国有企业监事会企业管理论文

【摘要】国有企业外派监事会制度实施以来，通过国有资产监督管理机构向被监督企业外派监事会，代表国家履行出资人职责，规范企业经营管理，有效保障了国有资产保值增值。新一轮国企深化改革启动后，中央决定不再设立国有重点大型企业监事会，取消外派监事会，这一改革对国有企业内部监事会履职提出了更高要求。下面是小编精心推荐的《国有企业监事会企业管理论文(精选3篇)》的相关内容，希望能给你带来帮助!

国有企业监事会企业管理论文 篇1：

关于国有企业内设监事会制度的再思考

摘要：本文对国有企业内设监事会制度及其实践的演进进行探讨，以揭示该制度演化的基本规律，通过对该制度存废问题的争论进行辨析，从理论层面探讨该制度的合法性，认为制度选择主体单一化是制约该制度进一步发展的主要原因；其虽然理论上不具有制度合法性，但对利益相关者的正向溢出效应使该制度在现阶段仍然难以被取消；国有企业内设监事会制度在国有经济体制改革的不同发展阶段具有不同的制度内涵与功能。

关键词：监事会制度；国有企业；公司治理

我国在经济体制转轨过程中形成了独特的二元制公司治理结构。其中，内设监事会作为治理结构中的重要一环，被赋予了股权监督的重要职能。但实践中对该制度一直存在较大的争议。如何正确看待内设监事会制度不仅是影响国有企业监督管理成效的重要问题，也关系到我国国有企业公司治理制度创新与发展。目前，国内关于内设监事会制度的研究主要集中于经济学和法学领域，但对该制度的存废问题尚未形成较为一致的观点。本文进一步从理论层面探讨该制度的合法性，对该制度的未来发展进行展望并提出相应的政策建议。

一、我国国有企业内设监事会制度的演化历程总结与分析

我国企业内设监事会制度大致经历了三个历史发展阶段：

第一阶段是清朝末年到我国改革开放前，为监事会制度的萌芽和沉寂时期。清朝末年和民国时期我国相关公司立法中借鉴了日本公司法中的监察役制度，相应设立了监察人制度。但是由于受社会动荡以及封建家族式管理文化的影响，该制度并未得到有效执行。建国初期为了稳定局面、恢复生产，本着“原封原样、原封不动”的思想，我国在私营企业和公私合营企业的立法中保留了监察人制度。1956年社会主义改造完成后，我国实行了单一的公有制和高度集中的计划经济体制，由于政府部门对国有企业实行直接经营管理，企业中实际上已没有类似于监事会的监督机构。

第二阶段是改革开放后到1993年新中国第一部《公司法》颁布之前，为监事会制度的恢复和探索时期。20世纪80年代，随着乡镇企业的兴起、国有企业股份制试点的推行以及公司理论在我国的传播，内设监事会开始在一些企业中自发地出现。但是由于对企业治理机制的认识还不够清晰，在当时的股份制试点中，大多数地区只要求试点企业设立股东会和董事会，而没有要求设立监事会。对于是否应该在企业内部设立监事会以及如何处理监事会与企业内部其他权力部门的关系还处于不断探索阶段。其中一个较为突出的问题就是监事会与职代会在监督职权方面存在矛盾。例如股份制试点较早的上海市在1988年6月颁布的《上海市股份制企业暂行办法》中就没有规定监事会。1988年11月12日颁布的《福建省股份制企业暂行规定》规定，股份制企业是否设监事会，由董事会提请股东大会决定。1987年国家批准的第一个股份制试点的企业集团——中国嘉陵工业股份有限公司（集团）在当时的公司章程中规定不单独设立监事会，由公司职工代表大会行使监事会职能。20世纪80年代中后期我国职工代表大会制度正处于全面发展阶段，根据1986年9月15日中共中央、国务院颁发的《全民所有制工业企业职工代表大会条例》的规定，职代会对企业领导干部和业务的监督既包括事前监督，也包括事后监督。虽然这些职权在实践中并没有得到有效落实，但从制度层面上与监事会的冲突是明显的。

进入20世纪90年代之后，国有企业出现大面积亏损。除了宏观调控方面的原因外，亏损的深层次原因在于经营机制的陈旧落后以及由此引发的违规经营现象，亟需加强对股份制改革的规范。这一时期，理论上关于是否应该在股份制改制企业中设立监事会还没有统一。例如有专家根据地方股份制的实际情况，认为上市公司等公众公司应设监事会，但非上市公司不应设监事会（王林、宋宏宇，1992）。一些人认为可由董事会行使监督公司财务的职能，主张不设专门的监事会。还有人认为应设立专门的监事会（纪尽善，1992）。这一阶段国家和地方针对国有企业股份制的规范文件中关于监事会的规定也存在一定的分歧。例如，1992年5月15日原国家体改委发布的《股份有限公司规范意见》和《有限责任公司规范意见》对股份公司是否设立监事会采取了任意性原则，即规定“公司可设立监事会”。其中《股份有限公司规范意见》规定“监事会向股东会负责并报告工作”，《有限责任公司规范意见》规定“监事会应当按期向股东会或全体股东和全体职工报告工作”。1992年5月18日上海市颁布的《股份有限公司暂行规定》将监事会规定为必设机构，同时规定“监事会向股东大会以及职工大会负责并报告工作”。

