全面深化改革论文

第一篇：全面深化改革论文

高校全面深化改革的路径突破

[摘 要] 当前，高等教育深化改革面临多重挑战，推进高校改革的路径突破是全面启动改革的重要环节。高校改革路径突破要审视其着力点、找准其切入点、抓住其推进点、明晰其引力点，从而形成改革的路径合力。与此同时，高校要主动融入“双一流”建设、创新创业、教育信息化和国际化的大潮流，彰显中国特色，使大学一域之改革融入到中国改革全局之中，使其成为全局改革的动力点和支撑点，为中国全面深化改革增添智慧。

[关键词] 高等教育；深化改革；路径突破

习近平指出，“教育强则国家强。高等教育发展水平是一个国家发展水平和发展潜力的重要标志。”“教育是人类传承文明和知识、培育年轻一代、创造美好生活的根本途径”。在全面深化改革新时期，高等教育必须坚持走自己的发展道路，坚持社会主义的办学方向。党的十八届三中全会明确提出了要不断“创新高校人才培养机制，促进高校办出特色争创一流”，不断“扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构”，“健全促进就业创业體制机制”等举措，为高校深化改革指明了方向。

不难发现，这些改革举措实际上明晰了高校存在着行政化问题突出、内部治理结构不完善、人才培养机制陈旧、就业创业体制机制滞后，并在经济社会发展中表现出法治意识不强、市场观念错位、服务和贡献社会弱化等现象。因此，为更好服务经济社会发展，服务于“两个百年”的民族复兴大业，就必须在深化改革上寻求路径突破，找准方向、做好定位，矫正行政官僚化管理失序状态，破除利益分配中既得利益藩篱，完善和提升高校治理体系和治理能力，消除高校传统体制机制弊端，落实高校在人才培养、科学研究、社会服务、文化传承与创新、国家交流与合作的使命，培育和弘扬社会主义核心价值观，推进高校教育现代化发展。

一 深化高校教育改革需要有世界眼光和历史视野，还要有国情研判和问题意识

立足国情、重视问题，放眼世界、审视历史，成为高校深化改革路径突破的着力点。立足国情，重视问题，能够保持清醒、增强自信，有助于明确改革进程中凸显的紧迫问题，找准深化改革的突破点和方向，推进高校与中国经济社会发展的相互对接，有助于准确把握党的政治路线，把国家政策转化为高校改革的行动。具有世界眼光，能够通过比较国际高等教育审视自身的优势和不足，实施高校人才培养走出去和引进来战略，激发高校发展的国际竞争力，整合国内外教育资源。扩大历史视野，能够从高校自身发展历程中汲取经验教训，查找不足，明晰矛盾，坚定深化改革的决心和信心，打造高校自身特色，提升品牌专业的影响力。

改革开放以来，中国高校教育事业为经济社会发展贡献了智慧，释放了力量，这些智慧和力量除了对西方高等教育现代文明借鉴外，更多源于中国自身文化优良传统和历史传承，源于中国高等教育的自觉创造和开拓。但是，伴随时代发展、国情世情的历史变迁，特别是中国经济社会发展的日新月异，教育国际化和信息化的快速发展，高校教育不断推进的枝叶式突破已无法应对内部治理需求和外部生存环境带来的复杂挑战。能否满足经济社会发展需要培养人才，能否有效推进高精端科技创新人才培养，能否弃除违反教育规律的过行政化操作，能否实现高校治理能力和治理体系的现代化，能否立足自身优势打造特色一流学科，这些问题成为摆在高校面前亟需解决的时代课题。

因此，只有立足国情、放眼世界，响应深化改革的时代呼唤，把握高校自身的历史变革，设计目标，精准定位，鼓足勇气和智慧，从实际出发，大胆突破和创新，才能使高校改革适应现代中国经济社会发展的实际需要，顺应世界教育现代化的历史潮流。

二 深化高校教育改革需要破除既得利益，落实去官僚化，增强市场、社会和法治意识，尊重教育规律

破除既得利益，打破官本位，增强市场、社会和法治意识，尊重教育规律是深化改革路径突破的切入点。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中把“创新高校人才培养机制，促进高校办出特色争创一流”作为高校改革的根本目标，其核心就是围绕“人才培养”为中心，在推进深化改革中办出特色明显的一流大学和一流学科。

人才培养追求的是人才的质量和创造力，目的是满足社会需求和人的发展需要。因此，高校不能蒙着头、关着门，脱离社会需求去办教育，而是要把注意力转向市场和社会，转向国内和国际两个大舞台，用市场规则经营学校，用教育规律管理学校，用法治理念治理学校。

当前，高校教育改革最大的瓶颈就是教育官僚化、教育政绩化、教育产业化过分彰显。教育官僚化加剧了高校教师对行政化的抵制，教育政绩化引发了腐败频生而缺乏科研创新和有效人才培养机制，教育产业化定位不当造成了教育企业化的错位决策。因此，必须彻底打破既得利益，认清问题根源，摆脱认识误区。正如习近平所讲，改革“要有新突破，就必须进一步解放思想”。

深化改革作为问题倒逼的结果，高校改革就需要有问题意识，要找准存在矛盾的化解点，义无反顾地实施问题突破。首先，高校各部门都要不断解放思想，明确行政化的实质就是官本位，它容易产生既得利益。大家都翘首期盼官位头衔，因为官位头衔有资源，利于拿项目获利益，这就引发了行政功能错位。因此，高校行政要有准确的职能定位，行政领导不是要表现自己的权力地位，同一线教师争项目抢利益，而是要为教师开展教学和科研创造条件，推进实质性的教学治学；要为学生成长和学习提供支持，要为学校发展贡献智慧和力量。正如华中师范大学教授章开沅所讲，如果高校能够去官僚化，“行政不是取消，是要加强，提升层次、科学管理”。其次，高校自身要正确处理教育与市场和社会的关系。对于高校教育政绩化和教育产业化问题而言，最根本的问题是没有真正弄懂教育的根本任务和使命在于培养人才的真谛，而把重心放在了狭隘政绩观和获取最大利益之上。错位的政绩观把学校规模大小，指标项目多少，院士多少，国家课题论文多少，培养高官富商多少视为追求重心。实际上，高校最大和最根本的政绩是要看能不能培养人才，培养的学生优不优秀，学生对教师的评价优不优秀，教师队伍能不能以培养优秀学生为目标开展科研和教学，高校培养的人才对国家、民族所做的贡献有多大。更为严重的是，对教育同市场和社会关系的误读导致了部分高校盲目追求利润最大化，高校的准企业化经营直接背离了“人才培养为中心”的主旨。用市场理念经营学校，实际上是强调高校专业设置和人才培养要满足市场需要，引导学校优化学科设置，创新人才培养方向；强调高校各类教学科研成果转化和产品开发要瞄准市场和社会，引导学生掌握市场和社会需要的知识和技术；强调高校要尊重市场对资源配置的决定性作用和社会的内在需求规律，整合各种社会资源，做好教育同国家政策、社会组织和市场主体的有效对接，最大化地贡献教育对社会发展的智慧和力量，并在此基础上获得资金和政策，赢得人力物力财力支持。

