东莞流动人口服务管理创新研究

2022-09-12

20世纪80年代改革开放以来, 东莞通过工业化和城市化推进了地方经济与社会的飞速发展, 创造出来举世瞩目的“东莞奇迹”。与此同时, 海量的外来人口被吸引进入东莞社会的各个领域工作和生活。流动人口的爆发式增长给东莞经济与社会发展注入持续动力同时, 也给东莞城市管理主体带来前所未有的挑战。2010年第六次全国人口普查的数据表明, 我国流动人口[1]的数量达到了2.61亿, 其中非市辖区内人户分离的人口是2.21亿。同年, 广东省流动人口多达3128.17万人, 约占全省常住人口的30%。而东莞在2010年的户籍人口仅有180多万, 流动人口超过700万, 约占同年全市常住人口的78%。根据2017年的东莞统计数据, 全市常住人口826.14万人, 其中非户籍常住人口625.2万人, 加上其他没法精确统计的非常住人口, 东莞全市的流动人口比例超过80%。由此可见, 庞大的流动人口占比将给东莞的社会管理和公共服务带来严峻挑战。东莞市政府向来重视外来流动人口管理工作, 出台了一系列相关政策, 取得了可喜的成绩。

一、东莞流动人口服务管理的实践探索

新中国成立后, 我国人口流动相对自由, 1958年正式确立了以户籍制度为基础的城乡二元分割的人口管理体制。随着改革开放政策的出台, 计划经济体制逐渐被社会主义市场经济体制所取代, 但我国的人口管理制度总体呈现出“重管理轻服务”的特征[2]。20世纪80年代以来, 随着大量劳动人口的涌入, 东莞社会与经济的蓬勃发展背后却是城市公共安全、市场经济秩序与公共服务短缺等棘手问题的逐一爆发。在此背景下, 东莞市在流动人口管理服务方面进行了一系列大胆的创新实践。

(一) 设立专门负责流动人口服务工作的新莞人服务管理局

为了加强流动人口的管理, 东莞先后成立过功能相对单一的流动人口管理工作机构。2008年11月6日, 经广东省政府批准设立的新莞人服务管理局正式对外挂牌。这是国内第一个以流动人口为对象的专职服务管理行政机构。其主要职能是统筹全市新莞人和出租房屋服务管理工作;规划和建立健全新莞人服务、培训体系, 协调督促有关部门做好新莞人的服务、培训和维权工作;收集、登记、统计和分析全市新莞人有关信息;协助有关职能部门做好房屋租赁登记备案、出租房屋税收征管、暂住证发放等。[3]到目前为止, 东莞已经建立起以新莞人服务管理局为领导机构, 以32个镇街新莞人服务管理中心和621个社区、村新莞人服务站为服务载体的流动人口服务管理体系。

(二) 积极推进积分入户制度

2010年6月7日广东省人民政府颁布了《关于开展农民工积分制入户城镇工作的指导意见 (实行) 》, 同年10月东莞正式施行积分入户制度。根据东莞市人力资源局统计数据显示, 2012年至2017年8月, 通过积分入户东莞的新莞人就达到61360人。此外, 从2009年开始施行的《东莞市新莞人子女接受义务教育暂行办法》也为新莞人子女免费接受义务教育阶段的公办教育开辟了制度化渠道。积分制的实施打破了长期存在的城市户口准入门槛, 并让满足积分标准的流动人口能同等享受城市社会保障与公共服务。这些政策的落实极大地改善了新莞人的生活工作条件, 也有利于培育新莞人对东莞的情感认同, 促进他们积极融入并推进东莞的和谐发展。

(三) 构建全市统一的流动人口管理信息系统

自2005年提出创建“平安东莞”以来, 为了能够及时、准确掌握流动人口信息, 东莞建立起一套集劳动就业、居住登记、房屋租赁和税费征收等功能于一体的流动人口和出租屋综合管理信息系统。在社区新莞人服务站由信息采集专员负责社区内流动人口信息采集和出租屋登记备案工作。社区民警负责核查相关信息并及时登录到综合管理信息系统。这套信息系统的建立大大提高了流动人口管理各部门之间的信息共享与协作能力, 使得东莞流动人口服务管理工作的效率和效果大大提升。

