政府采购内部控制

第一篇：政府采购内部控制

公立医院政府采购内部控制

浅谈医院设备政府采购内部控制的设计与实施

第1章绪论

近年来，随着社会主义市场经济的不断深化，医疗体制改革日益深入，医疗卫生事业既存在发展机遇，同时也面临改革的巨大挑战。公立医院作为我国公共医疗机构的主体，承担着社会基本医疗保障和公共卫生服务的责任，是具有一定公益性和福利性的社会公益事业。但是，我国政府对医疗机构的管理既存在投入不足又存在监管不力的问题，采购资金使用不当，由于医院的药品、耗材、设备检查等的收费昂贵，医疗器械供应商伴随物价上涨，哄抬成本价以及医药购销领域不良事件的发生都使医院采购成本过高，间接导致医疗收费标准虚高不下，引起“看病难，看病贵”的现象。显而易见，降低人们的就医成本是缓解“看病贵”问题最直接有效的方法之一。而医院的采购环节是影响医院运行成本的重要因素，医院采购成本的内部控制乏力，缺乏理论和实践相结合的内部控制专业人才，医院管理层内部控制意识薄弱和内部控制理论水平不高，是导致内控实施效果差是主要因素。

2012年11月，财政部发布了《行政事业单位内部控制规范(试行)》，从2014年1月1日起正式实施。内部控制既是行政事业单位的一项重要管理活动和制度安排，又是单位治理的基石。党的十八届四中全会明确提出政府采购领域强化内部流程控制的要求，2015年3月1日正式施行的《政府采购法实施条例》也对此有明确的要求。采购活动本身是一项饱受争议的行为，往往处于人们的风口浪尖处，其背后隐藏的商业价值和利益诱惑往往使许多管理人员迷失方向，而公立医院的政府采购以医疗卫生用品为主，关系百姓健康安全，采购活动也更为人们所关注。加强公立医院内部控制建设有利于维护社会公众利益，应当抓住深入贯彻落实党的十八大精神的契机，加大宣传培训力度，使公立医院内控规范深入人心，落到实处，切实推进公立医院内部控制建设，促进公立医院有效防范和管控经济活动的风险，全面提升内部管理水平，并通过制衡机制“严格规范权力行使”，“把权力关进制度的笼子里”，科学有效预防腐败。

本文以此为契机，研究我国公立医院内控的发展现状，深入调查公立医院在采购方面的内控存在的问题。公立医院缺乏理论和实践相结合的内部控制专业人才，医院管理层内部控制理论水平和内部控制意识薄弱，导致内控实施效果差等，对采购内控的不足提出合理化建议意见。通过分析医院采购业务内控运行模式，针对医院在采购计划预算管理、招标采购风险控制、采购流程监督环节等方面，提出合理化建议及具体设计方案。在强化内部流程控制、权力制约、业务监督和风险防控方面贯彻落实和寻求突破，以期间接降低医院采购成本，提高采购业务的效率和效果，对解决人们就医“看病贵”进行有益探索，从内部控制角度提出设想。

公立医院只有通过精细管理，依法管理，加强内部控制建设，突破管理瓶颈，才能提升公立医院的核心竞争力。防止采购资产流失，提高医院效益，也是保证医院业务开展以及工作正常运行的前提;同时有助于保障人民群众基本医疗、减轻医疗费用负担。由此可见，建立一套“管采分离、机构分设、政事分开、相互制约”的工作机制，提高经济效益和社会效益的医院内部自我协调、制约和检查的控制系统，加强采购环节的内部控制、统筹管理医院采购，不仅具有重要的理论意义，更加具有重要的现实意义。

第2章我国公立医院政府采购内部控制现状和问题

我国公立医院也称为国营医院或国有医院，属于行政事业单位。行政事业单位的采购行为受单位所属上级行政部门监督管理，医院也是如此。公立医院的采购活动以资金来源划分，使用财政性资金采购即为政府采购，各级医院受国家、各省、直辖市财政部门和卫生计生委监督管理。公立医院发展初期，主要是由财政拨款注资承办的，纳入到国家财政预算管理体系，随着近些年医疗行业的不断发展，多数公立医院已经由财政拨款转为财政补助或自收自支单位。

我国对政府采购行为相关研究和法规制定起步较晚，宏观上有碍于公立医院采购行为的规范、滞缓影响了公立医院内部控制的建设。我国《政府采购法》于2003年出台并正式实施，实施细则于2015年3月1日正式实施--《政府采购法实施条例》(以下简称《实施条例》)，按照《实施条例》规定，医院进行政府采购活动时，均要按照国家《政府采购法》和《实施条例》依法实施采购。根据《政府采购法》规定，公立医院的采购活动属于政府采购行为，应当执行《政府采购法》等规定制度，并建立相应内部控制制度，形成“管采分离、机构分设、政事分开、相互制约”的工作机制。 2.1 公立医院采购内部控制现状

2.1.1 多数公立医院没有设立专门的政府采购管理部门

经笔者实地考察、咨询有关医疗机构人士了解到，我国现有部分公立医疗机构采购的权力分散在多个部门，属于主体分散的采购方式，对于这种分散采购模式的医院，各部门的采购职能没有予以科学、合理的界定，导致采购范围交叉，不利于采购资金总额的控制，导致采购管理混乱。不利于领导层的统一控制和决策，对资金的使用缺乏安全有效的监管，有碍于医院长期发展规划。

依据《实施条例》规定，结合我国公立医院单位性质，目前大部分公立医院在组织开展政府采购活动时，采购形式主要以分散采购方式为主，采购方式以公开招标为主，而《实施条例》的各项细则，明确规定、要求医院必须依据法规组织采购，这要求各单位必须具有专业技能的采购人员、科室，依法组织政府采购。

据本人调查，国家卫生计生委部署的44家医院中，有3家医院没有细化科室职能，采购活动由财务科执行;有41家医院设有专门的采购科室或设备管理科室。其中35家医院的采购科室或设备管理科室具有采购执行职能，其余6家医院虽设立主管采购或设备的科室，但是采购职能划入财务部门。据了解，除部属医院外，各省市所属的医院设有专职采购部门的医院比例不足50%，在已设有采购职能科室的医院，其采购部门员工人数超过15人的仅占35%，有的医院虽设立采购部，但仅有2-3个人进行采购管理，采购行为由需求科室自行采购后，到采购部门签署合同，使采购部门职能形同虚设。

2.1.2 多数公立医院没有设立总会计师、总审计师，政府采购行为监管力度不足

1.总会计师。医院主要领导应当重视政府采购活动，加强采购内控管理，科学有效的避免经济犯罪事件的发生。总会计师是本单位财务管理、采购管理、成本管理、预算管理等与经济活动相关的组织领导者，对医院而言，是属于副院长级别的领导班子成员，参与并对医院的重大经济事项具有决策权，更是推动医院内部控制建设的领军人物。总会计师并非财务部门或采购部门的部门负责人或主管人员，总会计师主要协助单位主要行政领导人员工作，直接对单位主要行政领导人负责。除设立采购部门以外，医院还需要对政府采购活动进行统筹考虑，需要有具有财务专业技能，可以结合成本分析、预算管理、风险防控等技能对采购活动进行科学、合理的掌控和指导工作，医院应该建立总会计师制度，进行科学管理采购行为。