与此同时，高校更应尊重教育规律，提升法治意识，明晰各部分、各學院职权关系，做到行政教学各就其位，各司其职，打破既得利益的传统格局，解放思想，激活校园活力，使高校在面向社会，遵循教育规律，依法治校的过程中真正做到“人才培养为中心”的现实回归。

三 深化高校教育改革需要强化制度机制建设，推进高校治理体系和治理能力现代化

强化制度机制建设，推进高校治理体系和治理能力现代化是深化改革路径突破的推进点。当前，我国教育结构多样性，水平差异化以及学生对教育诉求的个性化都在不断增强。高等教育大众化趋势越来越凸显，社会各界更加关注教育的质量和水平、公平和效益。经济全球化和世界一体化的进程中教育国际合作交流使生源和资源竞争日趋激烈。信息化的飞速发展，教育理念和方式同样面临着多方位的冲击。针对教育形势的新变化，高校必须认清中共十八大以来教育改革的新格局——即政府宏观管理、学校自主办学、社会广泛参与，进一步加快推进和完善高校制度机制，优化治理体系，提升治理能力，确保人才培养形成强有力的制度机制保障。

在政府宏观管理、学校自主办学、社会广泛参与的教育改革格局下，抓好内部的治理体系和治理能力现代化建设成为高校自身生存和发展的重中之重。高校在自主办学上更要明确权利责任，做到自我管理、自我约束、自我发展；在社会参与上，做到教育质量接受社会评价、教育成果接受社会检验、教育决策接受社会监督，最大限度吸引社会资源进入教育领域。习近平指出，全面深化改革必须“坚持从大局出发考虑问题”，“不谋全局者，不足谋一域”。高等教育领域内部的改革同样需要有大局全局意识，做到校院两级，各部门、各科室共同参与，协调推进，共同谋划，形成科学、合理、有效、持续的顶层设计安排，最大化地吸引社会的广泛参与，扩大自主办学的空间。

高校顶层设计的目标就是要发展和完善制度体制机制，推进高校治理体系和治理能力的现代化。高校治理体系现代化根本上就是要形成稳定、系统、管用，能够释放创新活力、促使校园和谐、激发学生学习热情和教师奉献精神的制度体系。在制度体系的安排上，要充分考虑高校自身的发展状况、历史传统、文化积淀、依托资源、地域特色、学科优势、教师队伍、生源结构等因素，体现出制度结构和功能、硬件和软件的协同互补。高校治理能力现代化就是制度体系的执行力，也就是制度执行者能力的现代化。依托制度安排，行政人员提升行政效能和服务意识，规避官僚化陷阱；职能部门明确责权、强化协调合作，避免部门利益陷阱；教师要提升整体业务素质、修炼教学方法、增强责任意识，同时建立高校“引育并举”的人才工程制度和聘用奖惩制度、放活人才进出机制，提防功利陷阱；学生要提高实践能力、创新创业意识和责任观念，防止灰色技能陷阱。

有效规避各类陷阱，层级互动，纵横交错的执行合力才能得到释放；才能够进一步实现高校发展的稳中求破，破中求立，使各项制度体制建设更趋完善，更加协调，激发创新发展的勃勃生机。

四 深化高校教育改革需要全面加强高校的思想政治工作，重视高校的文化传承与创新

提升文化传播功能，强化高校思想政治工作，是高校深化改革路径突破的引力点。当前，“人才资源作为经济社会发展第一资源的特征和作用更加明显，人才竞争已经成为综合国力竞争的核心。”在全面建成小康社会，建成富强、民主、文明、和谐的社会主义现代化国家进程中，人才作为第一资源的地位越来越凸显。高校把人才培养作为首要功能，要坚持德才并举，做到以文化人、以德育人，把高校思想政治工作贯穿教育教学的全过程，时刻遵循思想政治工作规律、遵循教书育人规律、遵循学生成长规律，引导高校毕业生自觉投身到民族复兴的伟大事业中来。

强化高校的思想政治工作，关键是要培育和弘扬社会主义核心价值观，不断推动思政课程向课程思政转变，放大传统优秀文化、革命文化和社会主义先进文化在校园的传播力度，培育积极向上的校园文化，这能够为治理体系和治理能力现代化提供价值支撑。实际上，“任何一种社会制度的背后，都有其核心价值观。社会主义核心价值体系是兴国之魂，决定着中国特色社会主义发展方向，也是推进国家治理现代化的最重要力量。”高校作为人才培养的重要场域，其制度安排更需要有明确的价值取向。没有自己的精神独立性，没有核心价值观的导航定向，高校的各个组织主体就会失去共同治理学校的根基，制度的执行就会迷失价值方向，因此，高校的治理体系和治理能力现代化更需要坚如磐石的精神和信仰力量。

重视社会主义核心价值观的培育和弘扬，能够激发师生员工的正能量，唤起大家的民族自信心，增进高校深化改革的效能。正所谓，“国无德不兴，人无德不立”。社会主义核心价值观作为凝魂聚气强基固本的基础工程，一旦融入高校生活，让大家在实践中感知它、领悟它，把富强、民主、文明、和谐的价值目标，自由、平等、公正、法治的价值取向，爱国、敬业、诚信、友善的价值准则同高校日常生活紧密联系起来，就能够使广大师生员工产生共同的价值认同，形成治校的价值合力。共同的价值认同势必会提高改革的效率，增强改革的动力，同时也能获得更多的支持、集中更多的力量冲破既得利益的藩篱，彻底清除改革征途中的羁绊。

实际上，培育与弘扬社会主义核心价值观本身就是高校深化改革的重要内容。高校作为文化知识创生和传播的重要场域，彰显主流价值文化责无旁贷。核心价值观的培育和弘扬就是要传递出社会主义的理想信念，高校通过文化传递把社会主义理想信念融入到国家和民族的复兴事业中去，其服务社会的最大价值才能得到真正发挥。与此同时，把社会主义核心价值观的培育和弘扬自觉纳入到高校深化改革之中，有助于从教育领域首先解决当代社会信仰缺失问题，补充师生员工的精神之钙，并为找准高校的办校理念、办学思路、办学目标提供价值指导，有助于使高校参与改革的每个个体“自觉弘扬爱国主义、集体主义、社会主义思想，积极倡导社会公德、职业道德、家庭美德”，成为践行社会主义核心价值观的模范表率。

全面深化改革的历史新时期，“人民群众对教育的期待越来越高，越来越多样化”，“需要进一步深化对中国特色社会主义教育规律的认识”。当前，高校改革的路径突破不但要从高校自身发展中去深化认识，还需要从中国改革全局中去汲取智慧和经验，认清当前高校所面临的创新创业、双一流建设、新工科、教育信息化和教育国际化的大趋势，不断提高突破的勇气和智慧，找准高校改革路径突破的着力点、切入点、推进点、引力点，自觉地把高校一域的改革融入到中国改革的全局之中，使其成为中国全局深化改革的动力点和支撑点，为中国全面深化改革树立榜样，为中华民族的伟大复兴开山劈路。

参考文献

[1]十八大报告辅导读本[M].人民出版社，2012.

