浅析中国古代监察制度

2022-12-20

1 引言

中国古代的监察制度是伴随着中国古代国家的产生和发展, 伴随着建立统一的封建国家法律秩序的进程逐步发展的, 是历史进步的产物。

2 中国古代监察制度的历史演变

中国早在奴隶社会的夏、商、周三代已开始出现监察的因素或监察的活动。先秦时期是中国古代监察制度的萌芽阶段。中国古代真正意义上的监察制度是在秦汉时期伴随着官僚制度的确立而形成的, 但这时仍属于初创阶段, 行政和监察职能尚未完全分离, 因此秦汉时期的监察制度还处在初步确立阶段不够成熟。魏晋南北朝是中国古代监察制度发展的一个重要时期, 这个阶段使得秦汉得以确立发展的监察制度进一步加以巩固。到了隋唐时代古代的监察制度已趋于成熟, 有专门的监察机构, 有完备的组织系统, 地方监察也日趋完备, 唐代监察制度一个很大的特点是谏官制度与御史台制度并存而且相互牵制和补充。宋元时期是中国古代监察制度的强化阶段, 宋代盛行“风闻弹人” (1) 提高了监察机构的地位, “元代还制定了我国历史上第一部系统的监察法规《设立宪台格例》, 标志着中国古代监察制度的进一步成熟”。 (2) 明清时期是中国古代监察制度完善的时期, 明代设立了督察院, 把原来的御史台、殿、察三院合为一体。“清代颁布了我国第一部以皇帝名义制定的监察法典《钦定台规》。” (3) 从清代起中国古代监察制度已发展到了历史的顶峰, 随着清王朝的覆灭, 中国古代监察制度也就结束了, 但它作为一项文化却被流传下来, 而且给后世留下了一些宝贵的历史经验。

3 古代监察机构的作用

中国古代监察机构的监察对象和监察内容十分广泛, 从地方到中央各级机关, 可谓自皇帝以下无所不监, 无所不察, 也是中国古代长达两千年的封建超稳定社会结构形成的原因之一, 其在行政制度中的作用有以下几点:

3.1 监察百官的作用

首先, 是对中央朝廷百官的监察, 所谓肃正纲纪, 纠弹百官 (4) , 从历代监察机关实施监察的手段看, 主要是通过御史大夫为代表的监察管理在参政过程中监察百官的活动, 查奉非法, 并行使弹劾权, 察章举劾, 整饬纲纪。凡发现公卿百官在执行朝廷的命令中有过失, 则由御史大夫, 御史中丞等监察官进行弹劾。

其次, 对地方管理实施监察, 也是古代监察机构的重要职能。由于中国地域辽阔, 历代统治者不能直接管理, 真所谓天高皇帝远。秦时已确立了对地方管理的监察制度, 将全国划分为36个郡, 郡一级派有常住的监察御史。汉代废郡设区, 将全国划分为13个大的监察区,

每一区称部州, 每部州设刺史一人负责监察。唐代是以十道巡按的方式, 对地方管理进行监察。宋代在地方设置“路”, 作为专门的监察行政区划。明朝的地方监察比较复杂, 分为三条线:第一条线是常驻各道的监察御史;第二条线是总督和巡抚出巡地方的监察;第三条线是各省提刑按察司对所属地区的监察, 清代则实行同一区域多种巡察的方式。

3.2 监察行政机构日常公务的作用

我国古代对行政部门公务进行监察的最基本的手段和方式是公文清核。明代曾有人说:“在官言官, 在朝言朝, 必假文移而悉”。 (5) 可见, 在封建社会的国家机器的运转过程中, 从皇帝到各级官吏的权力实施, 主要是通过一系列不同文书的起草、颁发、上传下达和执行来完成的。因此中国古代统治者很早就认识到这一点, 御史的设立开始了古代由监察官员清核公文的制度。如明代, 中央各部门公文的清核有“六科给事中”负责, 称为注销。明代地方管理者每三年一次到京朝觐并接受六科的考评。封建社会后期越来越重视通过清核公文来加强对官员的监察, 以加强中央集权。

3.3 监察司法活动的作用

这是中国社会历代监察机关的又一重要的任务。其表现:一是对法制的监督;二是对审判的监督;三是对死刑执行的监督。一些朝代的监察机关还通过受理申诉案件发现冤情, 纠正错判。历代王朝的监察机关不只是对案件审判进行监督, 而且直接审理重大刑事案件, 唐朝规定凡特别重大的刑事案件由大理寺会同刑部尚书、御史台御史中丞共同审理, 称为“三司推”。后代联合审判制度的“三法司”就由此开始。这种“三司推”“三法司”, “小三司”一直延续到明清, 人称“三堂会审”。

4 中国古代监察制度的特点和不足

中国古代监察制度历经两千多年的变迁, 逐渐形成了有自己特色的多元层次网络监察体系, 在中国古代曾发挥了非常重要的作用。这些显著的作用与中国古代监督制度本身的特点是分不开的。

4.1 监察机构相对独立, 监察官员相对独立的行使权力

中国古代监察制度自从设立, 就对监察机关的设置非常重视, 使其与其他的行政机构相并列, 作为国家政权的一个重要组成部分, 随着历史的发展它的体系越来越严密, 相对独立性也越来越大, 成为集中履行监察职能的专门机构, 并逐渐赋予监察官员以独立的监察权, 这样有利于其职能的充分发挥。但我们也要认识到中国古代的监察制度是在封建皇权体系下的一种国家机器, 是封建皇权的一种体现, 是代表封建统治阶级的利益的, 一方面它维护皇权统治, 另一方面过分膨胀的监察制度对皇权也是一种极大的威胁, 要对其加以控制, 所以其独立是有相对性的, 不会脱离皇帝的统治。

