行政审批制度改革方向

行政审批制度改革方向（共6篇）

篇1：行政审批制度改革方向

乡镇行政管理体制改革的方向 作者：王修达

来源：《华中师范大学学报》2008年第4期

本站发布时间：2010-10-22 16:02:37 摘要：尽管财政困难是乡镇行政管理体制改革的主要动因，但缩减财政支出并不是乡镇行政管理体制改革的主导方向。乡镇政府应当精简机构和人员，但主要着力点却不在乡镇自身。建设完整职能的乡镇政府，以及撤销乡镇政府、实行乡镇自治、改组为派出机构、推行民主选举等方案，缺乏行政技术上的可行性。乡镇行政管理体制改革必须着眼于县域范围，以实现政府职能的最佳配置为核心。为此，需要科学界定县乡政府职能，合理划定乡镇政区范围，改革政府设置形式和级别制度，并探索新的村级治理模式。

关键词：乡镇;行政管理体制;改革

乡镇行政管理体制改革是一个众说纷纭的话题。针对乡镇存在的财政压力很大、人员严重超编、职能定位不明等问题，实践中采取的主要措施是精简机构和人员、撤并乡镇、转变政府职能并调整县乡职权关系，部分地方还进行了乡镇领导人产生方式的改革试点;理论界提出的改革方案，则大致可以分为撤销乡镇政府、实行乡镇自治、改组为派出机构、1 推行民主选举等几类①。乡镇管理体制究竟应该向哪个方向改革?下面探讨这个问题。

一、乡镇行政管理体制改革的实践偏差

(一)节约财政支出并非乡镇行政管理体制改革的主导方向

乡镇财政困难是乡镇行政管理体制改革的主要动因。2000年开始的农村税费改革，是作为从根本上解决农民负担问题的一项重大措施提出来的，直接目的是在乡镇财政普遍紧张的情况下，遏制面向农民的乱收费、乱集资、乱罚款和各种摊派。作为改革的配套措施，中央要求农村税费改革试点工作要与精简乡镇机构、完善县乡财政体制和健全农民负担监督机制结合进行;试点地区要转变政府职能，精简机构，压缩人员，量入为出，调整支出结构，减少政府开支②。其中的传导关系，正如有人所观察到的那样：原体制空间内农业的创收功能愈益降低→农村人口收入增长明显降低→基层政权财政困难→财政压力刺激了基层政府的乱收费→脱开正轨的乱收费愈演愈烈→决策层不得不下决心实施税费改革→税费改革试点暴露的矛盾引出了系统性、全方位实施制度创新的客观要求③。

现行财政体制是乡镇财政困难的主要原因。基层财政困难的原因有农村经济发展落后、乡镇财政支出不规范等，但主要是财政制度上的④。据研究，1994年建立的以分税制为基础的分级财政管理体制，重新界定了中央地方之间的财权和事权，着眼点是增强中央政府的宏观调控能力，明确各级政府的责、权、钱。当时尚做不到配套确定省以下政府之间的财力分配框架，寄希望于通过逐步深化省以下体制改革来解决。但由于省以下体制改革并未取得明显进展，在省、市都形成了本级政府、应集中资金的思维逻辑。在不同层级政府间的收入分配主要由上级政府决定、政府间支出的划分却没有明确标准的情况下，省以下政府层层向上集中资金，基本事权却有所下移。这势必造成下级政府(特别是县、乡两级政府)履行事权所需财力与其可用财力的不对称。处于最基层的乡镇政府财政来源最少、支出又无法下移，税费改革前就采取了主要依靠向农民收取税费运转的方式。

解决乡镇财政困难的主要措施是改革财政体制。从现行财政体制的角度看，乡镇财力紧张是整个政府系统财力紧张的表现，某种意义上也可以说是上级政府财力的相对充裕导致的。解决乡镇财政困难问题的关键，在于通过发展经济、增加整个国家的财政收入，并通过改革财政收支体制，优化财政支出结构，加大对下级政府直至乡镇政府的转移支付力 3 度等方式，实现城乡基本公共服务均等化。“把对城市锦上添花的事缓一缓，就能多做不少对农村雪中送炭的事”⑤。农村税费改革后，乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制三项改革成为农村综合改革的重点，其要点就在于通过削减乡镇行政管理支出、增加中央财政对农村义务教育专项经费及落实地方各级政府对义务教育经费的分担责任、建立健全与事权相匹配的省以下财政管理体制等方式，提高基层政府的经费保障能力。应该说，作为解决乡镇财政困难的办法，这个改革方向是正确的。

但不能把缩减财政支出作为乡镇行政管理体制改革的主导方向。乡镇政府是国家整个行政体系的一部分，其履行的职能是整个政府职能的一部分，国家为此提供一定的财政保障是应当的。在整个国家财政一盘棋的情况下，如果财政维持全国公共支出力有不逮，应该依次压缩那些从全国角度看重要性最小的支出，而不一定是压缩行政管理支出;如果必须通过精简机构压缩行政管理支出，也应该把乡镇机构置于全国整个行政体系之中，在优化整个体系的基础上，精简那些最需要精简的机构，而不是把改革局限在乡镇内部。也就是说，尽管改革乡镇机构与解决乡镇财政困难有一定联系，但从体制上看，其中存在复杂的传导关系：乡镇财政困难→改善各级政府的财权事权分配、优化全国财政支出结构→压 4 缩全国行政管理支出→优化全国行政机构设置→改革乡镇机构。从中可以看出，乡镇机构改革的着眼点，应当是在整个国家的行政体系与财力相匹配的基础上，使乡镇机构与其在整个国家行政体系中所承担的职能相匹配，它要解决的问题与财政体制改革所要解决的问题显然是不同的。

(二)精简乡镇机构和人员并非重塑乡镇行政管理体制的治本之策

精简乡镇机构和人员是乡镇行政管理体制改革的重要工作。税费改革后，尽管财政增加了对农村基层的转移支付，但不少地方仍在反映基层财政十分困难。出现这种情况的原因之一在于乡镇机构多、人员多，“食之者众、生之者寡”的状况没有根本改变，增加的支出主要用在养人、养机构上⑥。因而国家在开展农村综合改革试点时，要求对乡镇内设机构实行综合设置，严格控制乡镇领导职数，精简富余人员，从严核定和控制乡镇机构编制和财政供养人员数量，由省级政府实行总量管理，确保五年内乡镇机构编制和财政供养人员数量只减不增，并强调这是“必须坚守的一条底线，否则就控制不住收费养人，税费改革就会前功尽弃。”⑦各地在改革乡镇机构时，基本上都以精简机构和人员为导向。

乡镇人员超编的原因主要不在乡镇自身。根据研究⑧，在通常情况下，乡镇人事权由上级政府掌握，乡镇政府并无 增减其编制内正式工作人员的权力，因而编制制度执行不力是乡镇人员超编的主要原因。另据研究⑨，由于多种原因，有些乡镇的在编人员并不适应工作需要，为解决人手与工作的矛盾，在乡镇编制基本满编和进编人员严格控制的情况下，部分乡镇就在核定的编制之外自行增加了一些“乡镇编”。条条干预也是乡镇超编的重要原因。有些部门为了加强在乡镇的工作，常常将机构设置、编制数量、人员配备列入考核评比、分资金、立项目或评审达标的考核内容，有时还签订目标责任状。这也导致乡镇的机构、人员编制难以得到控制和精简。实际上，目前各级党政机关普遍存在超编的现象⑩。较高层级的机关超编经常表现为从下级机关“借人”或者将某些工作外包的形式，即使编外用工一般也不会引起较大的经费压力，因而并没有引起广泛的关注。乡镇处于行政层级的最下层，缺乏其他可行选择，只好采取编外用人的办法解决其人手不足的问题。

为此需要严肃机构编制纪律并改革人事制度。解决乡镇机构超编问题的最直接措施，就是科学核定乡镇编制并严格执行，否则不论如何改革乡镇体制、也不论为乡镇核定多少编制，都没有多少实质意义。国务院已要求全面推行乡镇人员编制实名制管理，建立编制、人事、财政等部门协调机制，妥善安置分流人员;并要求上级部门不得以机构“上下对口”，6 或用项目安排、资金分配、年终考核等手段干预乡镇机构设置和人员配备。但由于社会保障及人事制度等方面的原因，安置乡镇分流人员的难度很大。据调查，有的地方的精简工作只落实在给上级的汇报材料中(11)，或者富余人员并未实质上分流(12)，或者分流了但工资照拿，财政压力反而有加重的趋势(13)。从地方机构编制统计年报数据看，2005年底与2004年底相比，有少数地方乡镇在职人数(含行政、事业)增加了(14)。就乡镇机构人员超编的问题，目前存在很多改革方案，有的方案把乡镇编制执行中的问题混同于乡镇建制本身的问题，难免影响了方案的可行性。实际上，乡镇建制的存在并不必然意味着机构的庞大;即使改革了乡镇的设置，如果不能真正严肃机构编制方面的法纪，也很难保证乡镇的继承者不蹈同样的覆辙。

解决乡镇超编问题的根本措施在于上级政府的配套改革。各地在农村综合改革试点中之所以普遍感到减人、减支都比较难，深层次的原因是对乡镇政府的职能界定不清，事减不下来(15)。更深层次的原因，在于综合改革主要还停留在在乡镇层面，县及县以上机构基本没有变化。基于我国政府机构自上而下的科层结构，仅有乡镇级机构改革，在上级政府部门均强调本部门重要性、要求设立相应机构的压力下，乡镇体制改革还存在体制复归和反弹的可能(16)。因此，7 研究乡镇改革不能局限于乡镇自身，正如有的学者(17)早已指出的，乡镇行政体制中存在的问题，不是撤并几个部门、减少一些人员所能解决的，也不是增加转移支付、提高待遇所能解决的;只推进以乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制改革为主要内容的综合改革还不够，因为这只是基础层面的横向综合，还应该有自上而下协调推进的纵向综合。不把上级政府压给乡镇政府的事减下来，乡镇超编的问题就不可能真正解决。

