让商业贿赂远离土地出让（共2篇）
篇1：让商业贿赂远离土地出让
让商业贿赂远离土地出让
国土资源网(2010年10月29日10:45)
□左明和
当前，国土资源部正在开展“两整治一改革”专项行动。在土地市场专项整治中，我们应该对土地出让行为中的商业贿赂等腐败行为有充分的认识，并探索从源头上根治商业贿赂的有效途径。笔者结合基层实践，归纳了土地出让中商业贿赂的表现形式及其特征，并对如何从政策层面防治商业贿赂进行了粗浅思考，与大家探讨。
商业贿赂在土地出让环节中的表现
由于我国建立土地有形市场时间较短，经验不足，制度不够健全，程序设计尚存缺陷，法律不够完善。尽管《物权法》、国土资源部39号令等对土地出让有明确规定，但是，在具体实施中由于存在行政干预现象、程序设计缺陷等方面的问题，使商业贿赂在土地出让领域有了滋生的条件。
商业贿赂是指经营者为销售或者购买商品而采用财物或者其他手段贿赂对方单位或个人的行为。商业贿赂行为在土地出让中具有隐蔽性，具体来说就是表面上看起来是公开挂牌、公平竞争，实则是暗箱操作、事先得好处，一切都是事先有所安排的。从表现形式来看，主要有以下四种：其一，采用“假挂牌”形式，将特地块出让给特定的购买者，即常说的带有意向性出让。其二，为了特定竞标人的目的，故意设置条件，提高土地出让的条件，直接或间接地阻碍他人进入程序交易。出让前就与政府部门暗中确定好出让金返还比例或出让金溢价部分的返还比例，使其他竞买人望价兴叹。其三，低价出让，人为压低土地价格，以达到低价获取土地使用权的目的。其四，买卖双方勾结，卖方同谋泄密底价，该招拍挂的却变为协议出让，擅自减免地价。对土地擅自改变用途视而不见，不依法追缴土地出让金。治理商业贿赂要靠制度防范
商业贿赂行为扰乱了正常的土地市场秩序，造成大量国有资产流失，严重损害了国家和群众利益，危及社会安定团结。土地出让必须探索杜绝商业贿赂的有效途径，笔者就此提出以下建议：
一方面，要排除招拍挂中不合理的行政干预。建立完善建设项目用地公开交易、集体决策，基准地价和土地登记查询相关制度。对政府部门及其相关领导不正当地插手干预影响招拍挂出让，实行责任追究制度。与此同时，建立健全科学规范和可操作性的工作程序，确立专司其职的机构，制定统一的土地交易法规，明确交易市场职责和法律关系，建立对违法行为的处罚制度。
土地出让实现“阳光行动”尤为重要。这需要公证机关为土地交易活动提供法律服务，严格审查交易文件及竞买须知的公开、公示，审查竞买人的资格，严把入市关，监督交易程序，确保公开、公平、公正交易。
加强监督检查是非常必要的。除上级政府及主管部门对下级政府及主管部门的招拍挂出让工作定期不定期地检查，监察部门认真履行监督职责主动参与全程工作外，还应制定地方政府及领导干部、国家公务员违反招拍挂出让制度的具体处理意见，规定土地交易市场工作人员的法律责任，明确主持人、竞买人、拍卖人以及相关人员的法律责任，严肃处罚竞买人的违法违规行为，从而避免暗箱操作，随意压低地价等商业贿赂行为，维护正常交易程序。另一方面，建议采取有效措施防止“假挂牌”行为。国有建设用地使用权公开挂牌出让，应该像工程招投标和房产拍卖一样，不允许行政干预操纵市场。对此，不仅要规范土地出让的审批程序和市场挂牌程序，并使之制度化，还要割断土地出让职能链条，各负其责，防止有人“一竿子插到底”滋生腐败，更要严守商业机密，尤其要求相关领导严守机密，土地出让公告未出台前绝对不允许泄密，防止相关领导事先“打招呼”，防止一些投机钻营分子先入为主，扰乱市场秩序。
