基于环境法中的公众参与原则探讨

2022-09-10

一、公众参与原则概述

( 一) 含义

公众参与是任何公民有权依据相应的法律法规参与到环境保护之中来, 在实践当中, 公众参与环境保护的形式包括通过自身的行为和公众环境教育的参与。环境参与原则, 即在进行环境立法、环境执法和环境项目开展等过程中, 都应遵循的将公众意见纳入到决策体系当中来的基本行为指导准则。

通过参与主体、参与对象、参与方式、内容和救济方式来理解公众参与原则, 公众参与原则的主体是公众, 即受环境影响的个体及集合的普通民众, 参与的对象主要是指影响公众健康生存环境的建设施工项目, 参与的方式是依据法定的程序规定, 如依据《环境保护法》和《环境影响评价法》等, 参与的内容包括环境知情权、参与权和监督权, 救济方式是环境公益诉讼制度。在现行立法和实践过程中, 主要通过环保教育宣传、发布环境保护公报和建立公众参与制度来实现公众参与制度的实现, 在具体的制度实现当中, 如有在环境影响评价当中建立公众参与制度、建立环境信息公开披露制度、建立环境行政许可和环境处罚当中的公众参与、鼓励非政府环保组织参与环保决策和建立公众参与的司法保障制度, 通过这措施和制度来实现公众参与原则。

( 二) 必要性

建立公众参与原则, 这主要是公民权利、环境日益恶化的现实和保护的广泛性特点所决定的。

所谓的公民权利, 即公民享有在健康的环境中生存和生活的权利, 任何可能对公民生活环境产生影响的行为应当引入公众参与制度, 使得公民意见的表达, 使得环境项目的开展等重大决策能够得到多种意见的支持和平衡, 使得公民享有良好的生活的权利得到保障。

所谓环境日益恶化的现实, 即随着我国之前实行的“先污染后治理”的发展模式, 使得我国环境污染状况进一步加剧, 一些地方以环境污染为带来获得经济利益在当下却得到不同程度的反思, 如湖南癌症村, 每年都会有10余砷中毒的发生, 这种日益恶化的环境使得建立公众参与显得非常有必要。

所谓保护的广泛性特点, 即公民有愿望参与到环境决策过程当中来。我国环境日益恶化已是不争的事实, 而随着人民生活水平的提高和环境意识的提高, 公民对于环境保护有着极大的参与热情, 如当中石化准备在广东茂名开展PX项目时, 群众性集体要求政府进行解释。这不在是一个简单的环境项目, 因为由于茂名当地都是炼油厂, 已经对当地环境产生了极大不利的影响, 而此次再引入PX项目, 公民有权基于自身环境生存需求, 提出相应的诉求, 广泛的人权都有参与环保决策的渴望, 这是建立公众参与的重要基础。

二、公众参与原则的理论、法律及现实基础

( 一) 环境权理论

1960年, 联邦德国一位医生认为向欧洲北海倒放射性废物的违法行为违反了《欧洲人权条约》的规定, 进而提出了环境权的主张。美国学者约瑟斯·萨克斯根据法学中的公共委托和共有财产理论, 提出了环境权理论。日本学者根据环境共有原则和环境权为集体性权利的原则, 发展了环境权理论。以上学者之所以提出环境权理论, 其根本原因是自然环境的不断恶化已经威胁到人类的生存, 为了更好地解决此种利益冲突, 学者提出了环境权这一主张。

环境权理论的出现, 使得公众能够有效地主张对环境使用、相邻和救济的权利, 这为公众行使有关环境的权利提供了前提, 让公众参与到环境法律、政策的制定、环境决策并形成对其监督是必要的, 环境权理论为公共参与原则提供了理论基础。[1]因而, 需要进一步发展环境权理论, 使得公众参与原则可以得到更好地理论解释。