二、乡镇行政管理体制改革的理论误区

(一)建立职能完备的乡镇政府是不经济的

有的人士，特别是部分乡镇领导，希望在乡镇一级建设职能类似于县级政府的具体而微的乡镇政府。这是不现实的。乡镇地域较小，管理工作种类繁多，但每项工作的总量都不大，因而乡镇政府机构与人员“兼职”的现象比较普遍，即乡镇一个部门往往同时与数个县级政府部门“对口”，一个工作人员兼管多个岗位(18)。所谓“上面千条线，下面一根针”。这样，乡镇部门和人员在一项事务上的工作量可能不是饱满的，但兼管多个事项则使人力等资源得到比较充分的利用。乡镇要成为职能比较完整的一级政府，不仅必须全部“收编”县级政府部门设在本乡镇的派出机构，还必须增设一些机构，因为有些县级政府部门并没有在乡镇设立派出机构。考 虑到县级部门设在乡镇的派出机构主要负责执行，决策和辅助性的工作(如制定专业性的政策、机关后勤服务和技术支持等)主要是由县级部门完成的，如果把这些派出机构完全下放到乡镇，则必须增加人员和设施，否则这些派出机构就不可能成为功能类似于县级部门的乡镇部门。在乡镇设置这样一套完整的政府机构，其工作量必然很不饱满。如果说相对于县域及人口而言，现有规模的县级政府就是比较庞大的，那么相对于乡镇区域及人口而言，完备的乡镇政府就会显得更为庞大。因此，尽管从长远来看，乡镇财政改善的可能性是存

在的(我国东部发达地区及某些城市郊区的部分乡镇，已经有了相当的经济实力，足以维持较大规模的乡镇政府机构)，建立完备职能的乡镇政府也是不经济的。以往“简政放权”之所以难以落实，这可能是最重要的原因之一。

(二)取消乡镇层次缺乏行政技术上的可行性

有观点以乡镇政府不是或不可能成为一级职能完整的政府为由，提议取消乡镇建制。从理论上看，乡镇政府的职能可以移交给县级政府行使，另外一些事项则可以由当地居民通过自治组织兴办，因而撤销乡镇政府似乎并不会影响当地的运转。实际情况并非如此。截至2005年底，全国有县级地方2010个(不含市辖区)，同期全国有村委会615066个，平均每个县级政府管理约300个村(19)。如果撤销乡镇政府，县级政府是难以直接管理这样面广量大的农村地区的。从行政组织上看，如果把政府机关都集中在县城，其行政效率和效果必然大受影响，而且这也将给远离县城的居民办事造成极大不便，政府成本的节约将以社会成本的增加为代价。如果在农村派驻机构，由于县级政府部门分工较细，部门之间独立性较强，失去乡镇这个平台后，则不太可能由数个部门共用一个派出机构(否则将出现多头领导的局面)。这相当于把乡镇政府“混岗”的机构和人员专业化，由“一根针”变成“千根针”。其基本方式不外两种：一是维持原乡镇管理区域不变，各个部门分别派出机构，则总的人员用量必然增加;二是维持人员总编制不变，将数个乡镇相同岗位人员编组为一个派出机构，这相当于扩大了管理的地域范围，行政效率很有可能下降。此外，没有了乡镇政府的沟通协调，某些涉及多个部门的工作往往需要通过县级部门协调，其迂回的过程也必然对行政效率产生影响。因此，即使撤销乡镇政府，县级政府也必须将其行政区域再细分为某种形式的地域性治理单位，不论称之为乡镇还是其他。事实上，我国数千年来，不论是采取乡官制还是职役制，在县与农村之间一直存在一个职能类似于乡镇的正式或非正式的层次(20)，因而并不存在所谓“皇权不下县”的情况。近年来一些地方撤乡并镇后就因为农民办事不便，又在被撤并的地方设立了乡镇政府的派出机 构。相对于农村地区而言，城市的交通、通讯更为便捷，居住地域更为紧凑，经济条件更好，人员素质更高，也没有做到取消办事处等区域性行政机构。

(三)改组为派出机构无助于解决乡镇政府面临的问题

有观点认为，乡镇政府改组为县级政府的派出机构，可以实现精简机构、理顺职能的目的。这未免有些想当然了。首先，乡镇职能转变不是改为派出机构就能解决的。因为县级政府仍然可以将很多职能“委托”给改制后的乡镇。本质上看，应该是职能决定机构而不是相反。其次，前面说过，决定乡镇超编与否的主要因素并不是核定的帐面编制的多少。同样作为县级政府的下属机构，乡镇政府与派出机构执行编制制度的环境基本相同，如果作为派出机构能够真正做到精简，作为乡镇政府同样也能;如果作为乡镇政府做不到，作为派出机构同样难以做到。至于取消乡级财政，这在乡镇政府没有改变为派出机构的情况下，已经有不少地方做到了;而改为派出机构也并不必然意味着没有财政。从改革经验看，乡镇政府从基层政府转型为办事处，上级政府意图可更直接地得到贯彻;但乡镇政府的运行机制仍基本保留下来;上级政府仍将这些办事处与乡镇同等看待，除了组织机构采用任命制，其他方面都与乡镇一视同仁;内设机构基本套用了乡镇模 11 式，所属事业单位除有适当归并外，仍然保留原貌;凡是乡镇有的职能办事处也有。(21)

需要指出的是，改组为派出机构有可能削弱当地政府的行政能力和居民对当地政府的影响力。作为本乡镇人民代表大会的执行机关，乡镇政府必须在对上级政府负责的同时，对本级人民代表大会负责。这决定了它有着比派出机构较大的独立性、自主权和责任心，有利于其对当地事务的处理。尽管派出机构也是管理驻在地事务并为驻在地服务的，但它直接对派出它的机关负责而不是对驻在地居民负责。这决定了它的独立性和自主权较小，而且当地居民对派出机构的影响要比对乡镇政府的影响来得间接和微弱。

(四)乡镇并不一定是适宜的自治单位

实行乡镇自治是比较流行的观点，但很少看到有人对自治的内在机制进行分析。自治就是居民自主处理内部公共事务，居民在某些公共事务方面有密切联系，是结成自治体的基础。这就决定了的典型自治体(如美国的某些乡镇或市)往往是居民自下而上选择的，而不是政府自上而下划定的，同时也决定了实行自治的地方主要是不同规模的居民点，而不是很多缺乏有机联系的居民点组成的“面”。实际上就人口规模和居住特点而言，美国绝大多数实行自治的乡镇(以及相当一部分市)大约相当于我国的自然村和建制镇的镇区等居民 点(22);按法律规定，美国的县也可以在履行一定程序后成为自治地方，但美国的自治县极少。有人以为美国的乡镇相当于我国的乡镇，其实是一种误解。单一制国家的地方自治，其自治范围是行政划分的结果，这种自治权与行政权是紧密结合的，甚至可以说是依附于行政权的，其实质是赋予地方行政单位较大的自主权(或者说“放权”)，并使居民通过选举等方式对当地政府产生更大的影响力。总体来看，我国乡镇是按行政管理的便利划定的行政管理单位，而不是按农村居民之间社会联系强弱划分的自治单位。尽管乡镇居民共用乡镇政府提供的公共服务，但这是行政划分的结果，哪几个村结成一个乡镇，居民并没有选择权。参照其他国家的经验，把乡镇转化为“自治”单位，赋予地方基层政府一定的自主权并非不可以。但这种“自治”单位本质上仍是一种行政单位。如果想当然是认为乡镇就是合适的自治单位，实际上是混淆了行政单位和自治单位设立的内在根据，把政府自上而下的强制划分，等同于经济社会的自然联系和社区居民的内在愿望。

乡镇自治同样无助于解决当前乡镇政府面临的问题。乡镇自治所对乡镇政府职能的影响是非常有限的。一方面，在现行体制下，乡镇政府对于乡镇内部事务有很大的自主权，国家没有明令禁止的职权，乡镇政府基本上都有权行使。实 13 行乡镇自治后，乡镇办理本区域内公共事务的权限并不会增加很多。另一方面，自治也不可能从乡镇政府剥离多少职能。如果把原乡镇政府行使的行政职能交给乡镇自治体，则乡镇自治体与乡镇政府就没有多少区别。如果撤销乡镇政府，把其行政职能交还县级政府，由县级政府部门派驻乡镇的机构来行使，则上面已经指出它缺乏行政技术上的可行性。实际上，完全剥离乡镇自治体的行政职能，它也不可能完成其自治职能。乡镇自治后乡镇长需由选举生产;而从形式上看，现行体制下乡镇领导人也是经过选举的程序。因而可以认为，近期推广乡镇自治并不能使乡镇政府的运转方式产生重大变化。

盲目推广乡镇自治有可能造成乡镇党政冲突和上下级政府之间的冲突。在任何国家，设计地方治理方式和地方政府领导人的产生方式，都以妥善处理各级政府间的关系为前提。数千年来，我国地方政府首长都由中央政府或上级地方政府任命，这是保证政令畅通和国家统一的重要体制性保证。乡镇自治(或乡镇长直选)后，县级政府将不再实质上掌握对乡镇的人事控制权。在政府间权限没有明确划分的情况下，这将给县乡冲突留下潜在空间，如果乡镇政府自恃直选对抗县级政府，必将置行政工作于困境。而目前对此并没有做好体制性准备，有关方案也没有对方案实施后县乡职权分 14 配、县乡关系处理提出具体的预测或方案。需要指出的是，当前乡镇直接民主的呼声并不单纯是为了扩大基层民主，而是作为对抗“压力型体制”的措施提出来的。这种导向就有可能为日后的县乡矛盾埋下隐患。因此，乡镇自治或乡镇长直选并不只是乡镇治理的局部微调，而是涉及党政关系、政府间关系、政府与社会间关系以及执政党执政方式的重大问题，是政治体制改革的重要内容。尽管从长远看，应当改革包括乡镇长在内的政府领导人选举方式，使之能更好地反映民意，但这有赖于各方面条件的成熟。可以预料，乡镇长直选之类政治参与的扩大，必须和必将服从和服务于维护政治稳定的目标，是一个渐进的过程。

