论大气雾霾的法律治理

一、大气雾霾及特征

(一) 雾霾是工业进程中的普遍现象

雾霾的产生和人类活动有着不可分割的联系, 它们是一些空气动力学直径小于2.5微米的颗粒, 是由二氧化硫、氮氧化物和可吸入颗粒物主要组成。工业革命中的英国也曾经面对大气污染的困境, 1960年英国燃煤量达到36亿吨, 英国人不得不频繁的冲刷建筑物, 灾难终于在1952年12月爆发, 冷空气覆盖泰晤士河谷, 冷空气压住煤烟使其不能扩散, 人们看不见自己的脚。此次大气污染事件中, 死去一万两千人。美国工业发展初期也经历了大气严重污染的阶段, 在几十年的努力下不见什么成效, 终于迫不得已在1970制定了《清洁空气法》。我国和其他国家一样, 大气污染几乎成为工业化进程中一种不可抗力的现象。

(二) 雾霾具有地域性特点

2013年1月连续25天的雾霾席卷了我国25个省份。雾霾可以被治理。每个地区的工业组成等因素导致雾霾的来源不同, 去年4月, 环保部门会同多个组织以及专家经过一年半的悉心研究以及论证, 对PM2.5的来源给出权威结论, 结束了一直以来各方的预估和猜测, 结论如下:北京市主要污染源分别来源于燃煤, 机动车排放量, 工业生产以及扬尘。研究结果表明, 北京市PM2.5主要成分为有机物 (OM) 、硝酸盐 (NO3-) 、硫酸盐 (SO42-) 、地壳元素和铵盐 (NH4+) 等。全年PM2.5来源, 中区域传输贡献约占28-36%, 本地污染排放贡献占64-72%。在本地污染贡献中, 机动车、燃煤、工业生产、扬尘为主要来源, 分别占31.1%、22.4%、18.1%和14.3%, 餐饮、汽车修理、畜禽养殖、建筑涂装等其他排放约占PM2.5的14.1%。根据最新的数据, 上海的主要污染源是工业和交通, 工业包括15.4%的工业工艺过程排放、10.2%的工业锅炉和炉窑排放、7.3%的电厂排放;交通主要是机动车和船舶飞机, 占25.8%。其它为10.4%的扬尘、5.4%的民用涂料和餐饮、3%的农业和生物质、1%的海盐和植被, 以及21.5%的上海以外区域的排放。而杭州主要因为汽车的污染, 唐山主要因为重工业的污染, 河北地区山西地区主要因为燃煤的污染。每个地区都有不同的污染源。

(三) 受天气等自然因素影响较大

首先, 雾霾的污染程度很大程度是根据空气气流的影响, 各污染城市都或多或少的受到其他污染城市的影响, 比如北京的雾霾中, 外来污染源占近三成, 分别来自于北部内蒙古, 东北三省以及河北。其次, 各污染城市的受污染程度受到当地地形的制约。北京三面环山, 每当刮西南风的时候, 北京次日空气一般可达到优良程度。另外, 雾霾的治理策略也要根据污染城市的特点以及季风制定。下面笔者就如何依靠法律途径治理大气雾霾做初步设想。

二、立法机关应对雾霾问题加紧立法

对应对雾霾, 首先应当解决的是制度问题, 只有建立科学的法律制度, 以制度作为依托, 才能够真正实现依法治霾。因而在立法层面, 笔者对雾霾的治理有以下几种设想:

(一) 政府的行政监管主体的明确化

治理大气污染是城市化精细程度的考验, 需要明确政府各部门之间的权限与职责, 健全各部门间、区域间协调联动机制配合, 建立纵横相协调的法律处理机制。[1]北京的三成雾霾来源于汽车尾气, 北京市机动车限购政策已经执行四年之久, 对北京市机动车减排后占雾霾减排的百分比等信息, 市政府没有公布此方面的信息。再如, 根据相关组织的计算, 80万辆机动车收尾连接大约有4千公里的长度, 而北京市道路总长度只有6720公里, 也就是北京市汽车保有量现在有500多万辆, 有近一半的车辆都没有停车位, 它们会压在人行道、自行车道上, 在配套的城市建设方面, 城市的配套设施停车场等需要相关部门迅速建设。政府提倡公民绿色出行, 也需要相关部门建设和维护自助自行车棚。

