集约与节约用地是协调社会经济发展的必然途径

2022-09-11

1 土地集约利用的概念和内涵

土地集约利用的概念最早来自于李嘉图等古典经济学家在地租理论中对农业用地的研究, 是指在一定面积土地上, 集中投入较多的生产资料和劳动, 使用先进的技术和管理方法, 以求在较小面积土地上获取高额收入的一种农业经营方式。

国内很多学者探讨了土地集约利用的概念, 有的考虑土地的投入和产出, 有的关注土地结构和合理布局, 还有的认为土地集约利用还包括生态环境的优越等, 但尚未达成共识。值得注意的是, 这些研究主要针对的是存量土地, 而很少关注增量土地。然而, 在我国现阶段, 即使通过各种手段提高了存量土地的集约利用度, 也无法阻止外延扩张的必然趋势。因此, 土地集约利用不仅需要盘活存量土地, 更需要合理规划和利用增量土地, 如果增量土地规划不合理, 与现有功能和土地结构衔接较差, 即使投入再多的资金, 容积率和使用强度再高, 非但不能实现最佳利用效果, 甚至会出现负效应。引入增量土地集约利用后, 形成内涵更加广义的土地集约利用概念, 它是指在布局合理、结构优化和可持续发展的前提下, 通过增加存量土地投入、改善经营管理, 合理规划增量土地、衔接存量土地等途径, 不断提高土地产出效率, 取得良好经济效益、社会效益和生态效益的动态过程。

2 当前土地节约集约利用存在的问题

在土地利用过程中, 土地粗放利用现象屡见不鲜。

(1) 城市建设用地总量失控, 结构失衡, 城市存量土地粗放利用

从总量看, 1990年到2004年, 全国城镇建设用地面积由近1.3万平方公里扩大到近3.4万平方公里, 同期全国41个特大城市主城区用地规模平均增长超过50%, 城市用地规模增长弹性系数2.28, 均高于城市用地增长合理弹性系数1.12的水平。

(2) 交通运输等基础设施建设匹配性差, 浪费土地资源严重

在交通运输等基础设施建设中, 综合考虑协调力度不够, 公路、铁路、港口、机场等的建设没有统筹考虑, 加上地方政府各自为阵, 无序竞争, 重复建设现象严重, 土地资源浪费现象突出。

(3) 开发区总体数量多、规划面积大、闲置土地多。

作为城市的延伸, 开发区用地粗放是中国多数城市用地粗放的集中体现和问题的焦点。一方面, 走外延发展的开发区数量多规划面积大。

(4) 农村建设用地分布散、面积大、空置超占多。

3 影响土地集约利用水平的主要因素分析

(1) 经济增长仍处于粗放型模式。目前我国经济增长方式仍未完成由量的扩张向质的提高转变, 富有地方特色的“块状经济”分散在广大城镇和农村, 具有产业层次低、产品档次低、技术含量不高和企业规模小等粗放型经济特征, 而占地规模小、附加值高的现代服务业尚处于起步阶段。随着产业发展的巨大能量得以释放, 其引致的大规模基础设施建设、经济开发区、城市的扩张均涉及土地用途的改变, 最终引发近几年对土地需求的“井喷式”增长, 造成土地集约利用水平低下和土地供需矛盾空前激化并存的不合理现象。同时, 由于资金、人力资本等约束的相对软化和企业创业者“代际锁定”等原因, 经济由粗放型向集约型增长的转型还有一个较长过程, 从而很大程度上制约了土地利用集约化水平的提高。