三、乡镇行政管理体制改革应以科学配置政府职能为核心

(一)明确乡镇政府职能是乡镇行政管理体制改革的前提

政府系统的建立是为了履行一定的政府职能。即使乡镇财力能够满足乡镇政府运转的需要，而且乡镇机构不再超编，一个没有明确职能的政府也不能说是一个体制良好的政府。因而设计乡镇行政管理体制的最基本因素，首先是科学设定乡镇政府的职能。从这个角度看，乡镇行政管理体制之所以不断反复，重要原因之一就在于对乡镇政府职能的不断调整。税费改革前期，尽管也提出了转变乡镇政府职能的要 求，但由于提出“农村税费改革后，县、乡政府因收入减少影响的开支，主要通过转变政府职能、精简机构、压缩财政供养人员、调整支出结构等途径解决”(23)，并把这作为“推进农村税费改革，确保改革取得成功最重要的配套措施”(24)，因而乡镇机构改革在很大程度上服从和服务于缓解财政压力的需要，乡镇行政管理体制改革以减人减事为主也就成为必然。进入到农村综合改革阶段后，中央提出考虑乡镇职能要从农村工作的现实状况出发，从农民群众的愿望出发，从社会主义市场经济条件下建立公共行政体制的要求出发，乡镇机构改革要转变政府职能，精简机构人员，提高行政效率，重点强化为农村经济发展创造环境、为农民提供更多公共服务、为农村构建和谐社会创造条件等三个方面的职能，建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的基层行政体制和运行机制。应该说，经过多年的实践，乡镇政府的职能尽管还不是十分具体，但至少发展方向越来越明晰了。

(二)配置乡镇政府职能必须着眼于县域范围

乡镇政府职能并不是由乡镇政府独力行使的。按照法律规定，乡镇政府作为基层国家行政机关和乡镇人大的执行机关，除不具有“管理本行政区域内的环境和资源保护、城乡建设事业和民族事务、监察等行政工作”外，其对本行政区域内公共事务管理方面的职权，与县级以上地方政府基本相同。但与此同时，法规又把具体行政事务的管理权基本上都赋予了县级以上政府及其工作部门，乡镇政府能够独立行使的职权很少。各地实践中都是乡镇政府及其所属站所与上级政府部门派驻本乡镇的站所一起，在本乡镇共同行使政府职能;即使乡镇政府自身不具备管理某方面事务的机构和具体权限，也必须按照“属地管理”的原则，与上级政府部门一起把这些事务管理起来。因此，尽管乡镇政府是最低层级的政府，并不意味着面对向乡镇居民的政府职能都由乡镇政府行使，它实际上是与县级政府部门一起，在县级政府领导下共同行使职能(县级政府职能又受制于更高层级政府)。

如何定位条块关系是乡镇行政管理体制中的最大难题之一。乡镇政府与县级部门间的权限分工一直是含混不清、变动不居的，这造成乡镇行政管理体制的不断变化。乡镇政权恢复建立不久的1986年，中央就提出“县级许多部门在乡设有分支机构，并且统得过多过死，使乡政府难以统一组织和管理本行政区域内的各项工作。这种条块分割的管理体制必须逐步改革。改革的基本原则，是简政放权。凡属可以下放的机构和职权，要下放给乡;少数必须由县集中统一领导的机构，仍要集中统一领导”(25)。尽管一些地方进行了试点，但从总体上看，乡镇政权建设早期“简政放权”的思路，不论是从“简政”方面，还是从“放权”方面，都没有达到预期目标 17(26)。最近一个时期，又出现了将某些权限上收到县级政府部门的趋势，如有的地方规定“凡属县级可以完成的行政事务，必须实行以县为主、乡镇协助体制。”含糊的职权界定给乡镇工作带来很大的困扰。据作者2007年对某市174个乡镇党委书记(乡镇长)的全面调查，在乡镇工作面临的13项困难中，选择“乡镇政府权小事多”的有66.5%，在全部困难中占第一位;选择“乡镇财政困难”的54.3%，占第二位;排在第三位是则是“各种检查评比多”，有46.8%;并列第四位的则是“条块关系不顺”和“乡镇工作人员素质不适应需要”，有29.8%。

(三)实现政府职能的最佳配置是乡镇行政管理体制改革的核心

以尽可能小的消耗完成特定的任务，或者以一定的资源取得尽可能大的收益，是人类各项活动的基本原则。从这个意义上看，研究乡镇行政管理体制改革，是在依据政治经济社会发展需要界定乡镇政府职能的基础上，研究乡镇政府职能的最佳履行方式，一定意义上是一个寻找完成既定目标的最佳手段的纯技术性问题。因为履行既定的乡镇政府职能，总要消耗一定量的人力、物力和财力等社会资源;在实现乡镇政府职能的各种方式中，必定有一个行政成本最小的最佳方式(政府职能的实现还需要消耗行政成本之外的社会成本，理想状态应该是行政成本与社会成本之和最小。这里所说的成 本不只是经济上的)。尽管乡镇政府职能会随政治经济社会情况的变化而变化，但在任何特定时期仍可以看成是既定的;地理、民族、历史等因素对乡镇政府的设置有较大影响，但其影响的主要是其职能的设定及其行使方式，如果把这些因素看作既定的外在约束条件，则以尽可能小的代价完成乡镇政府职能，仍是需要研究的核心问题。上面谈到的乡镇行政管理体制改革中存在的实践偏差和理论误区，本质原因在于或者没有准确定位乡镇政府职能，或者所提出的改革方案缺乏行政技术上的可行性与

经济性。当前之所以热议乡镇行政管理机制改革，目的也在于找出解决这个问题的办法。

四、乡镇行政管理体制改革的基本方向

(一)乡镇政府在未来一个时期内还有存在的必要

一方面，乡镇政府是离农民最近的国家权力象征，是投放公共权力的前沿阵地。在基层民主还不够完善的情况下，乡镇政府的存在对于广大农村地区的稳定和建设具有重要意义。正如有学者指出的：在目前形势下，在县与村之间没有一级政府不利于农村发展(27)。虽然乡镇政府运转中存在一些困难，但通过适当措施是可以解决的。另一方面，从公共经济学的角度来看(28)，管理较大区域的较高层级政府，对各地居民偏好的了解一般没有当地政府清楚(主要是因为与居民相距较远，信息传递难以及时准确，即使准确的信息也会存在时滞等)，其所提供的服务一般针对整个区域居民中带有较大普遍性的需求，而难以照顾到个别地方的特殊需求。由于公共需求的产生一般存在地域性差异，对特定地域的居民需求来说，提供公共服务的政府层级越高，其所得到的服务就越有可能发生偏差、提供不足或过量。因而政府的设置越接近当地民众，越便于了解所辖区居民的需求，并设法满足他们的偏好。从这个角度上看，在财力允许的情况下，维持一个在地域上和层级上尽可能贴切民众的政府，有利于实现社会福利的最大化。因此，将乡镇职能全部上收到县级政府，或者将乡镇政府改组为派出机构，并不一定是最适宜的。

(二)设计乡镇行政管理体制的基本原则

科学配置乡镇政府职能涉及到几个变量。政府职能是通过设置一系列的政府机构来履行的，因而政府职能配置的内容主要是以政府机构配置的形式体现的。总体上看，影响政府机构配置的因素主要有三个。一是政府机构在地域上的分布。政府机构在地域上的分布越广、越密集，对社会的掌控程度就越高，居民接受政府的服务也越便利;但也会因此需要使用更多的人力物力等资源。二是政府机构的权限。政府机 构的权限越大，就越容易对当地的事务作出处理;但这将增加不同政府机构间协调统一和监督的难度，而且越大的权限往往需要越多的资源来保证。三是不同机构间的分工。分工越细，处理事务的专业化程度就越高;但分工将增加不同部门间协调的难度，而且分工也意味着专业人员和设备等的需要。平衡需要与可能，在适宜的区域范围内设置适宜权限与专业分工的机构，是设计乡镇行政管理体制改革方案的最主要内容。

合理界定县乡政府职能。要根据不同职能的不同特点合理划分县乡政府的分工。县级政府主要负责行使那些专业性较强、规模效益比较明显，以及需要维持较高程度协调统一的职能;乡镇政府主要负责行使那些专业性不强、地域特点明显、以及那些可以允许各地灵活决策的职能。也就是说，要打破既然称之为政府就应该具备完整行政职能的思维定势，不是通过某一特定级别的政府、而是通过各级政府间的分工协作来完成特定地域的行政管理，做到哪些职能适宜而且需要由乡镇政府承担，就交给它哪些职能;哪些职能由县级政府(或更高层级政府)承担更经济合理，就不必再让乡镇政府担负这些责任。实际上，如果所有职能都不再适宜由乡镇政府承担，那它也就确实失去了存在的依据。

合理划定乡镇政区范围。在特定地方履行既定的政府职能，可以采取不同的管理幅度和层次，而不同的政府结构意味着不同的政府规模和行政成本。由于政府结构与政区划分存在直接的联系，可以用调整行政区域大小和层次的办法优化政府结构。从理论上看，任何特定区域内都应该存在一个使行政总成本最小的最佳政区划分。就县域范围内看，如果乡镇政区过小，即使单个乡镇政府的规模不大，所有乡镇政府汇总起来的总规模仍可能较大，这时就可以采取适当扩大乡镇政区、减少乡镇数量的办法，缩小乡镇政府的总规模(乡镇政区扩大一般不会导致单个乡镇政府规模的同比例扩大);如果乡镇适宜规模可以达到或者接近现有县级地域的水平，那么就确实存在撤销乡镇一级的可能;如果乡镇过大，则可能出现政府职能难以履行到位的问题。总之，通过政区的科学划分，是可以优化县域内的政府总规模的(从更大的范围内看，通过调整县、市乃至省级地方的设置，还可以优化省域甚至全国范围的政府总规模)。