本人对国家卫生计生委部署的44家公立医院进行调查，调查结果显示，部署医院中只有19家医院设立总会计师，其比例仅为43%，其中还包括5家医院总会计师为外聘单位兼职担任，其余25家医院是由院领导直接主管，财务部门负责人组织采购活动。全国的三甲公立医院中，仅有30%左右的医院设立总会计师，由此可见，我国公立医院体系不健全，高层领导对政府采购行为的监管力度不足。

2.总审计师。为完善内部控制结构，医院除设立总会计师以外还应当设立总审计师。总审计师要贯穿始终对医院采购活动全程监管，保障切实依法履行采购职能，同时加强医院内部审计制度建设，提高审计监督质量，制定考核考评机制。

据调查，国家卫生计生委已委派10名总审计师到试点单位履行审计监督职能，进一步完善各单位的内部控制，并取得了很好的工作成效，也说明设立总审计师职位的必要性。

2.2 公立医院采购内部控制存在的问题 2.2.1 公立医院缺少政府采购预算管理

缺乏政府采购预算意识，没有制定采购规划。据调查，医院采购医疗卫生用品时，往往是临床科室临时提出需求，毫无计划性，采购需求紧急，采购人员不懂专业，只能按照临床科室意向，购买指定产品，没有反驳权利，对于采购的医疗产品，没有进行足够的市场调研和内部会商预算安排，经常在仓促之间完成采购任务，满足临床需求，容易滋生医疗腐败事件。 2.2.2 公立医院采购活动不规范

我国公立医院的采购流程建设和内控管理体系情况参差不齐，根据调查研究，大致分为三种。第一种是医院并未设立采购部门，直接由需求科室直接提出采购申请，汇报院长，下达财务，执行采购，采购行为无计划、无预算、无审批;第二种是部分医院虽设立采购部门，但存在“走过场”现象，并没有严格执行公开招标、竞价谈判、公示、中标签合同等一系列程序;第三种是医院按照国家相关规定组织采购活动，却对政策法规理解不透，采购人员业务不扎实，导致发生涉嫌违规采购行为。

2.2.3 公立医院对政府采购活动的全过程监管力度不足

据调查了解，在已成立采购部门的公立医院中，多数医院没有树立政府采购活动全过程监管意识，主观认为采购活动依仗采购部门独立完成，而没有发挥各尽其职的作用，使得采购部门独揽大权，缺乏内控监管体系。

医院政府采购应当建立全生命周期的监管，从采购预算、采购需求、采购过程、履约验收到后期使用，应当保证环环相扣，紧密衔接，医院的纪检监察部门、审计、财务、物价管理等相关职能部门对政府采购行为各个环节进行有效的全程监管，保证采购活动能够在公平、公正、公开的原则下开展实施，要全面参与采购活动，多部门协同采购工作。总体来说，公立医院对采购行为缺乏系统管理，对采购过程的监管程度不足，从招标采购的计划制定、执行采购活动、采购产品的使用跟踪以及库存管理，这些都可以通过科学有效的内控管理，建立相应的内控制度来完成监管。

第3章我国公立医院政府采购内部控制设计及具体措施

通过调研医院的采购环节内部控制管理现状，总结医院采购环节的优势与不足，以点带面，结合我国公立医院采购内部控制普遍现象，对我国公立医院采购内控管理提出设计方案及实施保障措施，并提出建设性意见。以期能够降低我国公立医院采购成本，提高采购业务的效率和效果。从而间接降低医院收费标准，对解决人们就医“看病贵”开展有益探索。 3.1 公立医院政府采购内部控制设计 3.1.1完善组织结构

医院应当建立专业的采购管理部门，制定医院政府采购管理制度，落实采购部门主要责任人，保证采购岗位相互分离，权力制约，强化内部流程控制、业务监督和风险防控。不仅如此，医院还应当具有相对完善的管理体系，中层领导分工明确，在院长的管理下，设有专门的总会计师管理存在经济活动和经济活动风险的职能科室，主要包括财务部、采购部、资产管理部、审计办公室、纪检监察部门，全程参与监督采购工作。 3.1.2 建立总会计师管理制度

建立总会计师制度，聘请总会计师专业人才管理采购部门，统筹管理采购与财务的衔接问题，明确总会计师的职责和工作，组织领导本单位的财务管理、成本管理、预算管理、会计核算和监督、政府采购等方面的工作，参与本单位重要经济问题的分析和决策，统筹管理采购与财务的衔接问题，灵活运用医院的资金，有计划有程序的完成采购任务。 3.1.3 建立总审计师管理制度

建立总审计师制度，聘请总审计师专业人才管理对医院进行内部监督，完善内部控制建设体系，明确总审计师的职责和工作，医院组织的各项经济活动，要求审计先行，全程参与，贯穿始终，科学制定考核考评制度，保障医院绿色采购行为，一切经济活动严格按照国家法律法规进行， 3.1.4 建立岗位轮转机制

公立医院采购部重要岗位工作人员进行定期轮换制度，避免专人专岗滋生集权及不良事件的发生。能够为有效防范、杜绝会计错弊及岗位投机，全面发展和提高会计审计人员业务技术，医院可实行采购岗位定期或不定期轮转。对采购关键岗位如采购员、合同管理员、库房管理员、招标成员等岗位进行重点管理，尤其是加强招标、采购活动的事中监督等，在采购科室内部建立起对所有采购岗位、采购活动的监督和稽核机制。

3.1.5医院成立专门的医疗设备管理委员会

根据原卫生部《医疗卫生机构医学装备管理办法》(卫规财发[2011]24号)文件要求，为进一步规范医学装备合理配置，强化医学装备计划、采购、使用和处置管理，保障医学装备安全有效利用，充分发挥包括医学耗材内的医学装备使用效益，各医院应成立医学装备委员会。由院领导、医学装备委员会及有关部门人员和专家组成。实行机构领导、医学装备委员会和使用部门三级管理制度。负责对医院医学装备发展规划、年度医疗设备采购计划、采购活动等重大事项进行评估、论证和研究，确保科学、民主地决策。并遵循统一领导、归口管理、分级负责、权责一致的原则，充分发挥医疗设备管理委员会职能。 3.2 公立医院政府采购内部控制具体措施

3.2.1 增强政府采购内部控制意识，建立内部控制制度

医院主要负责人和主管领导、总会计师应该高度重视采购内控，充分领会内控规范的重要意义，切实加强领导，成立由单位负责人牵头的工作小组，以实施《单位内控规范》为全面提高管理水平的契机，明确内部控制职能部门、制订实施方案和部门任务，将责任落实到岗到人，有重点、分步骤推进实施。

医院要结合自身经济活动特点，全面、认真梳理各项经济资源、岗位设置、职责权限、业务流程和工作制度，分析管理监督的薄弱环节，抓住防范风险和制约权力的关键点，按照《政府采购法》和《实施条例》的要求，对内部管理制度进行规范、清理和填平补齐，把有关制度规定统一到《政府采购法》及相关条例上。通过完善制度、明确职责、理顺流程、改进方法和控制节点，提高内部管理与控制的有效性，制定风险防范措施，建立健全管理制度。 3.2.2 医院政府采购审批管理具体措施

