关于预付款制度的工程论文

【摘要】全面实施预算绩效管理是建立现代财政制度的重要组成部分，是国家治理和财政预算管理的深刻变革。文章通过分析认为，高校在基本建设领域应树立绩效管理理念，以建设资金为绩效管理切入点，以建设成果为绩效管理导向，创新高等学校基本建设预算内资金管理模式。今天小编为大家精心挑选了关于《关于预付款制度的工程论文(精选3篇)》，欢迎阅读，希望大家能够喜欢。

关于预付款制度的工程论文 篇1：

政府会计制度下加强高校暂付款管理研究

【摘 要】 随着政府会计准则制度的实施，高校暂付款管理工作的重要性提升到了一个新的高度。很多高校在衔接政府会计制度的过程中，暂付款管理工作都出现了如暂付款管理制度执行不力、历史遗留的暂付款金额庞大、暂付款清理机制不健全等突出问题。为解决上述问题，N大学一方面对暂付款管理办法进行修订，另一方面梳理历史遗留暂付款并给出解决方案，同时进一步明确暂付款清理流程，丰富清理手段。通过一系列增强暂付款管理的措施，暂付款总金额呈下降趋势且暂付款结构更为合理，同时全员提高了对暂付款管理的重视，取得了一定效果。

【关键词】 暂付款管理; 政府会计制度; 往来款清理; 高校

一、背景

为深入贯彻党的十九大精神，确保2019年1月1日顺利实施政府会计准则制度，教育部在2018年5月印發了《教育部关于直属高校直属单位实施政府会计制度的意见》（教财〔2018〕6号），明确提出直属高校单位财务部门应全面开展往来款项清理和账龄分析工作，规范和加强往来款项的管理工作[ 1 ]。财政部于2018年8月印发了《关于贯彻实施政府会计准则制度的通知》（财会〔2018〕21号），其中在做好政府会计准则制度实施准备工作中又一次专门提出要进一步规范加强往来款项的管理工作，做好坏账准备计提的相关工作[ 2 ]。对高校财务而言，往来款项中重要组成部分就是通过预付账款、其他应收款等科目核算的各项应收及暂付款项。随着政府会计准则制度的实施，高校暂付款管理工作的重要性又提升到了一个新的高度。

N大学是国家教育部直属重点综合性大学，是国内学科门类齐全、文理并重、突出应用与创新的研究型大学，近年来致力于建设世界一流大学，各项教育事业均实现较大发展。其中2016年总资产增长率达14.6%，2017年更是提升至21.7%，办学体量日益加大。为保证政府会计制度顺利落地和有效实施，N大学财务部门按财政部、教育部要求，不断加强财务制度建设，推进财务信息化建设，高度重视对暂付款项的管理工作。本研究旨在通过对高等院校暂付款管理普遍存在问题的梳理，提出接轨政府会计制度可采纳的暂付款管理手段，并对实施的效果进行分析。

高校暂付款管理近年来越来越受到广大研究者的关注。岳喜马、魏微[ 3 ]通过建立BP人工神经网络预测模型，捕捉到暂付款与其影响因素之间的非线性特性规律，实现了更好地预测暂付款规模。苏运法、张玉彪[ 4 ]分析了暂付款形成的原因，从管理的责任、技术和方法等不同角度梳理了暂付款清理的对策。于爱娟[ 5 ]以风险管理为导向，提出了通过规范暂付款借款手段、加强监督管理等措施减少高校资金的占用。李智敏、李敏[ 6 ]将暂付款管理作为高校经费精细化管理的一部分，提出了借助技术手段推进财务改革等一系列创新性的解决措施。目前对高校暂付款管理的研究，多停留在《高等学校会计制度》的基础上，对政府会计制度下暂付款管理的研究鲜有涉及。本研究旨在关注实施政府会计制度这一大背景下，如何加强高校暂付款管理。文中所称暂付款是指学校暂时垫付或预付给有关单位或个人的停留在结算过程中的款项。