改革政府的设置形式。我国地方各级政府在本行政区域内都拥有比较广泛的职能，各项职能的行政区域是一致的。由于履行不同的职能需要不同的政府结构，每项职能的最优政区划分不一定是相同的，有的可能只有部分重合，甚至相差较大。这时不论按哪一种职能确定地方政府的政区，都有 22 可能造成他项政府职能不能按最佳政区配置的情况。条件适宜时，不再为所有政府职能划定统一的政区，也不再强调一级政府必须是完整职能的政府，而是在加强协调的基础上，根据不同公共服务的特点划定不同的政区范围，建立适宜的职能机构，使各项政府职能都能按其最佳方式履行，而不必因为整齐划一的需要而互相迁就，不失为值得考虑的一种思路。近年来，在乡镇政府与县级政府部门派出机构的职权调整中，部分地方开始走出只是在权力收放里打转的怪圈，不再完全依托乡镇政区，而是在县域内分区域设立公共服务机构，就是一个尝试性开端。这可能是乡镇乃至地方政府发展的方向之一，值得更多的研究和探索。

打破乡镇设置中的级别观念。乡镇政府又被称作地方基层政府，即行政级别最低的政府。尽管设定行政级别是规范各级政府设置的重要手段，但它也有着很大的局限性，因为即使最初设置各级地方政府时，其级别、规模、权限与其职能是完全适应的，各地发展的不平衡也会使这种适应变得不适应。这时就会出现这样的情况：工作内容和工作量相差较大的地方，其政府设置却基本相同;在行政管理上很多相似性的地方，却可能因为附加于其上的行政级别不同，在政府设置上产生很大的差异。如沿海发达地区的很多建制镇在建成区面积、人口、经济总量等方面，已经达到或超过内地某些 23 县级市乃至地级市市区的水平。尽管这些镇政府的级别较低，但在城市管理以及为居民提供城市基础设施服务等方面，实际上与县级市、地级市等级别更高的城市政府有着基本相同的需要。随着我国城市化进程的加速，这种情况可能越来越多。因此，随着行政管理体制改革和政治体制改革的深入，应当赋予乡镇政府在建设和管理当地方面所需要的各种权限，特别是那些已经演化成为真正意义上的城镇的乡镇。

探索村级管理方式。尽管乡镇政府是基层政府，其某些职能却是通过村民自治组织行使的，研究乡镇行政管理体制改革还必须充分考虑村级组织的功能和地位。伴随乡镇撤并出现的行政村合并，反映出村民自治组织的行政化。近年来，一些地方还通过派出乡镇干部担任行政村党支部书记、干部包村、为村干部发放工资等形式，初步实现了村干部的专职化并加深了村自治组织的行政化。随着我国农村改革的不断深入，农村集体经济组织将逐步改造为各种形式的市场主体，这时村级治理的主要任务将转到农村公共事务和公益事业上来。随着城镇化进程的深入，某些农村居民点将发育成为规模不等的城镇，而伴随着行政级别制度的打破，这些居民点也应当可以建立某种形式的政府。其他农村居民点，如果其村民仍有自治的愿望，则可以继续保留某种形式的自治 24 组织;如果某些地方由于各种原因不具备自治的条件，或居民缺乏自治的愿望，政府应直接把农村社区管理的责任承担起来。实际上，自治以居民具备自治的愿望为前提，它不应是强制的或统一的。

(三)乡镇行政管理体制改革的基本设想

近期方向。在未来一个时期，鉴于对乡镇体制进行大规模改造的条件尚不具备，一方面应当继续优化并改革财政体制、科学核定乡镇编制并严格执行，另一方面应当根据乡镇在行政体系中的职能定位及时调整其体制。当前应以转变政府职能、理顺条块关系为重点，进行配套改革。县级政府部门与乡镇政府各自行使那些应当或者适宜由其行使的职权;县级部门派出机构的政区划分不一定再依托乡镇;明确由乡镇政府管理的事项，应赋予其相应的法定权限和手段。为此应选择一些地方进行试点，并赋予试点地方在机构编制、行政区划、行政执法体制等方面较大的自主权。目前很多地方通过撤并乡镇的办法精简机构和人员，并相应进行了大规模的行政村合并，一定程度上相当于在乡镇之下增加了一个中间层次，说明合并后的乡镇规模偏大，有可能对行政效率和政府职能的落实造成负面影响。对撤并后的乡镇是否就是适宜规模，应细致研究。

远期前景。随着城市化的进展及政治经济社会等方面条件的改善，在具备一定规模的居民点，可以设置“点状”的县辖镇(也有人拟称之为市。如果解决了级别、权限方面的问题，名称就不是很主要的)，将乡镇政府目前行使的管理该居民点基础设施、维持社会程序等职能独立出来，一部分乡镇政府就可以转化为名符其实的镇(市)政府。某些虽未达到相应规模，但居民有自治愿望和能力的居民点，也可以设立真正的自治组织，自主管理其内部事务。其余乡镇就演变为真正的广域型行政建制，乡镇政府(确切地说是乡政府)负责那些不具备设立镇(市)条件、又缺乏自治愿望或能力的广大农村地区的日常运转，并调整到适宜规模的行政区划。县级政府部门(甚至更高层级政府部门)仍会在县域内派驻机构，但其政区与乡镇政区不一定是重合的，与乡镇的分工也是比较明确的。

篇2：行政审批制度改革方向

今年是我国改革开放三十周年。怎样评价这三十年我国行政体制与经济发展之间的关系？如何看待这三十年的行政体制改革，特别是近几年的行政体制改革？这三十年行政体制改革积累了一些什么样的问题，特别是怎样从部门之间和中央与地方关系的角度较为细致地分析我国行政体制改革的大的框架？以及向着一个怎样的政府转变？对这些都应当有一个较全面和系统的研究。而且，由于行政体制与经济关系十分密切，很多地方不能仅仅从政治和行政学的角度看问题，还需要从经济学视角进行探讨。

行政体制改革简单扫描

改革开放以来，如果顺着时间序列纵向地看，我们进行了这样一些重大的行政体制改革：政社合一的人民公社的终结和乡镇政权的完善；省级政府派出地区公署改地级市和市管县体制的兴起；计划经济向市场经济转型过程中政府产业管理部门的逐步撤并和取消；各地行政体制改革的突破，如经济特区和经济技术开发区管理体制的创新，海南的省直管县改革，以及浙江等省推进省直管县体制改革；另外，改革开放以来国务院机构也进行了几次大的调整和改革。需要指出的是，人民公社改革为一级政权的改革，省对地区派出机构变动为一级政府的改革，对当时政社合一体制的解体，发展城市经济，推进城市化等起了重要的作用。但是，从政府的上下结构来看，中间多了两个层级，也导致了政府运作效率的降低。

对我国的行政体制改革，有的学者提出了一些意见，特别是认为我国的政治体制改革滞后于经济体制改革。国内外对我国的行政体制有这样和那样的评价，看法不一。但是，我国经济在过去以平均9.7%的速度持续高速增长了三十年，这在世界经济史上是一个奇迹。过去三十年中的行政体制，不能不说是形成这一奇迹的一个重要条件。一是这样一个高速的增长，来自于改革开放后我国政府从一个革命型的政府，转型成为一个以经济建设为中心的发展型的政府，而且这样一个发展型的政府有着强大的战略规划、集中资源、投资建设等方面的能力。二是我国地方政府间展开了经济发展的竞争和竞赛，虽然这种GDP位次、财政收入和城市建设水平等方面的竞赛，也带来了一些发展方面的问题，如资源消耗过大、生态环境有所恶化等。然而，这种地方政府间各有特点的竞争和比赛，不能不说是我国经济发展强有力的动力。三是中国共产党作为执政党，其推进经济和社会发展的强烈愿望，对发展的建议和意志也体现在各级政府的发展规划中，体现在党选择和任命干部的行为中，使中国共产党在改革开放后从一个强调阶级斗争的革命的党，转向一心一意搞经济建设的执政的党，这样一种党对现代化的强烈渴望，在党对政府强有力的领导中得到了贯彻。只有从这样三个方面深入观察，才能理解我国经济高速持续增长之谜。因此，简单地认为，我国行政体制改革落后，对于经济发展不利，可能与事实不相符合。

三十年行政体制改革的一些重大方面和积累的问题

1、行政体制改革的一些重大方面

一是政府与国有企业，即政资关系的改革。我国政府与企业之间关系的改革，先是政府对国有企业进行了放权让利；后来又学习农村土地承包改革的经验，开展了利润等指标的承包制改革。其中可能最为重要的改革还有企业流动和建设资金从政府的拨款改革为贷款，将国有企业上交的利润改革为向国家交的税收，并且由政府向企业下达生产计划和调拨生产资

料，逐步转变为生产资料从市场上采购，产品向市场销售，价格开始实行双轨制，并逐步过渡到完全由市场供求来确定。

二是我国政府过去是政治、经济、社会等各方面职能无所不包的政府，改革开放后，在国家的治理结构方面进行了改革。社会治理上，从过去国家——— 城镇单位，或者人民公社——— 家庭这样的结构，经过政社分开、政资分开、政企分开、政事分开等改革，形成了现代的国家——— 社会组织(如协会、社区自治等)——— 企业和自然人这样的社会治理结构，从而，逐步形成现代和谐的公民社会。当然，我国目前在这方面存在的问题，既有行业协会从政府一些机构演变而来，行政化的色彩较浓的问题；也有各类社会组织刚开始发育，规模较小，体系不完善，法律法规不健全等问题。

三是政府与事业单位关系的改革。在我国政府的事务中，划分了行政事务和事业事务。从目前来看，政府的事业中，既包含了应当划给市场的经营活动，也包含了政府应当承担的行政事务，还有教育科技、卫生医疗、文化体育、社会保障等政府应当承担的公共服务，还有为了精简政府行政机构，把本来应当属于行政事务的工商、银监等等，也划入了事业的范围。所以说，正在进行的事业体制改革，也是非常复杂和涉及人员机构规模较大的调整。

