浅析国际警务合作的特性——从警务联络官制度谈起

2022-09-10

一、关于警务联络官

(一) 警务联络官的概念

警务联络官的设置源于上世纪70年代的欧洲, 起始是为了有效地打击毒品犯罪, 之后, 这种做法逐渐推广到世界范围。警务联络官指一国警察机构派驻到另一个国家或者双方进行固定联系的警官, 其主要职能在于跨地域收集犯罪情报, 寻求惩治国际性犯罪的执法合作。时至如今, 该制度已不仅仅有利于个案的侦破, 而且还能使国家间在更广泛的执法领域进行协调和沟通, 为各国的国际警务执法合作走向具体化、效益化、机制化提供协作保障。

(二) 警务联络官制度在国际范围的发展

从世界范围来看, 目前多数国家选择在其驻外使馆中设立警务联络官或设立独立的办事机构的方式与驻在国的警方联络, 以助于了解驻在国的相关法律规定及警界同行们开展的执法活动, 促进双方更加直接与紧密的合作。

提及警务合作, 我们首先想到的是欧洲, 提及警务联络官, 我们首先想到的同样也是欧洲。这一地区既是国际刑警组织这一国际警务合作最主要平台的所在地、而且据“申根协定”发展的欧盟层面的警务合作可谓是区域警务合作的典范, 除此之外, 其还是警务联络官制度的起源地。伴随跨国犯罪日益强劲的发展势头, 两国间互设警务联络官这一更为直接和具体的合作方式愈来愈受欧洲各国的青睐。1996年保加利亚内务部和希腊社会秩序部即签署了联合打击两国边境上的走私、贩毒和恐怖活动的合作协议。依据此协议, 双方商定两国之间互派警察常驻各自使馆, 以便加强合作和互通情报。

美国是向外派驻执法联络官较早的国家, 外派联络官的分布面广、数量多、机制也较完备。在开展国际警务合作的联邦警察机构中, 仅美国联邦调查局就通过与合作国签订双边协定在全球的美国使领馆共建立了法务专员办公室61个, 其中美洲地区共11个, 欧洲9个, 非洲8个, 中东9个, 亚洲12个, 欧亚大陆12个, 拥有法务专员 (1) 及助理专员200余人。并且自“9·11”恐怖袭击以后, 纽约市警察局也真切地认识到作为警察机构必须具备全球视野以备应对迫切的反恐需要, 因为反恐行动所打击的对象早已超越一国范围。所以, 纽约市警察局在纽约市警察基金会的支持开始构建自己的警务联络机构, 并向多伦多、蒙特利尔、巴黎、伦敦、里昂、马德里、特拉维夫、安曼以及新加坡等地派驻了警务联络官以进行诸如信息交流、预警以及经验交流等活动。纽约市警察局的警务联络项目作为一种新尝试, 突破了美国国际警务合作由美国联邦调查局和美国禁毒署等国家警察机构实施的传统。

而加拿大主要是由皇家警察地方机构通过加拿大皇家警察开展国际警务合作。如加拿大皇家骑警在向其合作国的使领馆派驻警务联络官 (Police Liaison Officer) , 从而协调加拿大和合作国之间的国际警务合作工作 (2) 。

(三) 警务联络官在我国的发展

我国的警务联络官是指由公安部派驻到我国驻外使领馆, 以外交人员身份代表公安部与驻在国 (地区) 开展警务联络等项工作的公安民警。虽然目前我国已初步构建了全方位、多层次、宽领域的对外警务交流合作格局, 但向国外派驻警务联络官这一有效的打击跨国犯罪、开展警务执法合作的手段的发展与西方发达国家相比, 仍处于起步阶段。