1.医疗耗材的审批管理措施。公立医院应对医疗耗材进行初步分类，病房常用、护士使用的产品由护理部统筹管理;医生使用诊疗、检查或设备附属耗材由医务部统筹管理;对于针对使用科室提出的采购需求，首先交由护理部或者医务部主管部门进行论证，初步筛选，经过审核后报采购部汇总，进而报院领导审核审批，统一组织采购活动。避免防止供应商与使用科室串通一致，提出指向性采购，规避正规采购行为。

2.医疗设备的审批管理措施。配置大型医用设备必须医院发展规划，充分结合技术先进性和实用性，能够达到医疗配备共享，持续提高设备使用率。在决策是否引进医疗设备时要共同遵循两个原则：经济原则和实用原则。

(1)经济原则。就是指依照经济活动开展决策行为，主要讲究采购产品经济回收利益和避免铺张浪费的原则，以节约成本，降低患者就医经费，缓解看病贵。为了达到经济原则的目的，主要是采取采购计划制度，通过编制设计规划来开展、指导、监控、灵活变动设备的发放需求行为。

(2)实用原则。所谓实用原则就是指依照医院的医疗服务目的、结合医院现有设备数量、相关专业医师能力和条件的现状，综合研究以后的发展而科学编制医疗设备计划。必须从医学技术全面发展，医院重点发展科室或项目为出发点，分轻重缓急，统筹规划，分期分批地更新设备，逐步充实配套。 3.2.3 医院政府采购预算管理具体措施

根据财政部颁布新《预算法》的规定，国家卫生计生委发布通知《国家卫生计生委办公厅关于建立部门预算项目库的通知》(国卫办财务函〔2014〕874号)，指出医院应规范和加强医院新增资产配置预算管理工作，提高设备有效利用率，做好新增设备配置预算的审核，计划设备更新实际需求，医院财务部门应制订医院预算管理制度，设定季度采购计划、年度采购计划、三年采购规划。因此，按照《通知》的精神，公立医院应建立采购预算管理制度。预算管理一要结合医院发展方向以及学科建设，整体规划、分步实施、突出重点;二要根据医院现有设备存量以及运行状况，统筹考虑新增需求与设备更新，合理配备、资源共享，杜绝设备闲置浪费以及超豪华、超标准配置;三要有利于医院发展建设，与“十三五”规划充分衔接，确定医院发展定位，明确重点学科建设策略，合理配置和更新设备，保障资源整合、设备共享;四要对设备配置进行可行性分析论证;五要统筹管理，使设备新增采购与设备更新和资金管理有效结合。

首先，树立无预算不采购的思想意识。一切采购计划纳入年度预算，在本年度第三季度统计下年度各科室采购需求。其次，预算的流程是：由财务科下达次年度预算采购金额，医院组织成立专家小组，对申报采购的设备耗材进行论证，临床科室提出设备采购需求需先上报医务部论证，保证在资源共享，合理配备的前提下，论证是否有必要购买新的医疗设备，出具专家意见并签字，提交主管医务部的副院长签字同意后转交采购部;护理组提出的耗材需求先上交至护理部论证，经主管护理部的副院长签字同意后转交采购部。最后，由采购部汇总申购产品清单，报财务科审核预算备案。 3.2.4 政府采购招标环节具体措施

1.招标前准备工作。招标准备工作前，为打破信息不对称现象，采购人员应充分理解不同设备的特点，掌握国内外市场情况和产品技术信息，加强前期调研和信息摸底工作。主要做法：一是多方搜集设备最新国际动态、行业协会报告、市场销售现状和最新技术发展应用情况;二是要求投标企业提供必要的信息，努力打破信息不对称壁垒;三是医院组织使用者或采购人员前往已装机的医疗机构现场观摩、实地操作，深入了解售后服务现状;四是组织院内专家进行新产品、新技术临床效用评价;五是开好招标前的工作沟通会，邀请企业和已装机医疗机构，现场为采购单位介绍设备及临床应用经验，让临床科室充分了解产品信息，做出理性、科学的选择;六是邀请院外专家针对使用部分使用需求不明确的科室进行现场沟通，量身制订，有效指导提出合理设备配置个性化需求。通过上述有效措施，可以为医院招标采购谈判议价、降低采购成本奠定扎实的基础。

2.科学编制招标文件。在编制招标采购投标文件要求时，采购人员要坚持以临床需求为出发点，结合不同设备的实际使用情况，探索科学、规范的采购策略。针对不同的采购数量和设备配置特点，制定不同竞价方案：一是制定产品技术需求时，考虑更多供应商投标产品可以满足条件，让供应商之间充分参与竞争;二是设定最高投标限价，避免供应商形成价格联盟，发生围标现象;三是对于耗材使用量较大的设备，将所有器械、耗材细目列入采购技术文本，让供应商一并报价，避免出现后期器械、耗材价格暴涨或无序竞争;四是针对高端大型设备使用频率和维修成本高的特点，采购文件中明确限定供应商采取两种维修方式，一种是全包，固定售后维保价格;另一种是以国际平均使用水平作为依据，限定基础使用量的维修价格，超出基础使用量部分，等比增加维保费用。通过这些做法，可以体现招标采购的规模效应，也满足了不同科室的个性化需求，更实现了后续合同执行可操作性以及售后服务质优价廉完整的管理体系。

3.招标环节的具体做法。一是应明确投标书内所需产品的商务技术条款，择优选择供应商。这样做可以在投标环节筛选一部分不具备相应资质的供应商，大幅减少采购工作量。而严格谨慎的技术功能指标，可以准确有效的让产品招标过程中处于相同的竞争地位，加强同品牌供应商的激烈竞争，有助于采购金额的大幅下降，同时便于我们在相同条款下选择采购价格更低质量更高的产品。二是应建立集中采购工作制度。针对大型高端设备，尤其是全球独家生产企业的仪器设备，如果仅医院一家采购的话难以形成数量优势，可以联合国内、省内针对某大型设备有采购需求的医院，共同组织招标采购，实施集中采购工作。利用集中采购整合设备资源，充分发挥量价合一优势，组织专家团队与企业谈判，为医院争取最大利益。同时，集中采购有效防范了分散采购中可能发生的腐败行为，对防止医药购销领域商业贿赂产生积极作用。三是针对不同情况，应采用灵活多变的采购方式。财政部于2013年颁布了《政府采购非招标采购方式管理办法》，于2014年12月颁布了《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》和《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》。医院应该结合实际需求，灵活掌握相关政策法规，采取相对合适采购方式组织采购活动，有利于采购工作效率的大幅提高。

3.2.5 采取信息公开方式，推行“阳光”采购流程

通过信息公开形式，将采购全过程进行网上公开，通过广大媒体和群众监督，杜绝采购腐败行为的发生。从采购投标文件开始，包括采购预算、采购需求，到中标单位、中标价格，直至合同条款、验收情况，施行全过程信息公开。通过“阳光”采购流程管理，可以有效防范医疗领域不良事件的发生。

