律责任得到了强化, 用法律手段来制约违法单位与个人, 用法律手段来督促环境保护工作行政执行机构, 从而到到环境保护的目的。

二、环境保护法的发展与影响

(一) 从经济发展源头上控制, 让政策环境影响评价纳入

新环境保护法的第四条只针对环境保护要与社会经济发展同步, 采取有利的措施来有效的保护环境, 但是却没有政策环境影响评价。由于各部门利益的冲突导致政策环境影响评价无法实施, 政策环境影响评价是一项长期发展的工作, 这与很多地方要在短期内出成绩, 要快速出成绩相冲突, 导致这项工作不能很好实施, 如果实施环境影响评价政策则有利于长期利益与全局利益。

(二) 实施从经济发展的源头到末端的全程控制

新环境保护法中有项目影响环境做一些处罚措施, 从源头上来控制由于发展需要所带来的环境污染, 但是要实现环境保护的最终目的, 就要从经济发展的源头到末端全程控制, 从比如享受出口退税的双高产品, 仍在加工贸易, 这种双高产品存在高污染高环境风险的问题, 如果这些问题不解决, 对实施环境保护工作会有一定的影响。

(三) 把控制环境质量当做控制目标

由于改革开放的快速发展, 我国为了追求经济上的发展与突破, 忽略了环境问题, 而对我国来说, 一直以来就有经济发展与环境保护矛盾的存在, 为了经济增长, 对环境保护的投入与措施缺少, 而新环境保护法中第16条提出:国务院环境保护行政主管部门根据国家环境质量标准和国家经济、技术条件, 控制国家污染物排放标准。这条规定直接将环境质量作为控制目标, 结合我国现有情况, 做出的调整。要建立真正统筹与发展经济建设和环境保护, 就要从控制环境质量抓起, 减少和控制某些地方政府为了自己的业绩而牺牲生态环境的现象。但是控制环境质量要有一定度, 要确保政府在保护环境过程中规范、公正的执法, 减少因政府公关或贿赂带来的执法不严或者放任环境污染、生态平衡的行为。

(四) 环境制度与相关公共制度衔接

相关公共制度是指国家的其他政策, 比如经济、社会、政治政策等, 环境保护法要落地执行就要和这些相关的公共制度衔接, 避免造成环境保护的管理制度缺位, 避免加剧矛盾。比如在地区发展建设项目中, 如果地区经济与发展战略与环境保护规划、环境污染治理规划等不进行衔接, 最终导致要么地区发展建设项目暂停, 要么导致环境牺牲, 造成更严重的后果。制度是约束, 但是更多的是发展, 环境保护要想长远的发展, 就要与相关公共制度衔接, 让环境保护发展与社会经济发展同步进行。

(五) 逐步提高健康水平是环境保护的根本目标

以前我国民众追求的是温饱问题, 但随着社会的发展与经济的发展, 生活水平也在提高, 温饱问题已经解决, 民众的需求已经转向环境质量和健康水平问题。民众的需求得到实现, 才能满足他们的生活品质, 提高幸福指数, 这也是环境保护的根本目标, 实现最终生态良好的发展前景。

三、我国环境保护法的法律实效

保护法是我国历史上最全面、最严格的环境基础法, 做出了很多举措, 比如增加了对企业监管的信用评价制度, 增加了越级举报、引咎辞职制度, 增加了信息公开、公众参与制度与公益诉讼制度, 增加了按日计罚、行政拘留等执法手段等等。但是实际上, 环境保护法的法律实效如何呢?有人质疑有人欣喜, 对于环境保护法法律实施效果影响主要有两方面:

(一) 环境保护工作部门能力不足

我国环保部门机构主要是中央与升级的力量比较强大, 也有专业的环境行政人才, 专业性较强, 但是在往下的环境保护行政部门中力量却相对比较薄弱, 甚至许多地方乡镇根本没有执法力量, 人力、物力缺乏, 甚至不能保障日常的环境保护工作, 这种上大下小的倒金字塔结构直接体现了环境保护行政部门的能力不足问题。要想环境保护真正落实到地方中, 就不能只有制度没有落实行为。而民众对环境保护意识的提高与环保专业色彩的提升, 对环境保护执法工作人员的专业素质也有了相应的要求, 但是, 在实际执法工作中, 很多基层的执法工作人员都不具备专业的素质能力, 不具备相关的知识, 这就导致了他们在实际执法工作中出现的执法不到位, 或者越位甚至缺位的现象。由此可见, 对环境保护执法人员的素质能力的要求要加强, 要对他们进行专业知识的培训, 并且不断加强基层环境保护部门的制度建设, 甚至可以细化到个人, 建立一支高素质的环境保护执法部门, 让环境保护法起到真正的效果, 对环境保护起到真正的作用。

(二) 地方主义阻扰, 强制实施效果差

护法中, 对于执法的严格性和对执法监督的手段都做了进一步的加强, 这些强硬的执法手段就保证了执法的严谨和严格及公正。比如规定了查封权、扣押权、行政拘留, 对执法部门的环境考评体系、引咎辞职制度等都让环境保护管理能有效实施。但是环境保护执行工作中还是会出现一些问题, 导致环境保护实施效果差。由于环境保护的执法行为会影响到一些地方政府、领导的业绩和前途, 要实现环境发展, 短期内可能会导致经济影响, 收入下降, 从而影响他们的业绩, 这就是地方主义不愿意强制执法的一个原因, 另外, 环境保护执法要落实到地方中, 势必由地方政府进行人事任命等, 环境保护执法就会被地方政府受压。

要想让环境保护工作真正落实到地方中, 就要对地方政府进行环境质量考核, 让地方政府承担一定的环境保护责任, 一旦出现问题就要进行相应的环境保护相关处罚, 让环境保护政策得到地方支持, 才能保证环境保护执法工作有效开展。