我国公安部首次对外派驻警务联络官是在1998年5月, 向我驻美国使馆派驻警务联络官 (时称缉毒联络官) , 我国警务联络官项目也自此肇始。2004年, 由公安部在国际合作局内设立警务联络官工作处, 使得外派警务联络官的工作机制得以进一步发展。据统计, 时至2008年, 我国已对外派驻了30名警务联络官, 涉及19个国家 (地区) 。我驻外警务联络机构在其发展阶段就取得了可喜的成绩, 主要体现在案件的协同侦破以及犯人的遣返问题。仅2005年至2007年就协助侦办各类案件800余起, 缉捕、遣返犯罪嫌疑人61名。在2014年国家启动的“猎狐行动”中, 警务联络官也发挥了至关重要的作用。

二、警务联络官的职能特性

作为国际警务执法合作网络中重要“纽带”的警务联络官, 其首要职能是通过自身在驻在国 (地区) 的这一有利条件, 加强派遣国与驻在国 (地区) 之间的执法信息交流, 加强对国际性犯罪的有效打击, 为国家间开展长期、深入和稳定的执法合作提供工作机制上的保障。同时作为外交官的一员, 根据《维也纳外交关系公约》的规定, 其同时还享有特定的权利和义务, 也需履行派遣国所赋予的一定职责和任务。警务联络官身份的特殊性使得其在职能方面具有一定的特性。

(一) 警务联络官的专职性

警务联络官作为打击跨国犯罪, 加强国家间执法合作的一项重要举措, 以专职负责国际警务执法合作过程中的沟通、协调与联络工作为其职能核心。如保加利亚和希腊两国通过互派警务联络官以获得关于两国边境上的走私、贩毒和恐怖主义的活动情报;我国驻吉尔吉斯斯坦的警务联络官主要就打击“三股势力”与当地警方开展合作, 我驻美警务联络官在“开平案件”主犯之一余振东被美方成功遣返回国里发挥了有利的协调作用。经派出的警务联络官通过发挥自己的语言能力, 在充分了解派驻国的刑事司法制度和警察体制的基础上, 与外国执法部门联络、交流情报信息、促进案件侦查和相应的司法协助工作的开展, 也有助于克服国家间因文化、政策、法律规定不同而导致的认识误解, 利于双方构建良好的警务关系。

(二) 警务联络官工作方式的直接性

警务联络官是派遣国通过在驻外使领馆中设立的, 通过这种方式, 这些被派驻在外的职业警官在解决警务问题时, 不仅突破了传统的警务合作方式, 即借助国际刑警组织、世界警察会议等国际警务合作机构平台的协调和联络功能, 相较于这种间接的合作方式而言, 警务联络官工作开展, 往往是双方国家间执法人员、警方人员直接面对面的接触, 情报信息的交流更为通畅, 对于应对惩治犯罪这一时效性极强的任务来说, 极为有利。同时, 相较于两国间通过双边警务合作协议开展的警务执法合作和就特案组建的临时合作模式而言, 警务联络官多为长期派驻, 可以保障工作的相对稳定和连续性, 固定性的岗位设置更容易促成这种直接联络、合作方式的机制化运作, 这一专门联系渠道的构建, 还可以避免双方因国情不同而可能导致工作中出现误解或盲目性的问题, 从而利于双方警务合作机制的长效发展。