四是行政审批制度的改革。简单地讲，计划经济就是政府有计划地直接管理企业投资、经营等经济行为，而市场经济则是政府准入和监管经济，政府各部门不具体和直接地管理企业的投资和经营等行为。我国在从计划经济转向市场经济的过程中，审批取消了不少。比如，2004年7月1日《行政许可法》正式实施后，国务院68个具有行政审批职能的部门和单位共取消和调整审批项目1806项，占总数的50.1%，实现了大幅度减少行政审批事项的目标。再比如，2008年国家发改委职能重新定位，要求减少微观管理事务和具体审批事项，以集中精力抓好宏观调控。发改委将及时修订调减投资核准目录，大幅度提高国家核准项目的规模(限额)标准，缩小投资审核范围，并下放投资审核权限。在新的审核方针下，国家规划内和计划规模内的固定资产投资项目，除少数需报国务院或由国家发改委审批、核准外，绝大部分将区分不同情况由地方政府、行业管理部门审批、核准，或由企业自主决策。

五是公务员制度的改革。我国传统的干部人事制度，是在民主革命时期解放区和人民军队干部制度基础上建立和发展起来的，它的特点是，无论党政机关工作人员，还是企业管理人员、技术与科研单位的研究人员、学校教师、医院的大夫、剧团的演员都称为“国家干部”，都用统一的方式来进行管理。这种集中统一的管理模式，是与传统的高度集中的经济体制和政治体制相适应的。历史证明，这一制度在其初创时期，曾起到过积极的作用。但是随着我国经济社会的发展，其弊端也逐渐暴露出来，已无法适应新形势的需要。

六是经济调节向综合部门演变。特别需要注意的是，我国从计划经济向市场经济转变，随着计划经济部门的弱化和产业部门的逐步撤销，综合和宏观调控部门得到加强。比如从计划委员会到国家发展改革委员会，比如财政部过去从国家的出纳转变为财政政策的调控部门，比如人民银行从政府发行货币、管理金库的单位，转向实施货币政策的部门等，都意味着政府的管理从直接管理向间接管理转变，中央政府的管理从微观管理向宏观管理转变，从分工太细的各部门林立的管理到大部门综合的协调管理转变。

2、行政体制改革存在和积累的问题

虽然前述的我国行政体制在推动和促进经济发展方面取得了令人瞩目的成就，虽然我们也进行了一系列卓有成效的改革，这些改革也取得了一些成功的经验，但是，客观地看，我国渐进式的行政体制改革，也积累了大量的问题。我们认为比较严重的，一是虽然审批在减少，但是政府的行政管制并未从根本上放松，特别是管制与利益相结合，形成了一些行政性部门、行政性事业单位和公务事务人员寻租的条件，许多腐败就产生于此。二是虽然机构改革了多次，但总是在精简与膨胀之间循环，财政供养的机构和人员规模越来越大，党政公务开支的比率占财政支出的比率越来越高，行政成本居高不下。向着现代国家行政治理框架的方向改革

我国行政体制改革，从条条看，主要是解决部门分工定位和职能，并理顺上下级政府业务类同部门间的关系；从上下级政府与政府之间的关系看，主要是设计层级和管理规模，划分和明确各自的事务，确定各自的机构，界定各自的收入、事务与支出责任联系，并形成合理、透明和公平的中央政府对地方政府的转移支付制度。

1、理顺中央与地方的关系

理顺中央与地方的关系，是行政体制改革的一个重要方面。中央事务交由地方去办，可能导致的中央权威下降，甚至在一些领域还可能影响到国家的统一。而本来应该由地方人大、法律、新闻、公民诉讼、社会组织等来解决的假冒伪劣、食品安全、生产安全、生态环境、土地等问题，如果都由中央管起来，则会因不能发挥这些组织或机制的作用而发生问题。

要将中央与地方事务划分清楚：中央的诸如国防、外交、货币、安全等等，必须由中央政府管理，人和机构由中央派出，经费由中央财政来承担；而应由地方管理的事务中央政府不宜干涉。固定各自的收入，如改革现行的增值税和其他税种共享分成的体制，中央政府主要收个人和公司所得税、社会保障税、海关税等；省级政府主要收营业税；县市政府则收房产税、土地税、资源税、排污税等等，各自的比例在50∶15∶35为宜，并确定中央对地方的转移支付比例和方式。在固定各自收入的前提下，谁的事务谁承担，不再实行一项事务从中央到地方各级政府几家负担的规则。而中央对地方的转移支付则要科学、公正和公开。

2、减少政府层级与划小行政区域

政府层级是指宏观纵向层级结构，即从中央到地方共有几级政府组成。至于政权到底分设几层合适，从经济学上讲，取决于较少投入成本和较佳管理结果时的最优分层。即这样一种状态：先设定某一种最优政权分层状态，当政权分层多于这一最优分层时，由于政权的成本加大，效率降低，管理的效果并没有相应提高，或者说管理效果的提高效应远远小于分层成本的加大，这是不划算的；而当政权分层少于这一最优分层时，由于管理不到位，导致经济社会秩序的混乱，虽然政权投入减少，但是社会混乱损失加大，也得不偿失。只有达到这一数量的政权分层时，政权的投入成本和管理效果能得到最优的投入产出，才是政权最优分层的经济学原理和经济学选择。再则，从一级税收、一级政权的设置原则来看，目前我国政府的层级也过多，使不同层级政府争税收，争资源。

理论上讲，将目前的五级政府，逐步地划为三级政府，即中央、省和市县较为合适，一些原来的地级市，可保留地级行政级别待遇，可管辖区级政府。而一些经济实力较强的县级市，可升级为地级市，但以少设区为宜。县和一些经济实力较弱的市，可升格为副地级行政级别。一些经济实力较强和人口规模较大的镇，可以升格为县一级行政区域。

而从政府层级和管理范围看，我国目前的五级政府体制显然层级过多，需要逐步减少政府层级，对一些人口规模和面积过大的省区进行划分，确立适宜管理的规模和范围。

3、向着现代的政府治理结构转变

我国行政体制的结构纵向来看，存在着双重纵向，即不同级别政府间上下关系，不同级别政府的各部门上下级之间关系。由于我国是单一制国家，一级政府要接受上一级政府的领导，同时一级政府的职能部门也要接受上一级政府相应职能部门的业务指导，因而在中央与地方宏观事务与微观事务、国家主权事务与地方管理事务划分清楚的基础上，需要理清机构的设置。

一是对地方的一些全局事务和主权事务，由中央派出机构来管理。派出机制使用范围是什么？即一级政权是整体设置，还是由上级政权部分派出？一级政府的办事机构，是在下一级政府中设立同样的机构，还是上级政府直接派出分支机构，与下一级政府无关？其选择决定于这样一些因素：一是效率高低，成本大小;二是中央事务交给地方政府办，是不是放心;三是事务是不是关系到国家主权，只有中央才能决定。涉及国家主权的和中央不放心的事务，不能交由地方办理，需要中央向地方派出机构来从事。如外交、货币、金融监管、安全、国防、海关、边防，包括社保等等，是涉及国家主权、稳定和统一的大事，不能在地方政权中有金融监管、安全、海关和边防等这样的机构，否则在制度设计上就会留有影响国家统一的隐患。而养老社保这样的事务，涉及到公民对国家的认同，也涉及到人口和劳动力的全国性迁移和流动，并且存在资金被地方挪用的可能，也有基层政府与领取人串通谋取中央资金的可能，这些事务如果委托给地方可能会发生严重的道德风险。对于这种中央不放心的事务，需要中央派出机构来集中统一进行管理。

二是不同层级政府按照各自的事务差异化设置机构。我国目前各级政府间事务上下一致分工，机构设置也同构化，其缺点是：(1)容易导致机构人员膨胀，事务上下一致分工往往要求上下对口设置机构。(2)会影响地方政府自主提供服务的积极性和主动性，上级政府垂直领导部门往往会成为制约地方发展的力量。(3)照顾不了地方事务的特殊性，我国各地经济社会发展水平参差不齐，宗教文化、民俗风情各异，老百姓对公共事务需求不尽相同，各地发展重点也不同，为此要因地制宜地设置部门。

篇3：行政审批制度改革方向

一、我国档案行政管理机构的发展现状

我国档案行政管理机构的设置自古有之。新中国成立以来, 档案行政管理机构经历了3次改革。1993年第3次改革确定下来的档案行政管理机构的设置一直沿用至今。

(一) 我国档案行政管理机构的基本情况。根据我国档案工作实行统一领导、分级管理的原则, 我国档案行政管理机构自上而下划分了行政区域和领导关系, 每个划定的行政区域内的档案行政管理机构负责本区域的档案工作, 具体来说, 中央档案行政管理机构———国家档案局, 统管全国的档案事务, 是全国档案事业的组织指挥中心;地方各级档案行政管理部门———省 (自治区、直辖市) 、地 (州、市) 、县 (市、区) 和乡镇档案局, 主管所辖区域内的档案事业, 这就形成了我国档案管理“条块结合”中的“块”。而以中央国家机关为首, 按系统、行业或专业体系分权负责档案行政管理, 即机关档案行政管理机构———中央和地方各级党政机关、群众团体、企事业单位等档案处 (科) , 对各专业主管机关及军队系统的档案处、科 (室) 进行监督和指导, 这就形成了我国档案管理“条块结合”中的“条”。这样, 我国档案事业形成了纵横交错、条块分明的管理模式。

(二) 我国档案行政管理机构设置的局限性。1993年国家档案管理机构改革中, 中共中央办公厅和国务院办公厅印发的《关于印发中央档案馆、国家档案局职能配置、内设机构、人员编制方案的通知》中指出:“各个地区档案机构改革怎么进行, 档案机构怎么设置, 要由各级党委和政府根据本地区的实际情况来确定……”这条规定虽然考虑到了各地档案工作的实际情况, 但是却造成了档案行政管理机构隶属关系和编制序列的混乱。从隶属关系来看, 档案行政管理机构有归党委管理的, 有归政府管理的;从编制性质来看, 档案行政管理机构有属行政编制的, 有属事业编制的, 各种关系多种多样, 复杂异常。在我国, 作为行政机关的档案局和作为事业单位的档案馆实行“一个机构、两块牌子”的体制模式。这种模式一方面会造成档案行政管理和业务管理的职能发生错位, 另一方面也会使双方职能界限不清、责任混淆。从我国档案行政管理的实际情况来看, 机关单位、社会组织的档案工作占了很大的比重, 档案行政管理的范围十分广, 且以众多的基层单位档案工作的业务指导为主, 这就导致了我国的档案行政管理机构容易陷入具体事务的微观指导之中, 而忽略宏观层面的管理职能。