第三阶段是1993年至今，为监事会制度的确立和改良阶段。1993年11月，中共中央通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，将建立现代企业制度作为国有企业改革的方向，并指出“国有企业实行公司制，是建立现代企业制度的有益探索”。同年12月通过的我国第一部《公司法》从法律上正式确立了内设监事会制度，其主要特点是：明确了监事会为公司的必设常设机关；对监事会制度的具体内容做出了原则性的规定，成为长期以来我国公司监事会制度的主要依据；规定公司监事会中必须有一定数量的经职工民主选举产生的职工代表。

1993年《公司法》关于内设监事会制度的规定是在充分实地调研和广泛吸收各方意见的基础上提出的，既借鉴了国际经验，又注重与本国实际情况相结合（卞耀武，1994）。其制度初衷主要有三点：一是，通过股东会、董事会和监事会形成企业决策权、执行权和监督权的三权分立、权责分明、互相制约的现代企业组织结构，从而与建立现代企业制度相适应，促进公司的科学决策和规范化管理；二是，通过设立专司对公司自身实施监督的监事会，强化公司自我约束机制，弥补外部监督的不足，从而有效防止国有资产流失；三是，由股东代表和职工代表组成的监事会既代表了出资人的利益，又代表了公司的利益，通过日常监督维护公司和股东的合法权益（于吉，1996）。

从最终确立的法律条文以及具体实行情况来看，可以说监事会制度并没有达到当初的立法预期。实践中存在的主要问题包括：第一，法律赋予了监事会监督职能，但是并没有对履行职能的权力做出具体安排；第二，由于处于企业内部，监事会在人员编制、经费等方面受到董事会和企业其他领导人员的牵制，工作缺乏自主权；第三，按照“双向进入、交叉任职”的原则，一般党委书记进入董事会，工会主席或党委副书记进入监事会，监事会主席在职务的行政级别上低于董事长，这种下级监督上级的方式本身就存在矛盾；第四，由于对监事会成员没有设立严格的准入标准，监事会成员的整体知识水平和业务素质也使其难以对董事会和高级管理人员进行监督，监事会往往成为安置人员的机构；第五，监事会与企业内部监察部门、内部审计部门、纪委和党委等存在交叉任职和合署办公等现象，工作中还要对国家审计机关、财税机关和国有资产管理部门对企业的监督管理加以协助，在企业监督制度创新过程中也极易成为被整合的对象，从而存在职能被弱化的风险。

学界和实务界关于监事会的“虚监”问题已经基本达成了共识，但对于是应该取消监事会还是应该通过加强职权来对其进行改造还存在不同意见。独立董事制度的引进以及2005年《公司法》的修订更是将这一争论引向了高潮。但是，由于制度的惯性以及国有企业的其他监督制度还不够健全，完全取消内设监事会在现实中还存在一定阻力。新《公司法》最终对该制度进行了保留，并在一定程度上强化了监事会的监督职权，加强了监事会的监督手段，但该制度的固有缺陷并没有根除，内设监事会监督乏力的问题依然没能解决。

在西方国家，监事会制度是随着市场经济的发展和股份公司的出现而逐渐形成的。而我国很大程度上则是在国有企业改革早期各方面监督机制都存在缺失的情况下，由政府主导的一种强制性制度变迁。1993年之前内设监事会并没有在实践中被广泛应用，而在《公司法》通过后的很长时间，还有很多非上市的股份制国有企业没有依法设立监事会。天津市调查显示，1998年改制企业中有27.5%的企业没有设立监事会（梁祖晨，2000）。国家统计局统计表明，2003年改制后的企业集团母公司，应设立内部监事会的，有近二成没有依法成立监事会（国家统计局，2003）。关于上市公司的研究也显示，大多数国有上市企业的内设监事会构成仅停留在合规水平。这表明，此种自上而下的制度设计在实践中并没有太多的现实基础。

内设监事会制度又是一种移植性的制度。该制度的恢复和发展是在整个经济体制改革的大背景下产生的；在对日本和德国等国经验借鉴的基础上，充分融合了我国特定历史条件下的特殊因素。在这一过程中，旧体制的因素始终对制度的演化起着主导作用，呈现出明显的制度依赖的特征。这突出表现为内设监事会制度在与“老三会”的磨合过程中，部分承接了原来职代会的职能。而监事会与职代会的矛盾实际上反映了股东会与职代会的矛盾。在社会主义市场经济条件下，到底哪个是企业的最高权力机关，两个机关的权力如何协调始终是制约内设监事会制度发展的一个重要问题。企业党政监督体制对内设监事会制度的演化也具有重要影响。按照有关要求，监事会对企业党委和纪委具有重要的辅助作用。实践中党委、纪委与监事会往往交叉任职甚至存在机构重合的现象。此外，监事会还对国家审计署、财政部、国有资产管理部门等对国有企业的监督起着桥梁作用。与日本和德国等制度原生国不同，国有企业内设监事会制度在引入我国之初就被赋予了国有资产监督这一历史使命。

总体而言，内设监事会制度是在我国经济体制改革的大环境下建立并发展起来的。这种由政府主导的“摸着石头过河”的渐进式改革路径决定了对于国有企业监督制度的选择，只能通过不断试错来进行。这种制度变革方式的优点在于任何制度都能依靠政府的力量得到较快的实施，但正因如此所造成的制度选择成本也较大。特定的制度选择是不同利益主体相互博弈的结果。针对国有企业内设监事会制度，其主要利益主体就包括原政府主管部门的人员、现管理部门的人员、国有企业领导人员、职工、全体人民、国有银行（作为债权人）等。由于全体人民与国有企业并不存在直接的委托代理关系，国企自身的体制转型尚不够彻底以及企业用工制度的改革，制度博弈在很大程度上只存在于政府部门与国有企业领导人之间。而由于国有企业领导人的行政化特征，其最终只能成为政府的追随者。制度选择主体的单一化，造成整个经济体对制度选择机制的遏制。也就是说，在“制度”的市场上存在严重的供给短缺，制度的价格或边际成本较高。如何使制度供给与制度需求相匹配，是解决该制度所面临的困境的一条可行的出路。