与此同时，建议提高土地招拍挂出让的操作技巧。首先是合理设置出让用地条件。出让用地条件设置好坏，直接影响土地出让的经济效益，如土地用途、建筑密度、容积率的设定和出让面积的大小等等都要适合市场需求和土地利用效益最大化，绝对不能为特定的买主量身定制特定的用地条件，在技术上为公开、公平、公正出让土地把关。其次是坚持净地出让和熟地出让原则。土地使用权出让尽量与拆迁安置、企业改制、职工安置等环节相分离，尽量实行净地出让。对条件不成熟的生地暂不出让，待条件成熟后适时推向市场，最大限度地显化国有资产价值，防止“炒地皮”现象发生，同时也可以有效抑制“假挂牌”现象。三是加强监督，惩前毖后。我们不仅要加强运作部门的内部自身监督，更重要的是要切实加强外部监督机制，比如说舆论监督、司法监督、人大监督和纪检监督等等。发现问题应坚决予以严惩，该处分的要处分，该追究刑事责任的追究刑事责任，绝对不能姑息迁就。（作者单位：江苏省灌云县国土资源局）
篇2：根治土地出让商业贿赂的几点思考
华东师范大学
东方房地产学院教授
“以地生财”成了地方各级政府的重要财源。从理论上说，土地本身就存在内在价值，土地出让只是把土地资产价值显化，从土地资产变现为货币资产，只有交易中的增值部分才构成财政收入，现在把土地出让收益全部作为财政收入是一大误区。
今年3月20日国土资源部发布的情况通报称，2006年全国查处结案土地违法案件90340件，处理相关责任人3593名，同时，及时发现并制止土地违法行为近3.5万件，挽回经济损失达16.4亿元。涉及土地面积近10万公顷，其中耕地4.3万公顷。无论从案件数量及其涉及的土地面积，都达到十分惊人的程度。
土地出让何以成商业贿赂的“温床”？
首先，经济转轨时期的空隙为商业贿赂提供了可能。在计划经济时期，国有土地实行无偿、无期限、无流通的“三无”制度，土地价值无从显现，根本不可能利用土地牟取私利。上世纪90年代初，随着建立社会主义市场经济体制目标的确立，深入推进土地市场化改革，城镇国有土地使用权实行有偿、有期限、投入市场交易的制度，旨在提高土地利用效率，充分发挥土地资产价值的作用。在体制转轨过程中，面临这一深刻的变化，制度、机制、法律法规建设严重滞后，跟不上实际需要，造成许多空隙。例如土地供应没有规划或规划形同虚设，地方政府领导人任意批地，为权钱交易提供了可乘之隙。土地出让采用协议批租方式为主，国有土地资产所有权代表落到地方政府主管土地部门的领导人手中，在土地使用权价格形成机制扭曲的情况下，为以权谋私提供了寻租契机。相关法律法规不健全，在无法可依的情况下，失去制约，某些地方政府官员胡作非为，从中牟取不义之财。
土地市场发育不全的制度性缺陷是第二诱因。目前存在的土地市场秩序混乱和交易中的商业贿赂，并非过度市场化之过，而恰恰是土地市场发育不足、市场体系不完备的结果。集中表现在三个问题上：其一，是土地市场交易主体错位。按市场经济的一般规律，商品交易中的买卖双方必须是经济性的市场主体，享有独立地位，平等竞争，政府处于监管的地位，充当“裁判员”。而现在的土地市场交易主体，卖方是作为行政权力机构的地方政府，由其主管的行政领导人一支笔审批，行政权力转化为经济权力，为权钱交易留下了祸根；作为开发商的买方为获得廉价土地使用权，则千方百计向掌权人行贿。这种土地市场交易主体的错位，必然为商业贿赂提供温床。