二、政府会计制度衔接过程中高校暂付款管理的难点及原因分析

在高校财务事业的发展过程中，暂付款管理问题一直是财务部门的一个工作难点。在准备实施政府会计制度的过程中，高校暂付款管理工作主要出现了如下突出问题。

（一）暂付款管理制度内容过时

制度的制定要与时俱进，久不更新制度的生命力就大打折扣。N大学于2006年出台了《N大学暂付款管理办法（试行）》（简称《管理办法》），其中关于借款范围规定注明出差事由、地点和时间的差旅费可以办理借款业务，预付工程款需依据合同中工程预算的一定比例进行借款，会议费可依据会议预算确定借款金额。但近年来，随着公务卡的大力推广，很多业务都可以使用公务卡进行结算。差旅费借款长久以来由于依据单薄、变数大，借款挪作他用的现象较为普遍，且查证困难，一直在暂付款中占据不小的比例。工程款存在后期审计价值与合同价值不符的问题，常出现最终审计价值低于借款金额的情况，但预付出去的款项再想追回则存在较大的难度。这两类暂付款都是管理工作的难点。

《管理办法》规定学校对暂付款实行由借款人、财务经手人和审批人共同负责的经济责任制，其中审批人为借款人所在单位财务主管，没有提及项目负责人的责任，而实际工作中各类项目的项目负责人才是对本项目各类支出、暂付最关心也是最直接的责任人。当不能够在限定期限内冲销借款、被财务部门追责的时候，各单位负责人、借款人往往存在互相推诿，各说各话的现状。单位负责人管辖范围大，不可能对本单位所有暂付款都事无巨细地了解，借款人则会有各种特殊情况，强调自己的客观理由。项目负责人作为各类不同项目的直接管理者，对项目的执行进度负有直接责任，因此有必要在规定中加强对项目责任人的管理要求。

另外，《管理办法》还有一些细节规定值得商榷。例如规定按借款金额的5%收取出国借款押金，借款人在回国后一个月内办理核销手续。但在国内外科研合作日益紧密和国家对科研经费“放管服”管理的大环境下，出国押金的收取受到了很多老师的质疑。再如对于同一借款人的借款笔数没有限制，使得有些科研人员的暂付款数量过大，甚至自己也记不清究竟有几笔暂付款待核销，责任意识淡薄。

（二）历史遗留的暂付款金额庞大

在学校事业发展的历史上，很多高校由于各种原因积累了金额庞大的未核销暂付款，而现行事业单位会计制度中没有提取坏账准备的制度，这类长期挂账却没有具体核销办法的暂付款只能滚雪球似的越滚越大，可以说成为了高校发展的一块绊脚石。具体分析后发现这类历史遗留的暂付款是由以下原因造成无法核销的局面。

1.借款人原因造成暂付款无法核销

有些借款人突发疾病去世，遗留下的暂付款没人能够负责;有些借款人退休多年或出国后一直未回，无法与其取得联系，导致借款无法冲销;还有一些借款人已不是学校职工，且大部分为20世纪90年代的借款，二级单位已无法与当时的借款人取得联系;更有极个别的借款人不配合暂付款清查工作，不及时清理暂付款。

2.票据原因造成暂付款无法核销

历史经办人借款购买仪器、材料，事后发票丢失或当时未取得发票，现已无法与供货商取得联系，难以取得发票记账联复印件，造成无法核销;出差人借款购买的机票丢失，且无法提供原始票据的复印件，又不愿用现金冲销借款;项目完工、验收等过程中，借款人与供货方发生纠纷，未付项目尾款，导致供货方不提供发票，所借工程、设计、设备费的预付款无法核销;有些会议的评审费、讲课费发放后未及时办理相关手续，存在发放对象未报税，无法提供发放对象名单等问题，导致暂付款无法核销;个别学院返还学费借款，而对方单位无法开具发票或财政往来收据，或者所提供发票不符合财务要求，无法核销相关暂付款。

3.由于部门合并、撤销等历史原因导致暂付款无法核销

高校发展过程中，总会产生部门合并和撤销的情况，在传统手工记账的年代产生了一些暂付款清理不善又没及时过渡到新部门名下的情况，导致现在没有单位或部门对这类暂付款承担清理责任。此类暂付款往往金额较大，头目繁琐复杂，是清理难点。例如原某外贸学院并入N大学商学院过程中，于1998年借款两笔，共计765 000元，用于清理原外贸学院校办企业以及食堂的债务，清理时间跨度大、关系复杂，又没有及时取得有法律效力的票据，此笔借款至今无法冲销。