(三) 警务联络官的双重身份使其职能更为广泛

警务联络官既是专业警官, 又是外交官的双重身份, 使得其职能范围也突破了单一身份的限定而愈加广泛。

从警官职能来说, 警务联络官因同为外交人员, 多以外交方式解决面对的警务问题。在具体实践中, 其工作范围已不仅仅限于侦破案件这一狭义的警务合作范围。伴随国际形势的多极化的发展, 全球化时代的国际关系已经不再是单纯的政治对抗和军事攻守关系, 新安全观的提出表明每个国家所追求的国家安全是一个综合的有机统一的安全观, 不仅包括军事安全同时还有经济安全、政治安全、科技安全、军事安全、文化安全、环境安全。对于警务这一概念的理解, 也应突破预防和打击犯罪这一方面内容, 还应注重社会管理与服务等诸多方面。因此警务联络官致力推动的国际警务合作也应应包括社会治安服务方面以及就先进的技术和经验而开展的交流和培训等方面。如今, 在美国华盛顿即成立有一个由二十余国驻美警务联络官组成的非官方联谊组织国际执法联络官协会 (ILEA) 。通过这一组织, 来自世界各个地方的警察机关代表, 轮流组织警务交流活动, 促进了彼此之间的了解。我国同美国之间的执法合作联合联络小组 (JLG) , 自成立十年来, 两国执法机关在这一框架下的交流与合作日臻完善, 先后建立了遣返逃犯、打击人口走私、遣返非法移民、打击网络犯罪、打击知识产权犯罪、打击毒品犯罪等6个专家组, 每年轮流在北京和华盛顿召开一次全体会议和专家组会议。警务联络官也借助自身形象, 发挥了民间外交的积极作用, 促进了驻在国对自己国家的了解和信任。

从外交人员的职能来说, 警务联络官因其自身所具备的警察意识和专业素养, 使他们在分析情报信息、评估安全形势等工作中, 比一般的外交官更加具有职业敏感性, 除了可以有效完成使领馆内部的安全保卫工作和国家领导人出访期间的安全保卫任务外, 还在维护海外公民合法权益、打击非法移民等方面做了大量卓有成效的工作 (3) 。专业警官和外交人员这种复合身份的岗位设置, 将两种身份的职能范围进行融合互补, 既能有效的推动国家间警务执法合作的进行, 又能不断提升一国外交工作的开展和质量, 可谓一举两得。

三、警务联络官制度及国际警务合作的关系

国际警务合作即是指不同国家或地区的警察机关之间, 为了完成特定的警察事务, 如刑事的、行政的以及保卫方面的, 根据本国法律或者参加的国际公约与双边、多边条约, 在预防犯罪、交换情报、协查案件以及培训和交流等方面共同协作的一种执法行为。国际警务合作可谓是一种跨国界的警察事务交流, 是符合新安全观以合作求安全的思维, 并顺应新时期国际警务合作发展需要的一种“直接快捷、务实有效”的合作方式, 是国际社会关于警务合作众多执法实践中的一种, 其独特的“警察+外交”的直接执法模式是在传统国际警务合作方式基础上的创新。从目前来看, 该方式也是较为成功的。曾有学者提出, 当今愈来愈频繁和全面的国际警务合作是各国开展警察外事工作的重大突破, 从一定意义上说国际警务合作也是一种警察外交。如此来看, 警务联络官制度是其核心内容的体现, 那么我们从警务联络官的职能特性中即可窥视到国际警务合作具有以下几个方面不同于诸如国际刑事司法协助等执法合作的特性。

四、国际警务合作的特性

(一) 国际警务合作的专业指向性

首先, 国际警务合作以更有效的侦破和惩治跨国界犯罪为旨意所开展的, 其具有强烈的专业指向性。它是专门适用于处理涉外刑事案件的一项国际合作制度, 以各国警察机构的共同协作为机制, 努力构建一个预防与惩治国际刑事犯罪的网络。正是由于这种专业性, 使得警务执法合作受政治影响相对较小。无论世界各国政治制度和管理体制有多大差异, 对于警务执法机关而言, 警察是它们的共同称谓, 也是它们相互交往的共同名片。即便在两国关系遇到困难的时期, 警务执法机关间的合作关系不仅利于国际性犯罪的惩治, 而且在一定程度上还有利于缓和政治紧张关系。