二、我国档案行政管理机构的发展方向

(一) 档案行政管理机构的市场化趋向。当前, 市场经济的观念已逐渐渗透到我国社会的各个领域, 市场化已是现当代中国政治、经济、文化发展和改革的主旋律。档案工作作为服务业, 在新的历史条件和环境下, 也正在向这一方向靠拢, 这就要求档案行政机构必须积极参与到这一改革方向之中。档案行政管理机构的市场化, 即通过市场调节, 实现档案信息资源和要素的优化配置, 提高档案行政管理效率, 从而推动档案事业的发展。它主要包括两个方面的内容:一是把由档案行政管理机构承担的部分微观管理职能让渡给档案中介组织, 由市场进行调节, 将具体的档案业务管理推向市场, 并通过宏观调控与适量的投入和管理引导档案工作的可持续发展, 以行政、法律等间接手段为公众提供服务;二是越来越多地把企业管理的理念引入档案行政管理中来, 将档案行政管理机构的发展如同企业的发展一般置入市场之中, 树立以档案用户为导向的市场营销和社会营销意识, 推行市场化的运行机制。

(二) 档案行政管理机构的社会化趋向。档案行政管理机构的社会化趋向, 是指档案行政管理机构从传统的封闭管理到现代的开放管理转化的趋势。它主要包括两个方面的内容, 一是档案行政管理机构管理职能在社会中的完善, 二是档案行政管理机构积极参与到社会事务中来。档案行政管理机构的社会化趋势体现在以下三个方面:首先是思想观念的社会化, 即档案行政管理部门要转变封闭的思想观念, 确立社会化服务思想, 促进档案行政工作的社会化管理和服务;其次是管理体制的社会化, 即档案行政管理部门要积极引入社会化工作机制, 档案直接为社会服务, 并由社会监督档案工作, 建立完备的档案管理和利用运行机制, 是管理和利用工作社会化、体系化、制度化;最后是服务利用的社会化, 即档案行政管理部门要改变过去那种封闭被动的服务方式, 积极动员社会力量, 尤其是非政府公共部门介入档案事业, 由档案行政管理部门对档案事业进行宏观调控, 档案中介机构充当行政管理部门和社会的联结桥梁。

(三) 档案行政管理机构的法制化趋向。档案行政管理机构的法制化, 即用法律法规去约束和规范档案行政管理机构的行为, 使得档案事业有法可依。依法治档一直是档案界的呼吁和档案工作实践的要求。加强档案行政管理机构的法制化建设, 是适应档案工作发展的新形势, 推动档案事业协调、可持续发展的重要保证。近些年来, 我国档案法规的建设取得了很大的进步, 重新修订了《档案法》, 颁布了《档案法实施办法》, , 各级地方档案行政管理机构也纷纷出台了地方性档案工作规章制度。这些政策法规为解决新时期档案工作遇到的新问题提供了依据, 对于加强国家对档案工作的统一管理具有十分重要的现实作用和指导意义。但是, 由于种种因素的制约和传统观念的束缚, 档案行政管理机构的法制化建设仍然存在着很多的问题, 如, 档案行政执法人员法制意识淡薄、素质低下、有法不依、、执法不严;档案行政执法监督不力, 往往是重检查轻督促整改, 重表面形式轻实际处罚, 远远不能适应档案法制建设的需要。

(四) 档案行政管理机构的信息化趋向。政府机构的改革、数字档案馆的构建、电子政务的发展、现行文件中心的建设和电子文件的大量产生, 都已迅速成为档案行政管理机构所要面对的新情况。档案行政管理机构的工作理念、工作态度、工作方法、管理对象、管理模式、服务方法都将发生显著的变化。档案行政机构将参与到现行文件的整个生成过程中, 档案部门将逐渐渗透到与档案管理职能密切相关的信息部门和软件设计开发公司, 档案行政管理将从面对面的直接管理拓展到利用网络信息技术进行间接管理和服务, 从强制式的管理拓展到建议式的管理。面对这些新的变化, 档案行政管理部门要充分依托现代化的信息技术, 建立档案行政管理信息体系, 用数字化、网络化、信息化的手段来处理和分析档案行政管理中存在的问题, 并建立高效的信息反馈和动态调试机制。

三、我国档案行政管理机构的改革思路

(一) 积极推进档案行政管理机构转变管理职能。。随着政治体制和经济体制改革的发展, 传统的那种以政府本身为主体、过于强调微观业务指导的档案行政管理职能已无法满足现实的需要。档案行政管理机构应转变职能, 坚持管好宏观、放开微观的原则, 减少对基层单位及档案工作直接管理和不必要的行政干预, , 克服档案行政管理主体包揽过多的弊病, 在强调档案行政管理主体宏观调控取向的同时以有利于基层单位档案工作的发展为终极目标, 尽量放手微观事务性的指导。具体来说, 档案行政管理机构的职能转变应从以下两个方面入手。一是强化档案行政管理机构的宏观管理职能。即主动运用法律、行政等多种手段引导、调节和规范档案事业的发展。加强统筹规划职能, 进一步对全国或所辖区域的档案事业进行宏观、全面的规划, , 制定档案事业的发展计划, 以增强档案工作方针政策的科学性和指导性;平衡组织协调职能, 档案行政管理机构要充分协调与立法机关和法律起草部门的关系, 协调与政府部门和信息化管理部门的关系, 使档案事业能与国民经济和社会其他事业协调、同步发展;落实统一制度职能, 积极督促地方各级档案行政部门制定统一的行政法规和管理办法, 保证档案行政管理有法可依, 依法治档;加强监督管理职能, 包括对档案工作的行政监督和对档案行政人员的执法监督。二是弱化档案行政管理机构的微观管理职能。即将档案行政管理部门的一些政府职能让渡给档案中介组织, 加快并强化档案中介组织的建设。具体来说, 就是要将档案行政管理机构的政策法规咨询服务职能, 档案价值评估鉴定服务职能, 档案从业人员岗前培训、继续教育和业务技能培训职能等这些具体的事务性工作交由档案中介组织去协调和处置, 以减轻档案行政管理部门的负担。目前, 我国档案行政管理部门已尝试建立起多种档案中介组织, 如现行文件利用服务中心、政府文件利用中心等, 但是它们普遍都很不规范, 通常只是挂靠在档案局内, 成为“准政府”组织, 这显然并没有真正做到档案行政管理机构的职能转变。在今后的发展过程中, 我们要明确区分档案中介组织和档案行政管理机构的职能, 真正实现管办分开, 坚决杜绝“政事一体”、“政企不分”的情况出现。

(二) 统一和稳定全国档案行政管理机构的隶属关系和编制序列。从我国目前档案系统的改革前期来看, 由于我国档案行政管理机构实行“局馆合一”的管理方式, 造成了各地的档案行政管理机构隶属关系多样、编制混乱。在隶属关系方面, 档案局 (馆) 有归党委管理的, 有归政府管理的, 有归党委和政府合管的, 有归党委办公厅管理的, 有归政府办公厅管理的;在编制序列上, 有列为行政和事业双序列的, 有列为事业序列的, 有列为行政序列的。这就往往会造成档案行政管理机构和工作人员的身份定性错位, 进而影响档案工作的正常开展。在当前的历史条件下, 为了维护公众的知情权以及便于维护档案行政管理部门的行政执法地位, 笔者认为, 档案行政管理机构最好是由政府系统领导, 并编入行政序列, 以稳固档案行政管理机构执法主体的地位, 推进档案事业在市场经济条件下的健康发展。在实际工作中, 要充分理顺文件工作和档案工作的关系以及部分条块关系, 授予档案行政管理部门参与制定或审批文件工作的业务规范权限, 不断实现档案行政管理机构及其编制的科学化、规范化和法定化。

(三) 完善档案法律制度体系, 依法治档, 依法行政。一方面, 档案行政管理机构要积极制定和完善档案行政规章和规范, 填补法律制度的空白, 实现档案法律制度之间的相互协调。另一方面, 各级档案行政管理部门要深入开展档案执法检查工作, 建立和完善档案行政执法责任制, 不断加大对档案违法行为的惩处力度, 提高档案部门依法行政的水平。具体来说, 档案行政管理部门应坚持定期检查与不定期检查相结合、综合检查与专项检查相结合、联合检查与独立检查相结合, 建立一套完整的档案行政执法机制, 对机关、团体、企事业单位的档案工作进行严格的执法检查, 对于档案违法违规现象予以通报批评, 督促整改, 并追究相关人员的责任, 切实做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。

参考文献

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[5] .马素萍.电子政务的发展与档案行政管理部门的对策[J].档案学通讯, 2004.3

篇4：深化行政体制改革须明确发展方向

【关键词】 行政改革;大部制;政府;服务型政府

一、改革开放以来的历次行政改革回顾及分析

回首改革开放30年,我国先后经历了5次较大的行政管理体制改革。前5次行政管理体制改革的落脚点基本上是精简机构、精简人员、转变职能、提高效率。

(1)1982年的改革,其成功点之一在于精兵简政。政府国务院撤并了39个部门,提高了行政效率,使得干部年青化。

(2)1988年的改革首次提出了转变政府职能是行政机构改革的关键,政府已经开始意识到行政改革更深层次的原因。由于一些复杂原因,改革并未实行。

(3)1993年的第三次行政管理体制改革,有着深刻的历史背景。在这一年我国的改革首次提出了建立社会主义市场经济体制的要求,这是个很大的突破。

(4)第四次政府改革始于1998年。改革前国务院有40个组成部委,改革后结果减少了11个;另外行政管理从具体的工业经济管理中淡出,消除了政企不分的组织基础。

(5)2003年的政府机构改革,是在加入世贸组织的大背景下进行的。改革目标很明确,即逐步形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制,进一步转变政府职能。

经济基础决定上层建筑,以上5次政治体制的改革都是在经济体制改革的推动下进行,适应了一定时期经济发展的要求。相应的,行政体制要随经济体制改革的深化,不断进行调整和改革,否则就会阻碍生产力的发展。