4.手工账转电子账过程中造成部分暂付款无法核销

随着会计电算化的普及，高等院校财务记账方式由手工账转为电子账。在账务转换过程中，由于系统或人工失误，造成部分暂付款凭证编号录入错误，导致凭证销毁时留存的暫付款凭证错误、原始凭证缺失，无法确定暂付款负责人，产生了部分无法核销的暂付款。还有部分手工记账科目上有记录但无借款单的暂付款，统一在转换过程中归为一笔借款，无法核销。以N大学为例，该校2014年度以前的未核销暂付款总额达9 539 446.35元，造成暂付款无法冲销的原因比例如图1所示。其中，由于部门合并、撤销等历史原因造成的无法核销暂付款比例高达77%。正如上文所言，此类暂付款情况千头万绪，特殊情况很多，是暂付款管理中的清理难点。

（三）暂付款清理机制不健全

高校财务部门每年都会定期汇总各学院、部门的未核销暂付款情况，并将结果通知下达至各财务经手人，再由财务经手人将相关信息传递至单位负责人、项目负责人及借款责任人，以此进行暂付款的催报，但往往并没有设专人进行管理。没有一个明确、健全的工作机制，各单位暂付款不能及时清理的原因往往是口头告知财务部门，没有正式有效的说明、预计还款时间等资料备案，随着财务部门人员的流动更换，很多具体情况没有清楚地记录在案，导致工作完成不到位。

（四）“挂账”资金余额处理欠妥

高等院校，特别是历史悠久的高校，都多少经历了合并、改制，后来又在会计电算化的过程中将传统手工账一点点改进成现在信息化水平较高的电子账系统。以N高校为例，1998年实现电子账开始，账务系统已从最初的1.0版本逐步升级至现在的5.0版本，正式施行政府会计制度时将进一步升级至6.0版本。根据软件公司的设想，随着人工智能的发展，将设计出更为先进的7.0版本。历史的发展变革中，高校财务由于其管理的特殊性和传统的会计制度，往往会在账务处理时将没有资金来源的支出挂在往来款科目下，而不冲减事业基金等净资产科目，造成转入新的政府会计制度时，在财务会计科目中会由于往来款和累计盈余的虚增，造成资产和净资产的虚增。在预算会计科目中，非财政拨款结余可能出现巨额赤字，尤其是一些借助内债搞建设的学校，这一现象尤为突出。

三、N大学落实政府会计制度过程中加强暂付款管理采取的措施

针对高校暂付款管理中存在的各种问题，为提升高校内部暂付款治理能力，保证政府会计制度的顺利实施，提高资金使用效率，保护学校资金安全，N高校多管齐下，推出了一系列增强暂付款管理的有效措施。

（一）修订N大学暂付款管理办法

2006年N大校制定出台了《N大学暂付款管理办法（试行）》。10多年间，高校财务制度经历了多次修订，对财务精细化管理及财务风险防范提出了更高的要求。特别是近几年的各类财经检查，都反映出N大学在暂付款管理方面还需要加强。为了防范财务风险，提升暂付款管理水平，按照最新高校财务制度以及财政部、教育部各项财经纪律要求，财务部门在2016年对《N大学暂付款管理办法》进行了全面修订，具体修订情况如下。

一是缩减暂付款借款范围，简化服务流程。新办法取消工程款借款和国内差旅费借款，规定对可使用公务卡结算的业务，不再办理借款。为简化师生办事流程，取消了出国借款收取出国押金的规定，并增加了因公出国差旅费可选择人民币借款的选项。

二是扩充了暂付款经济责任制。新办法中增加了项目负责人的职责，提出借款人和项目负责人对暂付款的借用、报销、偿还以及所借款项的真实性、合法性承担直接责任。非事业编工作人员和学生不得作为暂付款借款人，财务人员负责核实账务系统中借款责任人是否与暂付款单据上的签名人一致。另外由财务主管负责确认在册在岗职工身份的真实性，并承担相应的领导责任，财务经手人对借款人及时核销暂付款承担提示、催报责任。