3.2.6 增强政府采购内控管理意识，组织培训，提高采购队伍能力建设

医院高层领导应提高对内部控制重要性的认识，了解掌握内部控制对采购行为的积极作用，并组织中层领导、基层员工全面参加内部控制培训，学习了解掌握内部控制意义、实施办法、建设内部控制制度，科学有效开展内部控制管理。建议国家部门举办内部控制培训班，要求医院领导积极参与，学习国家政策，强化医院对采购政策的掌握理解，严格按照相关法规要求实施采购活动;建设一支专业素质过硬、知识结构全面、满足职业化要求的高素质队伍，是强化医院采购活动改革的前提条件。医院应该聘请专业人员，组织召开采购培训，全面提升采购工作人员素养，学习先进采购管理技巧，同时总结近几年采购工作情况，深入分析当前采购工作存在的问题。邀请或组织工作人员去外院考察学习，相互交流采购经验，这样可以使采购部上下齐心协力，努力为医院采购工作呈现新局面。

在我国无论是公立医院还是私立医院都应当加强内控管理、提高防范内控风险发生的意识。要加强内控理念宣传，进一步贯彻落实《政府采购法》和《实施条例》相关规定，结合“三严三实”，严把权利关，保障财权与事权相互分离，实施“阳光”采购，避免暗箱操作。公立医院应当形成注重风险防范、强化责任意识的风气，为贯彻实施内控规范营造良好的舆论氛围。首先医院的主要负责人和主管领导、总会计师，要高度重视，充分领会内控规范的重要意义，切实加强领导，以实施《单位内控规范》为全面提高管理水平的契机，成立由单位负责人牵头的工作小组;其次加强预算管理，编制科学有效的采购计划，对于资金的使用进行合理分配提高医院资金使用率;第三明确内部控制职能部门、制订实施方案和部门任务，将责任落实到岗到人，有重点、分步骤推进实施;第四要结合自身经济活动特点，全面、认真梳理各项经济资源、岗位设置、职责权限、业务流程和工作制度，分析管理监督的薄弱环节，抓住防范风险和制约权力的关键点，通过完善制度、明确职责、理顺流程、改进方法和控制节点，提高内部管理与控制的有效性，制定风险防范措施，建立健全管理制度;第五要结合本单位实际，加大人力、物力和经费支持力度，做好统筹规划设计，整合信息系统，推动业务管理与财务管理有机结合，改变各项业务分块管理模式，实现数据优化和数据共享，为内部控制管理提供技术支持，为强化内部控制提供刚性约束，促进内控管理程序化和常态化;最后要积极发挥各部门积极性，实施全方位的培训，培训内容务必紧贴实务，重在指导行政事业单位内控建设的实务操作，确保培训工作取得实效。具有现代管理之父称号的彼得 德鲁克说过，“医院是最复杂的社会组织”。因此，医院管理必须运用最科学、最有效的方式方法进行管理经营，建立一套“管采分离、机构分设、政事分开、相互制约”的工作机制，坚决防范出现商业贿赂现象，杜绝腐败案件的发生。通过完善医院内控建设，降低医院采购成本，达到缓解百姓“看病贵”的目的。(作者：国家卫生和计划生育委员会/王皓石)

第二篇：政府采购也应注重建立内部控制监管机制

朱海波

政府采购也应注重建立内部控制监管机制

内部控制管理监督，是指健全内部控制，建立自动监督器。重点是强调“自律”。通过组织规划、制度设计的完善，建立自动的制约机制，从源头上保证政府采购活动的合法性和合理性。主要手段是建立一套完整的内部控制系统，铺设制度防线，落实岗位责任，严格部署内控要素，在政府采购活动的各个环节设置监测器。

建立监督机制

——优化内部控制环境。任何政府采购活动的监督都存在于一定的控制环境之中，因此，要建立监督机制，首先要优化政府采购内部控制环境。主要包括以下几方面的内容：

(1)建立供应商诚信制度。一方面实行注册登记制度，规定供应商准入政府采购市场的资格和条件，制定供应商资格申报、审查、认定管理办法，对供应商准入资格进行审批、备案、年检;另一方面建立供应商信息库，做好供应商的履约情况记录，建立健全其经营业绩考核资料，并定期将记录及考核资料汇总报送管理机构，以便监督。

(2)建立政府采购信息管理制度，包括建立政府采购信息责任制度、政府采购信息质量分析制度、政府采购信息质量教育制度、政府采购信息质量检查制度、政府采购信息质量总结制度、政府采购信息质量整顿制度、政府采购信息质量奖惩制度。公开和透明政府采购法律法规，公开和透明政府采购需求信息，

公开和透明供应商资格审查的方法与标准，公开和透明政府采购的过程，公开和透明政府采购评标的方法与标准，公开和透明政府采购的结果，公开和透明政府采购的记录，公开透明政府采购纠纷处理结果。

(3)建立政府采购会计管理体系，包括建立岗位责任制度、帐务处理程序制度、内部牵制制度、稽核制度、原始记录管理制度、验收清查制度、采购活动审批制度、绩效分析制度等，以避免在政府采购过程中出现不必要的失误，规范政府采购会计活动。

(4)建立政府采购档案管理制度，保证文件资料真实完整、安全保密，为政府采购的统计分析、总结经验教训、接受监督检查、处理纠纷、制定相关政策等工作提供客观依据。管理制度应包括档案要有专职人员或部门负责，要建立档案审核、立卷、归档、贮存和管理制度;要建立借阅制度;要明确保管期限;要建立归档、保存和销毁的规范程序等。

(5)加强政府法律体系建设，特别是与《政府采购法》配套的政府采购具体程序管理、政府采购活动文件管理、政府采购合同管理、政府采购质疑与投诉管理、政府采购监督检查、政府采购人员专业岗位任职要求、集中采购机构考核等方面的单行办法或具体规定的建设，同时，做好《政府采购法》与相关法规的衔接，做到相互协调，彼此补充，为政府采购市场的繁荣和规范运行提供法律保障。(6)加强职业道德建设。加大培训学习的力度，以政府采购人员懂得应当奉公守法、廉洁自律、树立政府采购良好形象;应当诚实守信、勤勉尽责，忠实维护采购人的利益;应当保守国家机密和供应商的商业秘密，自觉维护国家利益和社会公共利益;应当珍视和维护政府采购人员职业声誉，模范遵守社会公德;应当努力钻研业务，不断提高职业水平;应当积极参加社会公益活动。

——设置八项服务承诺制度。八项服务承诺制度，是指待人热情、服务主动、办文快捷、答复满意、政务公开、行政依法、责任落实、办政清廉。其中包括岗位问责制、时效承诺制以及质量控制制度。岗位问责制是为了落实岗位职责，确保制度的执行不走样，根据量化到人、细化到岗的要求，明确界定检查责任和管理责任，以及责任内部的分层，对每一项的控制偏差层层追究到具体执行人员。时效承诺制是指按政府采购活动程序对外进行服务承诺，明确各环节的完成时限，并承诺按时按质完成。如对接受、审定采购单位采购申请，三日内给予答复;对招投标项目中标人在投标中违法违纪违章事件的举报，自接到举报之日起，一般情况在5日内调查处理完毕，个别复杂的情况10内调查处理完毕;在政府采购服务项目监督

