浅析英格兰政府济贫与慈善救济

1 引言

慈善救济无疑是推动《伊丽莎白济贫法》出台的背景因素之一。都铎政府陆续制定了一系列的济贫法令, 通过强制征集济贫税筹集的贫民救济资金、建立感化院等措施来确立济贫体制。由于政府筹集的济贫税不能满足济贫资金需求, 需要有能力的人承担起救助穷人和为他们提供工作机会的责任, 因此政府也积极鼓励富人进行慈善捐赠。政府筹集济贫资金, 本质上慈善救济资金没有什么区别, 前者由后者逐渐演变而来, 都是用于救济和帮助贫民的。

2 国家对慈善救济予以规范

在圣经中, 基督就强烈号召信徒们以他为榜样去医治病人、向穷人提供食物、帮助无助的人。然而, 随着教会逐渐制度化, 慈善事业和慈善之间成了一种财产关系。而且, 随着时间的推移, 中世纪的法律开始把民众以很多特殊方式预留用于慈善目的的财产进行了规范。中世纪的英国, 在基督教理想、罗马先例和普通法等因素综合影响下, 慈善捐助人可以将用于慈善目的财产委托给教堂或其他公共机构管理, 这些捐赠多来自于王室、贵族、教会、市镇机构、行会、公共团体等, 主要用于那些被关注的贫穷、无依靠的以及其他需要帮助的贫民们。在政治、经济、社会、宗教改革、圈地运动等因素影响下, 领主圈占剥夺农民土地, 修道院大量土地被没收, 城市中产阶级崛起, 导致原来传统的慈善和社会福利机构土崩瓦解。

伊丽莎白统治时期政府已认识到规范慈善捐赠的重要性, 希望利用和规范慈善捐赠, 相应减少济贫税的征缴。随着政府在济贫管理上的不断的尝试和改革, 慈善救济也纳入政府管控范畴, 慈善救济不宜再盲目施舍, 流民乞讨和民众随意施舍都被法令禁止, 而捐赠者对被救助者的慈善救济应予以规范, 需要有目的性和区别性的救济。1572年, 议会颁布法令要求保证赠予或授给医院、贫民收容所的财产、遗赠财产, 按照捐赠者真实的意愿和目的, 将其用于救济在医院和贫民收容所中的贫民。

这一时期, 有很多人向法官控诉慈善资产被不当使用。但是, 通过正义纠正不当使用慈善资产比提出抗议要难得多, 如:法院间对部分请求人提出控诉事项管辖权有异议;慈善捐赠的受托人在处理捐赠事项时没有考虑个人利益;多种原因导致遗赠没有被分配;慈善资金用于合适用途没有担保措施;被告推迟或拖延诉讼等。对于捐赠小额善款的请愿者, 提出控诉的成本远比善款要多得多。而请愿者控诉失败后, 也对后续捐赠有影响。在大法官法庭上, 也有大量有关保护慈善资产的程序性问题被提出。不像教会法庭, 牧师们是慈善的守护者, 在1597年以前, 大法官法庭没有有关王权保护慈善救济资金的适当或既定程序。基于以上种种原因, 由于缺乏保护慈善救济不被滥用的有效规定, 影响捐赠者后续捐赠意愿, 政府也需要有可靠和有效的规定来处理慈善控诉案件。而且, 鼓励慈善捐赠可以满足一部分贫民救济的需要, 可相应减少济贫税征集额度, 因此政府也对新教鼓励捐赠给予支持, 以争取中等以上阶层, 特别是商人阶层的慈善捐赠。

1597年, 议会通过《改革欺骗和破坏关于慈善用途土地信托的法令》, 指出有的慈善捐赠被少数贪婪爱财的人转用于不合法的用途, 与慈善捐赠者的本意相违背。法令要求法官们依据各自不同的管辖权, 连同管辖区域内的教区主教等官员, 查探是否有违规使用慈善捐赠的事项发生;法官们还应依照各自不同的管辖权, 对设计违规使用慈善捐赠的案例做出裁定。1601年《伊丽莎白济贫法》出台后, 议会废止了1597年《改革欺骗和破坏关于慈善用途土地信托的法令》, 并在此基础上颁布了《纠正此前不当使用特定慈善用途的土地、货物、原材料、钱款的法令》 (也称《慈善用途法》) , 这也是世界上最早的一部慈善法。慈善用途法创建了滥用慈善资产的调查程序, 编制和拓展了慈善信托的法制基础, 细化了对慈善资产使用的监督措施。该法令列举了土地、房屋、租金、年金享受权、收益、可继承的财产、商品、动产、钱款、公债收益等能够用于慈善目的的财产, 规定了慈善捐赠的监管和问责措施, 授权任命监事调查捐赠使用情况, 并对如何合理使用进行指导, 确保捐赠人捐赠的用于慈善事业的财产能够真正地用于慈善用途。在1597~1625年间, 有1000多个有关处理破坏慈善信托的命令被制定, 到1640年革命开始, 慈善用途法被证明是一个有效的促进慈善捐赠能够真实使用的手段和方法。这部法令一直执行了将近两个世纪。

