论如何扎实推进“无违建”创建工作——以温州市为例

2023-02-06

随着城市化进程的加快, 城市建设过程中各种违法违规的建筑也比比皆是。在面对影响到城市发展规划、城市市容以及居民生活的违法建筑时, 政府部门应该予以积极的治理, 以保护城市发展步伐的稳定性, 城市环境和居民生活的和谐性。因此, 如何扎实的在城市发展中稳步的推进“无违建”创建工作, 逐渐成为各级政府的政治任务、发展课题。根据浙江省委、省政府的部署要求, 紧紧围绕我市深入实施“十大举措”和打好赶超发展“组合拳”的重大部署, 认真贯彻落实市委、市政府关于开展“三改一拆”行动的工作要求, 以全省领先为目标, 紧密结合“五水共治”、“美丽浙南水乡建设”、“四边三化”等工作, 全面深化拆违整治, 坚持拆用结合、为民惠民, 形成控违禁违长效机制, 改善城乡面貌, 优化人居环境, 推动“美丽温州”建设, 促进经济社会全面协调和可持续发展。

一、违法建筑的概念

对于违法建筑的具体定义, 国家法律并没有统一的定义, 学术界也存在较大的争议, 给出的定义也是五花八门。但普遍认为:违法建筑是指违反国家法律法规的规定, 不受政府行政部门认可的建筑。可见, 违法建筑应该具备三个基本特性:一、违法建筑是违法国家法律法规或者相关行政法令, 占地新建、扩建和改建的建筑体;二、违法建筑是不被政府行政部门认可的建筑物, 其是建筑者在违反规章以上规范性法律文件义务性或禁止性规定, 未经相关行政主管部门审批的建筑活动而产生的建筑体;三, 违法建筑是限制城市发展, 对城市发展和社会有一定危害性的房屋及其设施。为准确认定违法建筑, 推进、规范违法建筑的防控和治理工作, 根据有关法律、行政法规及《浙江省违法建筑处置规定》, 结合温州实际, 温州市人民政府制定了《温州市违法建筑认定标准》。

二、“无违建”创建工作的重要意义

温州是一座历史文化名城, 也是民营经济发展与改革开放的先发地。温州市委为温州未来五年的的发展排定了具体的作战路线:提升中心城区发展水平, 全面加快新城新区开发建设;打造区域性综合交通枢纽城市, 全力提升美丽温州建设;加强城市精细化管理以及统筹城乡区域协调发展, 以期积极打造出美丽中国的温州样本。在这样的发展目标之下, 积极开展“无违建”创建工作就显得尤为重要了。因为, “无违建”的创建是推动新型城市化发展的有效举措, 是改善城乡面貌、优化人居环境、建设美丽温州的迫切需要;“无违建”的创建是加强城乡规划建设、促进节约集约用地、加快转变发展方式的有效途径;“无违建”的创建是加强和创新社会管理、构建和谐社会的客观要求。因此, 在城市建设中开展“无违建”创建工作是非常有必要的。

三、“无违建”创建工作开展的基本思路

(一) 明确政府部门及相关负责人之间的权责

在进行“无违建”创建工作时, 需要明确政府部门之间的责任, 避免出现多头监管的混乱局面及同一工作多人负责的现象。所以, 政府在进行违法建筑治理时, 应明确“无违建”工作开展的主要引领人, 各相关部门积极配合的工作机制。目前, 温州市本级成立了“无违建”创建工作领导小组, 各县 (市、区) 成立了“无违建”创建办公室。这种属地管理、部门联动的工作机制, 解决了管辖不明确、部门之间相互推诿的问题。自我市启动创建以来, 市、县 (区) 两级党委政府注重联动, 创建办积极履职, 职能部门形成合力, 将责任落实到街镇, 有序、稳步推动“无违建”创建工作。

(二) 制定科学合理的违法建筑认定制度

违法建筑的认定工作是违法建筑治理的基本前提, 也是“无违建”创建得以开展的基础, 只有做好了违法建筑的认定工作, 才能将违法建筑治理工作真正开展下去。从违法建筑的三个基本特点可知, 违法建筑应该是违反我国法律法规的建设活动而产生的建筑, 认定主体也应该是我国相关的政府规划部门、土地管理部门、建设主管部门。另外, 由于各县 (市、区) 现状的差异性, 因此, 违法建筑的治理应当从实事求是的角度出发, 因地制宜, 违法建筑的认定主体也应该由地方相关职能部门为主。目前温州市已制定《“无违建县 (市、区) ”创建活动实施方案》及《“无违建乡镇 (街道) ”考评办法》、《温州市城区“无违建社区 (行政村) ”创建验收办法 (试行) 》等文件, 并统一规定了《建筑“一户一档”登记表》 (表1) , 为“无违建”创建提供了制度保障。

