行政审批制度改革探讨

在当今社会，我们在很多情况下都会接触到制度。制度一般是指要求大家共同遵守的规章制度或行动准则，也是指在一定历史条件下形成的规章制度或一定规格。那么如何制定相关制度呢？以下是小编为您收集的《行政审批制度改革探讨》的相关内容，希望能给你带来帮助!

第一篇：行政审批制度改革探讨

关于推进林业行政综合执法改革的探讨

如何加强和规范林业行政执法，组建相对独立、集中统一的林业行政执法机构，解决林业行政执法中存在的多头执法、交叉执法等问题，是进一步搞好林业建设，实现建设秀美山川奋斗目标的一项紧迫任务，也是当前摆在林业行政部门面前的重要课题。

一、目前的林业行政执法体制已不能适应新形势的要求

我们应清醒地看到，由于历史和体制的原因，当前林业行政执法仍然存在不少亟待解决的问题，主要表现在：

1、执法机构多头，职能交叉。由于林业执法受制于林业行政和事业单位机构的设臵框架，造成法律法规赋予林业主管部门的行政处罚权分散在多个分支机构中，没有形成统

一、权威的职能，既无法高效地履行执法职责，也有损林业部门的执法形象。如目前我区参与林业行政执法的部门有：资源林政、野生动植物保护、森林病虫害防治、林地管理、基层林业站、木材检查站和森林公安机关，共有林业行政执法持证人员130多人。执法队伍庞杂，造成大盖帽满天飞，被老百姓形容为"几十顶大盖帽，管着一顶破草帽"。由于执法队伍多头，有些职能交叉、重叠;由于执法风险大，利益小，执法部门对某些违法行为互相推诿、踢皮球;对某些含金量高的违法行为，执法部门又相互争权，竞相处罚。

2、执法体制不顺，执法行为不规范。在现有的林业行政执法单位中，既有专门执法队伍，比如，森林公安机关，它不具备林木采伐、木材运输、木材经营(加工)、征占用林地审批、办证以及野生动植物的经营、繁殖、加工、运输等审批办证职能，其职能是按照国家法律、法规的规定查处案件;又有其他林业行政执法部门(包括资源林政管理部门和野生动植物行政管理部门以及乡镇林业站)，具有一定范围内的行政审批职能，同时又从事执法工作。这就往往导致由自己去查处和纠正因自己审批出现问题而引发的案件，既当裁判又当运动员，影响了执法的公正性和权威性。

3、行政权力膨胀，利益驱动明显。各执法分支机构极力争取行政处罚权，一方面是为了表明自己部门的重要性;另一方面，拥有行政处罚权也能给部门自身带来一定的经济利益。这样，既造成某些林业行政机关行政权力膨胀，又滋生了林业执法领域的腐败现象。大多数执法部门经费短缺，依靠罚款返还资金来弥补。更有一些执法部门的经费实行自收自支，直接靠罚款收入返还来维持。如木材检查站，作为行政执法单位，但工资体系为自收自支，这种财政保障体制就必然导致了趋利执法和自费执法的现象。一些部门不是重在纠正违法行为，而是罚款了事。有的部门甚至希望、鼓励当事人违法，因为这样才能有钱可罚，由此形成了"靠违法养执法"的现象。

4、执法队伍素质参差不齐，执法水平低。据统计，全县林业行政执法人员中，非法律专业人员占总人数的80%以上。大多数林业行政执法人员"半路出家"，法律专业培训不够，素质不高，执法水平低，致使执法过程中不时出现违反法定程序执法，适用法律法规条文不当，法律文书填写不规范等现象。

5、执法经费困难，执法手段落后。除森林公安局已基本列入地方财政预算，其他林业行政执法部门相当一部分未列入财政预算，执法经费得不到保障，执法检查、人员培训及必要的交通、通讯、勘验取证、装备所需经费无法落实，严重制约了林业行政执法工作的正常开展。同时，目前除森林公安机关拥有对人、对物的行政强制权外，其他林业执法机关一般不具有这种行政强制权。而现行行政处罚过程中，又不能没有上述权力的保障。诸如现行林政案件的相对人作伪证;向行政机关提供假证;拒不提供有关材料、信息;拒绝行政机关检查;拒绝接受行政执法机关的行政调查等诸多现象，在现有行政处罚体制中运用现有行政权力都不可能合法有效的予以解决，寻求司法支持又缺乏可操作性法定程序，导致行政执法人员采取非法手段行使行政权，或渎职、失职不作为。

事实证明，目前现有的林业行政执法体制已不能适应新形势下依法行政、依法兴林的要求，必须从创新体制入手，

3 进行重大的改革。实行林业综合行政执法，是加强和规范林业行政执法的必然选择，势在必行。

二、实行林业综合行政执法改革，是规范和提高林业行政执法水平的内在要求

1、实行林业综合行政执法，是贯彻落实国务院关于相对集中行政处罚权，实行综合行政执法指示精神的政策要求。2002年10月11日国务院办公厅转发了《中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的意见》(国办发 [2002]56号)，明确了综合行政执法的重要意义、指导思想、基本原则和主要内容，为各地组织实施综合行政执法指明了方向。2003年召开的党的十六届三中全会进一步强调："改革行政执法体制，相对集中行政处罚权，推进综合执法试点"，将实行综合执法体制改革纳入了各级党委的重要议事日程。

2、实行林业综合行政执法，是践行科学发展观和实施以生态建设为主的林业发展战略的需要。2002年11月，党的十六大明确将“生态良好”列为全面建设小康社会的重要目标之一，赋予了林业新的重大使命。2003年6月，中央对新世纪社会林业需求的变化和林业的战略地位、指导思想、基本方针、主要任务以及加速推进我国林业由以木材生产为主向以生态建设为主的历史性转变的政策措施作了全面、科学的阐述。2003年10月，党的十六届三中全会确定了全面、

4 协调、可持续的科学发展观。2004年3月，十届全国人大二次会议通过的政府工作报告明确提出“实施以生态建设为主的林业发展战略”。

3、实行综合行政执法，是加快林业产业化、解决“三林”问题的现实需要。根据中共中央、国务院和省委、省政府《关于加快林业发展的决定》，充分利用本世纪头50年的发展机遇，努力把江西逐步建成林产工业发达、市场体系健全的林产工业贸易中心和生态环境良好、人与自然和谐发展的全国生态示范区，基本实现山川秀美、生态环境步入良性循环的目标。林业，是我县区域经济的一大支柱产业，要将林业作为调整农业产业结构、加快农民脱贫致富步伐、促进“三林”问题解决的突出重点来抓。做好林业、林区和林农工作，解决好“三林”问题，对加强和规范林业执法提出了更高的要求。只有整合现有的林业执法力量，实行综合行政执法，将分散的执法职能相对集中，提高林业行政执法的整体实力和执法效率，实现执法人员的专职化和提高执法人员的素质，增强林业行政执法的公正性和权威性，才能真正做到代表广大林农群众的意愿和根本利益。