二、关于企业内设监事会制度合法性分析

由于内设监事会制度自身存在的诸多问题，学术界关于监事会的存废之争从未停止。主张废除的观点从监事会制度的实际运行情况出发，认为该制度在监督方面没有起到应有的作用，而目前我国股份公司的董事会实际起到的是监督机构的作用；该制度已经形成了一种既定的模式，对其性质和机制进行改革存在很大困难，继续对其职能进行修修补补，只会徒增公司治理成本；强化监事会的职权，不适应目前的国际潮流，会对我国的企业国际化带来不良影响；更进一步指出监事会是一种主观创设的监督模式，与公司治理的内在逻辑先天不合。因此建议彻底取消监事会，将董事会定性为监督机关，建立一元制公司治理结构（彭晓峰，2003；谢德仁，2006）。

主张加强内设监事会职能的观点主要从独立董事制度与监事会制度的关系方面进行了反驳，认为在当前董事会仍为大股东或内部董事控制的情况下，独立董事制度难以发挥预期作用；长期来看独立董事制度并不适合我国的国情，在其原生国的制度效果也未得到积极的证实，因此不能以其代替监事会制度；监事会和独立董事的监督目标是一致的，监事会的监督范围涵盖了独立董事的监督范围，二者业务监督职权大部分重合，应该将独立董事的职权纳入监事会。根据这一观点，应该借鉴德国监事会成功的经验，重整我国公司治理监督机制（缪艳娟，2003；高明华等，2006；罗礼平，2009）。另外还有一种折衷的观点认为监事会制度和独立董事制度各有所长，两种制度应该并存，并由企业自行选择（龙卫球、李清池，2005；朱慈蕴等，2007）。

从制度的逻辑来看，一项监督制度必须要首先明确监督什么和监督谁，也就是监督目标的问题。能否实现监督目标是衡量一项监督制度是否“合法”的标准。从《公司法》的规定以及监事会的制度初衷来看，该制度的目标就是通过监督董事会和管理层确保股东权益不受侵犯。实际情况表明，内设监事会对实现这一制度目标是无效率的，其合法性理应受到质疑。但是不“合法”的制度并不一定就不具有存在的“合理”性。对于这样一些制度，我们总是能够在现实中找到维持其存在的理由。这是因为，除了实现制度目标方面的“主效应”外，制度在实施过程中可能存在某些“副效应”。而这些副效应，可能足以抵消其在主效应的信息不对称以及协助党政监督顺利实施的重要作用。只有将这种副效应与该制度在股权监督方面的主效应综合考虑，才能更为准确地把握内设监事会制度的未来发展取向。

理论上来说，国有企业的监督问题源自国有产权的委托代理关系。李贤沛教授对国有企业的委托代理链与监督制度进行了精确的刻画，指出社会主义国有经济中的委托代理制涉及政治和经济两大领域。首先是通过社会主义民主集中制自下而上形成的政治上的委托代理链，然后这个委托代理链又自上而下地在国有经济领域中延伸。在任何一种代理制中，都需要建立委托人对代理人的监督体制，这是委托代理制正常运行的基本条件（夏大慰，2001）。假设国有股东（这里指直接股东，下同）与公司董事会之间不存在代理冲突，主要的代理冲突仅存在于国有资产管理部门与国有独资公司之间，那么内设监事会作为国有股东的监督代理人就失去了存在的合法性。无论是将董事会打造成为专门的监督机关还是把监事会转化为董事会的上位机关，亦或采用独立董事和监事会二选一的办法均不能解决国有企业监督的根本矛盾。假设国有股东与公司之间存在代理冲突，公司董事会成员完全由股东代表组成，且不同股东之间不存在合谋。在以上假设条件下，我们将最后一段代理链条放大，并根据国有资本控股公司的股权结构具体分两种情况来分析。第一种情况：公司存在母公司即单一国有大股东，母公司对其绝对或相对控股，母公司对公司董事会拥有控制权。第二种情况：公司不存在单一大股东，多个国有股东合并持有公司多数股权。各大股东持股相等。没有任何一个股东能够控制公司董事会。对于第一种情况，代理问题主要存在于控股股东和其他股东之间，相应地，应设置对大股东和董事会的监督机制。对于第二种情况，代理问题主要存在于董事会与所有股东之间，监督的对象应为董事会。以上分析表明，解决国有资本控股公司的代理问题需要加强对控股股东和董事会的监督，而就目前的制度设计来看，内设监事会既不独立于控股股东，也不独立于董事会，显然并不具备监督的能力。对于解决国有资本控股公司与其股东之间的代理问题，内设监事会制度也并不具有一般意义上的合法性。

目前为止我们还很难找到平行治理结构下内设监事会制度有效的证据。但在实践中却存在一种制度有效的假象。例如，我们可以看到部分国有控股上市公司的内设监事会往往十分活跃，其开展的活动比董事会还要多，工作方式不断推陈出新，每年花费的经费也很多。有些公司还被树为监事会建设的标杆，成为其他国有企业效仿的对象。这就造成现实中的一种矛盾：一方面，制度本身的设计被理论和经验证明是无效的；另一方面，该制度在实践中的活跃度却很高。但制度的活跃度并不是衡量制度有效性的一个可信的指标。在这里，“显得有效”有两种可能：一是由于其他因素，比如由于其他制度与该制度的结合，或者制度环境的变化，使得该制度本身的性质发生了转变，导致制度已经走向有效，而这种变化并没有被观察到。二是制度本身无效，但对于一些利益相关者产生了正的溢出效应，例如出现了制度寻租者。企业制度是生产关系的具体化和规范化，处于生产关系之中的人是企业制度的主导因素，因此第一种可能出现的概率是很低的。