已经揭露出来的许多案例都证明了这一点。其二，是土地使用权价格形成机制扭曲。在成熟的市场经济体制下，土地使用权价格由公开招标拍卖等竞争性的市场机制形成。而在过去很长一段时间内，我国的土地使用权出让价格采取协议批租方式形成，主要取决于掌握土地出让大权的地方政府领导人，只要通过各种关系买通了主管领导人，便可以获得廉价土地，从中渔利。最近，上海市揪出的两个土地蛀虫，一位就是市房地局主管土地的副局长，另一位是多年担任土地管理处的处长，其他地区类似情况也不少，可见其中的猫腻。其三，是土地市场体系残缺不全。在土地一级市场即所有权交易市场中，农村集体土地转换成国有建设用地过程中，在征用的名义下，存在着严重的不等价交换、侵犯农民利益的问题，其出发点主要考虑的是国家建设需要，而作为土地所有者的集体农民则被置于强制受损的地位，土地增值的收益绝大部分归地方政府所有，其中一部分为贪官中饱私囊。土地二、三级市场至今未明确其公开的法律地位和作用，而实际上各种形式的炒地皮、转手倒卖的现象到处都有。民间早有传闻：“土地投机造就了一批暴发户，养肥了一群贪官”。现今揭露出来的一些贪官污吏，很多都与暗中审批土地有关。客观地说土地市场的发育和市场体系建设有一个过程，而从主观上看，当政者对土地市场规律认识不足，改革和建设不力，也是其中的重要原因，以致留下了隐患。
此外，公权力失去制约，监督不力，也导致土地出让中滋生了商业贿赂现象。
《中华人民共和国物权法》明确规定：土地等“国有财产由国务院代表国家行使所有权”。这种行使所有权的职能是公权力，必须对土地的终极所有者国家和全体人民负责，这就有一个制约和监督的问题，包括内部监督和外部监督。目前的问题是，在政府内部监督的问题上，缺乏强有力的监督办法和措施。地方政府领导人为了追求政绩，偏重经济发展和GDP增长，往往乱批土地、乱设开发区，把公权力蜕变为个人晋升的私权力，由此也为自身捞取好处费而寻租。而外部监督，不但法律不健全，而且有法不依，执法不严的问题也非常突出。在土地出让中权钱交易的隐蔽性很强，暗箱操作，不易察觉，不少案例只能判收入来源不明罪。违法成本低，查出率小，使那些贪官一次又一次地再犯。从为地方“以地生财”，到为个人“以地贪财”，也是土地问题上公权力失去监督制约的必然结果。
综合治理土地出让中商业贿赂的着力点
针对上述土地出让中商业贿赂形成的复杂因素，笔者认为必须实施综合治理，重在治本，着重要抓好以下几条：
1、明晰土地所有权和管理权的权责利，构建土地市场经营性主体。鉴于制度性缺陷为土地问题上商业贿赂的存在提供空隙，因此堵塞漏洞必须加强土地管理制度建设，着力解决三方面问题：
一是明晰国有土地所有权和管理权的权责。城市土地是国有资产，属于全体人民共有，委托给国务院行使所有权，同时也就享有管理权。从严格意义上说，各级政府只是受托者，必须对全民所有者负责。国土资源规划、城市规划和土地利用规划，应当由全国人民代表大会和各级人民代表大会作出决定，在这个前提下，交由政府部门实施具体管理，包括土地管理的合理配置、土地供应计划、土地使用权转让、土地用途管制等。在这里必须明确国家与政府的关系是委托管理关系，政府领导人的权限被严格限制在具体管理的范围内，不能任意支配国有土地资产。如果把公产当作领导人的私产来管理，势必危害产权人的利益，为贪官所乘。