二、我国大部制改革聚焦

十七大报告提出:加大机构整合力度,探索实行职能有机统一的大部门体制,健全部门间协调配合机制。这一新的改革要求、改革思路,意味着中国行政改革将在探索实行大部门体制上迈出重要步伐。特点是扩大一个部所管理的业务范围,把多种内容有联系的事务交由一个部管辖,最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理,提高行政效率,降低行政成本。这次改革涉及人数多,规模也很大,重点突出即以改善民生为重点加强与整合社会管理和公共服务部门。说明这届政府是一个非常务实的政府,尤其特别关注民生问题,这次的大部制改革能后有效改变官本位现象,突出行政管理是一种公共服务,使政府成为有效的服务者,为社会提供基础性的服

务和维护公共秩序的稳定。

三、我国现行行政改革存在问题分析

(1)政府的能力是有限,社会事务却是无限,这样就形成了一对矛盾,更多地处理社会事务,就必须不断地膨胀组织结构。

(2)任何一个组织当其发展到一定程度时都会进行内部扩张,这是必然的现象。

(3)政府滞后于社会,是因为政府缺乏一个竞争机制,也就是说政府缺乏有力的竞争对手,长期下来会助长政府的惰气,滋长一些不正的行政作风。这其中也涉及到一个公共选择问题,政府该为谁服务,改革的目的是什么,这也必须深入思考。

四、我国行政改革该向何处发展的思考

就政府转型而言,面临着三个方面的挑战:一是能不能由管制型、管理型政府转变为服务型政府;二是能不能由单一的经济建设型政府转变为公共治理型政府;三是能不能由手工作业式政府转变成电子网络、信息网络主导的电子型政府。政府能不能转型,关键取决于服务型政府的建立。我国的行政改革必须要有目标和方向,即转变政府职能,建立服务型政府。这意味着政府从原来的官本位转为提供公共产品和服务的政府,侧重于“服务”,也着眼于“服务”,为经济的发展创造一个和谐稳定的社会环境。积极推进服务型政府建设,是最终目的和方向,体现了政府与公民、政府与社会之间的新型和谐关系。

首先,建设服务型政府是“三个代表”在行政体制改革中的本质要求。党是以“三个代表”为指导的党,服务型政府实际上是指政府该管什么不该管什么,都是由社会和公民的需要来决定,即实现社会本位和民本位。

其次,建设服务型政府是建立和完善社会主义市场经济的重要保证。政府应当是宏观调控的管理者,为经济的发展创造一个稳定的环境秩序。

最后,建设服务型政府有利于推进我国全面建设小康社会和社会主义和谐社会的建立。

服务型政府更多地代表了公民的需求,政府服务的对象是全体公民,体现了新型的和谐关系。这种服务是不是全面的是不是有质量的是不是有效率的,需要依靠一定的监督机制,达成全民监督的共识,真正利用公民手中的合法权利监督政府行为,使朝着有利于优化政府内部改革的方向前进。

参考文献

[1]汪玉凯.加快行政管理体制改革与建设服务型政府[J].国家教育行政学院学报.2008(4)

篇5：行政审批制度改革方向

十堰职业技术学院

王佳

提纲：

1、我国教育行政管理体制的管理模式

2、我国教育行政管理体制中存在的问题

3、我国教育行政体制的改革方向

摘要：文章首先介绍了我国教育行政管理的现状，分析了现行教育行政管的优缺点，进而对目前我国教育行政管其存在的问题进行了分析。最后为我国教育行政管理体制的改革提出了几点建议：即改革要从职能改革，管理模式改革以及社会化办学三个方面入手。

关键词：教育，行政管理，体制改革

一、目前，我国教育行政管理体制的管理模式

目前在我国，不管对哪一类教育哪一类学校的管理，基本上是集中统一管理模式：政事不分，事权分离；包得过多，统得过死。

1、这一管理模式的优势：

a、在我国沉重的教育负担情况下，需要用政府的行政力量，集中国家的财力、物力、人力解决穷国办大教育的问题，我国基本扫除了文盲，基本普及了义务教育，高等教育的毛入学率已达到15％以上，人均受教育的年限也达到7％左右，这是个了不起的成绩。如果没有政府的行政力量，集中管理，要解决这个问题，那是很困难的。b、由于有了集中统一管理，各类教育，各类学校，都能够健康、有序、规范地发展。基本的教育秩序、教育质量能够得到保证。

2、这一管理模式的缺陷：

a、从政府与学校的关系看：由于政事不分，政府包揽了学校大量事务，该管的没有精力管，也没管好，不该管的管不好也管不了，容易造成事务主义、主观主义和形式主义，由于大权在握，弄不好还会产生腐败现象。由于政府包得太多，学校缺乏办学主动性和积极性，只能奉命行事，学校缺乏生机和活力。由于一个标准办学，学校千篇一律，形成不了自己的特色和优势，不利于学生智力的开发和成长。

b、从政府与社会的关系看：由于政府包得过多，统得过死，也不利于形成多元的管理体制、办学体制和投资体制，影响和制约了社会力量参与发展教育的积极性。

鉴于此，教育管理体制必须要进行改革。

二、目前教育行政管理体制中存在的问题

1、行政管理体制僵化

虽然目前我国正处于计划经济向市场经济的转轨时期，但是由于长期的高度计划经济体制下使得我国教育行政管理呈现统制划一的特征，比如统一的行政管理模式，统一的教育政策和措施，统一的教育大纲、课程设置标准，统一的考试和评价，正是由于这样划一的僵化的官僚的行政管理造成政教不分、政事不分、教育机构臃肿等弊端。另外这样僵化的教育行政管理体制容易使下级管理部门或者学校层面深受权力的影响，使其或是依附于权力部门，或是屈服于行政压力而敢怒不敢言。

2、行政机构设置不合理及职能不清

在机构设置方面，存在机构庞杂和职能划分不清的状况。有的职能部门“名不符实”，或者不同部门职能方面有交叉，容易造成权力分配不当，责任不清的现象。目前教育行政机构的设置还不是很合理，而且各部门的权责和功能还不是十分相匹配，需要进一步的调整以实现功能和责任的一致性。

3、行政方式方法单一

行政机关的职能要靠一定的具体的活动、手段、程序等行政行为来实现。但目前教育行政机关的行政形式比较单一，主要表现在：首先，各级教育行政部门主要通过开会，制定公文，检查评比等方式来进行管理活动，“文山会海”十分严重，另外所发的文件中具有强制性的规范性的文件比较少，更多的是关于指导、检查等内容。

4、法制建设不健全

教育行政部门的各种规章制度比较多，各个部门都会制定相关自己的规章制度和工作规范，但是缺少一个整体性的把握，并且落实情况不理想。有些制度并没有随着时代的发展进行删减或补充。

此外，教育行政部门出台的政策比较多，但是行之有效的良策并不多。对存在已久的问题只是头痛医头，脚痛医脚，而不是从根本上去寻找解决的办法。对于行政部门下发的一些红头文件经常带有“坚决杜绝”、“全面禁止”等字样，却没有真正的起到实际效果，风头一过，依然如此，或变换一个形式依然我行我素。

5、监督评价机构缺乏透明公正

各级行政部门更重视纵向即从上而下，忽视反方向从下而上以及横向的比较评价。另外督导部门是与教育行政机关评级的单位，但是由于其代管的性质，没有独立教育行政部门之外，使得她对本身机构的监督缺乏权威性和公正性，并且由于不能轻易向社会公布，缺乏来自社会的监督与评价。

三、教育行政管理体制改革的方向

教育行政管理体制改革的方向是：简政放权，扩大学校的办学自主权，逐步构建起政府宏观管理、市场适当调节、社会广泛参与、学校自主办学的新体制。

面对新形势，政府如何管理教育，涉及到政府职能与管理方式的转变，这是教育体制创新的关键。所以教育行政管理体制改革的任务是，按照宏观管住、微观分开的原则，实现职能转变；以调控和服务为重要手段，实现管理方式的转变。

1、职能转变：

转变职能是行政管理体制改革的核心，职能转变的关键是宏观管住，微观放开。要从“越位”（微观）的地方退出，在“缺位”的地方补上。这就是宏观管理，微观放开的含义。

教育行政管理部门，主要是面对学校的管理。在与学校的关系上，要政事分离，简政放权。划清教育行政部门和学校的职责和权限，该学校的职责和权限坚决放给学校，使学校面对社会依法自主办学。（1）学校的办学自主权

学校的办学自主权，主要是对教育教学活动的决策，指挥，组织和协调权，以及与此相关的人、财、物的支配权。上级教育行政部门应给予学校以下权力：

教育教学工作的决策指挥权：a、学校应具在贯彻教育行政部门颁布的学制，教育计划和课程设计的同时，有权根据实际情况，对课程设计作一定的调整。b、学校有权选用任经审定正式出版的不同教材和教学辅助材料，有权采用教师个人编写的教材，实现“一纲多本”的格局。c、学校有权根据学校实际情况，规定各年级，各门学科与教学进度。有权拒绝名目繁多的统考、统测，将命题考试权真正还给学校。d、对来自各方面的各项竞赛评比活动，学校有权选择参加。

人事聘用权：a、学校有对校内副校长及以下各行政干部的任免、考核和奖励的权力。副校长的任免，经校内审议机构通过后，报上级教育行政部门备案。副校长以下各行政干部的任免，由学校自定，不须备案。b、学校有权在校外招聘专职或兼职教师，兼职教师的酬金由学校核定和支付。c、学校有权对已评有职称的教师实行“高评低聘”或“低评高聘”，其待遇差额由学校定。

经费支配权：a、学校有权对定额、专项经费自主使用，节约归学校，缺额不追加。b、学校有权在合理合法范围内自由筹集办学经费。c、学校有权对学校的创收金额决定分配比例和使用办法

教育仪器设备购置权：a、学校有权决定仪器设备的购置和报废。b、学校有使用校产的权力。

（2）教育行政管理部门的职能：

教育行政管理部门的职能是宏观管理。基础教育是地方负责，分级管理的体制，每一级教育行政部门都应有相应的职责和权限，应该划分清楚。本文只对地县一级的教育行政部门的职责和权限作一阐述。对地县一级教育行政部门宏观管理什么呢？概括起来讲主要是三个方面：统筹规划、协调服务、评价调控。