(2) 土地产权制度存在缺陷。当前的土地产权制度规定城市土地归国家所有、农村土地归集体所有, 这两种土地所有权都存在主体模糊的问题, 客观上缺乏对用地主体集约利用土地的有效激励。就城市土地而言, 由于土地开发利用、出让转让都是当地政府实施, 土地收益基本归当地政府, 因而城市土地实际是归当地政府所有, 或进一步演化为部门所有, 但实际上地方政府或部门又不是以土地所有人的身份, 而是以代理人的身份管理土地, 因此并不具有对土地财产的责任感。就农村土地而言, 虽然法律明确规定归集体所有, 但未规定是属于哪一级集体所有, 有的法律中界定为乡 (镇) 、村两级, 有的界定为乡 (镇) 、村或村内农业集体经济组织, 土地所有权主体及内涵不清。

城市土地产权模糊, 往往造成多头供地以及地方政府违法用地的情况。农村土地产权不明晰以及承包期的限制, 往往造成农户缺乏集约经营土地的激励, 存在经营的短期化行为。再加上城市土地所有权与行政权紧密结合, 造成农村集体产权受到歧视, 农民表面上看来对土地拥有租赁权、承包经营权, 但实际上从农民手里买到的一级市场土地, 其价格是严重背离市场定价原理的。在土地由农业用途转为非农用途时, 由于缺少真正的约束机制以及部分集体组织领导人的违规行为, 造成农业用地的大量流失及农民利益的被侵占。

(3) 工业用地出让价格机制缺位。由于市场价格机制在工业用地配置上基本缺位, 各地为加快招商引资而实行的土地优惠政策, 不仅引发了地区间在工业用地供给上的无序恶性竞争, 直接导致工业用地地价普遍低于征地开发成本, 也扭曲了土地价格对土地稀缺程度的信号显示, 企业没有对土地集约利用产生紧迫感, 相反在土地低价格的诱惑下, 催生了企业随意增加用地需求甚至发生“圈地”的行为。据调查工业园区平均协议出让价格只有土地征用开发成本的3/4左右。工业用地协议出让价格过低的现象使国有土地的收益受损, 也扰乱了土地市场的正常秩序, 直接影响了土地资源的集约利用。

(4) 空间规划体系缺陷造成土地监管困难。目前, 空间规划体系尚不完善, 缺乏能够统领和协调现有各个空间规划的区域规划, 现有空间规划处于“群龙无首”状况。土地利用总体规划由国土资源部门从国家粮食安全和耕地利用等角度考虑对土地资源进行整体规划;城市总体规划由建设部门从城市综合发展建设的角度进行编制;交通、水利、海洋、林业、地矿等主管部门也各自编制带有空间布局内容的专项规划。由于各类空间规划的管理主体、规划方法、规划目的和编制时限的不同, 往往造成规划之间内容的交叉重叠甚至矛盾抵触。管理上的各自为政, 严重影响了土地资源的统一规划、整体布局和有序开发, 降低了土地集约利用的水平。

4 建立和完善集约用地机制, 实现土地集约利用

土地粗放利用的现状是长期形成的, 从总体上讲, 推进土地集约利用是一个长期的过程, 需要全社会转变粗放用地的经济发展观, 树立集约用地的新观念。我国土地集约利用的根本出路是:在严格实行用途管制, 控制新增建设用地供应总量的前提下, 强化集约用地的外部约束力和内在推动力, 建立和完善集约用地机制, 采取有利措施, 调动管地者、用地者等多方面积极性, 引导、推进资源利用方式从粗放向集约转变。当前, 急需建立健全的集约用地机制主要有以下几方面。

(1) 完善建设用地总量控制制度。 (2) 完善市场配置土地的机制。 (3) 建立土地集约利用的激励机制。 (4) 控制总量、规范供应, 防止新增建设用地粗放利用。 (5) 调整结构、促进流转、鼓励城市现有建设用地集约利用。 (6) 调整布局、统一供应、消化闲置, 推动开发区的集约利用土地。

摘要：本文在讨论土地集约节约利用概念和内涵的基础上, 针对我国当前土地集约节约利用中存在的问题, 深入分析影响集约节约用地水平的主要因素, 提出了今后土地集约节约利用的主要措施。

关键词：土地集约节约,社会协调,途径