4.2 监察官员可以“风闻弹人”

监察官可以“风闻弹人, 风闻奏事”, 是我国监察制度独有的特点。所谓“风闻奏事”就是可以凭道听途说, 口头传闻向皇帝报告官员的过失, 根据《文献通考》记载“风闻奏事”的做法大概是从宋代开始的。宋代规定遇事可以“风闻弹人”甚至可以弹劾宰相。宋大关年间, 对派到地方实施监察的官员不但允许他们“风闻奏事”, 而且对那些不积极反映情况的监察官员还要进行处罚。“风闻奏事”虽然表明了监察官员所处地位的重要性, 但本身并不是一个好的做法。此端一开, 就使监察工作偏离了根据实情纠弹的原则, 而向着滥用权力, 不负责任的方向发展。在北宋时期“风闻弹人”的制度使监察官员在行驶职权时无所顾忌, 有些监察官员办事只是为了邀功, 以吹毛求疵为能事, 常发空论而不重实情。这就使得被监察的官员变得谨小慎微唯恐因小过失遭弹劾而丢官, 终日惶惶不安。“风闻奏事”延续到明朝, 朱元璋总结过去的经验教训, 主张重实证, 不许风闻弹劾, 此后这种做法逐渐减少。

4.3 监察官位低权大, 严格禁止长期任职

历代封建统治者对监察官的地位处置十分微妙。首先监察官的品秩都比较低。西汉时, 御史大夫虽与丞相、太尉号称三公, 但丞相, 太尉秩万石, 而御史大夫仅为二千石, 御史中丞不过千石, 侍御史, 御史以及刺史都只有六百石, 相当于低级县令。唐时, 除御史大夫之秩三品, 中丞秩五品外, 台院侍御史秩从六品下, 殿院侍御史从七品下, 监察御史仅正八品。宋、元、明直到清雍正年间, 监察御史均为七品, 相当于县令, 然而他们在执行监察权时, 却可以弹劾自皇帝以下各级官吏。中国古代实行这种品卑权重, 以卑察尊的监察原则, 是有深刻用意的, 对这种做法顾炎武曾评论说:“夫秩卑而命之尊, 官小而权之重, 此大小相制, 内外相维之意也。” (6) 因为地位卑下, 就不会发生贪恋职位之心而缄默其口;因为权力大, 可以如疾风迅雷使贪残奸弊一过而不留。限制御史任期的目的亦是为了有利于秉公行使职权。而且, 如果给予地方官员过高的权力和长久的任期, 他们很容易逐渐包揽地方上的行政、财政以及军事事务, 成为割据势力。东汉后期和唐代后期的政治局面就是典型的例证。所以明清的巡按御史都实行严格的一年一更制。

4.4 监察官员互相制约, 相互监督

古代监察机关有极大的权力, 并允许“风闻奏事”, 但这绝不是说监察官可以恣意专权。相反, 监察机关和监察官本身也要受到一定的监督, 这方面除了由皇权直接控制监察官员外, 让监察官员互相牵制也是防止监察权过分膨胀的一个重要方法。汉代中央监察机构采取多元化, 设立了御史中丞、司隶校尉、丞相司三个系统, 三者均为加强行政监察而设, 但三者互不统属, 而且寓有互相牵制之意。可见汉代中央监察系统组织严密, 设计颇具匠心, 即使天下百官无不处在严密监督下, 又使监察官员本身互相牵制, 互相监督, 从而有利于皇权对监察机构的控制。后来一些朝代, 虽然多元的监察机构逐渐向统一的监察机构发展, 但让监察官员之间相互牵制的根本原则并未改变, 只是形式有所变化。明代在这一方面的做法是让监察机构重叠, 职权相互牵制, 内部消耗。在中央, 监察御史作为都察院官员, 可以不接受都察院最高长官都御史的节制, 径直向皇帝汇报工作;在地方, 巡抚、巡按和提刑按察司同为省一级监察官, 有时可以聚集在同一地区, 进行同样方式的监察, 不仅相互牵制, 而且出现了所谓的“钦差大臣满天飞”的局面。

正是由于中国古代监察制度有以上的优缺点, 所以一方面学习和分析它具有“鉴古明今”的作用, 另一方面要认识到它毕竟是阶级社会的产物, 是皇权至上和“人治”社会的产物, 有其明显的不合理性和局限性, 我们的任务是去粗取精, 去伪存真、以吏为鉴, 搞好社会主义的行政监督工作, 进一步完善和加强社会主义行政监督工作, 真正实现法制行政。

摘要：中国古代的监察制度是中国古代行政管理的重要组成部分。对中国古代监察制度的发展、职能、作用及其优缺点作分析, 一方面学习和分析它具有“鉴古明今”的作用, 另一方面要认识到它毕竟是阶级社会的产物, 是皇权至上和“人治”社会的产物, 有其明显的不合理性和局限性, 以达到去粗取精、去伪存真、以史为鉴, 进一步完善和加强社会主义行政监督工作, 真正实现法制行政。

关键词：监察,御史,风闻弹人