(二) 行业标准及惩罚标准的具体化

我国早就要求机动车必须安装尾气处理器, 现实落实的情况不尽人意。工信部产业政策司发布《中华人民共和国工业和信息化部第27号公告》表示, 定于2014年12月31日废止适用于国家第三阶段汽车排放标准 (下称“国三”) 柴油车产品公告, 2015年1月1日起国三柴油车产品将不得销售。而我国现在仍有相当可观国三标准的柴油车奔驰在北京市区内。它们的雾霾排放量是国四标准的五百倍, 氮氧化物的排放量占所有汽车的70%, 一次性颗粒物排放量占99%, 并且它的颗粒物毒性要高出一个量级。我国这些出厂就存在隐患的车辆为什么不能召回?因为我们的标准不明确, 召回它们需要符合《缺陷汽车产品召回管理条例》规定的“危及人身、财产安全的不合理的危险。”而汽车尾气的危害程度还不足以达到以上召回标准。

(三) 区域污染治理立法上的合作化

气是流动的, 北京市雾霾约14%是由内蒙古以及北京周边城市造成, 跟随季风留置在北京。全国各区域应当联合立法, 在多个区域间根据区域的特点, 结合地形、企业特点、污染源乃至民俗特色制定一套特色规范。在立法主体上可由省级政府主导, 市政府设计方案, 将减排减污目标逐级分解到地方各政府及部门。

三、司法机关的审判要做到公正谱适

如何处理因大气污染致害而引发的环境纠纷, 司法手段是其中必要的途径, 对于审判而言, 只有公正、专业、普适才能够体现司法的权威性。

(一) 区域内立案标准同质化

涉环境污染案件大部分标的额较大, 专业知识要求高, 并且各地区的空气质量、主要污染来源、产业结构、经济发展水平、人均收入水平、地形状况都不相同, 74个重点城市的治理方案也各具特点, 在此背景下, 各地高院需要根据本地区以及本区域间的具体情况, 设立一个符合本地区特色的立案标准。[2]并且在条件允许的情况下, 可借鉴知识产权法院, 推进成立专门法院, 实习环境司法专门化。根据不完全统计, 到2013年7月, 全国已经有134个法院设环保庭。

(二) 裁判人员要具备专业性

如前文所述, 环境污染案件对专业化知识要求较高, 设立环保庭仅仅是第一步, 硬件问题是缺乏专业的环境类法官, 环境类与司法类职业都是专业性要求极高的行业, 跨行业的专家少之又少, 司法实践中应规范与评估机构和环境专家的配合。我国司法资源在地区的分布不均衡, 法官之间认识有差距, 需要最高法院以及地方高院及时出台法律的配套解释以及规范标准。在法官的专业培训方面, 也要加大规范化的培训力度, 不仅针对污染的成因, 危害有一定的专业认识, 也应当合理评估污染造成的损失以及恢复治理需要的周期以及金额。

(三) 裁判结果要具有普适性

2015年1月民事诉讼法修订后, 有七百多家环保组织可以作为原告提起公益诉讼。立案被驳回的现象依然存在, 公民的诉权不能保障, 法院需要统一细化受案标准。公民以及环保组织取证难是一大难题, 需要法院调查取证来解决, 如何调取证据, 仍需要相应的规范和专业知识。除此以外, 案件情节的调节幅度、判决尺度等都需要统一的标准。尽量避免法官自由裁量权的不一致, 避免同案不同判的情况出现。