管理过程中， 对违法违纪行为依法严肃查处，在5日内提出处理意见。质量控制制度是指把政府采购活动按采购对象划分，对照统一的标准，结合不同的业务特点，分别规定各自应达到的质量水平。

建立再监督机制

——建立有效的政府采购流程。一方面请购、采购、验收、付款等环节应有交易授权，有相关主管人员签字;另一方面请购与审批、询价与确定供应商、采购合同的订立与审批、采购与验收、采购、验收与相关会计记录、付款审批与付款执行应适当分离，以确保不相容岗位相互分离、制约和监督。

——建立计划、监督、验收的相互制约机制。即：(1)负责采购计划的审批、监督检查和政府采购市场准入的人员或部门，不直接参与具体采购事务，其中监督检查包括政府采购法律、法规、规章的执行情况、采购人员的职业素质和专业技能管理、受理供应商投诉、审查供应商准入资格等。(2)负责管理和组织采购工作的人员或部门，无权支付货款。(3)负责验收货物人员或部门，不得组织采购。(4)由国库支付采购资金。

——建立监督效果评价报告制度。为了有效保障监督责任的落实，在监督效果评价方面，不再以披露违纪金额作为单一的衡量标准，而是引进了“效果评价标准”，突出检查与标准有差异的环节，监督检查纠正违规和改进管理的实效，将人与事有机地结合起来。同时，加大检查决定的执行力度，评价报告结果成为八项服务承诺制度的考评依据之一，并与第二部分的外部专门监督衔接，实现两级循环监督之间的关联。

第三篇：内部控制制度-采购

内部控制制度

——采购 第一章 总 则

第一条 为了加强某某公司(以下简称“公司”)对采购业务的内部控制，规范请购与审批、采购与验收、付款等行为，防范采购过程中的差错和舞弊，根据国家有关法律法规和《企业内部控制基本规范》，制定本制度。

第二条 本制度所称采购，主要是指公司外购商品并支付价款的行为。请购是指尚未发生采购行为前的申请购置行为。公司外购服务并支付价款的控制，可以参照本制度的规定执行。

第三条 公司在日常经营活动中，至少应关注涉及采购业务的下列风险：

(一)采购行为违反国家法律法规，可能遭受外部处罚、经济损失和信誉损失。

(二)采购未经适当审批或超越授权审批，可能因重大差错、舞弊、欺诈而导致损失。

(三)请购依据不充分、不合理，相关审批程序不规范、不正确，可能导致公司资产损失、资源浪费或发生舞弊。

(四)采购行为违反国家法律法规和公司规章制度的规定，可能受到有关部门的处罚造成资产损失。

(五)验收程序不规范，可能造成账实不符或资产损失。

(六)付款方式不恰当、执行有偏差，可能导致公司资金损失或信用受损。 第四条 公司在建立与实施采购内部控制过程中，至少应强化对下列关键方面或关键环节的控制：

(一)职责分工、权限范围和审批程序应明确规范，机构设置和人员配备应科学合理。

(二)请购事项应明确，请购依据应充分适当。

(三)采购行为应合法合规，采购与验收流程及有关控制措施应明确规范。

(四)付款方式和程序、与供应商的对账办法应有明确规定。

第二章 职责分工与授权批准 第五条 公司应建立采购业务的岗位责任制，明确相关部门和岗位的职责、权限，确保办理采购业务的不相容岗位相互分离、制约和监督。公司采购业务的不相容岗位至少包括：

(一)请购与审批。

(二)供应商的选择与审批。

(三)采购合同协议的拟订、审核与审批。

(四)采购、验收与相关记录。

(五)付款的申请、审批与执行。

第六条 公司应建立采购业务的授权制度和审核批准制度，并按照规定的权限和程序办理采购业务。各分、子公司应尽量集中采购职责权限，以提高采购效率，堵塞管理漏洞，降低成本和费用。

第七条 公司可以根据具体情况对办理采购业务的人员定期进行岗位轮换，防范采购人员利用职权和工作便利收受商业贿赂、损害公司利益的风险。

第八条 公司应按照请购、审批、采购、验收、付款等规定的程序办理采购业务，并在采购与付款各环节设置相关的记录、填制相应的凭证，建立完整的采购登记制度，加强请购手续、采购订单或采购合同协议、验收证明、入库凭证、采购发票等文件和凭证的相互核对工作。

第三章 请购与审批控制

第九条 公司应建立采购申请制度，依据购置商品或服务的类型，确定归口管理部门，授予相应的请购权，并明确相关部门或人员的职责权限及相应的请购程序。公司采购需求应与公司生产经营计划相适应，具有必要性和经济性。需求部门提出的采购需求，应明确采购类别、质量等级、规格、数量、相关要求和标准、到货时间等。各分、子公司应设置专门的请购部门或请购负责人，对需求部门提出的采购需求进行审核，并进行归类汇总，统筹安排公司的采购计划。

第十条 公司应加强采购业务的预算管理。对于预算内采购项目，具有请购权的部门或人员应严格按照预算执行进度办理请购手续;对于超预算和预算外采购项目，应由审批人对请购申请进行审批，设置请购部门的，应由请购部门对需求部门提出的申请进行审核后再行办理请购手续。

第十一条 公司应建立严格的请购审批制度。对于超预算和预算外采购项目，应明确审批权限，由审批人根据其职责、权限以及公司实际需要对请购申请进行审批。

第四章 采购与验收控制

第十二条 公司应建立采购与验收环节的管理制度，对采购方式确定、供应商选择、验收程序及计量方法等作出明确规定，确保采购过程的透明化以及所购商品在数量和质量方面符合采购要求。公司应建立供应商评价制度，由公司的采购部门、请购部门、生产部门、财会部门、仓储部门等相关部门共同对供应商进行评价，包括对所购商品的质量、价格、交货及时性、付款条件及供应商的资质、经营状况、信用等级等进行综合评价，并根据评价结果对供应商进行调整。公司应对紧急、小额零星采购的范围、供应商的选择作出明确规定。

第十三条 公司应根据商品或服务等的性质及其供应情况确定采购方式。非约定品牌代理商供应的大宗商品或服务等的采购应采用招投标方式并签订合同协议;一般商品或服务等的采购可以采用询价或定向采购的方式并签订合同协议;小额零星物品或服务等的采购可以采用直接购买等方式。公司应对例外紧急需求、小额零星采购等特殊采购处理程序作出明确规定。

第十四条 公司应明确采购价格形成机制。大宗商品或劳务采购等应采用招投标方式确定采购价格，并明确招投标的范围、标准、实施程序和评标规则。其他商品或劳务的采购，应根据市场行情制定最高采购限价，不得以高于采购限价的价格采购。以低于最高采购限价进行采购的可以适当方式予以奖励。公司应根据市场行情的变化适时调整最高采购限价。委托中介机构进行招投标的，应加强对中介机构的监督。

第十五条 公司应充分了解和掌握有关供应商信誉、供货能力等方面的信息，由采购、使用等部门共同参与比质比价，并按规定的授权批准程序确定供应商。小额零星采购也应由经授权的部门事先对采购价格等有关内容进行审核。对单价高、数量多的物资采购，公司应制定严格的比质比价采购制度。