(四) 构建社会治安联防体系, 严厉打击各类违法犯罪

东莞是全国流动人口与出租屋最多的城市之一, 为了保证社会治安与稳定, 从2006年开始, 东莞市政府在基层社区建立治安联防组织并实行统一管理。2007年在全市建立了500个社区警务室, 将社区治安员整合成为基层警务辅助力量, 逐渐形成公安分局、派出所、警务区和社区治安队四位一体相互协作的社会治安联防体系。另外, 通过对流动人口集中居住的各类出租屋实行严格登记、重点防控、强化教育等办法来预防违法行为。

二、当前东莞流动人口服务管理存在的问题

虽然东莞在流动人口服务管理方面大胆尝试各种举措并取得了不错的成绩, 但仍然存在不少问题, 主要表现在如下几个方面。第一, 东莞流动人口服务管理的主导理念相对滞后。当前流动人口管理的主导理念仍然是“统治行政”思想。流动人口管理过程仍然是由政府部门集中领导决策, 目的是为了维持地方社会稳定与经济发展, 而没有充分考虑流动人口的真实需求, 缺乏以人为本和“顾客导向”的意识。第二, 东莞流动人口服务管理的内容比较单一。当前对流动人口的管理基本还是遵循户籍管理制度, 强调对流动人口实施有效防控以预防违法犯罪行为。第三, 东莞流动人口服务管理的方式不够文明、科学。不少流动人口管理部门的工作人员缺乏服务精神, 工作态度粗暴, 总是试图以简单强硬的行政手段来推进相关工作, 导致流动人口管理过程摩擦不断, 工作效率不高。

三、创新东莞流动人口服务管理的举措

(一) 以治理理念来引领东莞流动人口的服务管理

治理理论的核心就是多元主体在相互信任的基础上协作解决公共问题。治理的目的是实现公共利益的最大化, 治理过程强调多元主体平等参与协作, 治理方式突出市场机制与法制手段双管齐下。因此, 以治理作为东莞流动人口服务管理的主导理念, 能真正确立以人为本、为民谋利的执政理念。各级流动人口管理部门需要在充分考虑管理对象的需求的基础上去制定政策, 保障流动人口参与管理的权利, 充分发挥市场机制的激励效应, 才能实现流动人口管理的善治格局。

(二) 以人口登记制度为基础不断丰富流动人口服务管理的内容

因为没有城市户籍身份, 流动人口不仅没有资格享受城市社会保障与公共服务, 还经常被看成是影响城市安全与稳定的隐患而遭受各种不公平对待。为了保障我国公民自由迁徙的宪法权利, 也为了方便城市政府对流动人口的服务管理, 东莞可以借鉴国外证件管理的经验, 建立一套标准化的流动人口登记管理制度。通过建立以身份证或居住证为主的证件管理制度, 一方面可以及时掌握流动人口身份信息, 有效防违法犯罪行为, 另一方面也以此作为城市政府提供社会保障、子女教育、就业培训等公共服务的依据。

(三) 以法制建设为手段确保流动人口服务管理的精细化与文明化

法律制度是社会秩序与正义的重要保障。加强流动人口服务管理的法制化, 特别是要不断完善劳动法制, 规范劳务合同, 才能及时化解劳务纠纷, 确保流动人口各项权利。加强流动人口服务管理的法制化能够为相关政府部门提供必要的法律保障, 使它们的权力行使真正做到有法可依。

科学规范的法律制度不仅为流动人口管理部门划定了职权范围, 还明确了权力行使的方式与流程。这有助于实现流动人口管理的精细化, 确保流动人口管理主体以理性的态度和文明的方式来实行管理和提供服务。

摘要：近年来, 东莞市通过建立新莞人服务管理局、推进积分入户制度、构建流动人口信息管理系统和治安联防体系大力推进了流动人口服务管理工作, 取得了可喜的成绩。但是, 相对于东莞不断发展变化的经济与社会环境及人民群众的需求来说, 仍然存在主导理念相对滞后、服务管理内容比较单一、服务管理方式不科学不文明等问题, 迫切需要深化改革以不断提高流动人口服务管理水平。

关键词：流动人口,服务管理,新莞人,治理理论