三、实行综合行政执法改革，是提高林业行政管理法治化水平的有效途径

2003年以来，国家林业局先后在江西、湖南、湖北、广东、福建等10省开展林业综合行政执法试点工作。试点效

5 果明显，取得了五大成果：一是解决了多头执法和重复执法的问题;二是提高了行政执法效率，降低了执法成本;三是加大了行政执法力度，提高了行政案件质量;四是林区治安状况进一步好转;五是执法监督体制和执法保障体制初步建立。试点工作表明，在林业行政执法中，森林公安机关比其他林政执法力量更具有明显的优势。

1、具有执法的权威性。执法程序规范。由于森林公安机关是一支专业执法队伍，在具体的林业行政执法行为中，从报案登记、立案调查、证据收集、事实认定、案件研究、案件审批、案件处罚到案件归档都有一套严格、规范、成熟的管理程序且处罚到位。森林公安机关具有森林刑事案件、治安案件、行政案件的管辖权，在办案过程中，可以视案情依立案标准分别立为刑事案件、治安案件和行政案件，给违法犯罪者相应的惩罚。执法形象严肃，森林公安机关实行准军事化管理，纪律严明，着装规范，在行政执法过程中相对于其他林业行政执法部门更具严肃性。

2、具有执法的公正性。森林公安机关是国家林业部门和公安机关的重要组成部分，是具武装性质的兼有刑事执法和行政执法职能的专门保护森林及野生动物资源、保护生态安全、维护林区社会治安秩序稳定的重要力量，森林公安机关在执法过程中，有专设的法制员、法制机构把关，其处罚标准统一。森林公安机关的任务就是执法，其职能是按照国

6 家法律、法规的规定查处案件。而其他林业行政执法部门都具有一定范围内的行政审批职能，这就往往导致由自己去查处和纠正因自己审批出现问题而引发的案件，既当裁判又当运动员，很难做到公正执法。

3、具有执法的社会性。森林公安机关在执法活动中注重“文明执法，热情服务”，注重打击与教育相结合，不仅考虑对个案的处罚效果，更考虑到通过个案的处理教育广大群众自觉遵守林业法规，提高群众的法律意识。不仅在打击毁林违法犯罪方面取得了丰硕成果，而且在林区社会治安的综合治理方面同样取得了显著成效。

实行林业综合行政执法，从根本上解决了过去长期得不到解决的林业系统内部执法机构重权轻责、职能交叉、滥用职权、执法扰民、以罚代刑等弊端。

四、全面推行林业综合行政执法，必须解放思想、与时俱进，走体制创新的路子

建立适应社会主义市场经济要求的林业综合行政执法体制，是一项重大改革，意味着打破旧的体制格局，对执法权和原有执法人员进行重新调整、整合。在坚持推行综合执法时，要抓好五项重要工作，妥善处理好四个关系。

当前林业综合行政执法改革要抓好的五项工作：整合现有林业行政执法资源;规范执法程序;统一执法标准;建立健全执法监督与制约机制;建立健全执法保障机制。林业综

7 合行政执法改革要正确处理四个关系，林业综合行政执法改革是涉及林业管理的一件大事，某种程度上说是一场革命，在这项改革中要处理好下面四个关系;处理好执法机构与林业主管部门的关系;正确处理好综合执法机构与法制工作机构的关系;要正确处理好综合执法与行政管理的关系;处理好刑事、治安手段与林业行政处罚的关系。

第二篇：我国社会保险制度改革探讨

09经本一班8160209030谭明华

在我国现行的社会保障体系中，社会保险包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险等五个险种。随着我国人口老龄化、城镇化、就业方式多样化的快速发展，社会保险制度建设面临着新的挑战, 社会保险制度改革是我国经济体制改革的一个重要组成部分，其改革的成功与否直接涉及到我国经济体制改革能否顺利进行，同时也关系到我国社会的稳定与发展。因此，社会保险制度的改革已成为社会普遍关注的一个重要问题,随着我国人口老龄化、城镇化、就业方式多样化的快速发展，社会保险制度建设面临着新的挑战.

一、我国社会保障的历史发展和现状

目前在我国，社会保障的功能和作用已经逐渐深入人心，新型的社会保障的整体框架基本形成，主要表现为：初步完成了从传统社会保障制度到新型社会保障制度的转型;确立了以养老、医疗与失业保险制度为骨干的城镇社会保险制度的基本框架;创立了力求把公平与效率结合起来，把社会互济与自我保障结合起来的具有中国特色的社会保险制度。尽管，对这个庞大的社会保障体系的总体看法还有不同的意见，但是，作为一个基本的制度，其取得的巨大成就是有目共睹的。

一、社会保险管理体制改革的迫切性

1:改革现行的社会保险管理体制是建立统一劳动力市场的需要。建立统一的劳动力市场是社会主义市场经济发展的迫切要求，然而由于条块分割、城乡分离、政策不统

一、覆盖范围较小等原因，严重阻碍了劳动力在不同所有制之间、不同职业之间以及城乡之间的自由流动。为了消除这一弊端，必须逐步扩大社会保险制度的履盖范围，为各种经济成份、各种用工形式的城乡企业职工以及机关事业单位的工作人员，提供统一规划、统一政策、统一管理的基本保险制度，建立起全方位、一体化的社会保险管理体制，避免在社会保险的基本制度上五花八门，各行其是，重新人为设置劳动力自由流动的障碍。

2:改革现行的社会保险管理体制是消除多头管理的需要。现行的社会保险管理体制是在特定的历史条件下形成的。其主要表现在多头管理、政出多门、互相掣肘。长期以来，由于各有关部门所处的地位不同以及局部利益的驱动，认识很不一致，难以进行综合规划和统一协调。在政策指导上，各订各的办法，各守各的框框，难于统一政策;在资金管理上，各守各的条块壁垒，资金过于分散，不能融通调剂，资金整体使用效益和保值增值能力差;在改革步伐上，有些改革指施由于长时间的争论迟迟出不了台，出台的也缺少部门之间的协调和统一的规划目标。这表明，多头管理的体制到了非改不可的时候了。

二、改革现行社会保险管理体制的目标和基本原则

根据社会主义经济体制改革的基本要求和社会保险制度发展的基本规律，我省社会保险管理体制改革的目标应该是把各类法定的社会保险项目统一管理起来，争取用两到三年的时间，率先建立起政策统