[2]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M]. 人民出版社，2013.

[3]袁贵仁.深化教育领域综合改革加快推进教育治理体 系和治理能力现代化——在2014年全国教育工作会 议上的讲话[N].中国教育报，2014-02-13.

[4]杜玉波.坚持立德树人，提高高校人才培养质量[N].中 国教育报，2013-11-05.

作者：郝身沛

第二篇：全面深化改革?增强发展动能

“十三五”时期，内蒙古以产权制度改革、健全信用体系、“三去一降一补”五大任务、完善预算制度、建立地方资本市场、加快政府职能转变、完善土地流转制度、创新中俄蒙合作机制、完善生态补偿机制、提高城乡居民基本公共服务水平为抓手，不断推动改革迈向纵深，为实现“十三五”规划各项发展目标和全面建成小康社会宏伟目标提供强大动力支撑和体制机制保障。

全面深化改革是协调推进“四个全面”战略布局的关键环节，是践行新发展理念的重要体现。“十三五”时期，内蒙古要以全面深化改革为统领，用新方法解决新问题、用新思路谋求新发展，不断增强发展的动力和活力，为实现“十三五”规划各项发展目标和全面建成小康社会提供强大动力支撑和体制机制保障。

一、以产权制度改革为抓手，推进国有企业改革，着力增强微观市场主体活力。一是健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度，加强对国有、集体资产所有权、经营权和各类企业法人财产权的保护，加快发展产权市场，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护。二是加快国有林区、林场和农垦改革，建立精简高效的重点国有林管理机构;积极推进垦区集团化和农场企业化发展。三是健全企业治理结构，转换经营机制，进一步深化国资国企改革，推动地方国企开展分离移交供水、供电、供热和物业管理工作。四是支持非公有制经济发展，鼓励非公有制企业参与重大基础设施建设和运营，与国有资本享受同等待遇;进一步放宽市场准入，支持非公有制企业利用产权市场开展跨地区、跨行业兼并重组。

二、以健全信用体系为抓手，加快完善现代市场体系，着力优化市场环境。一是深化市场准入制度改革，实行市场准入负面清单制度，不断完善工商注册便利化措施，加强对市场主体和市场行为的监督管理。二是培育壮大市场主体，形成若干具有较强核心竞争力和辐射带动力的大型企业集团，培育形成一批有活力、能创新、善协作、带动就业强的中小企业集群。三是完善自然人、法人和其他组织的信用记录，完善自治区企业信用信息公示系统，建立健全守信激励和失信惩戒机制，依法规范信用服务市场。四是完善农产品、能源、环境服务、交通运输等主要由市场决定价格的机制。

三、以“五大任务”为抓手，推进供给侧结构性改革，助力经济社会转型发展。一是针对部分行业产能严重过剩的结构性问题，积极化解过剩产能，控制产能过剩行业单纯规模扩张，加大落后产能淘汰力度，因地制宜、分类有序推动煤炭、电力、化工、冶金、建材等行业纵向联合重组。二是针对工业品价格下降，生产经营成本攀升的问题，深入开展降低实体经济企业成本行动，以优势特色产业为重点，通过减税降费减轻一部分、金融机构分担一部分、深化改革消化一部分、企业挖潜压缩一部分。三是针对房地产库存高企，推进保障性住房与消化库存商品房相结合，支持农牧民进城购房，培育开拓商品房屋租赁市场。四是针对有效供给不足，紧扣补齐短板进行有效投资;扩大有效供给，培育壮大新兴产业，改造提升传统产业，支持制造业由生产型向生产服务型转变，促进生产性服务业向专业化方向发展，推动农畜产品向安全、绿色、高端化方向发展。五是针对企业资金链紧张、金融机构不良贷款增多、政府债务负担较重、民间借贷规模较大等逐步显现的问题，有效防控和化解金融财政潜在风险。

四、以完善预算制度为抓手，深化财税体制改革，促进经济转型升级。一是建立全面规范、公开透明的预算制度，完善政府预算体系，实施跨年度预算平衡机制，实行中期财政规划管理。二是推进预算绩效管理，建立权责发生制的政府综合财务报告制度;完善转移支付制度，清理、整合、规范专项转移支付，扩大一般性转移支付规模。三是建立事权与支出责任相适应的财政管理制度，健全优先使用创新产品、绿色产品的政府采购制度，建立健全公平统一的地方税体系。

五、以建立地方资本市场为抓手，创新金融体制机制，提高服务实体经济能力。一是扩大直接融资，充分利用多层次资本市场推动企业发展;发展普惠金融，充分发挥政府引导扶持作用，以市场为导向，优化金融资源配置，让农牧民、小微企业、城镇困难人群等获得价格合理、便捷安全的金融服务。二是创新金融服务，推动地方银行业提升经营管理水平，深化农村信用社改革，支持村镇银行和小额贷款、信用担保公司等新型地方金融机构优化股权结构，促进民间融资健康发展，积极开展人民币跨境业务，鼓励保险公司支持重点项目建设，创新互联网金融服务，完善地方金融监管体制。

六、以加快政府职能转变为抓手，深化行政管理体制改革，提高政府公共服务能力。一是加快转变政府职能，持续推进简政放权、放管结合、优化服务，提高政府效能，激发市场活力和社会创造力;大力推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要向社会购买，逐步将行业管理、社会生活服务管理等职能转移给具备条件的企业和社会组织;统筹党政群机构改革，加快事业单位分类改革，完善发展成果考核评价体系。二是推进行政审批制度改革，对市场能有效调节的经济活动，一律取消审批，对保留的行政审批事项要简化审批程序，改进和规范行政审批行为;建立各级政府及其工作部门行政审批目录清单制度;完善自治区、盟市、旗县三级政务服务平台，建立全区统一的网上办事大厅，全面推行集中办理和网上审批。三是深化投资体制改革，进一步确立企业投资主体地位、企业投资项目;确立中介机构的市场主体地位，进一步规范中介服务市场秩序;创新投资管理方式和投融资机制，推广政府和社会资本合作模式。

七、以完善土地流转制度为抓手，深化农村牧区改革，促进城乡统筹发展。一是深化土地流转制度改革，全面推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作，全面推进土地草牧场经营权有序流转。二是以发展多种形式适度规模经营为引领，积极培育新型经营主体，培养新型职业农牧民，完善农企利益联结机制，构建以农牧户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的现代农牧业经营体系。三是完善脱贫工作机制，形成政府、市场、社会互为支撑，专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫“三位一体”大扶贫格局，坚决打赢脱贫攻坚战。四是坚持以人的城镇化为核心、以城市综合承载能力为支撑，统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化，积极稳妥推进新型城镇化。五是建立健全城乡融合的体制机制，完善城乡基础设施、公共服务、社会管理一体化机制，构建以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系。