从根本上来说，我国国有企业中内设监事会制度的产生是由我国社会主义初级阶段的国有经济生产力发展水平所决定的。这一生产力水平决定了我国的国有经济仍然处在新旧体制交替的过程之中。在这一过程中，监事会制度除了自身的监督职能之外，还具有协调不同监督主体关系的功能，信息传递的功能等。可以说，经济体制赋予了该制度新的制度内涵，其法律地位的确认是历史发展的必然结果。

监事会制度的发展方向取决于国有企业改革的整体进程。在国有企业改革的不同发展阶段，内设监事会应具有不同的监督内容和功能。具体而言，在国有企业改革的初级阶段，国有股一股独大现象不能完全消除，国有大股东与公司董事会和管理层重合度较高，以监督公司董事会和管理层为主要目标的监事会通过自身职能难以实现真正有效的监督。其主要功能应该是通过关系协调和沟通，与其他传统监督制度形成一个监督体系，防止国有资产流失。在长期，随着国有企业改革的进一步深入，国有资产管理体制进一步完善，市场化因素进一步增强，内设监事会的性质和功能将逐步实现向股权监督的回归。

对于内设监事会这样一项实行了20多年的监督制度来说，打破目前的制度“锁定”状态是一项极为艰难的任务。这不仅在于该制度在实际中已经形成了一套固有的内在运行逻辑，而且在于其与国有企业的其他监督管理制度之间也建立了较为稳定的外在联系。换句话说，内设监事会在国有企业的体制当中获得了较高的容忍度。打破这一僵局取决于制度的主要利益相关者政府的转变，或者我们期待通过国有企业经营管理体制的改革出现新的强有力的利益主体，能够推动制度的创新和发展。

三、政策建议

第一，提高内设监事会的独立性，特别是使其独立于大股东是增强内设监事会监督作用的关键。我国目前国有企业监督中存在的主要问题是“内部人控制”。在这里，内部人并不仅指企业内部的董事会和管理层。我国国有企业采用的是股东大会中心主义的治理模式，董事会与管理层的权限较小。由于国有企业股权结构的特殊性以及党政监督等特殊的制度安排，国有大股东的经营者与企业经营者的关联度较高。国有大股东不仅在选举和任命企业董事和主要管理人员方面具有决定权，而且对董事和高管的治理和管理行为起支配作用。因此国有企业的监事不仅应独立于公司董事会和管理层，还应独立于国有大股东。而监管部门与国有大股东之间存在利益捆绑的关系，不能对监事的独立性做出客观的判断。建议建立独立监事制度，并采用独立的第三方机构对监事的独立性进行定期评估。

第二，明确公司经营者的权力和责任，建立对股东责任的追溯机制是提高内设监事会有效性的基础。监督对象权责明确是监督制度有的放矢的基础。监事会的监督对象是公司经营者（包括董事会和管理层）。我国国有企业的公司治理采用的是股东大会权力中心主义的模式，公司经营者的权限较小，且在很大程度上是依据母公司的意志行事。虽然公司董事和管理层应对其经营责任独立负责，但是现实中母公司与企业在经营管理方面的权力和责任并没有明确的界线。如果监事会对母公司没有监督的追溯权，监督就成了一句空话。应进一步明确公司经营者的权力和责任，同时对确需大股东负责的事项，通过建立追溯机制，追究其责任。建议在董事会会议的表决程序中，要求董事就其表决是否出于自身独立判断，是否已知晓其所应承担的责任和义务作出书面声明；同时设置公司重大经营问题的股东责任专项调查程序。

第三，深化国有企业管理体制改革，完善企业领导人管理制度是内设监事会制度有效运转的决定性因素。体制上的因素是影响内设监事会制度的深层次原因。应明确界定国家所有权，并将政府监管与股权监督加以明确区分。对确需政府监管部门与内设监事会合作监督的事项，应按照公开、公平、公正的原则制订正规的操作程序，并对协助方的成本进行合理定价和支付。企业领导人管理体制是国有企业管理体制的核心。在对国有企业进行分类管理的基础上，应加强企业领导人的市场化选聘制度。党对国有企业领导人的考核应着重体现在思想政治方面。应进一步推动思想政治管理理论和实践的发展，设计出科学有效的思想政治考核体系与考核程序。

第四，进一步推进政治体制改革，加强公共治理是内设监事会制度发展的动力来源。政治体制改革已经成为制约国有经济体制改革的重要因素。国有经济体制改革的推进有赖于通过政治体制改革打破旧体制下形成的固有的利益格局。改革三十多年以来，政企分开有了很大进步，但政府部门对国有企业的行政干预依然较多，有些甚至以新的形式重新出现。这相当于为企业提供了隐性担保，使得国有股东可以不承担或者降低了应承担的经营风险。股东本身就丧失了监督的激励，主要代表股东利益的监事会监督乏力就顺理成章了。因此，应进一步完善公共治理制度，逐步加强人大监督，优化我国立法制度和立法程序，加强对政治权力的监督与约束。