第十六条 公司应根据规定的验收制度和经批准的订单、合同协议等采购文件，由专门的验收部门或人员、采购部门、请购部门以及供应商等各方共同对所购物品或服务等的品种、规格、数量、质量和其他相关内容进行验收，出具检验报告、计量报告或验收证明。对验收过程中发现的异常情况，负责验收的部门或人员应立即向采购部门或请购部门和财会部门报告;相关部门应查明原因，及时处理。

第五章 付款控制

第十七条 财会部门应参与商定对供应商付款的条件。公司采购部门在办理付款业务时，应对采购合同协议约定的付款条件以及采购发票、结算凭证、检验报告、计量报告和验收证明等相关凭证的真实性、完整性、合法性及合规性进行严格审核，并提交付款申请，财务部门依据合同协议、发票、验收证明等对付款申请进行复核后，提交公司相关负责人进行审批，办理付款。

第十八条 公司应建立预付账款和定金的授权批准制度，加强预付账款和定金的管理。公司应加强对大额预付账款的监控，定期对其进行追踪核查。对预付账款的期限、占用款项的合理性、不可收回风险等进行综合判断;对有疑问的预付账款及时采取措施，尽量降低预付账款资金风险和形成损失的可能性。

第十九条 公司应加强应付账款和应付票据的管理，由专人按照约定的付款日期、折扣条件等管理应付款项。

第二十条 公司应建立退货管理制度，对退货条件、退货手续、货物出库、退货货款回收等做出明确规定，及时收回退货货款。

第二十一条 公司应定期与供应商核对应付账款、应付票据、预付账款等往来款项，核对工作应指定专人负责，一般在月末、季末、半末、末进行，与各供应商每年应至少做一次以上核对工作。如有不符，应上报财会部门主管并查明原因，及时处理。核对记录应存档备查。

第六章 附 则

第二十二条 本制度适用于公司及所属公司，包括公司总部、各分公司及全资子公司、控股子公司。

第二十三条 公司及所属公司可以参照本制度制定相关实施细则或具体执行办法，实施细则或执行办法不得违反本制度相关规定。实施细则或执行办法经公司总经理办公会批准后执行，并上报公司备案。

第二十四条 本制度由公司董事会负责解释和修订。

第二十五条 本制度自公司董事会审议批准之日起执行，修改时亦同。

第四篇：采购内部控制制度

第一章 总 则

第一条 为了加强公司对采购业务的内部控制，规范请购与审批、采购与验收、付款等行为，防范采购过程中的差错和舞弊，根据国家有关法律法规和《公司内部控制基本规范》，结合公司的实际情况,制定本制度。

第二条 本制度所称采购，主要是指公司外购商品并支付价款的行为。

第二章 职责分工与授权批准

第三条 公司应当建立采购业务的岗位责任制，明确相关部门和岗位的职责、权限，确保办理采购业务的不相容岗位相互分离、制约和监督。公司采购业务的不相容岗位包括：

(一)请购与审批。

(二)供应商的选择与审批。

(三)采购合同协议的拟订、审核与审批。

(四)采购、验收与相关记录。

(五)付款的申请、审批与执行。

第四条 公司应当建立采购业务的授权制度和审核批准制度，并按照规定的权限和程序办理采购业务。

第五条 公司根据具体情况对办理采购业务的人员定期进行岗位轮换，防范采购人员利用职权和工作便利收受商业贿赂、损害公司利益。

第六条 按照请购、审批、采购、验收、付款等规定的程序办理采购业务，并在采购与付款各环节设置相关的记录、填制相应的凭证，建立完整的采购登记制度，加强请购手续、采购订单或采购合同协议、验收证明、入库凭证、采购发票等文件和凭证的相互核对工作。

第三章 请购与审批控制

第七条 公司应当建立采购申请制度，依据购置商品或服务的类型，确定归口管理部门，授予相应的请购权，并明确相关部门或人员的职责权限及相应的请购程序。

公司采购需求应当与公司生产经营计划相适应，具有必要性和经济性。

需求部门提出的采购需求，应当明确采购类别、质量等级、规格、数量、相关要求和标准、到货时间等。

采购部门才有资格组织采购，其他部门不得擅自采购任何物资。

第八条 建立严格的请购审批制度。加强采购业务的预算管理。

(一)为生产储备的周转材料请购程序：由库管员根据最低库存量或使用单位的所需，材料员编制采购计划单—部门领导审核—分管领导审核—总工程师审核—总经理审批。

(二)生产使用固定资产请购程序：由使用部门提出申请—材料员根据库存量编制采购计划单—部门领导审核—分管领导审核—总工程师审核—总经理审批。

第九条 加强采购业务的预算管理。对于超预算和预算外采购项目由董事长审批。

第四章 采购与验收控制

第十条 建立采购与验收环节的管理制度，确保采购过程的透明化以及所购商品在数量和质量方面符合采购要求。

第十一条 公司采购方式：大宗物资或服务等的采购应当采用招投标方式并签订合同协议;一般物品的采购可以采用询价的方式并签订合同协议;小额零星物品的采购可以采用直接购买等方式。

30万元以上的为大宗物资， 10万元以上30万元以下的为一般物品， 10万元以下为小额零星物品。

第十二条 委托中介机构进行招投标的，应当加强对中介机构的监督。

第十三条 公司应当充分了解和掌握有关供应商信誉、供货能力等方面的信息，由采购、使用等部门共同参与比质比价，并按规定的授权批准程序确定供应商。

对小额零星采购，按照“比质比价、货比三家”的询价原则，确保公开透明，降低采购成本。

第十四条 公司应当根据验收制度和经批准的请购单、合同协议等采购文件，办理相关的验收手续。

公司对外采购的锅炉煤和柴油等，必须经地磅房计量，合理损耗以外的由承运车辆承担。合理损耗一般为3‰。

对验收过程中发现的异常情况，负责验收的部门或人员应当立即向有关部门报告;有关部门应当查明原因，及时处理。

第五章 付款控制 第十五条 财务部应当参与商定对供应商付款的条件。公司供应部在申请付款业务时，应当对采购合同协议约定的付款条件以及采购发票、结算凭证和验收证明等相关凭证的真实性、完整性、合法性及合规性进行严格审核，并提交付款申请，财务部依据合同协议、发票等对付款申请进行复核后，按《资金活动内控制度》和《工程项目内控制度》的相关审批程序办理。

