试论新形势下如何改进和提高环境保护法制建设

党的十一届三中全会以来, 经过20多年的不懈努力, 我国的环境保护法制建设取得了举世瞩目的重大成就。一些主要环境问题已经得到基本解决。然而面对新的形势和新的发展理念, 提高环境保护法制建设水平依然是环境保护立法、行政执法工作中存在的主要问题。我认为在新的历史时期, 提高我国环境保护法制建设实效, 关键要从环保立法和行政执法两个主要环节入手, 从上到下不断改进工作, 最终实现环境保护和经济社会发展协调一致的奋斗目标。

1 环境保护立法中存在的问题及改进建议

随着社会经济和环境保护事业的发展, 在执行过程中的一些法律法规已滞后于新形势下环境保护的客观需要, 存在诸多问题, 我认为环境法中存在的缺陷主要表现在以下几个方面。

表现之一:可操作性不强。

环境法律应当有很强的可操作性, 但有的环境法律对调整的主体规定了义务, 而对其不履行义务时如何追纠法律责任, 却没有了下文, 还有一些环境法律, 虽然提出了实体性要求, 却没有程序性的规定与之配套, 结果成了“空中阁楼”, 还有下位法不依照上位法的要求制定配套性的法规, 往往使法律的规定难以操作实施。

表现之二:权利与义务失衡。

法律的基本特性是权利与义务相一致。但是有的环境法律, 对行政管理人 (行政主管部门) 的权利设定过多, 而赋予行政管理相对人 (主要是普通公民和被管理的企业、事业单位和其他社会组织) 的权利过少, 强调行政管理相对人的义务多, 设定行政管理人的义务少, 从而使环境立法规定的权利和义务不够平衡。这不仅打击了广大人民参与环境保护事业的积极性, 而且也难以真正提高行政效率。这种部门利益色彩严重的法律, 必然引起人民的不满。

表现之三:法律间不相协调。

建立和谐有序的法律体系是社会主义法制建设的内在要求。但目前有的下位法公然抵触上位法的规定, 使法律的尊严受到严重的侵犯。例如, 有的地方制定环境管理方面的法规时, 擅自扩大本地政府审批管理权利;还有的地方擅自规定, 国家限制上马的一些高污染的企业可以在本地区落户, 地方在征收排污费、处罚企业的权限等方面“突破”了法律的限制。并且在实践中, 还存在着另外种种致使环境法律“失效”的情形等等。

2 修订与新形势不相适应的环保法律法规的必要性和措施

2.1 修改《环境保护法》的必要性

现行《环境保护法》颁布实施的十几年, 环境保护事业得到长足发展, 已成为经济社会可持续发展的重要组成部分, 成为经济结构调整的重要手段。随着市场经济体制的建立, 需要新型的环境管理模式, 解决新经济体制中出现的新的环境问题。自1989年, 特别是全国人大环资委员会成立后, 我国先后制定和修改了20多部环境与资源保护法律、法规, 初步建立起“环境与资源保护法律体系框架”。一些新修订或颁布的环境保护法律、法规如《水污染防治法》、《大气污染防治法》《环境影响评价法》、《排污费征收使用条例》等都对原有的环境法律制度和措施进行了突破和创新, 使《环境保护法》的规定不仅显得严重滞后和苍白无力, 而且还与新修改的一些规定如超标排污、限期治理、环境影响评价、排污收费等以及相应的法律责任都发生明显冲突, 这些都要求我们及时修订环保法。

2.2 修改《环境保护法》的几点建议

2.2.1赋予《环境保护法》基本法律的地位

“基本法律”是对某一类社会关系的调整和规范, 在国家和社会生活中应当具有全面的、长远的、普遍的和根本的指导意义。《环境保护法》具有基本法律的性质和特征。

(1) 《环境保护法》规范的内容应充分体现基本国策的要求, 并直接为实现小康社会的目标服务。国家明确提出“环境保护是我国的一项基本国策”和“可持续发展能力不断增强, 生态环境得到改善, 资源利用率显著提高, 促进人和自然的和谐, 推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路”的全面建设小康社会的目标。

(2) 应体现环境与发展政策和法律的一体化。整个生态环境状况是经济、政治、环境和其他许多因素共同作用的复杂结果, 国家许多部门政策都影响环境保护, 赋予《环境保护法》以基本法律的地位, 从法律效力上指导和统领单项环境与资源保护法律, 能够从客观上解决环境保护与经济发展政策上的矛盾和冲突。

(3) 应明确规定环境权主体、内容及保障措施。

我国现行法律中没有明确提出环境权, 只能从有关法律条文中推出环境权的内容。环境权作为一种自然权利和法律规定的新型人权, 是当前倡导的“公众参与”的前提和基础, 而发挥“公众参与”的积极作用, 又需要有实体法上明确的环境权来支撑和程序法上配套规定来保障。一些国家在宪法中明确规定了环境权, 并由此在环境法中引申出公众参与环境管理的各种权利。在我国, 通过修订《环境保护法》来确定环境权的主体、内容和保障措施更为现实。

2.3 应增加生态环境保护的内容

改变现行《环境保护法》内容偏重于污染防治的现状, 解决其中生态环境保护号召性的规范多、义务性和法律责任规定少的问题。建议设立生态环境保护和建设专章。主要规定:政府的生态环境保护职能, 包括制定生态环境保护规划、定期组织开展自然资源调查和建立自然资源档案、建立区域生态环境质量考核和生态保护与建设审议制度等;赋予生态功能保护区法律地位, 加强对大江大河源头区、重要水源涵养区、水土保持重点预防保护区、天然调蓄区、重点荒漠绿洲、重点渔业水域等重要生态功能区的保护, 并建立相应的管理制度。

2.4 应强化环境保护法律责任

当前, 环保法律执行不到位的根本性原因是违法成本低和环保部门无强制执行权问题。建议从三个方面强化环境保护法律责任:明确对政府、环保部门和其他依照法律规定行使环境监督管理权部门负责人和公职人员环境违法行为的行政责任的追究, 解决干扰行政执法和执法不作为、滥作为问题;对应禁止性规定和义务性规定, 大幅度提高行政处罚中的罚款额度, 使其违法成本高于执法成本, 并设定严重违法情节, 规定责令停业、关闭等严厉的行政处罚种类;同时, 赋予环保部门查封、冻结、扣押等强制执行的权利;对现行《环境保护法》第40条按《行政复议法》和《行政诉讼法》及相关规定进行修改, 保证环境保护行政复议, 诉讼及规定环境重大事项司法审查程序和环境违法犯罪案件司法移送程序。

摘要：在建设社会主义和谐社会的征途中, 环境保护事业的发展能否与经济及其他各项社会事业的发展协调一致, 是一项十分重要的影响和制约因素, 文中针对在新形势下环境保护法制建设中存在的不足进行了分析, 并从立法、行政执法等方面阐述、论证了如何提高环境保护法制建设, 提出了相应的改进对策和建议。

关键词：改进提高,环境保护,法制建设