四、执法机关应当职责分明

法律的尊严在于实施, 对于执法机关而言, 应当根据责权利效相统一原则分配自己的执法资源, [3]建立责权清晰的执法机制, 实现对大气污染的源头控制。

(一) 明确各部门职责

环境的保护单单依靠环保部门是远远不够的, 各行各业都要为环保出力, 例如:工业、农业、金融、法律等部门都应当为环保尽其社会责任。[4]现实情况是, 一旦碰到环境问题, 基本上让环保部门扛着, 要划分各部门间的责任, 排除部门之间推诿现象。在区域间联合执法过程中, 可将负责该项目的直接责任人严格制终身制, 避免负责人的懒政。

(二) 污染源头控制

在某些工业集中地区, 空气污染是众人皆知的事实, 可污染企业依然每天大量超标排污。全世界的人性都是一样的, 哪个国家都有想浑水摸鱼逃避责任者。美国对机车尾气处理器的查处是相当严格的, 罚单可能是一个普通公民月薪的四分之一, 如果出现生产汽车的企业故意不安装尾气处理器, 政府给生产企业, 开出的罚单上亿的也屡屡出现。比如, 2014年美国发出重卡柴油车检查传票共29931起, 罚单133, 6880美元, 最终结案3281起。有句谚语说的好, 如果罚他一天的饭钱, 他可能不在意;如果罚他一年的饭钱, 他可能稍加注意;如果罚他一辈子的饭钱, 他绝对遵法守纪。只有在执法力度加强, 污染企业才能真正意识到后果的严重性。

五、公众媒体积极参与

(一) 鼓励公民环保出行

公民自觉性的提高会直接影响大气雾霾的治理, 据相关调查, 北京市民在5公里以内开车的人占所有开车人数的44%, 2公里内开车的人占12%, 1公里内开车的人占7%, 遇到交通堵塞, 车辆怠速的时候, 汽车排放量是正常行驶的两倍, 而每一次刹车, 汽车尾气含重金属会更多。

(二) 公民参与立法

在立法过程中, 应有广大公民的参与。去年11月河北省十二届人大常委会第十一次会议表决通过了《河北省环境保护公众参与条例》。该条例从2015年1月1日起开始施行, 河北省公众参与环境保护将获得地方法规的支持。该条例是全国首部环境保护公众参与地方性法规。

(三) 充分利用移动媒体公开信息

只有信息公开才是一切公众参与的基础, 只有信息公开我们才能准确意识到风险的存在, 现在有不少手机app都有每天雾霾的报道, 也可以定位周围污染企业的具体位置以及排放标准, 公民参与的力量是不可或缺的。同时也应有媒体的参与, 信息网络技术发达, 媒体曝光频率的增加, 没有哪个企业不重视媒体。

六、结语

治理雾霾不是一朝一夕之事, 缓解交通拥堵, 减少汽车尾气的排放, 调整城市工业化结构等等措施, 虽然各不相同, 但必须依靠法律制度支持, 只有建立立法、司法、执法、公众参与“四位一体”的大气污染治理法律体系, 才能够真正取得治理污染的实际效果。

摘要：大气雾霾问题近些年来成为广大人民群众非常关注的话题, 如何进行治理须要相关行业共同努力才能够产生实效。在众多治理方案中, 建立一系列法律制度, 通过法律来对大气雾霾进行治理是其中的一个重要途径。本文中就大气雾霾的影响进行了分析, 并提出了相关的法律治理方案。

关键词：雾霾,大气污染,法律治理

参考文献

[1] 高桂林, 李帅.经济法总论[M].北京:中国法制出版社, 2012.36.

[2] 高桂林, 陈昊博.治理大气污染需要区域间联合立法[N].检察日报, 2015-3-10.

[3] 高桂林, 李帅.责权利效相统一是经济法的总原则——论刘文华教授为代表的人大经济法学派对经济法基本原则的理论贡献[J].广西社会科学, 2013 (4) .

[4] 高桂林, 陈昊博.中国农村金融法制创新研究[M].北京:中国法制出版社, 2015.48.