八、以创新中俄蒙合作机制为抓手，构建开放型经济新体制，全面提高对外开放水平。一是深度融入“一带一路”建设战略，完善“一带一路”和国际产能合作体制，推进自治区与俄罗斯、蒙古国基础设施互联互通机制，健全与沿线国家经贸合作和人文交流机制，促进高水平双向开放。二是完善同俄罗斯、蒙古国合作机制，加快推进满洲里和二连浩特国家重点开发开放试验区、呼伦贝尔中俄蒙合作先导区、二连浩特—扎门乌德等跨境经济合作区、中国(内蒙古)自由贸易试验区以及互市贸易区、边境经济合作区等开放平台载体建设，打造中蒙俄经济走廊。三是营造良好营商环境，改革外商投资审批和产业指导管理方式，完善通关便利化机制，建立健全与周边国家和地区在经贸、旅游、人文等方面的合作机制。

九、以完善生态补偿机制为抓手，深化生态领域改革，建设祖国北疆生态安全屏障。一是全面实施主体功能区战略，建立国土空间开发保护制度，实施分类调控政策，推进形成主体功能清晰明确、生产空间集约高效、生活空间舒适宜居、生态空间山清水秀的空间布局。二是探索建立多元化的生态补奖机制，推动国家构建和完善体现自然价值和代际补偿的生态补偿制度，研究建立地区间、流域间横向生态保护补偿机制。三是完善能源、水、土地等资源消费总量和碳排放总量控制制度，创新资源节约和高效利用模式，推动形成绿色生产和消费方式。四是创新环境保护和治理制度，严守空间、总量、准入三条红线，建立源头严防、过程严控、损害赔偿、责任追究、社会共治的环境治理体系。

十、以提高城乡居民基本公共服务水平为抓手，深化民生社会领域改革，建设各族人民幸福生活的风景线。一是深化教育领域综合改革，形成分类考试、综合评价、多元录取的考试招生模式，深化教育教学改革，推进教育管办评分离，健全民办教育管理体制和机制，加快教育信息化进程。二是健全就业创业体制机制，坚持就业优先战略，完善就业创业服务体系，形成政府激励创业、社会支持创业、劳动者勇于创业的新机制。三是完善收入分配机制，以增加城乡居民收入、缩小分配差距、规范分配秩序为重点，调整收入分配结构，逐步形成合理有序的分配格局。四是完善社会保障制度，坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，稳步提高社会保障水平，构建覆盖城乡、更加公平可持续的社会保障体系。五是深化医药卫生体制改革，全面推行乡村卫生服务一体化管理体制，深化公立医院改革，完善分级诊疗、双向转诊机制，健全重特大疾病保障机制和疾病救助制度，完善基本药物制度和社会力量兴办医疗健康服务业机制。六是创新文化体制机制，深化文化管理体制改革、文化事业单位内部机制改革，建立文化企业国有资产监督管理体制机制，推动已转企单位加快建立有文化特色的现代企业制度，完善文化市场准入和退出机制。

(作者单位：内蒙古发展研究中心)

责任编辑：康红波

作者：张永军?黄占兵

第三篇：论全面深化改革的学理内核

[摘 要] 全面深化改革的核心要义在于破除阻碍发展的体制弊端，进一步激发每个人与生俱来的潜能与创造力，实现“人人参与、人人尽力、人人共享”的包容性发展与治理。具体到与政府密切相关的三方面改革，公共政策意在构建有助于充分调动各方面发展力量积极性的包容性制度框架，公共管理旨在形成政府、市场和社会三大部门协同共治的包容性治理结构，公共服务重在保证公平可及，加强关乎弱势群体基本需求、可行能力与发展机会的包容性创新服务。中央和地方正在强力推进的政务服务改革，既是积极的实践探索，又是对改革要义的有力诠释。面向未来，必须坚持问题导向；建立有效激励约束机制，实现动力与压力双轮驱动；加强改革成效评估；总结推广各地有效做法。

[关键词] 全面深化改革；包容性发展；公共政策；公共管理；公共服务

[基金项目] 国家社会科学基金重点项目《包容性发展视角下加快我国老龄服务业分类协同发展研究》（14AGL02）；江苏省 高校优秀中青年教师境外研修计划资助项目

[作者简介] 高传胜（1973—），男，江苏淮阴人，博士（后），南京大学政府管理学院副教授、江苏长江产业经济研究院特约 研究员，研究方向为社会经济发展与治理。

一、在新的历史起点，

中国开启全面深化改革

新一届中央领导集体在新的历史起点，适时作出了全面深化改革的战略抉择。从《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）反映出来的蓝图看，改革不仅涉及经济、政治、文化、社会和生态文明等多个方面，而且力度相当大，真正体现了“全面”“深化”特征；而改革的根本任务，则是进一步解放思想，解放和发展社会生产力，解放和增强社会活力与潜力，充分发挥劳动、知识、技术、管理和资本等一切生产要素的潜能与创造力。

根据马克思主义政治经济学，改革一方面是调整与生产力不相适应甚至阻碍生产力发展的生产关系，更好地促进生产力发展；另一方面则是调整阻碍经济基础的上层建筑，促进经济基础良性发展。改革开放以来，中国经济社会发展已经取得了举世瞩目的成绩，不仅经济发展速度创造了世界奇迹，而且包括经济总量在内的综合国力亦已大幅跃升。然而，与此同时，长期快速发展中累积的问题亦不断凸显，其中既反映在经济转型升级、结构优化困难上，也体现在经济社会统筹协调和互促互动不足上，同时，在观念上层建筑和政治上层建筑等方面亦有所体现。因此，中国又到了调整生产关系和上层建筑来适应并促进生产力、经济基础更好发展的关键时期，更何况，我们还处于社会主义市場经济体制建设与完善阶段。

不仅如此，在新的历史起点，我们面临严峻的国内外形势和新的历史任务，需要全面深化改革，以解放和发展社会生产力、激发社会活力与潜力。全面建成小康社会，建成富强民主文明和谐的现代化国家、实现民族伟大复兴的中国梦，要求我们适应实践发展、顺应形势变化，进一步解放思想、推进改革开放，在新的历史起点上开启全面深化改革。一方面，经济社会发展本身就是一个持续不断的改革创新过程；另一方面，生产力和生产关系、经济基础与上层建筑是在矛盾中运动，呈螺旋式上升的，这决定了改革是生生不息、永无止境的。如果说中国崛起依靠的是改革开放带来的人口红利、资源红利不断释放所产生的低成本规模竞争优势，那么，随着人口老龄化与少子化程度不断加深、资源环境状况日趋紧张，中国必须尽快转变到依靠改革红利所产生的效率、创新驱动的新发展轨道上来。

二、改革旨在破除行政障碍，

推进包容性发展

从学理上而言，全面深化改革的核心要义即在于破除阻碍发展的各方面行政性壁垒，有效调动全社会力量参与发展的积极性、主动性和能动性，充分发挥每个人与生俱来的潜能与创造力，真正实现“人人参与、人人尽力、人人共享”、经济社会政治等协同共进的包容性发展（inclusive development）。作为一种更加全面、更趋公平，同时亦更具人文关怀和可持续性的新发展理念和战略模式，包容性发展已经成为相当多国家和地区的普遍实践。其理论内核可以从发展主体、发展内容、发展过程和发展成果等四个方面加以阐释，亦即：在发展主体上强调全民共同参与、发展人人有责，在发展内容上主张经济、社会和政治等全面协调、统筹共进，在发展过程中重视机会均等、公平竞争，在发展成果分配上倡导利益共享、关照弱势群体。[1]