( 二) 法律基础

我国从宪法、环境保护法、行政法和诉讼法方面的法律制度为我国公众参与制度提供了法律基础。[2]

我国《宪法》没有规定环境权, 但是在第2条规定, 人民依照法律规定管理国家事务, 在第26条中规定, 国家保护和改善生态环境, 这都为公众参与提供了基础。新修订的《环境保护法》在第五章规定了公众参与制度, 第53条规定, 公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利, 在58条规定了环境公益诉讼制度。《环境影响评价法》更是在总则中规定了公共参与, 第5条规定, 国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价, 然后在规划的环境影响评价中, 规定了公共参与的程序和要求, 在建设项目的环境影响评价中, 规定了公共参与的范围、程序和方式。在2012新修的《民事诉讼法》第55条, 规定了民事公益诉讼, 即对环境污染等损害社会公共利益的行为, 法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼, 这些法律规定都为公共参与原则提供了法律基础。

( 三) 民众基础

公民的环保意识发生了巨大转变, 传统的‘先污染后治理’的理念已经不再适应当今社会的可持续发展。[3]进入21世纪, 我国环境污染事件不断频发, 如2005年广东北江流域镉污染事件, 2006年吉林石化松花江事件, 2006年湘江镉污染事件, 2007年无锡太湖蓝藻水华事件和2008年山西临汾市新塔尾矿库溃坝事故等事故, 这些事件都对该区域居民的环境造成了极大的污染, 严重影响了公众的生活质量, 还如厦门PX项目, 广东茂名PX项目。

通过这些重大环境事件, 民众的环境意识都得到了一定的提升, 对于其居住区域的环境项目都有极大的警觉, 这些现象是公众参与原则的民众基础之所在。

三、我国环境法中公众参与原则存在的问题

( 一) 立法简陋

研究指出, 我国环境法公共参与制度存在较多的问题, 包括如缺乏专门规范、立法原则过于抽象和信息公开制度不完善。我国宪法没有规定公民享有环境权, 在环境法中只是规定了公共参与制度, 在环境影响评价法中也只是规定了公众参与的程序和要求, 立法简陋, 无法形成公众参与制度体系, 对于该制度的构建有较大不利影响。我国在2014年新修《环保法》中虽然确立了公众参与原则, 并在第五章中进行相应的规定, 但仍显简单和不易操作。当然我们首先来看新《环保法》对公众参与的整个制度构建, 其立法路径是在总则中将公众参与原则写入环境保护法的基本原则中, 以此统挈整个环境保护法, 而在第五章公众参与中, 通过立法, 明确赋予公众对环境状况的知情权、参与权和监督权, 通过立法的明确授予, 使得公众参与环境保护有了法律依据, 当然这种权利的实现也必须依赖于环境信息的公开, 新环境保护法明确了重点排污单位的主动公开义务, 当公众的知情权、参与权和监督权受到侵害时, 权利人可以寻求司法救济, 这就是所谓的环境公益诉讼制度。

( 二) 政府主导

在我国, 政府作为一个综合治理机构, 在农业、环保、交通等领域都有着重要的作用, 环境保护工作的重任责无旁贷地落在政府身上。在我国, 公众参与绝大多数仍然是在政府倡导下进行, 缺乏自觉性, 属于“自上而下”形式, 这与其他西方国家“自下而上”的模式有着本质的区别。

由于政府机构的臃肿、低效率和利益相关性, 政府对于环境监管过程中难免会出现纰漏, 有学者指出, 政府并不总是环境权益的最忠实守卫者, 其诸多的职能导致其中立性有限, 使得人们的环境权往往成为达成经济目标实现的牺牲品。特别是该企业是当地的纳税大户时, 更是如此, 如紫金矿业的污染事件, 这种由上至下的环境监管模式在近些年环境污染事件更显得力不从心, 因而大力发展和促进公益环保团体, 实现自下而上的监督模式, 有利于改变此种困境。