一、险种协调、基金统筹运作的社会化管理体制。政策统一，就是要在社会保险的目标、水平、覆盖面、基金征集及运作、保根据社会主义经济体制改革的基本要求和社会保险制度发展的基本

规律，我省社会保险管理体制改革的基险费发放等各个方面和各个环节，做到由同一机构制订、发布政策，监督完善政策;基本险种协调，就是要在建立不同险种的同时，做好各险种规划、政策、管理和运作等方面的协调工作，防止不同险种之间发生相互冲突的情况;基金统筹运作，就是要在尽可能宽的范围内统一筹集和运作保险基金，做到增进保值增值，调剂丰欠余缺，实现风险互补。

三、如何推进社会保险制度改革

第一，继续深化养老保险制度改革。经过20多年的改革，我国初步建立了社会统筹与个人账户相结合的城镇企业职工基本养老保险制度;机关和事业单位还没有进行养老保险制度改革，仍实行退休制度。下一步养老保险制度改革的重点：一是继续完善城镇职工基本养老保险制度。二是启动事业单位养老保险制度改革试点。目前，企业与事业单位养老保险制度不衔接，两类养老待遇差距过大，已经成为影响社会稳定的突出问题。按照事业单位与企业养老保险制度模式统

一、管理相互衔接、待遇略有差距的要求;三是制定适合农民工特点的养老保险办法和经办规程，积极推进农民工养老保险信息系统项目建设。四是探索建立农村社会养老保险制度。全面完成农村社会养老保险基金审计、整改和机构移交工作。制定农村社会养老保险工作的指导意见，开展建立新型农村社会养老保险试点.第二，加快完善医疗保险制度。我国的医疗保险制度主要由城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗三项制度组成。下一步完善医疗保险制度的重点：一是继续完善城镇职工基本医疗保险制度。多渠道筹集资金，妥善解决关闭破产企业退休人员、困难企业职工和退休人员参加基本医疗保险问题。加强医疗保险管理服务，优化管理服务流程。研究完善医疗保险用药管理和诊疗项目管理办法，完善结算办法，探索建立相应的质量控制与考核标准，调动医疗机构的积极性，提高医疗服务质量，控制医疗费用过快上涨。二是扩大城镇居民基本医疗保险试点范围，为城镇没有就业单位的居民，包括大中小学的在校学生建立这项制度，重点保障这部分人群的住院和门诊大病医疗支出需求。2007年下半年，国家已在79个城市启动了城镇居民基本医疗保险试点。2008年试点城市要达到全国城市总数的50%以上。三是加快推进新型农村合作医疗，力争到2008年底，新型农村合作医疗将基本覆盖所有农村，并逐步提高筹资水平和报销比例，减轻个人负担。

第三，推进失业、工伤、生育保险制度建设。近些年来，国务院颁布了《失业保险条例》和《工伤保险条例》，劳动保障部门颁布了生育保险方面的行政规章，标志着失业、工伤、生育三项保险制度基本建立。下一步的工作重点：一是进一步完善失业保险制度。建立健全失业保险金标准正常调整机制，推动失业预警制度建设，加强失业预防和失业调控。继续推动东部地区做好扩大失业保险基金支出范围试点工作，加大失业保险促进就业力度，积极探索完善失业保险制度保障生活、促进就业、预防失业三位一体的功能。二是继续推进工伤保险制度建设。完善工伤保险法规政策和标准体系，逐步提高工伤保险待遇。

我国社会保障制度建设,既要坚持已经达成共识的方向和目标，又要大胆探索新的路子和办法。我国的社会保障制度建设已经经过了几十年的探索。改革开放以来，在许多方面已经提出了比较明确的制度建设方向和目标。 在这个探索的过程中，有两点是非常重要的,一是要高度重视社会保障制度建设对稳定的特殊要求。社会保障是保障稳定的，如果保障制度本身不稳定，任何好的制度设计都不会成功。二是改革一定要循序渐进，不可一蹴而就。不能指望在短时间内求

得一个完善的制度设计，更不能指望在短时间内社会成员之间能达到充分的共识.

在今后,我国的社会保险制度改革一定会取得更大的进步,社会保险制度改革越来越完善, 保险业获得更加蓬勃的发展!参考文献：(1)建立新型社会保险体制的原则及对策/光明日报/ 2006-4-8

(2) 我国社会保障体制中存在的问题与对策探讨/ 2010-3-9

(3) 如何推进社会保险制度改革/来源：国研室/ 2008年03月19日

(4) 我国农村社会养老保险制度改革的研究/ 朱逸/ 2010年 07期

(5)我国社会保障制度建设的主要方向和任务/新华日报/2005-6-2

第三篇：对二元户籍制度改革的探讨

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编辑整理: http:/// 文章来源：新浪

摘 要：阐述了现行户籍制度的含义、内容和功能，从建设和谐社会的角度重点分析了其所带来的各种弊端，认为户籍制度的改革已刻不容缓。

第四篇：林权制度改革实践性问题探讨

湖南省宁乡县林业局

袁志明

摘要：湖南省宁乡县集体林权制度改革自2009年启动至今，经过三年多的努力探索和实践，目前已完成了以林定四权为主体改革和部分配套改革工作，有效地推进了宁乡林业产业化的发展。同时，在林改实践过程中，我们遇到的确权发证实际问题，及时提出解决方案，林业发展仍面临着集体林地分包到户后发展规模经营受限、森林资源综合开发利用效能不高、林农生产经营资金短缺、相关配套基础建设缺位等客观挑战。为进一步推进林业经济快速发展，建议对林权实行分类经营管理、帮助林农多渠道筹措林业发展所需资金、建立相关配套服务机制。

关键词：林权证，林地所有权，林地使用权，林木所有权，林木使用权，林业产业化

一、选题背景与目标

1、选题背景

2008年6月8日中共中央国务院发布《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》。《意见》明确了集体林改的目标，提出了林改过程中应坚持的原则和林改的主要任务，为集体林权制度改革的全面推进作出了更详细的指导。新一轮的集体林权制度改革，核心内容为“明晰产权，放活经营权，落实处置权，保障收益权”，其根本目的在于激发林业生产经营者的积极性和提高林业生产力水平。林权配套措施的改革，其中包括林业发展的社会化服务体系的建立，林业产权交易规范问题，林业经济合作组织的建立，林业生产中的小额信贷服务等。林业产权的主体改革通过颁发林权证的手段已经在事实上确认了林农对林地的使用权，从而使得林地和家庭劳动力一起成为家庭创收的资源投入要素，如何实现林地对家庭受益贡献的最大化，是选择单户经营，还是维持改革前的林场经营，或是选择林业合作社这种新型的合作体系对林地要素进行整合，成为摆在林农面前的重大选择。