在上述四个方面内容中，最后一个方面的结果，需要以前三个方面为前提条件，并且要得到前三个方面的支撑与保障。从学理逻辑和实践层面看，如果前三个方面做不到、做不好，最后一个方面往往也难以真正实现，即便能在一定程度上艰难地实现，也会像原始共产主义社会那样，水平极低。因此，如果像一些人所认为的那样，将“利益共享”理解成包容性发展的核心内涵，不仅在理论上是片面的，在政策上也容易产生误导。因此，全面深化改革，应该从包容性发展的前三个方面内容着手，加快构建起有利于激发和增强社会活力、有利于解放和发展社会生产力的包容性制度（inclusive institution）框架以及相应的公共治理（public governance）结构、公共服务体系，进而推动包容性发展。之所以要如此改革，还可以从中国历史、现实及其变化和政府作用与边界的理论探讨角度进行分析。

从历史角度看，中国不仅经历了相当漫长时期的封建集权统治社会，而且新中国成立后的计划经济思想影响广泛而又深远。对于幅员辽阔的人口大国，强政府对一盘散沙式社会的有效整合无疑是必要的，而且这还有诸多方面的好處，其中包括有助于实现公共产品供给的规模经济效应、有助于构建统一开放的国内大市场并借此培育产业国际竞争优势。中国国防实力伴随经济崛起而不断增强就是规模经济性的最好体现，这无论是从武装人员占总人口或劳动年龄人口的比例，还是军费占GDP的比例、人均军费等指标的国际比较中都可以得到验证；中国高铁的国际竞争优势不断增强则离不开强政府所带来的国内统一大市场的有力支撑，其中包括巨大的国内市场潜力在技术引进方面所产生的有利的市场谈判地位。

但是，任何事情都有个“度”的问题。伴随经济社会发展形势不断变化，政府作用与边界必然也会发生变化。这在经济学、政治学中一直都有不同看法。比如在政治学中，即有政府有机论和机械论两种不同哲学。政府有机论认为，社会是一个自然有机体，每个人都是有机体的一部分，政府是这个有机体的核心，因而社会目标由政府确定并由政府引导去实现；更有甚者认为，“人，一半是天使，一半是恶魔”，政府应该通过法律和适当惩罚来与“恶魔一半”作斗争。相反，机械论并不认为政府是社会有機体的组成部分，而认为它是由个人为了实现自己的目标而人为创造的东西。“政府是一个信托机构，政府官员是受托人”，处在舞台中心的是个人，而非群体。即使在机械论内部，对于如何增进人民利益，又有自由主义和社会民主主义的分歧。[2]其中，自由主义者认为政府职能应该是有限的，他们反对政府有太多的经济作用，有的甚至怀疑政府改善社会福利的能力。社会民主主义者则认为，为了个人利益，政府应该进行大量干预；当反对者提出这种干预可能会侵犯个人自由时，他们则回答，“自由”不仅仅是人身不受侵犯的消极自由，还包括有可行能力去做什么的积极自由。一般认为，政府机械论在英美国家占据主导地位，尽管其中又有自由主义和社会民主主义的分歧；中国则是政府有机论占据主导地位，尽管机械论的两个流派亦有众多信奉者。但客观而言，英美国家并非绝对的机械论者，他们也经常讲求国家利益；中国也并非完全的有机论者，我们也越来越重视发挥个体的作用，无论是十一届三中全会开启的改革开放，还是十八届三中全会启动的全面深化改革，都着眼于此。

从现实状况看，政府过强及其带来的路径依赖性影响依然存在。比如，不少民众仍然习惯于凡事找政府，企业和社會组织总喜欢找“市长”而不是找“市场”，一些企业经营者喜欢与政府官员打得火热并构建复杂的政商关系，甚至官商勾结等腐败链条、网络，尽管这在反腐高压态势下已经大有收敛。从根源上探析，首先，这些现象的出现主要是由于政府这只“看得见的手”掌握着太多的资源与权力，对微观主体的切身利益与发展机会有很大的影响，因而民间主体有很强的寻租动机；再者，政府这只“手”还时常闲不住，甚至伸得太长。实质上，全面深化改革正是要解决这些问题。因此，该放手要舍得放手，简政放权、加强社会治理，即是如此。管住“有形之手”，斩断伸得太长的手，比如确定权力清单并公之于众，接受社会监督与约束；第三，在该出手的地方要高效出手，比如强化监管职能、改善公共服务等方面。总之，放手、收手以及高效出手，都是为了让民间主体能够更好地发挥作用。

三、公共政策改革，

意在构建包容性制度框架

全面深化改革的内容极为丰富，涵盖经济、政治、文化、社会和生态文明等多个方面。从学理上进行系统梳理并考虑后续实施，与政府这只“有形之手”密切相关，并需要全面深化改革的主要是三大方面，即公共政策、公共管理与公共服务。公共政策的努力方向是要构建起有助于充分调动各方面发展力量积极性的包容性制度框架，公共管理则重在形成政府、市场和社会三大部门分工协作、互补互动的包容性治理结构，公共服务则应在保证服务公平、可及的前提下，加强兜底保障功能，进一步完善针对弱势群体基本需求、可行能力和发展机会的包容性创新服务体系。这部分将重点分析公共政策体系与内容方面的改革，公共管理与公共服务改革将分述于后面两个部分。

“包容性制度”概念来源于美国学者阿斯莫格鲁（Daron Acemoglu）和罗宾森（James A. Robinson）2012年出版的英文专著《国家为何失败：权力、繁荣与贫穷的根源》，其中他们用包容性制度和攫取性制度（或曰汲取性制度，extractive institutions）来解释一些国家的繁荣与贫穷。通过国际案例比较，他们发现，繁荣的国家和社会通常都有“良好”的经济和政治制度，其中经济制度的特征主要包括：保护产权（secure private rights）、公正的法律体系、公平的竞争环境（保证个人发展机会与创业积极性）、行业进入自由，以及自由选择职业、鼓励投资和科技创新；政治制度的特点主要包括：政治权力分布广泛同时受到限制、有相对集中的政治权力以确保国家基本设施、教育医疗等的建设，等等。他们将这样的制度称为包容性制度，并将它与攫取性制度相对。在“攫取性制度”下，权力和财富高度集中，并被少数精英垄断，整个国家制度建立在剥夺多数人、为极少数人服务的基础上，因而大多数人缺乏劳动和创造的积极性，即便这种制度能够在一定程度上和一定时期内促进经济发展，但也很难持续繁荣，很难有技术创新和进步，甚至还经常面临为争夺权力而引发内乱和不稳定。因此，无论是从效率还是公平上讲，“包容性制度”都优于“攫取性制度”。[3]