三是完善了暂付款管理细节。在暂付款还款时限方面，取消市内结算借款时限，统一规定国内结算的借款须在3个月内办理核销手续，国外结算的借款须在6个月内办理核销手续。如合同有规定结算时间的，按合同执行。暂付款笔数方面，增加了同一项目或同一借款人暂付款笔数不能超过3笔的要求。

（二）梳理历史遗留暂付款给出解决方案

新制度要求对单位收回后无需上缴财政的应收账款和其他应收款提取坏账准备。其他应收款中有历史遗留的大量未核销暂付款，可谓数量大、账龄长、情况多，作为政府会计制度实施工作之一，N大学财务部门全力展开了往来款的专项清理和账龄分析工作，给出了具体的处理方案，为坏账计提做好了充分准备。

一是借款人原因造成的未核销暂付款。由于借款人去世形成的暂付款，经与事务所协商，可由N大学人事处出具借款人死亡的证明材料，成为内部证据，暂付款作为损失上报后核销;由于借款人退休、出国、调出等原因，确已无法与借款人取得联系的暂付款，由借款人所属单位出具证明材料，经事务所审核，确定情况实属的，暂付款作为损失上报、核销;其他无理由不予冲销暂付款的借款人，可按照《N大学暂付款管理办法》的要求，停止其相关经费项目的报销，缓发借款人校内津贴或工资，直至暂付款清理核销为止。

二是票据原因造成的未核销暂付款。因供货方公司倒闭确定无法取得发票或发票存根的情况，委托事务所提供公司注销证明材料，借款人提供当时的汇款信息，借款人及所属单位出具证明材料;对于无法与供货方取得联系或工程纠纷等确定无法取得发票或发票存根的，借款人应提供当时的汇款信息，借款人及所属单位出具证明材料，经事务所审核，确定情况实属，暂付款作为损失上报后核销;借现金出差的，不予核销，现金冲抵;借评审费、讲课费，借款人应尽快补办相关手续;提供发票不符合财务要求的，责成借款人尽快更换票据，逾期仍未核销的，可按照《N大学暂付款管理办法》的要求处理，停止其相关经费项目的报销，缓发借款人校内津贴或工资，直至暂付款清理核销为止;返还学费的借款，借款人提供合作协议以及对方单位的收款证明，经事务所审核，确定情况属实，准予核销。

三是由于其他历史原因导致暂付款无法核销的，汇总上报学校，分笔讨论后续处理方案，确定是否追究现任财务主管责任及学院责任;事务所认定属实无法核销的，算損失上报。

（三）明确暂付款清理流程、丰富清理手段

一是为切实提高各单位和经手人对核销暂付款的重视度，N大学下力度重新梳理了暂付款的催缴流程，如图2所示。

图2中，各类暂付款在规定时间内未核销的，财务处将对借款人下达“催缴暂借款通知书”，通知书下达之日起10日内，借款人必须结清欠款或提交“延期还款申请表”由财务处进行审核。对于未提交申请表或延期还款理由不充分的，财务部门将冻结借款人名下所有项目，直至暂付款核销为止。

被冻结项目的借款人能够核销欠款或提供“延期还款申请表”后，可将催款通知书、解冻项目申请表以及相关核销欠款或延期还款材料一并交至财务处进行审核，财务处审核通过后可解冻相关项目，审核不通过则继续冻结相关项目。

借款人自项目冻结之日起3个月内仍未核销暂付款的，财务处将对借款人第二次下达“催缴暂付款通知书”，通知书下达之日起10日内，借款人仍未及时结清欠款的，将暂扣借款人绩效工资，直至暂付款核销为止，如图3所示。

停发津贴的借款人能够核销暂付款或提供“延期还款申请表”后，可将催款通知书（二次）、恢复津贴发放申请表以及相关材料一并提交至财务处进行审核，财务处审核通过后提交到人事处，由人事处恢复对借款人的津贴发放。

二是丰富暂付款清理通知手段。学校层面上，财务处通过在网站发布开展暂付款清理工作的通知，引起广大师生对暂付款管理工作的注意;从二级单位层面上，通过网上办公系统（OA）的外部协同功能，将未核销暂付款具体信息归总、分类、转发至各专业学院、职能部门、党群组织、直属单位等N大学所属二级预算单位以及独立核算单位，痕迹化进行暂付款的清理工作，引发各单位领导重视，助力清理工作的彻底完成;从个人层面上，通过短信系统将个人名下超过核销时限的暂付款信息，分发至每名项目负责人和借款人的手机或N大学官方微信公众号下的通知中，让“遗忘”或“不知道”不再成为不核销暂付款的理由。