我国是一个农业大国，农业人口众多，农村经济在国民经济发展中占有重要地位。我国也是一个多山的国家，山区面积占全国总面积的69%，山区人口占全国人口的56%，许多省份山区的面积甚至达到了80%，林业生产活动以森林资源经营为主要对

象，提供木材、薪材、非木质林产品等物质产出，是山区经济发展的重要依托，也是农村人口获取能源、生产资料、生活用品、现金收入的重要途径。

集体林是我国森林资源的特殊产权形式，也是我国森林资源的重要组成部分。根据第六次全国森林资源清查，我国林地面积为2.83×108hm2，其中，集体林地面积为1.67×108hm2，占全国林业用地面积的60.07%;集体有林地面积9.89×107hm2，占全国有林地比重58.19%;全国集体林分布呈现出南方多、北方少，东部多、西部少的特点，其中80%分布在我国南方地区。开发利用集体林资源不仅是我国山区经济发展、农村人口实现增收致富的有效途径，也是弥补国内木材及木板帽林产品供需缺口的有力保障，经营好集体林资源还有利于调节气候、保护生物多样性、涵养水源等生态建设目标的实现。

2、探讨目标

宁乡是省会长沙的近郊，是长沙通往湘中、湘西北之要冲，处于长株潭“两型社会”综合配套改革试验区大河西先导区。林权制度改革初2009年，宁乡县辖13个乡、20个镇，383个村民委员会、40个社区居民委员会。宁乡县土地总面积290864.0公顷(4362960亩)，其中林地129692.2公顷，占土地总面积的44.6%;非林地161171.8公顷，占土地总面积的55.4%。森林覆盖率41.98%，林木绿化率达47.42%。到09年末总人口136.02万人，其中非农业人口15.93万人。

本文的主要探讨目标有：(1)深入分析宁乡县在四权明确后的林权改革和分布状态，其中内容包括林农每户所确认的林权总面积、每户所获林权的分布、所确权林地上的林木种类，等等;(2)全面了解宁乡县林农获得明确四权后的经营态度，内容包括确权后林业经营对于农户所带来的收益，林农对于经营林地的积极性。(3)宁乡县在推进林地流转与林业产业化过程中，所取得有益经验与面临的挑战。(4)在充分调研的基础上，提出促进宁乡县林地流转与林业产业化的对策或建议。

二、国内外相关探讨综述

首先值得特别指出的是：本次四权的明确，是以八十年代初农村实行承包责任制时的林权证为主要基础，林地权属、林地四至档案资料都是重要参照物。当时是责任制初始阶段，群众积极性很高，村组在勘界和填写林权资料是都是特别认真的，即使相对本次林改而言，资料也是更为认真扎实的。因为林地的四至也有客观上的特殊性，到本次林改时，有的四至参照物早已物是人非，在新填发林权资料时做的修改又要参

照现状。因此，我们认为，八十年代初的林权资料，今后依然是处理林权纠纷的重要原始参考依据。

1、林地所有权相关研究

林权包括四权：林地所有权、林地使用权、林木所有权和林木使用权。真正价值最大的应属林地所有权。由于制度完善的渐进性，2005年以前，四权尚未分离，很多人误认为林地所有权就是林木所有权和使用权。即使是当今时代，有一部分对政策学习不够的乡村组干部和群众，还停留在原来的认识上。林地所有权归属国家、集体所有;通常，自然人、法人和其他组织拥有的林权只有三权，即林地使用权、林木所权和使用权。新林权证的颁发，最大的贡献就是明确了林地所有权，特别是明确了村、乡、县林地界限，澄清了历史以来很多遗留问题，为解决涉林纠纷提供了准确的权属依据。

所谓林地，按照规划与否实际分两种：

一是规划林地：长期以来一直是林地，林业和国土部门在用地性质规划时，根据历史情况和现状对地籍做出规划或者判断，认定是林地。这就是规划林地。这些资料进入地籍调查档案，林业和国土部门都认可。2005年前，林地权属没有分开，随林木使用人身份改变(协议另有约定的除外)。2005年后，国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。

二是非规划林地：关于非规划林地，2005年省林业厅出台了相关规定：“非规划林地林木是指农村居民在自留地和房前屋后种植的个人所有的零星林木，包括村旁、河溪旁、路旁(除铁道、高速公路、国道、省道外)、沟渠旁、田旁和基本农田外的抛荒地、旱地、坡耕地等种植的林木。非规划林地原则上不纳入林地范畴管理，也应该办林权证，但地籍和权属要仔细甄别。

2、林地使用权及流转相关研究

国内学者对林地使用权及流转研究起步较迟，多数从2000年以后开始，在以下几方面取得了较大进展：

其一，林地使用权流转的概念、必然性及意义。我国学术界对林地使用权及流转的概念及必然性方面具有一致的认识。学者们普遍认为，林地所有权与使用权分离，是林业产业化的基础认识。二者分离才产生林权流转，使林地向有能力、有技术、懂经营的林业生产者集中，实现生产要素的优化配置。

其二，林地使用权流转的实践。主要总结各地林地使用权流转的现状、成效、制约因索和存在的问题，并提出对策。学者们把制约林地使用权流转的因素主要归结为权属不清、农村非农经济发展不充分、社会保障制度不健全、缺乏森林资源资产评估机构带来定价随意性大、流转信息不畅、缺乏中介组织等。

其三，林地使用权流转制度的研究。从法学和经济学的视角对林地使用权流转审核制度、评估制度、产权档案管理和产权流转动态监管制度等进行研究。

3、林木所有权和林木使用权

当林地使用权发生流转时，由于林业的特殊性，不可能像其他地面农作物一样全部收割后再转让林地使用权，大多数都必须将林木所有权和使用权同时流转。从历史发生的相关遗留问题分析，对上述二权认识模糊造成林地无人管辖而荒废，或者流转不畅，山林管理方式成旧落后。

4、林业产业化相关研究

随着改革开放的深入，近年林业产业化相关研究很多。林业产业化，是指在一定的时间里和确定的区域内，为全面开发利用山地资源，获得山地农林产品稳定供给，实现农村地区经济社会生态持续协调发展而进行的综合性生产建设活动。它的最终目标是合理配置、科学利用山地林业生产要素，提高林业综合生产能力和市场竞争力，推动传统林业向现代林业转变，形成规范化经营，促使林业生态和经济效益最大化。