第十六条 公司建立预付账款和定金的授权批准制度，加强预付账款和定金的管理。

对招标合同的首次预付款不得超过合同总价的30%;除特殊采购外，一般物品和小额零星物品的采购不得使用预付款采购。

公司禁止使用定金的方式签订物资采购合同。 第十七条 公司加强应付账款和应付票据的管理，由专人按照约定的付款日期、折扣条件等管理应付款项。

第十八条 公司应当建立退货管理制度，对退货条件、退货手续、货物出库、退货货款回收等做出明确规定，及时收回退货货款。

第六章 附 则

第十九条 本制度由公司财务部负责解释。 第二十条 本制度自颁布之日起执行。

销售内部控制制度

第一章 总 则

第一条 为了加强对销售业务的内部控制，规范销售行为，防范销售过程中的差错和舞弊，据国家有关法律法规和《公司内部控制基本规范》，结合公司的实际情况，制定本制度。

第二条 本制度所称销售，主要是指公司销售商品并取得货款的行为。

第二章 职责分工与授权批准

第三条 公司应当建立销售与收款业务的岗位责任制，明确相关部门和岗位的职责权限，确保办理销售与收款业务的不相容岗位相互分离、制约和监督。

销售与收款不相容岗位包括：

(一)销售合同协议的审批、签订与办理发货。

(二)销售货款的确认、回收与相关会计记录。

(三)销售退回货品的验收、处置与相关会计记录。

(四)销售业务经办与发票开具、管理。

(五)坏账准备的计提与审批、坏账的核销与审批。 第四条 公司应当合理采用科学的信用管理技术，不断收集、健全客户信用资料，建立客户信用档案。防止向未经信用授权客户发出货品，并防止客户以较低的信用条件进行交易而损害公司利益。 第五条 公司应当建立销售业务授权制度和审核批准制度，并按照规定的权限和程序办理销售业务。

第六条 公司应当根据具体情况对办理销售业务的人员进行岗位轮换或者管区、管户调整。

第三章 销售与发货控制

第七条 公司对销售业务应当建立严格的预算管理制度，制定销售目标，建立销售管理责任制。

第八条 公司应当建立销售定价控制制度，制定价目表、折扣政策、收款政策，定期审阅并严格执行。

第九条 公司在选择客户时，应当充分了解和考虑客户的信用、财务状况等有关情况。

第十条 公司应当加强对赊销业务的管理。赊销业务应当遵循规定的销售政策、信用政策及程序。

第十一条 公司应当按照规定的程序办理销售和发货业务。

(一)销售谈判。公司在销售合同协议订立前，应当指定销售部人员就销售价格、信用政策、发货及收款方式等具体事项与客户进行谈判。对谈判中涉及的重要事项，应当有完整的书面记录。

(二)合同协议审批。由销售部通过双方协商，初步确定销售数量、销售价格、信用政策、发货及收款方式等信息，由分管领导、总经理和董事长审核或审批。

审批人员应当对销售合同协议草案中提出的销售价格、信用政策、发货及收款方式等严格审查。

(三)合同协议订立。销售合同协议草案经审批同意后，与客户签订正式销售合同协议。签订合同协议应当符合《合同法》的规定。

合同一式四份，双方各持两份。公司档案室留存一份、销售部留存一份。

(四)组织销售和发货。

1.公司销售部按照经批准的销售合同协议编制销售计划，向调拨员下达销售通知单。销售通知单上应填写购货单位名称、产品名称、合同数量。

2.调拨员根据客户经盖章有效提货单，开具发货通知单，在发货通知单上注明“现金煤”、“合同煤”，并登记调拨明细表。

3.承运车辆持发货通知单到地磅房过空磅，司磅员在产品出厂登记表上登记空磅、车号、购货单位等信息，并在发货通知单盖章。

4.发货员(装车工)凭司磅员盖章的发货通知单发货，发货通知单妥善保管，次日交销售会计核对。

5.承运车辆装重车后到地磅房计量，司磅员办完相关手续后，在出门证上盖章。

6.司磅员认真登记产品出厂明细表，妥善保管提货单和产品运单，做好交接班记录，确认无误后双方在产品出厂登记表上盖章，末班司磅员次日负责交销售会计。

7.承运车辆到门卫室交出门证，门卫准予放行，出门证要妥善保管，次日交调拔员统计。 8.调拔员根据调拨明细表和出门证，统计产品销售量，并于上午11点前上报销售日报表，月末，上报销售月报表。

9.零售现金业务，驾驶员到地磅房计量后，凭司磅员打出的计量单到财务出纳处交款，司磅员核对收款数量、金额后，在出门证上盖章，车辆方可出厂。

10.销售会计每天与调拨员核对销售数量，月末核对无误后双方签字认可，并进行帐务处理。

第十二条 公司应当建立销售退回管理制度。公司的销售退回必须经分管销售领导审批后方可执行。

第十三条 公司在销售与发货各环节做好相关的记录，填制相应的凭证，建立完整的销售登记制度，并加强销售订单、销售合同协议、销售计划、销售通知单、发货凭证、运货凭证、销售发票等文件和凭证的相互核对工作。

销售会计应当设置销售台账，及时反映各种产成品销售的开票、发货、收款情况。

第四章 收款控制

第十四条 公司应当及时办理销售收款业务。以银行转账方式办理的销售收款，必须通过公司指定的专用账户结转。

第十五条 公司应当将销售收入及时入账，不得账外设账，不得擅自坐支现金。销售人员严禁收取销售现金。

第十六条 公司建立应收账款账龄分析制度和逾期应收账款催收制度。销售部负责应收账款的催收，催收记录(包括往来函电)要妥善保存，财务部督促销售部加紧催收。对催收无效的逾期应收账款可通过法律程序予以解决。

应收账款应分类管理，针对不同性质的应收款项，采取不同方法和程序。应严格区分并明确收款责任，建立科学、合理的清收奖励制度以及责任追究和处罚制度，以有利于及时清理催收欠款，保证公司营运资产的周转效率。

第十七条 公司对于可能成为坏账的应收账款，应当按照国家统一的会计准则制度规定计提坏账准备，并按照权限范围和审批程序进行审批。对确定发生的各项坏账，应当查明原因，明确责任，并在履行规定的审批程序后做出会计处理。

第十八条 公司核销的坏账应当进行备查登记，做到账销案存。已核销的坏账又收回时应当及时入账，防止形成账外款。

第十九条 公司结合销售政策和信用政策，明确应收票据的受理范围和管理措施。

加强对应收票据合法性、真实性的审查，防止购货方以虚假票据进行欺诈。

应收票据由出纳保管，贴现必须经财务总监批准，对于即将到期的应收票据，应当及时向付款人提示付款;已贴现但仍承担收款风险的票据应当在备查簿中登记，以便日后追踪管理。

第二十条 公司每半年与往来客户通过函证等方式,核对应收账款、应收票据、预收账款等往来款项。如有不符，应当查明原因，及时处理。

第五章 附 则

第二十一条 本制度由公司销售部负责解释。 第二十二条 本制度自颁布之日起执行。

第五篇：由政府采购引发的审计思考政府应强化对被审计单位内部控制的审计

由政府采购引发的审计思考政府应强化对被审计单位内部控制的审计

一、《政府采购法》的可贵在于把内部控制的思想上升到法制化高度很多专家揭示了《政府采购法》

在宏观经济方面的重大意义。本文则想指出它的另一可贵之处—当把一项科学的制度上升到法制化高度时，其所产生的效力必定是广泛而巨大的。其实，关于内部控制制度的科学及合理性，没有人表示异议。很多单位的采购行为，从内部控制角度而言，往往都有一套严密的职务分离、清购控制、订货控制、货物验收、人账付款等制度规定。而通过《政府采购法》将以上相对封闭的一套内部做法与纳人政府采购范围的采购活动各环节中(如预算、计划、采购方式、信息披露、标书、开标、评标、公告中标结果、合同签订、履约等)，以法律规范形式相对接，才真正解决了过去一个单位想控制而无法控制或不能彻底控制的错弊行为。这种将业务操作中的执行、监管、信息披露、记录与验收等不相容行为上升到立法、执法高度去分离、规范的做法，使我们感受到一旦将内部控制思想上升到“法”