第五，进一步推动市场化改革，加强制度环境建设是有效实现内设监事会制度功能的重要条件。国有企业公司治理失灵的一个重要原因是因为缺乏外部市场约束。我国资本市场的有效性不高，市场价格经常随着政策的变化而波动，目前还不能真正起到价值发现的作用。由于国有企业具有一定的垄断地位和政策优势，其所处的产品市场与人力资源市场流动性和竞争性较差。外部约束压力过小导致监事会没有动力增加对监督的投入。应进一步推进市场化改革，提高市场竞争水平；在进一步加强政府分开的基础上，促进企业内部治理机制以及企业外部的法律、市场和社会等治理机制向市场化的方向转变。

作者：常蕊

国有企业监事会企业管理论文 篇2：

关于提升国有企业内部监事会履职效能的思考

【摘  要】国有企业外派监事会制度实施以来，通过国有资产监督管理机构向被监督企业外派监事会，代表国家履行出资人职责，规范企业经营管理，有效保障了国有资产保值增值。新一轮国企深化改革启动后，中央决定不再设立国有重点大型企业监事会，取消外派监事会，这一改革对国有企业内部监事会履职提出了更高要求。论文通过梳理我国监事会发展历程，分析国企内部监事会履职现状，探索提出提高国企内部监事会履职效能的意见建议，为国有企业高质量发展提供参考思路。

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【關键词】国有企业;监事会;效能

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1 引言

2018年中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》提出，将国有重点大型企业监事会职责划入审计署，国资委不再设立国有重点大型企业监事会和国有重点大型企业监事会主席。这一改革，避免了以“财务监督”为核心的监事工作和审计监督的重复，增强了监督效能。此次改革后，国资委不再向重点大型企业外派监事会，是否意味着国有重点大型企业在内部公司治理上不能或不再需要设立“内部监事会”？如果设立内部监事会，如何才能充分发挥监督职能，保障国有企业健康发展呢？

2 我国国有企业监事会发展历程

公司监事会制度的产生，是基于西方经济学企业所有权与经营权分离原则产生的[1]，在这种原则下，作为企业所有者的股东不具备能力经验或时间精力经营企业，需要将经营权交由专业人员代理，为保证股东的财产安全、保值增值，就需要对经营者进行有效监督约束。在这种背景下，监事会制度应势产生，并在分权制衡理论下逐步完善，规范公司经营活动，保护股东合法权益。

我国国有企业监事会最早起源于1994年出台的《国有企业财产监督管理条例》，提出“向企业派出监事会”，主要是对改革开放中“未公司化”的国企实行“政企分开”，对未改制的重点大型国企实行“类公司化管理”。外派监事会制度推行实施并不顺利，一段时期与1993年《国务院机构改革方案》设立的稽察特派员制度并行，尤其是1998年《国务院稽察特派员条例》颁布后，国有重点企业外派监事会实际上被稽察特派员取代。

2000年国务院通过《国有企业监事会暂行条例》，外派监事会全面接管稽察特派员制度，2003年國务院颁布《企业国有资产监督管理暂行条例》，明确国有资产监督管理机构代表国家履行出资人职责，负责监管国有资产，代表本级人民政府向其所出资企业中的国有独资企业、国有独资公司派出监事会。外派监事会制度的发展，与当时国企改革和市场发展形势相符，也是国有出资人对国资经营管理的主要监督方式。2004年开始，我国各省区市国资委开始单独设立监事会工作处或工作机构，监事会成为加强国资监管的重要力量，标志着具有中国特色的外派监事会制度逐步健全。

十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出“推动国有企业完善现代企业制度”，要求“国有企业必须适应市场化、国际化新形势”“进一步深化国有企业改革”。据此《决定》，国资委履行监管职能，股东职能由国有资本运营公司或国有资本投资公司行使，推动国有企业真正成为社会主义市场经济主体。由此看来，取消带有“行政化”色彩的外派监事会制度，是适应改革要求的必然举措。

3 国有企业监事会履职现状

20多年的监事会制度发展实践证明，国有企业监事会制度在保障企业规范经营发展，实现国有资产保值增值上作出了巨大贡献。但也不能忽视，还存在一些问题和不足。

3.1 机构设置与实际要求存在差距

设立监事会，是为了监督约束董事会、经营层管理行为，实际运行中由国资委外派监事会履行国资监管责任，但要求不参与、不干预经营管理，这样的监督，履职基本停留在参会、年度财务报告检查，不能实现与公司内部治理嵌套，加上董事会领导监事会、监事会成员由董事会参与提名等现象，监督工作效果有待加强。

3.2 人员队伍能力水平还需提升

任何高质量工作都与人员队伍能力直接相关，国企监事会人员队伍能力水平也直接影响着监事会工作效果。目前，监事会成员基本兼职、政工干部较多、没有财会法律经济知识、缺少工作制度、监督流于形式等现象，在国企监事会工作中仍然存在，监事会人员队伍需要进一步优化[2]。

3.3 监事会职能与其他监督部门重叠

监事会主要职责是监督检查企业财务，与企业内部审计业务交叉，造成监审重复行动，增加企业配合成本和财务负担[3];对主要负责人依法合规履职行为评价，与纪检部门监督内容重叠，缺乏监督独立性，大大降低监督质效。

3.4 监督工作多是事后监督

建立外派监事会，是“政企分开”的具体措施，要求监事会不参与、不干预企业日常经营管理，这在一定程度上导致监事会获得信息被动、不全，增加监督难度，工作开展相对滞后，不利于企业健康发展。