三是加强公务卡使用管理，减少不必要的借款。N大学于2017年推出了《N大学公务卡管理暂行办法》，为减少现金结算，提高支付透明度，加强预算执行监控管理提供了依据。其中明确规定，对于可使用公务卡结算的业务，原则上不再办理借款。

通过上述多种手段并用，N高校财务部门和众多双一流高校一样，按政府会计制度要求在2018年12月31日前，将事业基金冲减为零，在2019年初，将部分或全部“挂账”在往来款科目中的金额冲减有关财务会计科目，完成了衔接工作。

四、N大学加强暂付款管理取得的效果

近年来，N大学助力政府会计制度的衔接，加强暂付款管理的工作取得了一定的效果。

（一）暂付款总金额呈下降趋势

2010—2018年10月N大学暂付款余额情况如图4所示。

从图4可以看出，N大学暂付款从2010—2014年间逐年攀升，从2012年起更是突破了2亿元大关，2014年又提升至2.91亿元的峰值。其中2013年、2014年、2015年三年均处于高值的原因，部分为N大学在这三年进行了新校区的建设，涉及土地款的周转、建设款的支出等特殊情况。2016年新校区建设已进入尾声，且当年N大学财务部门重修了暂付款管理制度，狠抓暂付款的清理问题，资产管理部门在同年也进行了一次彻底的资产清查，从源头上提高了管理力度，使得从该年起暂付款余额大幅回落，较上年减少了四成。随着政府会计制度的实施，N大学不断完善暂付款清理手段，借助信息化方法扩大暂付款催缴渠道，控制了待冲销暂付款余额的增长，2016—2018年该校暂付款总额逐年下降。

（二）暂付款结构更为合理

为研究N大学近年来暂付款余额比例构成的变化，笔者选取了2013年和截至2018年10月底的各项不同类型暂付款占当年余额总值的百分比数据进行对比分析，如图5所示。

从图5可以看出，和2013年相比，N大学设备费用借款比例提升了近三分之一，而预付维修费比例下降了一半多。截至2018年10月30日，N大学设备借款占借款总量的62.41%，是暂付款中比例最大的一类借款。这是近年来该校科学事业不断发展、科研力量不断加大的必然结果。由于设备购置具有周期长、手续复杂的特点，涉及一定金额的设备采购需进行招标手续，进口设备还要通过海关部门的一系列检验，造成设备费用的冲销时间长、占用资金大，这在各大高校中属于比较常见的情况。

N大学在2016年明确规定不得进行工程借款，所有工程款项的支出都需要在审计部门的监督下，按照工程合同的进展开具正式发票后到财务部门进行核算，并按合同管理办法，支付金额达到一定比例后先由审计部门进行审计才能支付剩余价款。经过几年的实践，N大学包括历史预付工程款项在内的预付维修费占总借款比例从2013年的38.15%下降至2018年的17.63%，大幅降低了暂付款余额。但由于新校区建设尚未完全完工，还有2016年度以前基建方面的工程借款尚未核销，N大学还留有一定金额的工程暂付款。

N大学在新暂付款管理办法中还增加了国内差旅费一般不得办理借款的规定，且从2018年5月1日起实行了公务卡结算及报销，校在职职工应在公务活动中按规定使用公务卡结算。双方面的举措有效降低了其他应收款中差旅费科目的金额。但由于教学活动中仍有例如招生宣传出差、带学生实习、出国交流等金额较大的差旅费发生，特殊情况下的差旅费借款仍然存在，不过比例已从2013年的6.76%下降至2018年的2.26%，且基本实现了按时核销的管理要求。

（三）全员提高了对暂付款管理的重视

通过近年来持续的工作，N大学从校级领导到各单位财务负责人，再到各项目负责人和财务工作人员，都基本树立起了暂付款管理的强化意识，每年定期进行的暂付款催缴工作也得到了各个部门的大力支持。校长办公会曾就历史遗留的暂付款清缴问题进行了专门讨论，并聘请外部会计师事务所进行专业审核，明确了债权债务关系，为坏账计提做好了准备。除财务部门外，国有资产管理部门、科研项目主管部门、设备主管部门、审计部门、基建部门、后勤保障部等相关部门都将暂付款的管理工作列入了本部门业务影响因素加以考量。

【参考文献】

[1] 教育部.教育部关于直属高校单位实施政府会计制度的意见[A].教财〔2018〕6号，2018.