三、宁乡的成就与挑战：

1、四权确立和林业产业化 (1)促进了林业产业的发展壮大

其一，油茶产业的规模进一步扩大。近两年，宁乡县新造油茶4万亩，建设喻家坳、资福、枫木桥、花明楼等4个油茶丰产林万亩示范乡镇。花明楼四海、资福乡珊瑚等油茶专业合作社基地面积过万亩，打造了油茶产业规模发展样板。宁乡县荣获市级油茶项目造林质量全市第一，省级油茶项目得到了省林业厅高度肯定，被列为2011年省级油茶产业发展重点县，为宁乡油茶产业的发展打造了新平台。

其二，森林旅游产业发展开创新机遇。2009年以来，凤凰山国家森林公园、金洲湖国家湿地公园与青洋湖省级森林公园相继获得审批，打造了宁乡森林旅游的国字号品牌，为宁乡森林旅游目的地建设构建了良好平台。三大公园的建成将极大的丰富宁乡县森林旅游内涵，促进宁乡森林生态旅游产业跨上新台阶。森林生态旅游产业正

在逐步成为宁乡林业经济新的增长点。

(2)促进了经营模式的创新，发展了多种经营模式

林业合作社的成立为林业产业带来了新的发展。自2009年的林权制度改革起，全县共成立63家林业合作社，开展山地入股、大户承包、“公司+基地+农户”等多种经营方式，投入大量资金，实行规模经营，促进了林业产业的壮大。林业合作社己成为继公司、林业大户后社会资本造林的又一新主体。

(3)促进了农民收入的增加

对生态公益林的补偿也已按照政策完全落实到位。林农的税费负担很轻，目前只缴纳林权证工本费和育林基金费，此外林农还能得到相应的补贴，直接增加了收入。自林改以来，经营模式的创新使得农户对自己林地经营方式的选择更加多样，这些都必将促进农户收入的增加。

(4)生态环境保护得到进一步加强

为确保宁乡经济发展用地需要，宁乡县积极争取重新区划界定公益林，新增省公益林2.03万亩，全县国家级、省级公益林面积达到77.8万亩，占全县林业用地面积的40%。宁乡县全县造林16000多亩，实施重点项目10个，项目投入资金8020万元，招商引资到位资金8010万元。林业生态建设投入每年持续增加，相继实施了以改善生态环境，扩人森林资源为主要目标的长江防护林、退耕还林、国家重点公益林保护等林业重点生态工程。

同时，随着林改的深入，限额采伐指标已百分百入村到户并完成公示，进一步控制了农户对林木的采伐数额。夏铎铺镇借助林改，将山林归集到凤凰山国家森林公园进行管理，既保护了生态，美化了环境，又创造了林业品牌，促进了森林旅游的兴旺。宁乡成功申报了国家级金洲湿地公园。国有成大林场和黄材林场收为省林业厅直管,这些改革措施将直接推动林业生态保护和林业产业化建设。

(5)农村民主政治建设得到进一步发展

其一，宁乡县在林改四权确认过程中坚持了阳光、透明、公正公开的程序，确保了林权制度改革规范有序、尊重了农民的意愿。在调查流转及确定经营方式的程序做到合法、公开、公正、公平，尊重农民意见。在确定经营方式时，召开了村民会议或村民代表大会进行民主决;在对集体林地进行分包到户和限额采伐指标确定后，都在当地报纸上进行了公示，保证了整个过程的阳光、透明操作。

其二，及时、全面披露林改信息，保证了林农获得林权改革信息渠道的多元化和及时通畅，保障了农民的知情权。宁乡县在2009年初召开了全省规模最大的集体林权制度改革动员大会，与会人员多达550多人。会后各乡镇，村组相继召开研究林改工作的大小会议1221次，制作横幅1206条，张贴标语、告群众信、林改十问十答等资料40多万张，出动宣传车100多次，对林改政策进行全方位、深层次的宣传。特别是为了便于农户对林改政策的理解，县林业局针对农户最关心的问题，用通俗易懂的语言编制了《十问十答》，成为了宁乡县林业局林改工作中的一大亮点。

2、林权制度与林业产业化面临的挑战 (1)林业产业化利用效能有待提高

通过调查，我们发现，林农对林地的投入积极性不高。根据计算，林地投入产出的比例为1:1.4左右，可见目前林地的经济效益并不高。我们了解到，在开发林下经济方面，只有不到3%的林农发展了林下经济，种了一些药材。发展林下经济，不仅有利于林地综合效益的提高，而且可以增加农民收入。而绝大多数的林农没有开发林下经济。

(2)集体林地分包到户后，发展产业规模经营受到限制

由于森林资源培育从生产到收益的周期长;且林地的经营场所在山场，管理经营难度较大;此外森林资源经营中经常遇到病虫害防治、森林防火、基础设施建设等需要大量资金投入的问题。因此，林地的经营适合规模化产业化的经营方式。然而，集体林权制度改革确权工作的完成，随之带来了山林经营规模不大的问题，给林业产业的规模经营带来一定的限制。对少数极度不配合流转林地的农民，政府没有十分有效的办法，为林业的产业化和规模经营发展造成阻碍。集体山流转，要三分之二群众同意方可流转，极大的制约了流转的灵活性。

(3)林农生产经营资金短缺，生产经营积极性不高

资金是促进经济增长的重要推动力之一，也是促进其他各种生产要素有效事例和不断提升产出效率的重要因素。在林改中，广大林农取得了山林资源的生产和经营管理权，但相当部分的规模经营林农在林业生产中都面临着资金不足、融资渠道有限的问题。究其原因，我们认为，大多数林农对林地自己经营，林地面积小经营收入少，不作为家庭收入的主要来源，林农对林地生产普遍不重视，因此很少贷款来经营林地。然而对于承包大片林地的大户和合作社，小额信用贷款不能满足他们的大量资金的需

求，大额贷款比较难争取到位。

四、深化四权改革和推进林业产业化

1、分类经营管理，促进森林资源的综合开发利用

林地资源的固定性决定了林业可持续发展不可能通过无限制扩大经营范围来实现，只有通过对林地的分类经营管理来充分有效利用林地资源，从而促进森林资源的综合开发利用，提高林地生产力水平。

(1)保护公益林，最大限度发挥其生态功能

首先，要严格控制把公益林地转为非公益性林地，从宏观上保证公益林地面积占林地面积一定的比例;从微观上明确各具体公益林林分的经营范围，并落实到山头地块，建立公益林地小班档案，明确边界、面积、位置和树种组成。

其次，要建立相应的公益林经营技术规程，保证按技术规程经营，公益林应当以乡土树种为主，采取封山育林、补植、改造、人工促进天然更新等。

再者，严格控制公益林的采伐，依据不同类型的公益林实行分级保护管理。自然保护区、国防林、风景名胜区、森林公园的森林实行一级保护;水源涵养林、水土保持林、生物防火林带等其它公益林实行二级保护。实行一级保护的公益林严禁任何形式的采伐;实行二级保护的公益林允许轻度更新性采伐，并只能采取择伐方式，其采伐限额单列，专项管理。为了充分利用生态公益林的效能，也可以发展森林旅游业、林下种植业等产业。