安阳街道乡镇 (街道) 建筑“一户一档”登记表

(三) “无违建”创建工作应尽量听取广大群众的心声

“无违建”创建工作能否顺利推进, 最关键的是能否得到群众的支持。对于普通民众来说, 认为违法建筑仍属于其私人财产、主要财产。如果对其直接进行拆除处理, 很容易激化群众与政府之间的矛盾, 引发社会冲突。因此, 在开展“无违建”创建工作的时候, 应尽量听取广大群众的心声, 让群众及时、充分知晓政府的政策, 并及时对群众的信息进行反馈, 与群众之间建立起良好的沟通与交流桥梁。

四、扎实推进“无违建”创建工作的基本原则

(一) 坚持行政合法的工作原则

依法治国作为我国政府治国的基本方针, 其同样也适用于违法建筑治理。政府在开展“无违建”工作的时候, 应该在行政工作上融入依法治国的工作理念, 将行政和法有效结合起来, 在对违法建筑进行治理时必须坚持行政合法的工作原则。在坚持行政合法工作原则时, 政府部门应尽量处理好形式法治 (按照既定法律来开展的各项活动) 与实质法治 (依照法律基本精神开展的各项活动) 的关系。认识到实质法治是蕴藏在形式法治内部之中的法治精髓, 而形式法治只是实质法治的体重载体, 以此更好的满足法治的正义精神。推进“无违建”创建要体现公平、公正、公开, 要注重法律适用、法律执行问题, 严格依法办事;要对照《浙江省违法建筑处置规定》等规定, 依法行政。

(二) 坚持正当程序的工作原则

目前法治建设普遍存在重实质正义、轻程序正义的错误观念。实际上, 程序正义作为实质正义实现的有效前提, 其应该受到广泛的重视。可以说, 没有程序正义, 实体正义是没有存在的前提。因此, 政府部门在开展“无违建”工作时应严格依照相关的法律法规来执行各项违法建筑治理活动, 保障违法建筑治理工作的标准性、程序规范性以及严谨性。

(三) 坚持综合施策的工作原则

“无违建”创建工作是一项系统工程, 不仅仅局限于拆违。要有强有力的组织领导体系, 相关部门分工明确, 各司其职;要有健全的规划体系, 做到各级土地利用总体规划和城乡规划编制有序衔接, 实现城市总体规划、县 (市) 域总体规划、镇总体规划、乡规划、村庄规划的全覆盖;要有健全的防控体系, 建立举报巡查、信息共享、社会承诺等机制;要有健全的督考体系, 建立约谈、考绩、追责等制度;要有规范的农民建房保障体系, 稳妥推进农村土地综合治理, 保障村民建房用地需求。

五、扎实推进“无违建”创建工作的可行路径

要想切实做好“无违建”创建工作, 首先必须要完善相关的政策制度。在基于我市实际的基础上, 借鉴其他地区的先进方法, 对“无违建”创建工作进行发展创新和完善, 形成一套规范化的治理体系。

(一) 建立科学合理的违法建筑认定体制

1. 明确违法建筑的认定主体

从横向层面上, 违法建筑的认定可以以规划部门、土地管理部门以及建设主管部门为主体, 其他相关部门相互配合。这样可以减少参与认定的主体, 明确各职能部门之间的责任划分, 提升违法建筑管治的专业性和规范性。从纵向层面上, 违法建筑的认定主体应以地方职能部门为主, 由省政府进行相应的宏观调控。这样可以更好的契合当地的实际情况来开展“无违建”工作, 认定的标准也更具有操作性和实践性, 治理政策的执行力度也会有所提升。