4 进一步提升国有企业内部监事会履职效能的建议

根据《中华人民共和国公司法》规定，有限公司、股份有限公司设置监事会，国有独资公司应设立监事会，并对监事会成员数量、职工代表比例、产生程序等作出具体规定。《中华人民共和国企业国有资产法》也明确，“国有独资公司、国有资本控股公司和国有资本参股公司依照《中华人民共和国公司法》规定设立监事会”。可以说，国有企业设立“内部监事会”，是不可避免的法定义务。中央决定取消外派监事会，并不意味着监事会在国企消失。相反，外派监事会的取消，对国企依法设立的内部监事会履行职责提出了更高要求[4]。为进一步完善企业法人治理结构，提升国企内部监事会履职效能，提出以下建议。

4.1 建立集团派出监事会制度

中央取消重点国有企业外派监事会，并没有要求废除或撤销或不允许国企集团对所属子公司派出监事。集团企业建立派出监事会制度，加强子公司监督，是完善法人治理结构的重要内容，也是对新一轮深化国企改革、推动完善现代企业制度的积极响应。集团派出监事会，既履行了法律上出资人的监督责任，又代表集团公司对全资、控股子公司和实际控制企业经营行为、决策程序、财务状况等进行监督，规避经营风险，提升管理质效。

4.2 健全国企内部监事会组织架构

国资委外派监事会撤销后，国企集团应根据政府、国资委、审计部门要求建立集团层面的监事会。要求子公司按照法律法规和公司章程设立监事会或监事。国企集团建立外派监事队伍，向全资子公司委派监事会主席或监事，向控股子公司或实际控制公司推荐监事会主席、监事人选。集团子公司应履行出资人监管职责，对子公司派出监事会主席或监事，不具备监事专业人才队伍条件的，可申请集团委派。

4.3 加强监事队伍建设管理

国企在建立监事人员队伍中，应明确任职资格条件，选出熟悉国资监管、经济管理、企业管理工作，取得相关领域资格，具有企业管理、财务、审计、经济、法务、合规、风控等专业知识的人员。监事可以兼职，但有条件的应建立专职监事队伍。建立监事队伍人才信息库和履职信息台账，统一管理监事人员的任免、培训、考核和履职信息。明确专门管理部门，加强业务指导培训，帮助协调解决履职过程中的各类问题。

4.4 明确国企内部监事会履职重点

国有企业应根据公司法、公司章程和上级管理部门要求，结合实际制定内部监事会履职清单，明确事前、事中、事后监督重点，列清专报、报告、工作交流等具体内容，确定监事会主席和监事列席参加会议范围，梳理监事工作开展需要材料，全面准确提出履职行为要求[5]。通过事前调研提醒、事中过程检查、事后督促整改，联合企业内控内审部门，协调纪检监察、外部审计，加强全过程风险管理，形成监督合力。

4.5 完善国企内部监事会考核体系

监事履职应当遵守法律法规和公司章程，负有忠实义务和勤勉责任。国有企业应加强内部监事会考核评价与激励约束，建立权责利相统一的激励约束机制，按照监事履职清单要求，开展年度和任期考核工作，实现薪酬和工作成效相挂钩，同时建立问责追责制度，增强尽责履职的自我约束。

【参考文献】

【1】任慧英.国有企业监事会工作存在的问题及对策[J].中国管理信息化，2017（10）：105-106.

【2】朱宇翔.从公司监事会制度看国企监事会的完善[J].中国电力企业管理，2014（11）：87-89.

【3】郭华.中央企业监事会改革与审计监督[J].商业会计，2019（1）：87-89.

【4】蒋大兴.国资监管职能的重组——如何应对国企外派监事会的取消？[J].南开学报（哲学社会科学版），2019（03）：86-99.

【5】嘉国资委[2020]27号.关于印发《关于加强嘉定区区管企业子公司监事工作的指导意见》的通知[Z].

作者：刘春梅

国有企业监事会企业管理论文 篇3：

国有企业监事会建设探析

建立外派监事会制度，向国有企业派出监事会，是党中央、国务院从体制和机制上加强国有资产监督的一项重要决策，是从体制上、机制上加强对国有企业监督的重大举措。《国有企业监事会暂行条例》实施以来，对国有企业改革与发展的积极作用是有目共睹的，特别是在规范企业管理、纠正违规经营、防范腐败、防止决策失误和国有资产流失等方面，监事会做出了巨大成绩。实践证明，这是符合我国现阶段国情的行之有效的国有企业监督制度。随着我国国有企业改革的不断深入，监事会地位和作用日益显现。对国有企业来说，设立监事会，作为政府出资人代表对国有企业经营者加以有效的监督和制约，对于降低国有企业的代理成本，防止国有企业经营者损害国有股东利益，防止国有资产流失，具有积极意义。

新《公司法》的颁布实施和国企改革发展的新形势对监事会工作方式方法提出了新的更高要求，不断探索和实践有效的工作方式方法，对于充分发挥监事会的作用，全面履行监督检查职能，加强国有资产监管具有重要意义。

一、国有企业监事会工作目前存在的问题分析

（一）企业内部对监事会的地位和作用认识不到位 监事会是我国公司法人治理结构中的法定常设机构，监事会与董事会是股东大会下的独立、平行机构，代表股东对公司经营进行监督的机关。国有企业监事会，是代表政府对国有企业的经营活动进行监督的机关，是按照《公司法》的规定，探索建立国有企业监督新体制、新机制的重大举措；是加强对企业国有资产和领导人员监督的重大举措；是促进国有企业加强管理，增加竞争力的重大举措。但从企业内部看，目前还不能正确认识监事会在企业中的地位和作用。