其次, 经过长期的发展, 如今的国际警务合作以形成了以国际警务合作组织为主导, 多种合作方式并存的立体化专业运行机制。国际刑警组织是开展国际警务合作的重要机制, 经过长期的发展, 国际刑警组织在此方面已具备了较为完善和成熟的运作模机制, 以各成员国的国家中心局为基点, 将各国警务工作有效地集结在一起。除了国际刑警组织以外, 在国际舞台上活跃的国际警务合作机构还有:西欧警察合作会议、世界警察会议、联合国防止犯罪会议、阿拉伯国家警察会议和国际警察协会等。从全球性到区域性的全面国际警务合作组织构成, 为国际警务合作的开展构建了一个纵深的专业网络, 为各国共同打击犯罪、维护国际社会秩序提供了一个专业化渠道。

从当前的国际警务合作实践来看, 各国警察部门的信息共享和联合侦查是仍有待加强的两个方面, 主要原因在于传统的国家主义警务模式及国内组织机构的相关规定不利于情报信息在跨国范围内的流动, 不通则痛, 信息共享的梗阻将影响对危险情况的预警以及案件侦破最佳时机, 构建国际警务合作组织就是为了确保国际警务合作的机制化发展, 为警务合作创造良好环境。在国际警务合作组织的相关制度框架内, 成员国警察部门间及其与国际警务合作组织间的交流和接触成为一种常态, 良好的工作关系和彼此的信任感在此过程中逐渐培育和生长 (4) 。国际警务合作组织致力于协调各国合作利益的超国家性和多元化, 为国际警务合作提供专业的运作机制, 最大化的寻求合作利益。同时, 以互派警务联络官为主的直接型双边警务合作模式的不断发展更加推动了国际警务合作的进步。

(二) 国际警务合作的快速直接性

与国际刑事司法协助相比, 国际警务合作最突出的特性即在于快速直接性。在愈来愈频繁的国际合作诉求中, 加深国际警务合作已经成为很多国家的共同期望。各国警方都致力于优化彼此之间的警务交流与合作, 从而有效的预防和打击国际性犯罪。如构建从国家级纵深至地区级的更为基层的直接合作, 同时对于维护国家边境地区的安全与稳定也发挥了重要作用。除此之外, 互派工作组、设置联络官的方式的多样化运用, 更加突出了在开展联合侦查、共同办案时突破由他国“代为”行使刑事侦查权的国际警务合作的快速直接性, 由委托办案变为共同办案, 共同采取行动, 互相支持、互相协助、互相帮助。

(三) 国际警务合作内容的广泛性

国际警务合作的广泛性主要体现在国际警务合作的内容方面, 随着当前国际形势的发展变化, 国际警务合作的内容中关于社会治安方面应发挥着越来越重要的作用, 而不应仅仅局限于案件的侦破。其内容应不断拓展, 尤其是各国警察机关及其人员的培训与交流, 这是现代国际警务合作的一种新形式, 因为任何一个国家的警察部门在警务实践中所掌握的技术既各有所长同时也会有一定的短板。所以, 国家间互相学习, 共同进步, 才是应对各类刑事案件、维护国际社会的安全与稳定的有力手段。将警务合作组织为基本阵营, 在平等互利的基础上, 可以通过举办培训班、开设专题论坛, 提供技术支撑等手段开展国家间警务技术的帮扶合作。跨国界的警察交流学习还可以有效地增进各国警察之间的了解和信任, 为更好地开展合作打下信任基础。国际警务合作以其“警务+外交”的多样作用, 随着国际形势的发展将不断完善, 各国间进行合作的范围也愈来愈广泛和全面。

摘要：警务联络官制度是国际警务合作方式上的一种创新, 其独特的“警察+外交”模式为国际警务合作提供了更为直接和有效的方式。伴随世界各国在各个领域的友好合作的不断发展, 国际警务合作作为国际合作多种形式的一种, 在打击日益严重的国际性犯罪、维护国际社会秩序领域发挥着不可替代的作用。本文旨在通过对警务联络官的职能特性的分析, 并借由此角度探析国际警务合作机制所不同于其他执法合作形式的独特之处。

关键词：警务,联络官,国际,合作,特性