对我国环境影响评估中的公众参与问题的认识

公众参与制度是指公众依照法律的具体规定进行一切与环境影响评价有关的活动, 包括环境影响评价相关文件的制作、审查和后期监督。当前我国《环境影响评价法》和《环境影响评价公众参与暂行办法》对该制度作出一系列详细规定, 真正将公众参与环境影响评价上升到法律层面。这不仅有利于提高决策的民主性和科学性, 还对决策的做出起到了有效的监督, 同时能提高参与公众的环保意识和权利意识。但近几年来由于环境影响评估中公众参与问题而引发的群体性事件, 暴露出我国公众参与环境影响评价制度仍存在诸多不足, 亟待完善。

一、当前我国环境影响评估中公众参与制度的不足与缺陷

我国对公众参与环境影响评估制度有原则性的规定, 但其可操作性较低。

(一) 参与主体不明确。我国在限定参与主体时使用了“综合考虑”、“合理选择”等词汇, 这种规定太过模糊, 给实践中参与主体的确定带来了困难, 也不利于相关主体参与权受侵害后的救济。

(二) 公众参与对象范围有限。有关法律将公众参与环境影响评价的对象限定在应当编制环境影响报告书的建设项目和专项规划, 将其他建设性项目、综合性规划等排出在公众参与决策的对象之外, 而实践发现, 后者对环境的影响大大超过前者。这就无法保证环境影响评估报告的科学性和正当性、无法对主管机关和建设单位的行为进行有效监督。

(三) 公众参与阶段过晚。我国目前仅将公众参与阶段限定在审批阶段, 其他三个阶段均无公众参与, 然而在这个阶段, 环境影响评价报告书已经成型, 公众即使参与到其中, 其建议或意见也很难影响报告书。虽然《暂行办法》将部分建设项目环境影响评价中公众参与的时间提前到进行环境影响评估的初期, 但只适用于部分项目。

(四) 公众参与方式受到限制。在实践中具体适用哪种公众参与方式, 完全是由主管机关和建设单位来选择, 公众只能被动的接受。在这种情况下, 主管机关往往只会选择那些例如咨询几位专家意见, 进行问卷调查等简单的方式来征求意见, 这大大限制了公众参与制度在环境影响评价中功能的发挥。

(五) 公众参与未得到切实的法律保障。虽然我国现行法律明确规定了主管机关、建设单位以及环境影响评价机构有义务公开有关环境信息, 征求公众意见。但无任何条款规定若这些机构不履行相关义务或者不理会公众参与所提出意见等侵犯公众参与权行为的法律后果, 这不仅会打击公众参与环境影响评价的积极性, 更会影响该制度立法目的的实现。

二、对当前我国环境影响评估中公众参与制度的完善措施

(一) 合理界定参与主体的范围。参与环境影响评价的主体过窄, 无法保证决策的科学性和合理性, 也无法维护相关公众的合法权利, 而参与主体过宽又可能大幅增加行政成本, 降低行政效率。因此, 有必要将参与主体限定在一定范围内。从实践中来看应当包括:项目地区的居民、有害关系的其他地区的居民、专家学者、社会团体组织以及与项目有利害关系的其他行政机关。

(二) 拓宽公众参与的对象范围。目前公众对一些综合规划和其他建设项目无法参与其中。然而这些项目与公众的生活联系更加密切, 但公众却无法获取相关信息, 也无法参与到评估过程中表达自己的意见, 因此造成大量的环境问题纠纷, 不利于稳定社会环境的营造。因此, 应当将环境影响评估的所有对象纳入公众参与的范围, 将环境影响评估的对象与公众参与环境影响评估的对象统一起来, 切实保障公众的参与权。

(三) 将公众参与程序的时间提前, 实现公众在环境影响评价全过程中的参与。针对我国公众参与环境影响评价较晚的问题, 我国应当吸取国外的经验, 通过法律明确规定公众参与环境影响评估的时间, 将其提前到环境影响评估的立项阶段, 使公众真正参与到环境影响评价的全过程。

(四) 完善公众参与环境影响评估的方式。我们应根据环境影响评估具体对象的规模和影响大小, 在对对象进行评估的不同阶段适用不用的参与方式, 通过严格的程序规定保证公众参与的有效性。

(五) 完善公众参与权救济的措施。在环境影响评估过程进行中若存在侵害公众参与权的行政行为, 公众有权就该程序行政行为提起诉讼, 有权通过行政诉讼救济自己受侵害的权利, 维护自己的合法利益。同时, 法律应当对原告资格、受案范围、适用情形等作出明确规定。

三、结语

公众参与环境影响评估过程有利于保障环境影响评估决策的科学性和合理性、有利于增强公众的环境意识和权利意识。但我们也要充分认识到当前我国环境影响评估中的公众参与在参与主体、对象、范围以及方式等方面还存在诸多不足, 需要通过立法予以改善, 以最大限度地实现立法目的。

摘要：随着社会经济的发展, 环境问题日益重要, 而公众参与环境影响评估制度是我国环境保护法中一项重要制度, 在一定程度上保证环境决策的科学合理, 维护相关公众的合法权利。但当前该制度仍存在诸多问题, 影响了其功能的发挥, 亟待完善。

关键词：环境影响评估,公众参与,不足,完善措施

参考文献

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