(2)发展商品林，最大限度发挥其经济功能

其一，发展林业合作经济组织，促进林业的规模化经营

由于森林资源培育具有长周期性，在其漫长的经营过程中需要占用一定数量的经营资金，而林农个人及其家庭的经济实力相对有限，往往难以提供充足的资金;而且营林业的主要生产场所是山场，其经营管理的难度较大：此外，森林资源培育过程中还会经常遇到病虫害防治、森林火灾防范和林区基础设施建议等诸多需要涉及多方主体利益和大量资金投入的问题。因此，营林业更适合于规模化经营。新一轮林改的最终目标在于通过明晰山林产权从而达到提升林业生产效率和增加林农收入，而规模经营也是提高要素生产率和增加林农收入的主要途径之一。发展林业合作经济组织，实施经济林的专业规模经营，有利于将有限的资源向营林能手集中，培育新的产业，增

加本地农民收入，促进林业产业发展。

其二，扶持龙头企业，促进林业产业一体化

宁乡县林业经济效益低，实力不强，突出原因是林业龙头企业少，林产品加工度低，附加值不高。加工业是林业产业化的瓶颈，又是带动的龙头。因此应大力推进资本与林地的联合，进一步探索企业办基地的发展模式，通过“公司+基地+农户”等切实可行的合作方式，在税收、信贷以及劳动保障等方面给予政策扶持，来发展一批以森林资源培育为依托，以林产加工为中心，以市场消费为先导，经营规模大，经济效益好，且能辐射、带动周边社区的群众共同参与的林业龙头企业，并使一家一户的林农成为整个合作组织的必要组成部分。而通过大力扶持龙头企业，有利于在宁乡县形成市场牵龙头，龙头带基地，基地带林农的产加销一体化经营格局，促进林业产业一体化，增加林业经济效益。

目前宁乡县有民湾家具制造有限公司等龙头企业，应引导其进一步发挥示范作用，促进其与林农合作，带动林业产业发展。且可以利用现有的区域优势和项目带动，发展以喻家坳、花明楼等乡镇为重点的油茶产业;以夏铎铺、东湖塘等乡镇现有连片楠竹的楠竹产业，以朱良桥、双江口等乡镇为中心的花卉苗木产业。引进的华林公司、福民公司、湘森源公司、长浏公司等，都是注册资金超千万元的涉林公司，这些企业都有可能成为我县林业产业化龙头企业。

其三，完善产品销售网络，促进林产品销售

宁乡县现在产业规模效益不高，小规模经营也带来了销售方面的问题，表现在木材及其产品产量小、批量多，与厂商进行谈判处于弱势地位，没有固定的销售渠道。因此要在宁乡县建立的以利益共享、风险共担机制为基础的，农民自愿参加、自主经营的合作经济组织中，实行社员制，统一标准，统一品牌，统一销售;政府也应在宁乡各乡(镇)以及邻近地区之间培育销售网络，帮助农民对周边地区进行促销，通过统一的品牌，提高市场的知名度，以此吸引更多的批发商和零售商，拓展林产品的销售渠道。

其四，开展技术指导，为林地经营提供技术支持

与其他产业相比，林业具有投资时间长、周转慢，资本的连续投入和一次性收获的特点，这就要求给林农一个正确的技术指导，以避免因失误造成巨大的经济损失。

政府应抓紧建立较为完善的林业科技咨询培训和教育网络体系，林业部门应当建立技术服务网络，让更多的林技人员深入山间地头，帮助农民解决实践中遇到的难题，减少技术传递的时滞，在最的时间内让农民掌握技术;联合有关科研院(所)，积极引进优良品种，将行之有效的实用增产技术推广到各乡村。

林业部门可以从以下5个方面给林农进行技术指导：(1)掌握适地适树原则，即根据造林地立地条件，设计当地能很好生长的造林目的树种。一般要注重选用乡土优良树种，也可采用引种后表现良好的树种;(2)在适应立地条件和符合造林目的的前提下，尽量选用经济价值和生态、社会效益较高，又容易营造的树种。同时，还要注意选用种苗来源充足、抗病虫害性能强的树种;(3)可适当设计针阔叶树混交林，以达到改良土壤、提高林地肥力、防止病虫害和山火蔓延，建立稳定、高效的森林生态系统的目的;(4)在具体的经营方式选择上，可以建议林农在林区实行林粮间作、林药间作，在林间空地种植蔬菜、名贵药材、花卉等来以短养长，提高林地综合利用效率，增加林业经济效益;(5)给林农提供造林技术措施设计方案，方案包括：整地设计、造林方式、方法设计、造林密度设计、幼林管理设计等。

2、多渠道筹措资金，解决林业生产资金短缺问题

资金是促进经济增长的重要推动力之一，也是促进其他各种生产要素有效融合和不断提升产出效率的重要因素。在新一轮林改中，随着宁乡县山林产权的相继明晰到户，广大林农取得了山林资源的生产和经营管理权，但相当部分的林农在分林之后的林业生产经营中都面临着资金不足、融资渠道有限等相关问题。因此，如何有效地增加融资渠道和解决林农经营资金不足问题，就成为进一步推进和深化新一轮林改的关键之一。

(1)政府公共财政支持是必要的先导

由于林业生产具有经济、生态和社会“三大效益”，即使是那以提供木材和各种非木材林产品作为主要经营目的的商品林也是如此，其所提供的生态效益远远地超过了它的经济效用。政府作为社会公众的共同代表，理应承当起为商品林生态效用消费者支付必要费用的责任。

同时，林业还是一个自然再生产和经济再生产相结合的特殊产业，森林资源在其漫长的生命周期内，既受到社会经济状况影响，又受气候、土壤、植被等自然条件的

制约，具有高风险性，常常面临着各种灾害性天气、森林病虫害等方面的威胁。为此，也需要政府给予一定的支持，以促进其发展。

由于林业生产具有公益性和高风险性以及由其所导致的弱质性，林改后分户经营的森林资源经营者的产权因受到林木限额采伐等相关政策的制约仍然是不完整的，还受到一定程度的限制，这些因素均影响了森林资源经营者合法权益的正常使用，因此政府需要给予必要的经济补偿，补偿的方式可以多样化，其中最重要的一种方式就是在商品林建设的资金投入上予以直接的支持。在具体的补助方式上，应该统筹兼顾，既要考虑到广大森林资源经营者的现实需要，也要顾及政府当前的实际财力，要量力而行、逐步推进。