究其存在问题的原因，主要有以下方面：一是思想观念上的问题。我国《公司法》颁布得较晚，传统体制和传统思想影响深，不少企业人员思想僵化，因循守旧，本能地排斥监事会制度在公司法人治理结构中的运用。在实践中，企业原有的监事会成立多年未能真正开展监督工作，甚至个别企业监事会成立后再也没有举行过会议，监事会形同虚设，监事会制度的价值功效未能被企业深刻地认识。二是监事会主席地位低。组织部门在国有企业法人治理结构的人员安排上，重要性顺序是董事长、总经理，然后才是监事会主席，甚至监事会主席人选由董事长、总经理推荐，监事会主席地位的稳定性起决于其与董事长及其他高管人员的配合情况。由于监事会主席的地位低，监事会监督作用的发挥必然受到限制。三是现有企业领导官本位思想严重，对没有级别、而只是通过市场机制选拔出来的监事会临时召集人存在不同的认识，影响了现有监事会工作的开展。四是监事会没有自己的常设办事机构，现有专职监事又同时在两家单位任职，造成了企业对监事会制度的认识错误，片面地认为监事会是—个临时机构，每年由上级派到企业例行公事检查。

（二）监事会知情权得不到有效保障 监事会能否有效地发挥监督管理作用，必须以享有充分的知情权作为前提，通常要受到以下方面的约束：一是监事会人员对公司及其业务的了解广度和深度。二是对实现公司经营目标的参与和投入程度，以及不受任何干扰的独立性。要满足上述约束条件，最重要的是及时、准确地获取信息。在信息不对称情况下，高层管理人员和董事会的两类行为将影响监事会的判断，一类行为是不完全或歪曲的信息披露，尤其是有目的的误导、歪曲、掩盖和混淆等企图；另一类行为是非欺骗性的信息误导或信息提供的不完全性，即信息披露的重大遗漏。在这些情况下，要求监事会人员在短时间内通过阅读董事会、经理会修饰过的的专业文件、查阅公司经过处理的账务后，发现其欺诈行为是相当困难的。

新颁布实施的《公司法》第一百五十一条特别规定，“董事、高级管理人员应当如实向监事会提供有关情况和资料，不得妨碍监事会或者监事行使职权”，从法律上落实了监事会的知情权。但是从实际执行的情况看是有差距的，表现在企业一些重要的决策会议不通知监事会参加；重大事项不及时通报；一些重要的资料不能够提供，有推诿、回避或者搪塞的现象。究其原因，除了监事会地位低以外，还在于企业主动接受监督意识不强以及在某些“违法违规”决策上有意回避监事会的监督等。在监事会对会议信息，决策信息没有充分的知情权的情况下，不利于监事会获取的信息完善性、真实性和可靠性，对企业的事前、事中监督无法介入，严重影响了监事会监督的有效性和及时性。

（三）监事会对子公司的监管存在困难随着国有企业改革的深化，目前国有企业大多采取集团型的组织形式，集团内拥有诸多不同层次的子公司。企业集团一级的核心业务和核心资产逐渐下移至二、三级公司，出现了国有有效资产向二级三级及重要子公司流动的情况。在这种组织形式下，国有资产占有量及收益多集中在集团下属重要子公司，加强对重要子公司中的国有资产监督就显得尤其重要和迫切。

但是，我国《公司法》目前并未规定监事会拥有对子公司的监督权利；而且子公司作为一个独立的法人单位，对子公司的财务监督及高管人员的行为监督是子公司监事会自身的职责，因此，企业集团监事会对子公司进行监督存在法律上的障碍。即使监事会代表控股股东对子公司进行监督检查，也须取得母公司的授权和子公司的配合，这对于以监督身份开展工作的监事会来说，在现实工作中困难重重，不利于对公司全面真实的监督。

（四）监事会缺乏执行机构 在企业法人治理结构的制度安排上，监事会和董事会同样为会议制度，但董事会设了执行机构，即经理层，具体执行董事会决议，而监事会没有设置执行机构。监事会虽然可以借用内部审计部门或聘请外部审计中介机构来开展对公司财务的监督工作，但这种审计基本上是一年一次，频率低，难以起到事前监督的作用，且履行审计职能动用的人力和财力，需要得到企业领导的理解、支持和配合，自己无法决定。最重要的是，董事会下设辅助工作机构和辅助工作人员，如董事会下的各个专业委员会、董事会秘书、董事会秘书办公室、证券部等。而监事会则缺乏辅助工作机构和辅助工作人员，不能很好地开展和完成有关监事会工作，这是监事会职责不能落实的重要原因之一。

二、国有企业监事会建设完善对策

（一）多方面提升监事会地位 具体内容如下：

（1）正确认识监事会在公司治理中的地位和作用。首先，加强监事会工作是我国法律的规定。根据《公司法》的规定，监事会与股东大会、董事会、经理层共同构成了公司制企业的法人治理结构，各机构各司其职，相互制约。监事会在其中承担了重要的监督职能，可以监督公司董事、经理，但不受董事、经理制约。代表股东的监事和董事一样都是由股东大会选举产生的，董事代表股东经营管理企业，监事代表股东监督董事、经理，防止其损害股东利益。其次，加强监事会工作是公司制度的内在要求。随着股权结构多元化、经营者控制能力的不断增强，公司的监督成本越来越高。出于保护投资者利益，保证公司制度的合理性的需要，监督机制成为公司的一种内生机能。 再次，加强监事会建设，是改进公司治理的重要环节。股东大会、董事会与监事各司其职、互相制衡，共同构成了上市公司法人治理结构。 任何一方的弱化，都会造成上市公司治理结构的失衡。 缺少制约的权力迟早会给公司、股东、职工的合法权益造成损害。 不解决监督弱化的问题，公司的发展就难以健康持久。