2. 界定明确的违法建筑认定标准

如果没有一个明确的认定标准, 违法建筑的认定工作是无法有效开展下去的。根据目前我市的基本情况可知, 违法建筑应该具有没有规划许可、没有建设工程许可、违反土地使用性质、违反公共利益这几个基本特质。只要建筑物体具备了其中一项, 那么该建筑物就应该被认定为违法建筑。因此, 政府部门应当进一步出台相关的明确细则和实施细则来界定违法建筑的认定标准, 并保证该标准具有较强的可操作性。

(二) 规范违法建筑行政的执法程序

在行政执法方面, 颁布了相应的行政程序法, 对行政程序做出了具体的法律规定。在违法建筑的行政执法中, 政府部门应当结合城乡规划法、土地管理法等相应的实体法来进行工作指导, 并结合行政强制法等相关程序法来开展“无违法”工作, 以此达到规范行政执法人员的执法行为, 更好的保障广大人民群众的合法利益。

1. 违法建筑认定前程序

在违法建筑认定之前, 政府部门应做好相应的准备工作, 提前做好违法建筑认定的铺垫工作。比如:确定违法建筑的治理区域、制定违法建筑处理方案、在举行听证会等等, 以此确定违法建筑的治理范围、认定标准, 还应对涉嫌违法的建筑物进行实地测量和证照审查。

2. 违法建筑的认定程序

在违法建筑认定过程中, 政府规划部门应会同土地管理、建委等相关部门对具体建筑物进行认定。认定的结论应包括以下三个方面的内容:建筑物是否属于违法建筑、对违法建筑的具体处置方案及处理期限、对行政相对人不履行相关义务的法律后果。

3. 违法建筑认定后的程序

经政府部门认定后, 违法建筑按照“属地管理、分类处置”的原则进行分类处置。按照《温州市违法建筑认定标准》, 违法建筑分为存量违建和新建违建两类。存量违法建筑, 按拆除 (包括必须拆除和暂缓拆除) 、罚补和没收等方式处置;新建违法建筑, 原则上必须拆除。

(三) 结合实际创新“无违建”工作

“无违建”创建既要治标, 解决多年乱搭乱建的老问题, 更要治本, 禁止新增违建产生;既要严厉查处违法建设, 又要科学疏导;既要全面清理非法“一户多宅”, 又要解决农民建房难问题。因此, 在“无违建”创建工作当中要结合温州实际进行创新。

1方法创新

发挥“无违建”创建活动在五水共治、四边三化等组合拳中的重要作用。结合“五水共治”, 加大沿河拆违力度。结合“四边三化”, 基本实现国道、省道、高速公路、铁路两侧无违建。结合省宗教和民间信仰场所的违建专项整治, 加强宗教和民间信仰场所规范化管理。结合农村“一户多宅”整治, 落实村民“一户一宅”政策, 依法查处建新不拆旧等现象。

2机制创新

坚持“块抓条保、分级负责, 综合执法、合力推进”的工作机制, 建立健全违法建筑处置工作信息共享平台和沟通机制, 建立健全各项应急预案和防控机制。温州市制订了《市区违法建筑认定标准》、《市区违法建筑没收处置管理办法》、《新建违法建筑管控责任追究暂行办法》, 完善了《浙江省违法建筑处置规定》政策配套, 有效推动违法建筑处置长效机制的建立和健全。

3路径创新

细分创建, 循序推进。“无违建道路、社区 (村) 、河道、街镇”是“无违建县”创建的“细胞工程”。创建“无违建县”, 要按照“无违建道路”→“无违建小区 (村) ”→“无违建街道 (镇) ”→“无违建县 (市) ”的步骤, 点、线、面结合, 有序推进存量违建的处置及“无违建”工作。

结论

目前, 政府部门对城市违法建筑的管理仍然缺乏一套行之有效的制度体系, 政府部门的“无违建”工作受到了很大的挑战。但是, 作为社会主义社会的建设者, 政府部门应迎难而上, 强化自身对违法建筑治理工作的创新性, 为推动城市发展提供有力的制度支撑, 切实维护人民群众的合法利益, 为构建社会主义和谐社会提供有利的环境。

摘要：由于法治建设仍存在空白区域, 人民法治意识的淡薄, 城市建设过程中经常出现各种各样的违法建筑。这些违法建筑的存在影响到城市的发展转型, 影响到城市的市容市貌, 限制了城市的发展空间。因此, 在城市发展中积极推进“无违建”创建工作, 逐渐成为各级政府部门的首要任务。

关键词：扎实,推进,无违建,创建