四、完善我国公众参与原则的建议

( 一) 建立环境权

环境权, 是指公民享有的在健康、适宜的环境中生活的权利, 我们知道, 公众参与原则的理论基础是环境权, 而我国环境立法中却有意无意的回避该项权利, 而以知情权、参与权和监督权来做简单的回应。笔者认为, 在环境立法中, 应当明确建立公民享有环境权。通过将实践中的“权利”写入基本法律当中, 有利于该种权利得到更好的保护。从立法层面而言, 我国并没有所谓的环境权, 但这并不代表实践中没有这种权利, 环境知情权、环境使用权和环境救济权都是现实存在的, 都是环境权的体现。法律是现实的反映, 在如今许多发达国家已经环境权写入法律当中, 加之我国面临的突出的环境污染事件, 将环境权写入法律当中, 可谓是立法和实践阶段双重需求。公民的环境权可以从狭义和广义两个层面来理解, 狭义环境权包括安静权、采光权、观赏权等, 而广义环境权包括知情权、参与权和监督权。

当然, 基于各个部门立法对权利入宪的有强烈渴望, 如民事法律中, 隐私权入宪等。基于此, 笔者认为, 首先应当在《环境保护法》当中明确规定公民享有环境权, 当立法条件成熟后, 再将该权利写入宪法。将公民环境权纳入到宪法中, 确立为法定的权利是世界环境保护发展的必然趋势。通过在宪法中写入环境权, 在基本法律中围绕环境权建立相应的公众参与原则, 进行相应的制度设计, 才能更好地发挥公众在环境监督方面的作用。

( 二) 细化该原则指导下的制度设计

在新《环保法》中, 立法宗旨遵循了两个基本, 第一个是基本国策, 即保护环境基本国策, 第二个是基本原则, 包括保护优先、预防为主、综合治理、公众参与和损害承担五大基本原则。公众参与原则的明确对于建立该原则下基本制度的建立有着重要的统管作用。在第五章公众参与中, 相应的制度设计较为简陋, 仅仅规定了公众的环境知情权、参与权和监督权, 但如何通过政府部门实现其知情权, 如何实现公众的参与权和监督权, 立法没有做出相应的制度设计, 就救济而言, 也是设立的高标准的环境公益团体的准入, 使得仍然将公众参与架空, 实权仍然在政府部门手中, 无法实现公众参与, 无法将公众纳入决策制度中。

笔者认为, 在该第五章中, 公众参与应当权利的落实来实现, 如环境公众的环境知情权, 公众可以要求政府及时公布重大项目的环保信息, 对环境参与权而言, 在重大项目进行时, 应引入专家、企业和公众进行讨论, 更为重要的是, 在该制度设计的过程中, 应当设定相应的激励机制, 激发群众参与项目环境的讨论, 通过激励措施使得公众参与更多在环境项目开展前, 而非事后的环境救济。

( 三) 完善环境公益诉讼制度设计

环境公益诉讼制度是实现公民救济的重要手段。就完善环境公益诉讼制度而言, 适当放宽对原告起诉资格的要求、扩大受案范围和实行举证责任倒置等。笔者认为就环境公益诉讼制度, 其需要扩大原告资格和举证责任倒置, 过高的原告资格条件, 将不利于案件的启动和环境事件的侦查, 而鉴于环境污染的复杂性, 让企业负担举证责任, 是实质诉讼公平的表现。

摘要：环境污染事件频发, 已经逐渐影响到人们生活质量的提高。鉴于此种情况, 建立完善的公共参与原则有利于将公众意见的表达, 通过公众程序化意见的表达有利于在保证重大环境决策的正确性, 本文针对该原则, 实现提出了建立该原则的必要性, 进而从其理论、法律和现实基础出发讨论其存在的基础, 分析指出存在立法简陋和政府主导两个最主要的问题, 最后提出了相关的完善建议。

关键词：环境,公众,公众参与原则