3 政府济贫与慈善救济间的关系

政府济贫属于社会二次分配, 而慈善事业被誉为社会的第三次分配, 是一种最无痛的分配方式。政府济贫与慈善救济的关注重点各有不同, 有利于形成互补, 使得救济范围覆盖更广。政府要求各地建立感化院, 将有劳动能力但拒绝工作的人送去感化院强制劳动, 而慈善用途法鼓励民众建立医院和贫民收容所, 救济那些没有劳动能力的人。

济贫法将济贫责任固化在教区和郡的层面, 通过强制征收济贫税筹集济贫资金。而慈善救济是非强制性的, 政府通过鼓励民众特别是商人阶层通过慈善方式救济贫民, 可以相应减少济贫税筹集的压力。例如:对于有劳动能力而不去工作的贫民, 济贫法规定将这类人送入感化院或监狱, 政府需要通过济贫税维持这类机构运作, 而慈善用途法鼓励人们对感化院的维持和所需原材料进行捐赠, 可以相应减少济贫税筹集负担。乔丹教授认为, 政府济贫和慈善救济是一种供人分享模式, 通过缴纳税费和吸引资助的方式, 吸引人们参与到公共事务中来。

4 慈善救济的发展

在1642~1660年间, 由于英国内战和革命的进行, 由于国家有许多更重要的事情需要解决, 慈善委员会的利用率下降。之后, 尽管在1670~1680年间利用慈善委员会监督慈善捐赠的做法得到短暂恢复, 但之后有能力、善意的人们可就慈善捐赠被滥用问题, 直接向首席检察官提出上诉, 首席检察官在听取陈述后, 在大法官法庭上做出裁决, 相比委员会召开听证会的办法, 这种传统诉讼的时限相对较长。

在17世纪后期和18世纪, 一种新的慈善救济方式“互助救济”发展起来了, 它的活动资金来自大量捐赠人的捐助。类似公会的组织形式, 部分是宗教方式形成的, 例如“贵格会”等组织自筹资金, 慈善捐款逐渐取代了曾经的原来的遗嘱捐赠。到1750年, 慈善学校曾经达到几百个, 这是18世纪初新式慈善救济方式的最好体现。到1760年, 伦敦已有5所民办慈善医院, 其中最早的一个是1720年出现在威斯敏斯特区, 到1775年已达到75个。公众对国民身体和精神健康的关注也反映在儿童和妇女的慈善事业中, 吸引了大量的捐赠款物, 从1739年的托马斯·克拉姆的育婴院, 到乔纳·汉韦的海洋社会, 到1758年为了那些“贫穷、年轻、轻率女人”的妓女收容院。正如约瑟夫·梅西所说, 这些吸引了人们“慈善、人道、爱国、经济”的动机。

1660年后, 英国出现了数百个类似兄弟会性质的慈善组织“友好协会”, 当成员遇到疾病或灾难时, 它对成员提供保护。虽然之前的贸易行会和公司有类似的功能, 但这一性质的组织在1550~1650年间还鲜为人知。与慈善捐款一样, 在18世纪早期它可能更加兴旺发达, 因为国家可以负担得起他们。这也可以说明济贫法并不能满足所有需要, 无论是贫民还是慈善捐赠, 尽管权益观念越来越强, 有能力的贫民积极自救。这需要数以千计的捐赠者更深地介入济贫工作而不是简单地缴纳济贫税。

19世纪初, 英国部分地方建立了公共机构或储蓄银行, 可安全的托管勤劳阶层的小额储蓄。1817年, 乔治三世颁布法令, 鼓励建立储蓄银行。法令规定受托人和管理员可以接收接受委托人的存款, 并利用存款去产生复利, 在扣除必要的管理费用后, 可以将全部或部分存款退还给委托人;受托人和管理员不得利用机构获利。基金对持有债券的受托人按照100镑每日3便士的利率给予收益, 每年所得收益可达4镑11先令3便士, 收益每半年支付一次。法令通过后, 英国储蓄银行发展迅速, 到1833年11月20日, 英格兰和威尔士以累计建立了408家储蓄银行, 委托存款人达到了425, 283人, 存款额达到14, 334, 393镑, 爱尔兰建立了76家储蓄银行, 委托存款人49, 782人, 存款额1, 380, 718镑。到1852年, 储蓄银行规模进一步壮大, 存款额较1817年增加了一倍多, 详见下表。这种储蓄性质的信托投资, 已初步具备了现代社会养老保险金的基本特点。

以伊丽莎白1601年慈善用途法为代表的慈善法令出台, 构成了济贫体系重组后社会和公众对贫穷、无依靠贫民救济责任中的一部分。在济贫制度确立后, 政府承担贫困救济的责任主体, 慈善救济地位虽有所下降, 当仍在贫民救济中发挥着重要作用, 是其中的重要部分。慈善救济在配合政府济贫政策, 维护社会公平, 促进社会稳定等方面, 尤其是传播人类文明、体现互助互爱等精神方面的作用不可低估。

摘要：1601年, 英格兰颁布了著名《济贫法》 (史称《伊丽莎白济贫法》) , 这是第一次政府以立法方式介入贫困救济。与此同时, 政府也在进一步加强慈善管理, 规范慈善行为, 使其成为政府济贫的有益补充。

关键词：都铎,贫民,救济,圈地,社会

参考文献

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