从更一般意义上来说，包容性制度就是能够全面调动各方面社会力量发展积极性并充分发挥每个人与生俱来潜能与创造力的制度，换言之，即是有助于实现“人人参与、人人尽力、人人共享”的包容性发展的制度。由此看来，将包容性制度与排斥性制度（exclusive institution）相对，则更为合适。公共政策，作为一种正式的制度安排，理应以包容性制度作为自己的改革目标。按照诺斯关于正式制度的理性设计思路，政策制定者应该像一个歧视性垄断者（discriminating monopolist）那样行事，为不同的选民群体提供一定程度的保护与正义，并设计和保护产权；而作为回报，他将获得税收收入。新一届中央领导集体作出的全面深化改革决定，以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点，着眼于解放和发展社会生产力，并为此提出要坚决破除各方面体制机制弊端。对照来看，这正是理性设计包容性制度的思路。而且在政治方面，《决定》提出要紧紧围绕坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一来深化政治体制改革，加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，建设社会主义法治国家，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。这也符合诺斯论述的提高政治效率的改革方向。按照他的论述思路，政体从只有单个、绝对的统治者向民主政府演化，能使民众越来越多地参与到政治决策过程当中，从而剥夺统治者任意敛财的权力，并建立起一个独立的司法机构来作为契约实施的第三方，其结果是提高政治效率。

构建包容性制度框架的公共政策改革目标在《决定》中已经得到充分反映。根据对社会的影响以及政策形成过程中相关方面之间的关系，公共政策可以分为分配性政策、再分配性政策、管制性政策和自我管制性政策四种类型。每一种类型的公共政策，《决定》中都有相应的要求。对于分配性政策，《决定》提出要“努力实现劳动报酬增长和劳动生产率提高同步，提高劳动报酬在初次分配中的比重”。对于再分配性政策，则要“完善以税收、社会保障、转移支付为主要手段的再分配调节机制，加大税收调节力度”；完善收入分配调控体制机制和政策体系，“保护合法收入，调节过高收入，清理规范隐性收入，取缔非法收入，增加低收入者收入，扩大中等收入者比重，努力缩小城乡、区域、行业收入分配差距”。管制性政策，涉及经济、社会不同领域，比如：“实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域”；清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法，反对地方保护，反对垄断和不正当竞争；扩大金融业对内对外开放，“允许具备条件的民间资本依法发起设立中小型银行等金融机构”；推进股票发行注册制改革；鼓励非公有制文化企业发展，降低社会资本进入门槛；等等。在自我管制政策方面，《决定》中有专门一章关于“强化权力运行制约和监督体系”的内容，并提出“用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行”，“把权力关进制度笼子”。

四、公共管理改革，

旨在形成包容性治理结构

全面深化改革，除了要重新审视并改革公共政策之外，还应改革公共管理体制机制与方式方法。只有将政策制定与实施两方面改革结合起来，才能真正破除阻碍发展的行政性壁垒，激发社会活力，进一步解放社会生产力。从现实看，充分发挥多元主体积极参与的包容性治理，既符合地区差距、城乡差距和群体差距都比较大的人口大国的国情，同时也是发展民主政治、满足不断成长的民众参与社会治理的社会需求的客观需要。再者，学术前沿趋向亦表明，以政府为主体的公共管理范式需要向政府、市场和社会多元主体协同共治的公共治理范式转变。因此，推进国家治理体系和治理能力现代化成了全面深化改革的重要目标。这里仅以公域管理理论演进趋向来说明公共管理改革选择以包容性治理为目标的合理性。

综合而言，公域管理范式从早期的政治与行政分离的“公共行政”范式，经过“新公共管理”“新公共服务”，再到“公共治理”范式的不断演化，实质上就是向不断强化民众参与、更大程度地发挥社会力量作用的包容性治理范式的转变过程。新公共管理范式针对公共行政范式所产生的行政僵化、服务低效甚至政府失灵等问题，提出引入竞争机制来改变政府管理方式。以效率为核心、以顾客为导向，强调分权和授权，鼓励竞争，倡导参与式管理，破除等级森严的强势政府和官僚体制，是新公共管理范式的重要特征。据此理论，政府角色应是“掌好舵”而不是“划好桨”。新公共管理范式改变了传统模式下政府与公众之间的关系，政府不再是发号施令的权威官僚机构，而是提供公共服务的责任人，公民则是享受公共服务的“顾客”，因而政府提供公共服务的决策必须以顾客需求为导向，尊崇顾客主权，提高供给效率。[4]

然而，新公共管理范式下政府架构仍是封闭的，公共决策仍是内部决策，甚至在“掌舵”时却忘记了谁是“船”的真正主人。于是，新公共服务范式应运而生。按此理论，政府官员在管理公共组织和执行公共政策时，应集中于承担为公民服务和向公民放权的职责，其工作重点既不是掌舵，也不是划桨，而是建立具有较强整合力和回应力的公共机构。政府组织的作用在于与营利性企业、非营利组织等一起，为社会问题寻找解决办法，其角色越来越不是服务的直接供给者，而是问题解决的促进者、牵头人、组织者、协调人、中介人甚至裁判员。因此，政府在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性。同时，政府还必须是开放的、可以接近的、有回应力的，要能满足民众需要，并为其创造机会。此外，政府不仅要关注市场，还应关注法律、社会价值观、政治规范、职业标准以及公民利益。[5]

相较而言，公共治理范式则更进一步，它不僅倡导治理主体多元化，还强调治理依据和方式多樣化。在治理主体上，它不仅重视社会部门作用，而且把社会组织、经济组织等放在与政府组织对等地位上，强调多部门有效合作，各展其长，各得其所，因而多中心协同治理是其重要特征。在治理依据上，不仅强调要依据国家立法，还要依据包括社会共同体形成的规则甚至不同主体间的协议，因而各行业从业者不仅要遵纪守法，还要遵守基本的社会道德和起码的职业道德，要有社会责任意识。在治理方式上，主张根据实际需要，在进行成本——收益分析基础上，能使用非强制方式就不用强制方式，能用双方协商方式就不用单方强制方式，能用自治方式就不用他治，遵照先市场后社会、再政府的选择顺序，追求公共治理的多元化、民主化和市场化。此外，还主张所有公共治理主体权责对等，确保没有权力不受监督、没有权利不受救济；必须依法承担违法责任，确保过罚相当、罚当其责。[6]

由上可见，充分调动民间力量，增强各级主体的责任意识，强化社会分工与平等协作，实现开放、民主和有回应力的包容性治理是基本趋势，我国现行公共管理范式的改革目标就是建立包容性治理结构，并在此结构下，建立起有效的激励约束机制，发挥动力与压力双轮驱动，即一方面通过机制创新，充分调动具有信息优势的人监督其他人不负责行为的积极性，另一方面则通过严厉的惩罚措施，提高从业者不负责任行为的成本，通过双管齐下，降低危害社会事件的发生率，并推动包容性发展与治理向良性方向前进。