(2)非政府资金是主体

由于在宁乡县的森林资源中，其主体是集体林，而在新一轮林改中，产权明晰到林农家庭或个人的也主要是集体商品林资源，而商品林经营的主要目标是为人们提供木材和各种非木材林产品，即追求最大的经济效益，因此，商品林资源培育的主要资金应来源于林农自身及政府之外的其他主体。

(3)多元化融资是发展方向

首先，要努力提升林农自身及其他各类林业经营主体的盈利能力，使之成为新增投资的内生源泉。

其次，信用融资应成为新一轮林改后林业经营资金筹集的主要来源。基于林改后以广大林农为主的各类营林主体，由于其经营规模相对较小，自我积累的能力有限，且需要较长的时间跨度，而股权融资方式又不太现实。因此，对于他们而言，社会融资应成为其经营资金来源的主渠道，特别是银行信贷资金应该成为其主要资金来源。在信用融资中，抵押贷款作为一种借贷双方都比较容易接受的融资方式越来越受到青睐，森林资源资产作为林业经营主体所拥有或控制的一类最重要的资产，其理所当然地应成为一种最主要的抵押财产。

3、建立相关配套服务机构及制度，为林业产业化提供保障 (1)成立森林资源资产评估机构，建立林地资源数据库管理系统

目前，宁乡县虽已成立了森林资源资产评估办公室，但现实中人们对森林资源资产评估的重要性还缺乏必要的认识，且评估技术及操作难度大、评估时间长、成本高，

真正被评估的林地较少。宁乡县可以以林权改革时录入的林权数据为基础，建立林权森林资产评估信息数据库，形成连接林农、金融机构并能实现数据其享的信息平台，并利用现有信息数据资源提升工作效率。

(2)组建森林资源交易市场，建立民间林业服务合作社

集体林权制度改革后，林农拥有森林资源的经营权、处置权与收益权等权利，但对于用材林资源，由于其经营周期一般较长，若等到森林成熟后采伐销售，将其转变成货币，则需要很长时间，也不利于林农资金的周转，因此，要使林农手中的资源能及时变为现实的商品，必须组建森林资源交易市场，进行“青山买卖”，以此来牵动部分资本的良性运营。

(3)推行森林灾害保险，减轻经营者的风险

在集体林权制度改革的配套政策中适时推行森林保险等相关的保障政策，中央和地方各级财政都要承担一定比例的森林保险金。应把单一的森林火灾保险发展为气象灾害保险、病虫害保险、森林重大损失保险、森林综合保险和森林附加保险等。气象灾害包括：旱灾、水灾、风灾、霜灾、雹灾和霜冻等，这些气象灾害在我闰时有发生。目前，宁乡已经实现森林保险全覆盖，投保林地实现100%。

总而言之，林产四权明确后，管理部门要推进林业产业化，关键是从制度上加以保证林业资源配置达到更加理想的效果。以政府制定优惠政策、加大林业资金投入和技术推广力度、扶持龙头企业、完善销售网络为基础，鼓励公司、合作社和个人承包山林地经营林业项目，发展规模经济的高效林，提供优质技术服务，完善相关配套中介服务机构和制度为主要手段是促进林农增收的必然途径，也是促进林业开发利用综合效能提高、林业产业发展的必然选择。

第五篇：国有商业银行内控制度改革的探讨

石 峰

关键字：稽核内控 业务内部控制 监督制度 银行工作

近年来，虽然我国的金融秩序已有很大的好转，但是国有商业银行尚未完全走上现代商业银行的经营之路，在目前转轨过程中，竞争日益激烈，少数国有商业银行仍有信贷资产质量低下，贷款利息虚收、虚盈、实缴，企业风险转嫁给银行，成为金融风险，经营亏损、利润下降，甚至违规违法经营、高风险经营的趋向。在这种状况下，原本已有不少漏洞的银行内控制度几乎失去效能。

问题表现在很多方面，诸如：

1、管理部门机构权限不清，出现管理的真空地段;

2、内部约束不力，规章制度不够健全或执行不力，大量经济案件的出现说明管理存在很大的问题;

3、内部稽核人员数量不足，素质偏低，内部审计有时流于形式，查出来的问题也不一定得到应有的处理;

4、财务核算上事前分析、预测和监督少。从这些问题可以看出我国金融秩序仍然是较脆弱的，因为如果金融机构的内部控制机制不够健全，随时都可能出现新的违规。因此在加强外部监管的同时也必须督促内部控制制度的建设。健全的内部控制制度是商业银行安全、有序运作的前提和基础。

那么在我国国有商业银行目前的状况下如何来建立能真正发挥作用的内部控制制度呢?笔者认为应该主要从以下两个大方面出发。

一、建立一套完善的内部控制制度

1、银行内部应该设一套以明确责任，相互制约，分工协作为原则的严密有效的组织机制。首先应严格岗位分工，因事设岗，因岗定人，每位员工按各自工作的性质、权限承担相应的工作责任。其次在自我检查监督，自我控制保护的基础上各职能部门之间，上下级之间，岗位之间设一套相互制约、相互监督的牵制机制，每项业务必须有两个岗位参与记录、核算和管理，各岗位的员工要对自己所办业务的合规性和真实性负责，同时每项业务还应有一专门岗位对之全过程检查，以便及时纠正问题。第三，应注意组织机制的完整性和连贯性，防止出现随着管理人员级别的升高其所受内部控制的约束力越小的情况出现，加强从总行到各级分行、支行的各级业务主管部门的自身监管和对下级的监督，以有效防止银行高层管理人员的舞弊行为。第四，在设置岗位的时候应注意度的把握，不能脱离现实过于强调严密性和完整性，应尽量简化机构和人员，简化程序和手续，从而提高工作效率和效益。

2、逐步完善财务会计制度。会计部门是银行内部的第一监控部门，应首先保证各项会计数据的真实性和帐务处理的准确性，通过完整的帐务体系发现问题，监控各项业务操作。其次应重视事前的财务分析和预测，把风险控制在萌芽状态之中。当前国有商业银行的测监机制尚不完备，事前、事中的预警、预报机制差，因此应该建立起定期业务分析、信贷资产质量评价、资金运用风险监测制度，建立定期实物盘点、各种帐证帐表的对帐制度以及业务活动的事前、事中和事后监督制度。第三，建立起各级会计主管人员责任制，会计机构要有充分的独立性，会计主管同时对主管行长和上级会计主管负责。第四，建立会计重要岗位离岗审计和岗位轮换制度，要定期对重要岗位进行审计和轮换，以便发现隐患，及时解决。第五，制定电算化会计管理制度，防范电算会计风险。缩短联行对帐时间以便及时发现联行资金案件，同时电脑管理系统的设计人员与操作人员及相关的业务管理人员应分开各行其事，从而消除人为的随意性而导致的业务风险。