的高度，就是其效力大放异彩的时候。这一点应该引起以推崇“依法审计”为根本的业内人士们的深思，我们不能不承认，单纯从单位内部控制审计角度来研究具体问题而不注重和市场经济发展所要求的法制化进程相联系，实在是审计理论与实践在这面的一个误区。

二、政府强化内部控制审计中的问题及对策目前审计实践中的“制度基础审计”(即对被审单位内部控制进行测试基础上的审计)结果令人忧虑。

仅以2002年审计署对12户中央管理的重要骨干企业领导人的经济责任如同正式审计之前的一种“侦察”。

这就给人一种错觉，好像内部控制审计是一种非正式的、过渡性的审计，审计人员只关心一个单位内部控制是否健全、是否执行及其对该单位财务状况和经营业绩的影响。

并不关心其内部控制为何不健全、不执行，更不关心怎样帮助解决被审单位的内部控制不健全、不执行问题。在这种观念影响下，必然导致盅赛攘霭呼一件的一一政府应强化对被审计单位内部控制的审计口方新立审计结果为例，审计长李金华的报告披露:由于内部控制薄弱，特别是领导干部的权力没有得到有效制衡，少数人借机肆意侵吞国有资产达到触目惊心的地步。联想到国有企业比较普遍的假账问题，更与内部控制的失控有直接关系。

本文认为，现行内部控制审计的理论与实践上除了存在以上误区之外，对内部控制思想的深化研究重视不够，以及对内部控http:///制审计中存在问题的漠视和认识错位都是应该解决的重大问题。传统审计理论中非常流行的观念认为:对内部控制进行“符合性测试”的目的之一是为下一步的“实质性测试”打基础，对被审单位内部控制中存在问题的漠视，或是只把这些问题当作一个单位出现严重问题的审计因素，而不把内部控制本身作为实质性审计对象深究到底。

本人认为内部控制审计本身不应局限在“符合性测试”层面上。就其重要性来说，应该比传统审计理论的“实质性测试”更具“实质性”。

因为它是关系到一个单位核心竞争力的重要方面。(见本人“试论企业核心竞争力审计”一文。“中国审计”

2002年第12期)。审计人员为了判断并帮助一个单位建立完善的内部控制，不仅首先要测试在内部控制链条中，哪里是最弱的环节?哪些人能望嚏里周沙嵘臀翼利用这些薄弱环节?是否存在违规处理的重要业务事项?谁可以授权处理这类业务?致使内部控制遭受损害的最简便方式是什么?高层管理部门可能超越内部控制的哪些环节?更重要的是:应深人分析追查造成以上各环节出问题的原因是什么，提出如何解决的有效措施。在政府审计的对象多数涉及相关的体制安排和运行机制问题这一背景下，由高层次的审计机构和审计人员在引进特约审计员等有关专家共同审计并形成一项法定程序和制度，从而对解决以上问题得出深层次原因分析和有效解决的操作对策等。

三、政府强化内部控制审计的几点思考

1、内部控制审计是实现政府审计目标的必要前提。中国加人WTO后，要求推进政府的改革与再造，提高政府服务质量，创造一个低成本、高效能的政府。而围绕这一核心的以下具体审计目标都要以解决内部控制审计的相关问题为前提。例如:

为促进政府行政监控体系的完善和政府行政透明度的提高，必须深化舞弊审计以揭露和打击政府官员的腐败行为。而有效地防止腐败的发生，就必须先从制度建设，包括通过审计而促成完善有效地内部控制人手，否则，通过舞弊审计而控制腐败永远是治表不治根的一种“对症治疗”。又如，为达到完善经济责任审计这一政府审计目标，也必须先从审计国有企业(单位)的治理结构和内部控制存在哪些缺陷人手。不审计并解决这些缺陷，单位内部的蛀虫会越来越多，不要说企业能否应对加人wTO激烈的市场竞争，就连国有资产的保值增值都受到严重威胁，谈何达到“完善”经济责任审计的目标?再如，在加强政府支出，提高公共资金使用效益及改进项目拨款效果的审计目标上，如上文所述，《政府采购法》的推出及实施已经把内部控制的思想上升到法制化高度，从而不仅给各有关方面在政府采购这一重大政府支出、公共资金的使用上提供了操作规范，而且也解决了政府采购审计的一个重大前提问题。这种“治本之策”越多，政府审计的目标实现的越彻底。

2、内部控制审计是实现绩效审计的基础。早在70年代，美国就将政府审计人员工作量的86%用于绩效审计，并形成了一套比较成熟和完善的审计程序。专家们坦言:我国政府审计与发达国家之间的重大差距之一就是政府绩效审计的落后。在“对政府当局的绩效、效果、经济性和效率性进行审计”的条款早已写进《利马宣言—审计规则指南》，大力开展绩效审计已成为一种世界性历史潮流的背景下。深究一番我国政府绩效审计落后的原因，就会发现:要想发展我国的政府绩效审计，必http:///zaizhishuoshilunwen/先搞好内部控制审计这一“基础性建设”。因为托起绩效审计大厦的监督制约机制、激励约束机制和绩效管理控制机制都是一个完善有效的内部控制中的主要基本内容。

通过审计，不断改进完善这些相关机制的可靠高效运行之日，才是开展政府绩效审计打好基础水到渠成之时。

3、强化内部控制审计体现了时代发展与时俱进的要求。广义的内部控制包括组织机构控制、不相容职务(职责权限)分离控制、授权批准控制、信息质量控制、预算控制、实物安全控制、文件记录控制··一等等。

值得重视地是，在计算机网络审计将逐渐替代传统手工审计技术，向信息化发展的大趋势下，审计人员已不能绕过计算机实施审计。

无纸贸易与企业的网络化管理的发展，将不仅使记账凭证、账簿和报表等会计信息电磁化，而且连反映经济活动和财务收支的原始凭证都将成为电磁信息。这些变化，一方面意味着传统的“实质性审计”中的手段方法必须随着审计媒介线索的变化而变化;另一方面，反而使传统的“符合性测试”(即内部控制审计)变得更加重要。在计算机网络审计背景下，被审单位内部控制及其网络安全防护已成为首要审计任务。其中重点是审查网络系统职责分工情况，不相容职责是否分离，包括:对数据的输入、输出，软件开发和维护及系统程序修改或管理等之间的关系处理进行审查;对被审计单位网络结构进行分析与评价，以确保防范黑客侵人的可能;对被审计单位的系统容错处理机制、安全管理体制和安全保密技术等作深入地了解，以评价其系统安全性的可靠程度;对网络会计信息系统的安全性及有效性进行符合性测试，以评估重要性水平，确定可接受的审计风险，确定实质性测试范围。以上内容仍体现着对内部控制应强调合理分工、内部牵制、可核可查、责权利明晰、低成本高效益等审计原则。

综上所述，新形势下，强化对内部控制的审计，既有诸多理论层次的命题有待论证，又有迫切而重要的操作性问题急需解决。