五、公共服务改革，

重在增强包容性创新服务

除了公共政策、公共管理之外，公共服务则是与政府紧密相关、需要全面深化改革的第三个重点内容。一方面，公共服务供给状况直接关系到微观主体发展成本高低、机会多少、条件优劣、能力高低以及环境安全与否；另一方面，中国当前的地区差距、城乡差距、行业差距以及各群体之间的差距，与公共服务体系不健全、公共服务供给上的差距、“短板”有很大关系。因此，通过全面深化改革，真正落实公共服务的公平可及原则，当前依然十分重要。但公平并非绝对的平等，而是要坚持公正但有差别的对待原则。鉴于“十三五”时期贫困治理形势依然十分严峻，深化公共服务改革必须加强兜底保障功能，重点建设和完善关乎弱势群体基本需求、可行能力与发展机会的包容性创新（inclusive innovation）服务体系。

包容性创新是来自印度的范畴。就狭义而言，它既鼓励有利于经济弱势者的各种创新活动，开发满足其需求的产品和服务，创造相关的商业机会和利润，又主张积极提高他们吸收知识的能力，增强其创新能力，扩大其经济机会。从广义而言，即印度著名学者Masahisa Fujita所言，创新应该是无处不在、人人有责的。从学理上而言，包容性创新可以从四个方面阐释：主体上强调创新全民参与、人人有责；过程中主张创新无处不在，尤其重视创造和扩大经济弱势者的经济机会；内容上不仅鼓励开发适合经济弱势者需求的创新产品，而且重视提升经济弱势者的知识吸收和创新能力；结果上则要确保经济弱势者的合理需求得到满足，以此促进社会和谐稳定。[7]

公共服务基于功能视角，可以分为基础性、社会性、经济性和安全性公共服务四种类型。[8]不同类型的服务对包容性创新与发展的作力点不同，因而改革的着力点也稍有不同。其中，社会性和经济性公共服务，对弱势群体尤为重要，应该作为全面深化改革的重点。

基础性公共服务是微观主体生产生活所必需的，对国计民生发挥基础性作用。根据国际经验，这类公共服务改革的重心，一是要保证服务供给可及性、易得性，二是力避垄断经营可能产生的高价。中国的基础性公共服务行业，绝大多数是由国有企业垄断经营的，尽管有的行业引入了少数几家国有企业来竞争，如通信行业，但其竞争性并不充分，甚至在某种程度上它们还形成了一定的默契。由于竞争不足，在改进服务、取消不合理收费以及降费等方面都还有不少改进空间。李克强总理曾多次过问此事，足以说明深化改革之必要。

社会性公共服务，不仅为民众生活提供基本保障，还能为国民参与社会经济活动培育可行能力、创造发展机会。因而，其状况如何，关乎国民可行能力的高低和真实自由拓展的空间，对发展主体参与经济、社会和政治活动的程度、水平都有重要影响。阿马蒂亚·森所言的五种工具性自由中，有两种是社会性公共服务，即防护性保障和社会机会。[9]前者即为中国语境下的社会保障，后者则为教育、医疗卫生等服务。健全社会保障，普及医疗卫生和国民教育，民众因而拥有谋生的智能和强健的身体，发展了人力资本，这有助于提升他们的工作效率与创新能力。对于弱势群体来说，这关系到他们的基本生活能否得到保障、可行能力能否得到开发与提升、贫困陷阱能否打破，因而应该是包容性创新服务中的重点。

经济性公共服务，是为微观主体从事经济社会活动提供的，其供给状况不仅直接影响到营商环境宽松、发展条件优劣，有的还关系到事中事后监管。切实保障这类公共服务供给的有效性、可及性和易得性，不仅有利于降低地区和行业发展的进入壁垒，促进大众创业、万众创新，同时对实现发展过程的起点公平、机会均等亦大有裨益。此外，在产业发展日益集聚化、人才等高级要素日趋集中化的今天，有效的经济性公共服务供给所创造的宽松便捷的发展环境，还有助于形成经济社会发展的正向反馈和良性循环。因此，有远见的地方政府都会不遗余力地加强经济性公共服务供给，保证服务的便捷、经济和高效，为吸引资本和人才、实现经济社会高效发展创造有利环境。对于弱势群体来说，这类服务对他们创业、发展尤其重要，其中包括像尤努斯創立的格莱珉银行提供的小额信贷那样的包容性金融（inclusive finance）服务[10]，因而这也是改革的重要方面。

安全性公共服务主要为社会生产生活提供安全保障和监管服务。具有安全保障的宏观环境、法治诚信的社会氛围，有助于微观主体对未来形成良好预期，降低整个社会的交易成本，这对激发社会活力、发挥各种要素潜能、提高社会经济活动水平具有重要作用。正在崛起的中国，不仅面临守成大国的阻挠、遏制，而且周边环境亦不安宁，这都要求加强国防外交建设；同时，国内市场环境、社会环境中的不确定性因素日渐增多，社会对市场监管、公共安全以及司法等都提出了更高的要求。鉴于此，更需要此类服务改革创新，为包容性发展创造和谐稳定、法治诚信的国内外环境。

六、央地政务服务改革：

实践探索与要义诠释

以上仅是从学理意义上对全面深化改革的核心要义进行探析。国务院及各地各部委正在如火如荼推行的以简政放权、“放管服”相结合为主要内容的政务服务改革，则是其实践探索与有力诠释。系统回溯可以发现，新一届中央政府成立以来，牢牢扭住转变政府职能这个“牛鼻子”，先是着力推进简政放权、放管结合，2015年又将优化服务纳入其中，“放管服”三管齐下、协同推进，中央和地方上下联动、合力攻坚，将改革不断推向深入。三年多的一系列改革举措，已经在很大程度上为企业“松了绑”、为群众“解了绊”、为市场“腾了位”，也为廉政“强了身”，极大激发了市场活力和社会创造力。总体来看，营商环境有了明显改善，市场准入和运行的制度成本大幅降低，全要素生产率稳步提升。

浙江是一个民营经济大省，一直以小政府服务大社会、以小政府促进大发展，但仍然是全国政务服务改革起步较早、突破较大的省份。他们不仅以行政审批制度改革为突破口，在全国率先探索推出了省级政府部门权力清单，而且建立了首个基于云计算、省市县三级采用一体化模式的网上政务服务平台。针对个人和企业两大办事主体，平台上集成了行政审批、便民服务、阳光政务、数据开放等四个功能，分别体现了网上行权、网上惠民、网上晒权和政务信息资源开放共享功能。特别是“阳光政务”，不仅晒出政府权力清单、责任清单、企业投资负面清单、财政专项资金管理清单等四张清单，还公告全省政府部门每一笔审批业务，让群众监督行政权力运行。正因为“一网收尽政府权力”，该网因此也成了“记录权力运行轨迹、公开权力运行流程、确保权力正确行使”的權力运行监督载体。不仅如此，由于平台引用了“淘宝”技术，被服务对象可以借此给服务者打分、评价，据此评定部门绩效，因此，政务服务网成了名副其实的“24小时‘不打烊’”的“政务淘宝”。