统筹规划：各类教育的比例、结构、布局、规模，各类教育的发展的规划，等等，都要由教育行政管理部门来管理；

协调服务：协调教育部门与政府其他部门和社会各方面的关系，共同支持教育发展；贯彻和制订政策法规，为教育发展创造一个宽松的环境；为学校提供资金、信息、政策、法律等方面的服务和指导，等等；

评估调控：对各类教育各类学校的办学状况进行评估；用经济政策、法规等手段进行调控。

职能转换后，教育行政管理部门的角色，由过去“父亲”的角色转向“服务员”的角色，由过去既是“运动员”又是“裁判员”的角色转向“裁判员”的角色。

2、管理方式的转变

规则服务型管理。教育行政管理部门对学校的管理，在计划经济体制下，主要是用领导意志和行政命令方式进行管理，人治为主，管的过宽过细过死，这称为行政控制型的管理。职能转变后，教育行政部门的管理一定要改变这种管理模式，要以经济、政策、法规、信息等手段进行调控服务和指导，这种管理模式可称为规则服务型管理。也就是说，管理方式由直接的行政管理向依法间接管理转化。

适当市场调节。教育是公益性事业，所以不能全部推向市场，按市场规律动作。但是，近几年来改革的深化，使办学体制和投资体制都发生了很大变化，出现了社会投资，民办教育；另外，即使公办学校也存在二个市场，一是招生市场，一是就业市场；还有教办企业的问题。因此，在这些教育与市场关系密切的方面，教育行政管理部门主要是执行和制订市场准入与市场运行准则，规范市场运作，发挥市场对教育的适度调节作用。

社会参与管理。在计划经济体制下，教育运行中的社会参与主要通过政府的计划安排实现的，缺乏社会参与的体制基础。政府职能转变后，为社会参与提供了广阔的空间，也增加了现实的需求。原先由政府承担的社会职能将逐步转向由社会中介机构承担。社会参与成了教育新体制的不可缺少的部分，成为沟通和连接政府、市场和学校的纽带和桥梁。政府把一部分职能转变为由社会中职机构负责，如教育咨询机构，信息服务机构、经费拨款审议机构、考试服务机构、办学评估机构等。这些机构大多与政府行政管理部门有密切的联系，但它们已具有独立法人资格，可以接受政府部门的委托，但不受管理部门意志左右，独立地行使职能。

3、学校面向社会依法自主办学

政府职能转变后，学校的办学自主权扩大了，学校能否办好责任完全在学校。为了把学校办好，学校要创新办学体制。只有在政府宏观管理，市场适度调节和

社会广泛参与的前提下，学校才能真正依法自主办学。学校自主办学能不能变为现实，将取决于学校内部的运行是否能建立起符合教育规律，并主动适应经济和社会发展与变化的新机制，这种机制需要一整套组织、制度以及运作系统与程序，这是学校自主办学体制创新的主要内容。构建一个法人治理结构，是体制创新的主要内涵。

校长是学校的法人代表，是学校的管理者，负有全面管理好学校的责任。校长负责制早在80年代的《义务教育法》中就明确了，但是没有全面执行，原因很多，主要是政府职能没有转变，校长无权实施管理者的职责。实行校长负责制以后，校长在学校的教育教学工作，以及与此相关的人、财、物方面将有更大的自由度。因此，对校长的素质要求比较高，校长要有：先进的教育理念；丰富的教育教学经验；开拓创新的意识；敏锐的分析决策能力；精明的管理协调能力。实行校长负责制，校内如何管理？这是摆在校长面前的一个重要课题。校长负责制并不是校长一个人说了算，而是要形成科学决策，贯彻执行和民主监督的新体制。这就是实际意义上的法人治理结构。我们这方面的经验还不多，这里提供国外一种较流行的“校本管理模式”供大家参考借鉴。

校本管理的思想，其含义是教育主管部门将其权力逐渐下放给学校，给予学校更大的权力和自主决策的空间，使学校能够按照自己的意愿和具体状况来决定资源的分配、学校的财务预算，课程与设置，教科书的选择，学校人事决策等改革措施，从而达到变革学校已有的管理体制，优化学校的教育资源，提高学校办学质量的目的。

校本管理强调管理重心下移，是以学校为本位或以学校为基础的管理思想和模式。校本管理（SCHOOL-BASED MANAGEMENT简称“SBM”），是20世纪70年代末发端于美国而后波及大部分发达国家和地区的一场国际性学校管理改革运动。

校本管理也强调校长的作用，不同的是它把学校作为一个整体，而校长只是学校的一部分，重视学校有关成员积极参与学校管理。在西方国家公办学校里有校务委员会，有校长、教职工甚至学生、家长代表参加，对学校的重大问题进行讨论提出意见，也可称为决策机构。行政控制型校本管理，最后由校长拍板，民

主控制型校本管理按校务委员会少数服从多数拍板。它称一级委员会，其下还有若干委员会或小组，称为二级委员会，分别就学校的某一方面工作提出咨询和意见。一级和二级委员会都有章程，规定了权力和义务，以及工作职责和规范。这些机构绝非形同虚设，反而非常活跃，并具有一定权限，比如一旦某一方面的工作作出了决策，他们还监督执行。

在西方国家，校本管理试验已有20多年的历史，对西方各国的教育行政体制和学校管理都产生了比较大的影响，并引起其他国家和地区的重视，这是因为这种学校管理模式的确有着传统管理模式的不具备的优点。例如通过权力下放，学校获得了较大的管理自主权，有利于制订清晰的符合自身实际的发展目标和政策，有利于提高学校教育的灵活性和针对性；通过共同决策，可以倾听各方面的意见和建议，提高决策水平，同时也有利于师生员工对学校目标和政策的认同，提高学校的凝聚力和执行决策的主动性积极性，值得我们借鉴。

我们在学习和借鉴西方国家“校本管理”经验时，由于国情不同，不能照搬照抄，可联系我们国家学校的实际，灵活地加以运用。在改革的过程中，一定要根据实际情况设计方案，使方案具有稳定性，可操作性和实效性，根据目标分阶段实施，逐步达到改革的目的。

参考文献：

1、萧宗六，贺乐凡.中国教育行政学[M].人民教育出版社，1996

篇6：谈律师制度改革方向

国际法学院09级01班高颖2009301030

律师制度是国家司法制度的重要组成部分, 在国家法治建设中发挥着越来越重要的作用。不难发现，我国律师制度仍存在不少需要改革完善之处。下文将针对司法考试制度及律师权利的保护进行阐述。

一、在司考资格方面，可适当提高参加司考资格的条件

律师资格是公民从事法律服务行业的必要条件。严格规范律师资格制度，对于提高律师的整体素质，保障良好的法治环境具有极为重要的意义。我国对于报考司法考试的条件要求较低，存在着诸多需要完善之处。

（一）应限制非法律专业人员报考。律师职业是一个专业性极强的职业，没有经过系统、专门的学习、训练很难形成法律逻辑思维能力、分析解决问题的技巧。现实生活中，这些非法律专业人员为了通过司法考试往往功利性的对一些法律条文进行死记硬背。在司法考试中, 这部分考生中有些由于其记忆力强、复习资料对路，可能通过考试, 取得律师从业资格。但是，真正进入了法律服务行业，由于缺乏法学理论功底，往往难以胜任律师工作。

（二）应提高法学学历水平的要求。在美国，本科毕业生，不能报考律师资格；没有经过三年法学院学习并以良好成绩取得毕业文凭的, 不能报名参加律师资格考试。我国在这一方面要求较低，只要具备了法学专科以上学历便可报考。在律师制度恢复之初，由于法学人才奇缺，这种要求是可行的。但对于当下高层次法学人才相对丰富的情况下，仍然沿用传统的报考律师资格学历条件, 显得不合时宜。不仅如此，法学专科人员对于法学的研究过于表面、肤浅，缺乏深厚的法学根底，在面对实际问题时常常会捉襟见肘。

（三）对于报考人员的品行进行审查也是极有必要的。西方一些国家的有关考试主管部门对报考者的人格和品性要进行严格审查，如果报考者被发现人格和品性不良，不宜具有律师资格, 即被拒之于考试大门之外。这对于我国的司考制度极具借鉴意义。根据《律师法》

第五条的规定，我国对于律师品行的考察是在通过司法考试之后进行的。在社会生活中,，“ 品行不良” 而通过考试取得律师资格者, 大有人在。如果不事先对报考人员的品行进行审查就可能使一部分品性不良的人混进律师队伍，危及社会主义法制建设。

二、在律师的权利方面，应对律师权利进行保障。

根据我国法律的规定，律师在从事法律服务时具有一部分权利，但是在现实生活中这些权利往往得不到保障。

（一）调查取证权的实现。随着我国审判方式改革的不断深人，律师调查取证权越来越重要。但是现实生活中一些单位和个人不愿意协助律师进行调查取证，甚至故意刁难、阻挠。针对这些问题，一方面我们要加强公民的法律宣传，提高公民的法律意识。另一方面，要在法律上对律师的调查取证权进行落实，由法院对律师的合理的调查取证进行授权，并予以协助。

（二）刑事辩护豁免权的赋予。刑事辩护豁免权，是指律师在法庭上的辩护言论，不受法律追究。在刑事辩护中，控辩双方难以平等对抗。在这个过程中，由于律师缺乏权利保障，往往成为“权大于法”的牺牲品。在刑事辩护中，一些律师由于调查取证被冠以“伪证罪”。律师从事刑辩工作困难重重，甚至会将自己陷入泥潭，这也使得一些律师对刑辩工作望而却步。因此，对刑事辩护中律师的保护是极有必要的，这不仅对于保障人权具有极为重要的意义，对创建一个公平正义的良好的法治环境也是不可或缺的。

实践中，律师从事法律服务工作中遇到的困难还不止这些，例如侦查阶段律师会见在押犯罪嫌疑人的权利受局限，审查起诉阶段律师的阅卷权也受到阻挠等等。