二是营造土地市场的经济性主体。国有土地使用权出让是一种市场交易行为，买卖双方都必须是独立的法人实体和平等竞争的主体。而政府是行政权力机构，不能成为土地经营主体，政府领导人是公务员，行使行政职能，更不能成为市场主体，一旦成为主体就必然会产生权钱交易。因此，在土地出让市场中，应营造一个经济性的经营主体，这就要由政府委托构建土地经营公司，由其具体操作土地市场交易活动，主持招标拍卖土地。实施政企分开、政资分开，是有效防止政府领导人权钱交易的重要途径。
三是合理分配和使用国有土地资产收益。土地出让的收益十分巨大诱人，“以地生财”成了地方各级政府的重要财源。从理论上说，土地本身就存在内在价值，土地出让只是把土地资产价值显化，从土地资产变现为货币资产，只有交易中的增值部分才构成财政收入，现在把土地出让收益全部作为财政收入是一大误区。而且城市土地是国家所有的，土地增值收益应归国家所有，决不能变成地方政府所有，否则就侵犯了国家的土地所有权。所以，土地增值收益的分配必须是国家得大头，地方得小头，三七开。至于土地资产的原值，从核算的角度讲，不是分配问题，而实质是保值。这笔巨大收入的使用，不仅要考虑到当代人的福祉，而且要顾及子孙后代人的永续需求。为此，主要应用于公共基础设施建设，少部分用于居民社会保障。这样就可以堵住借土地收益分配和使用“以地贪财”的漏洞。
2、健全土地市场运行机制，加快建立土地市场体系。充分发挥市场在土地资源配置中的基础性作用，健全土地市场运行机制，是制止商业贿赂的必由之路。首先，要完善土地使用权价格形成机制，保持合理的地价。城市地价由市场形成是市场经济的普遍规律，城市地价可划分为基准地价、评估价和市场价三种形式，基准地价是基础，评估价客观、公平、公正，可作为价格谈判依据，市场价则是现实的土地使用权成交价格，防止地价暴涨暴跌，堵塞土地投机的渠道。其次，是规范竞争机制，完善土地使用权招标拍卖制度。土地使用权出让采用招标拍卖方式，有利于公平竞争和充分展开竞争，形成合理的土地价格，目前已广泛使用。进一步完善，要优化评标的标准，提高招标的透明度，真正做到公开、公平、公正，制止其中可能出现的舞弊现象。再次，是健全供求机制，实现土地供求总量平衡和结构平衡。按照“严控总管、盘治存量、节约集约高效利用”的原则，充分利用供求机制，调节土地供应总量，调节土地供应结构，有利于抑制土地投机，促使地价和房价的稳定。
加快建立土地市场体系是当前的紧迫任务。在土地一级市场中，要尽快解决土地有偿使用和无偿使用并存的“双轨制”问题，把原先行政划拨的经营性土地通过租赁制形式纳入有偿使用轨道。同时，要使隐性的土地二、三级市场公开化，允许其存在，并制定相关政策予以规范。
3、完善土地法律法规，加强监督管理。土地问题上商业贿赂猖獗同疏于管理有密切关系，加强监督管理是事前预防、事后打击商业贿赂的有效途径。
首先要加强法制建设，强化依法管理。我国的土地法规缺门很多，且比较原则，可操作性欠缺。要借鉴国外的经验逐步完善。完备的土地法律体系应包括：规范土地管理的法律。当务之急是要尽快制定国土资源保护法、耕地保护法、土地资产法、土地市场交易法等，为依法管理提供法律依据。
其次，要加大执法力度，严惩违法乱纪、商业贿赂行为。特别是对于地方政府及其领导人违反土地法规，要敢于重拳出击。
再次，要实施领导监管与群众监督相结合的制度。国土资源部在各地派驻土地督察员是必要的，同时，还要充分发挥群众监督的作用，重视群众来信来访，鼓励检举揭发土地犯罪活动，保护他们的合法权利。鉴于土地问题上的违法犯罪活动较为普遍，建议集中一个时段清理整顿，严打商业贿赂。■