3、改革内部稽核机制。目前内部稽核部门对监督各项内控制度的落实、防范和化解金融风险所起到的作用并不明显，普遍存在临时性、特殊性和应付性稽核。然而对内控制度进行再监督的内部稽核制度是商业银行内控制度的核心，也是确保各项内控制度落实的关键，因此改革内部稽核机制已显得日益重要，可以采取以下措施：首先，为了保证内部稽核部门的独立性和权威性，实行对总行法人负责的内部稽核制度，建立总行领导下的分支行稽核负责制，赋予总稽核相应的职权，直接对上一级稽核部门负责。稽核经费同被稽核单位相分离，稽核人员与被稽核单位也不存在利益关系。如最近日本三和银行计划把世界各地分行的内部稽核部门独立出来，直接接受总行稽核部的领导，以加强总行对分行的监管力度。其次，建立一支高素质的稽核队伍。稽核人员应该具备四方面的素质：1)政治品质好，2)熟悉银行业务，3)有敬业精神，4)廉洁自律。可以通过一系列高待遇吸引德才兼备，有一定水准的人员，同时要实行严格的工作考核，奖罚制度，保证高水准的工作质量。第三，完善稽核监督功能，稽核部门不仅要善于发现问题还应及时将检查评价的结果反馈给最高管理层，对现有的规章制度进行评审改进，以增强内控机制的有效性，同时还应该由事后稽核为主向事前、事中、事后全过程稽核转变。第

四、在银行内部设立内部审计机构，总行审计机构对分行定期进行全面检查，不定期进行专项检查，同时银行内部还可以聘请外部会计师查帐。这些检查可以使总行及时准确的了解各分行的经营情况，并督促各级管理者稳健经营，保证业务正常发展。如美国的花旗银行在全球各地设有若干审计中心，分别负责各地的审计，从而保证了内部监管机构的独立性和权威性。第

五、审计工作的重点由合规性转为风险防范审计，主要包括银行资产质量的审查，各业务部门工作内容、工作程序、工作质量的检查，银行内部控制制度及其实施情况的监督，风险管理体系和风险预测体系的评定等。第

六、在稽核手段上应由传统的手工操作向现代电子化操作转变。

4、建立完整、迅速、安全的信息系统。首先，充分利用现代化的信息处理和通讯技术，建立灵敏的信息收集和反馈系统，使各项决策和业务经营活动建立在充分的信息支持基础上;利用各种信息及时调整业务经营方针和发展策略，加强决策和经营管理活动的针对性和主动性;管理行可以通过电脑联网及时获得信息，通过分析经营行报送的统一的财务报表和统计报表对经营行的各项业务进行监督。其次，应保证完整、正确、真实的业务信息资料，便于内部检查，工作衔接，以及对以前业务的研究和发展新业务。要做到这一点，可以采取以下措施：1)规范编制业务资料，确保每个操作环节都有控制，有记录，可监督，并由专人保管，防止被人涂改、误解或毁损;2)发生的业务应及时入帐，使帐务能全面反映当期的业务，以防挪用贪污资金;3)需要复核的业务应该及时复核。

5、实行严格的授权审批制度。银行以安全经营为本，对每一项交易一定要有不同的人进行审查和批准;开办任何业务活动都必须经过有权批准部门的书面认可，并实行严格的授权;对越权行为予以严厉处罚，越权造成的损失应追究相应的责任。在这一方面我国国有商业银行可以向国外商业银行借鉴学习，设计一套完善的控制资产风险授权的审批机制。

二、保证内部控制制度得以严格执行

内部控制制度定得再好、再完善，如果没有严格的执行，那也只是一纸空文，更何况内控制度的建立本身就是一个通过实践不断健全和完善的过程，所以内控制度贵在落实二字。巴林银行和大和银行也曾派人查过里森和井口俊英的帐，但却没有发现隐藏的严重问题，这说明这两家银行的内控检查只是流于形式，经不起考评，可见真正的落实的重要性。要真正落实内控制度，笔者认为可从以下几方面着手。

1、帮助员工提高自身素质。首先应加强岗前和在职员工多层次多方位的培训，增强法纪观念，提高政治素质和业务素质，使他们懂得法律，精通业务并执行制度;其次要加强思想政治工作和廉政教育，引导员工敬业爱岗，自觉的遵纪守法，经得起改革开放和反腐倡廉的考验;第三，应经常对员工进行案例教育，提高员工对违章、违规操作危害性的认识，从而自觉维护和执行规章制度;第四，对员工进行定期培训。因为随着社会的快速发展，新的知识，新的技能不断涌现，要跟上时代的步伐，在竞争中立于不败之地，银行人员必须不断学习，不断长进，不断提高思想水平和业务能力。

2、建立起责任明确的内部激励机制，严格考核，明确奖罚。目前在内控制度的执行过程中奖惩不明现象严重，这是导致规章制度执行不力的一个重要原因。所以应对执行制度好的给予精神鼓励和物质鼓励，对违规违章的给予必要的行政处罚和经济处罚。可将员工的执行制度情况与奖金和职务升降挂钩，既给权力又给压力和动力。

3、严把用人关。对干部和重要岗位的人员配备要考察其综合素质，可以采取跟踪考核制度，确保管理人员与所承担的职权相适应，有能力组织和负责处理业务，对市场分析、交易和管理技巧有全面深刻的了解，深知业务风险的内涵，严禁员工对某一客户给予不正常的特别优惠。各级领导更应该严以律己，以身作则，身体力行，做遵守规范制度的模范。

4、对员工岗位实行定期和不定期转换制，正确应用交叉检查原则，使银行每个人，每项业务都处于被检查，被监督范围内。

5、注重员工之间以及员工和管理者之间的沟通，达到工作上的和谐，提高员工的工作的主动性、创造性和责任感。同时不断改善工作条件，营造优美、协调的工作环境，使职工对银行产生归宿感，尽职尽责，把自己的工作与银行兴衰联系起来，从而自觉执行制度。职工愉快、高昂的工作情绪有助于消除不必要的紧张和疲劳，从而减少人为错误。

6、把强化内部控制制度作为一项经常性的工作，针对经营管理中出现的问题，定期查漏补缺，充实完善。可制定多层次的内部控制考核制度，用量化指标去观察内部控制制度的执行情况，并建立相对的社会监督考核体系，利用社会各界对银行执行政策和规章制度的监督来督促各项内控制度的贯彻实施，从而建立起一个及时的、动态的、规范的内部控制模式。