（2）从制度设计上提升监事会的地位。。要想强化监事会的职能作用，必须在实质上提升和充实监事会的地位。而要提升监事会的地位，首先必须提高立法者、政府管理部门等对监事会的认识，从法律和制度层面赋予监事会应有的地位。新《公司法》在法律层面强化了监事会的监督职能，扩大了其监督范围，充实了监事会的职权，增强了监事会行使权力的保障措施，提高了监事会在公司治理结构中的地位。上述措施还有待于国资管理部门和组织部门进一步予以强化和落实。如组织部门及国资委在考核、调整企业领导班子时，监事会可以提出对企业经营者奖惩，任免的建议，从而使监督过程具有一定的威慑性。

（3）尽快完善监事会组织建设。组织部门尽快选拔具有较高业务素质、政治素质高的监事会主席，赋予监事会主席与企业董事长（总经理）相当的权利和地位。专职监事也可以实行高配置，以提高监事会的整体权威性。

（二）多渠道保障监事会的知情权具体包括以下方面：

一是充分落实新《公司法》赋予监事会的职责和手段。新《公司法》赋予监事会新的六项权利：对违反法律法规、公司章程和股东会议决议的董事、高级管理人员提出罢免建议的权利；对董事、高管人员的行为损害公司利益时要求予以纠正的权利；向法院提起诉讼的权利；向股东会提案的权利；质询和建议的权利；对异常情况进行调查的权利。这些职责和手段，必须在实际工作中不折不扣地予以落实，监事会要十分明确和主动履行法律所赋予的各项职责，对拒不配合监事会开展工作的董事、高级管理人员提出罢免建议，确保监督成效。

二是加大对监事会的支持力度。董事会和经理层，必须为监事会充分履行职责提供条件和保障，大力支持监事会的工作。董事会召开会议时，必须通知监事列席会议；董事会采用通讯方式召开时，应将会议资料在送达董事的同时送达监事会，并将表决结果及时通报监事会。经理要建立向监事会定期报告制度，向监事会报告公司重大合同的签订、执行情况、资金运用情况和盈亏情况，经理必须保证该报告的真实性。公司董事、经理和其他高级管理人员应接受监事会对其履行职责的合法监督和合理建议。监事会在履行职责遇到障碍时，可向董事会或国资委报告，董事会、国资委应为监事会依法履行职责排除障碍。

国资管理部门在研究决定企业产权转让、对外投资、改制、贷款、担保、资产抵押、财务预算、核销坏账、处置不良资产等重大经济事项前，应征求监事会的意见，既可保障监事会的知情权，又可确保决策的可靠性。

三是发挥好职工监事的作用。监事会要充分调动职工监事的积极性，在工作分工时，要注意发挥其熟悉企业情况、密切联系群众的特点。职工监事要了解和反映与监事会工作有关的企业情况，并按照分工和授权对企业提供的有关情况客观、真实地提出意见；要宣传党和国家的方针、政策，认真听取各方面的意见，并及时向监事会反馈。

四是建立与纪检监察机关协调联动机制。充分利用纪检监察部门掌握的各种线索，发挥监事会工作人员长驻企业的优势，把问题查清、核实。同时，在企业的支持下，整合企业内部监督资源，加强与企业内部审计、纪检（监察）、法律、财务、投资和风险管理等部门的日常沟通，实现监督工作横向和纵向双到位。

（三）向重要子公司派驻监事监事会要确立国有资产在哪里，监督检查工作就跟踪到哪里的责任意识。为确保出资人监督到位，应充分发挥外派监事会的监督作用，加强对国有企业重要子公司的延伸监督。建议由企业集团监事会向重要子公司派出监事，即采取母公司监事兼任子公司监事的方式，使原先没有直接领导关系的母、子公司监事会加强联系，母公司监事会对子公司监事会起到更好的监督和指导作用，进一步完善监事会制度，扩展了监督深度，创新和改进监督检查方式方法。

在加强企业当期监督的同时，通过向重要子公司派驻监事，强化了对改制重组、实行产权多元化集团子公司科学有效地监督管理，能够有效地对国有股权多元化公司、上市公司的产权变动、投融资、资产处置等进行过程监督；同时，能够及时反馈企业重大经营举措和贯彻落实国有出资人工作要求情况，起到信息枢纽的重要作用，增强对国有集团公司监督的及时性、有效性和灵敏性，提升监管工作效能，对充分发挥外派监事会的监督职能是一项有益探索。

（四）将企业内审机构纳入监事会管理强化监事会监督检查权威，将公司内部审计机构改由监督会领导并向其报告工作，为监事会履行职责提供必要的人力，是避免监事会再次陷入形同虚设的尴尬境地，保证公司权力制衡机制正常运转，进而健全和完善公司法人治理结构，保证公司生产经营健康发展的客观要求。内部审计由监事会领导，更有利于理顺公司内部管理体制，避免出现多个监督检查中心的混乱现象。

监事会地位的高层次性，也有利于监督、指导内审工作的深入开展，同时监事会与内部审计的分工也将更趋合理，能使内部审计成果得以充分利用，成为监事会参与公司高层决策的重要依据。

参考文献：

［1］黄国伟：《加强国有企业监事会建设探析》， 《国有资产管理》2008年第3期。

（编辑 刘 姗）

作者：吴进华 肖兴祥