改革开放最大的成功就是激活了人的创造力和能动性。浙江省之所以强力推进全面深化改革，除了要落实中央精神与要求，还有其自身的内在要求。按时任省长李强的看法，民营、民富、民享的民本经济是浙江最大的活力，然而土生土长的他敏锐地观察到近些年浙江民间活力不如20年前，能释放的红利在减少。他坚定地认为，“浙江的发展活力在市场、在民间、在放手让市场主体去闯”，因此，浙江要通过深化改革激发市场活力，再创体制机制新优势。而且他坚信，“全面深化改革，向改革要红利，就是进一步给市场松绑，进一步激发微观活力”；“现在要做的，就是管好政府的‘有形之手’，让闲不住的手收起来，让伸得过长的手收回来”。所以他主张，通过法律制度调节政府“有形之手”和市场“无形之手”，同时又不能忽视自治组织、社会组织这“第三只手”“自治之手”的作用。

综合来看，浙江省政务服务改革的主要特色在于，通过“互联网+公共政策”“互联网+公共管理”“互联网+公共服务”，实现权力事项集中进驻、网上服务集中提供、政务信息集中公开、数据资源集中共享“四个集中”，既体现了“服务零距离，办事一站通”的为人民服务宗旨，又在网上形成了公平、高效、透明的政务生态系统；此外，还可以依托政务服务网的“大数据”，构建政务服务网综合监测分析平台。改革的总体目标就是要构建“责权法定、边界清晰、分工合理、责权一致、运作高效”的政府运行机制，打造有限、有为、有效的法治政府、阳光政府和服务型政府，并借此充分调动和有效发挥市场、社会两大部门中微观主体在社会经济发展与治理方面的积极性、主动性和能动性，进而形成政府、市场和社会三大部门协同共治的包容性治理格局，实现国家治理体系与能力现代化。

虽然中央和地方的改革都已取得不小进展，但“放管服”改革仍然还有较大可为空间。在简政放权方面，有些该放的权还没有放、有些权放得不对路、有些权放得不配套、有些权放得不恰当。在事中事后监管方面，执法不公、检查任性、缺失疏漏、监管不力等问题比较突出。在公共服务方面，仍然存在不少薄弱环节，群众和企业对政务公开不全面不及时、规则不公平、政府部门办事效率低等也有不少意见。同时，“放管服”改革实施以来，一些部门在工作方式方法、管理制度等方面没有作相应转变，一定程度上影响了改革成效。可见，改革是没有止境的，为了更加充分有效地激发全社会发展力量的积极性，必须对这些问题进行分析，以期进一步深化改革，提高改革效率，取得改革实效。

七、推动改革向纵深发展

尚待深入思考的问题

我们不是为改革而改革。改革是为了解决社会大众普遍关心的突出问题，满足社会合理需求，营造公平有序、宽松便捷的宏观发展环境，进一步释放社会发展活力，增强发展内生动力，有效应对经济下行压力。因此，为了进一步推动改革向纵深发展，加快完善公共政策体系与内容，规范提升公共管理行为与方式，优化公共服务结构与供给方式，真正实现“人人参与、人人尽力、人人共享”的包容性发展，必须针对改革进程中发现的新问题，分析其成因，完善改革微环境，建立有效的激励约束机制，实现改革动力与压力双轮驱动。

（一）坚持问题导向、需求导向，确定问题所在与深化改革的具体内容

从根本上来说，全面深化改革，一方面是为了破除阻碍微观主体发展的行政性因素，充分调动各种发展力量的积极性，另一方面则是为了更加高效地发挥政府有限的有为作用，支持微观主体更好地发展。这里的关键在于，如何知道哪些行政性因素还在制约着微观主体发展，以及在当前形势下微观主体需要政府以什么方式、发挥哪些作用。就方法论上而言，全面深化改革必须坚持问题导向、需求导向。按照新公共服务理论，政府必须了解公民的需求，并满足其合理需求。鉴于此，要使改革能够切实深化下去并取得实效，必须通过包括政务服务网站在内的各种通道，充分了解微观主体对现行公共政策内容、公共管理行为与公共服务方式的现实需求，并通过包括第三方在内的多维主体合理评估，发现政府部门及其政务服务体系中存在的问题，进而确定深化改革的具体内容。

（二）深化改革须建立有效的激励约束机制，形成动力、压力双轮驱动

要使改革能深化下去并取得实效，必须建立起有效的激励约束机制，调动各方面、各层次的改革积极性，形成改革动力与压力双轮驱动。综合全国各地的情况看，目前改革确实有自上而下的压力，体现了改革的顶层设计与上层推动特征。而要使改革能够从纵向和横向两个方向推进下去，真正能解决发展中遇到的问题，切实呼应社会需求，除了要将改革压力按照行政层级传递下去、形成自上而下的压力机制之外，还需要建立起有效的激励相容机制，调动各层次各方面的积极性、主动性和创造性，形成上下左右同力的良好局面。比如，对于政务服务人员，需要组织人事部门的积极参与，建立自上而下的激励机制，在给他们施加压力的同时，也为他们提供有效的动力机制；对于企业家和创新人才，则需要营造宽松有度的制度环境，用透明公正的法治稳定其预期，给他们吃定心丸。

（三）探索合理可行的評价方法与体系，加强对改革成效的评估与考核

改革创新是一个持续不断的探索过程，不可能一蹴而就。适时对改革成效进行评价，既有助于及时看到工作成果而起到激励作用，又可以发现问题，增强后续改革的针对性。而且，针对部门与人员构建有效的激励约束机制，形成动力与压力双轮驱动，也需要对改革进程与效果进行科学合理可行的评估。浙江省政务服务网络平台采用“淘宝”技术，实现了被服务对象对政府服务部门及工作人员的评价，是一种可行的实践探索，但这只是一个维度和层面的评价。要形成对不同层级改革成效的全面有效评价，还需要进一步探索更加系统合理可行的评价方法与评价指标体系及具体标准。比如对政务服务改革的评价，比较直观的起码有三个，就是改革后企业和社会组织申请开办的时间压缩了多少、项目审批提速了多少、群众办事方便了多少，每个方面都需要有明确的量化指标，而不是模糊不清的概念。

（四）注重總结推广先进经验与有效做法，在更大范围内推动改革创新

从全国范围看，各地各部门各层级都有不少改革创新的先进经验与有效做法，值得总结提炼，并将其推广到更大范围，这既有助于形成有效的标杆示范效应，又可以激发更大范围内的改革创新。比如在政务服务改革创新方面，浙江省政务服务网络平台建设便值得其他地方借鉴学习，因为这一平台不仅集成了便民惠民服务，而且通过网上晒权、行权还可以规范行政部门履职，并让其接受社会监督。此外，“淘宝”技术的引用，还方便了社会评价与绩效考核。再比如江苏省南通市，不仅依托市政务服务中心组建了市行政审批局，将原由15个市级部门行使的53个行政许可事项交由行政审批局集中行使，将业务处室由26个压缩为4个，而且围绕与企业、群众办证办照关系最紧密的事项，发布《实行证照联办目录清单》，对企业经营资质审批与注册登记实行合二为一，证照联办，做到材料、流程、告知、窗口和数据“五合”，全面推进审批提速，社会反响良好，值得地市级借鉴推广。

[参考文献]

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[責任编校：张立新]

作者：高传胜