[2] 财政部.关于贯彻实施政府会计准则制度的通知[A].财会〔2018〕21号，2018.

[3] 岳喜马，魏微.基于BP神经网络的高校暂付款预测研究[J].会计之友，2016（10）：111-115.

[4] 苏运法，张玉彪.高校暂付款清理的对策研究[J].教育财会研究，2011（2）：20-22.

[5] 于爱娟.以风险管理为导向的高校暂付款管理规范化研究[J].商业会计，2013（4）：38-39.

[6] 李智敏，李敏.高校经费精细化管理之暂付款管理[J].教育財会研究，2012（10）：14-16.

作者：刘文婷

关于预付款制度的工程论文 篇2：

基于预算绩效管理的高校基本建设预算内资金管理探讨

【摘要】  全面实施预算绩效管理是建立现代财政制度的重要组成部分，是国家治理和财政预算管理的深刻变革。文章通过分析认为，高校在基本建设领域应树立绩效管理理念，以建设资金为绩效管理切入点，以建设成果为绩效管理导向，创新高等学校基本建设预算内资金管理模式。坚持权责对等，健全高校基本建设预算绩效管理制度，完善高校基本建设全覆盖预算绩效管理体系，建立高校基本建设全过程预算绩效管理链条，构建高校基本建设全方位预算绩效管理格局。

【关键词】   预算绩效管理;高校基本建设;预算内资金管理

2018年9月25日，中共中央、国务院印发了《关于全面实施预算绩效管理的意见》（以下简称《意见》）。这是推进我国国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，是建立现代财政制度的根本目标。高校要在3—5年的时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，凸显了时间紧、任务重、难度大的特点。基本建设是高校预算绩效管理的重要方面，高校基本建设的主要资金来源是财政预算资金，财政预算资金具有资金量大、资产占比高、建设周期长、管理风险较高等特点。因此，搞好基本建设预算内资金绩效管理是高校树立绩效管理理念、完善预算绩效管理体系、構建全方位预算绩效管理格局、优化财政资源配置、提升高校公共服务质量的关键。

一、基本建设预算内资金管理现状

（一）财政拨入的基本建设预算内资金管理存在问题。目前高校基本建设资金的来源主要有：自筹资金、银行贷款和财政预算内拨入资金三个渠道，其中以财政预算内拨入资金为主要来源。财政拨入的基本建设预算内资金主要通过“基数”+“增量”的方式来确定，并由教育行政主管部门下达给各高校。目前这种拨款模式主要存在以下问题。

1.吵“基数”。以前因为受预算单位数量、规模、预算规则和财政规模等影响，吵“基数”的现象较为普遍。随着财政体制、预算改革和高校体制改革的不断深化，各单位预算基数越来越趋向明确和稳定，目前吵“基数”的因素正在逐步减少。

2.争“增量”。各单位各个时期基本建设的“增量”不尽相同，基础设施发展也不平衡。教育体制改革以后，国家的教育投入一直在不断提高，但各单位基础设施建设的缺口依然很大。由于以前一直重投入、轻绩效，这种政策导向助推各单位拼命争“增量”，使得基数过低、发展较快的单位一直为增量不足而努力，基数相对正常、发展较快的单位也在努力争取增加增量，基数相对较高、发展更快的单位对“增量”的诉求同样不减。争取预算“增量”几乎是各单位的共同诉求，项目资金申报时“头戴三尺帽，不怕砍三刀”常态化的状况很难扭转。

3.努力“追加”。一般来讲，预算资金一旦确定就很难再变，但也不能一概而论。基本建设的预算执行过程中，最大的变数主要在合同的变更。近年来，尽管预算控制越来越严、核算越来越精确，除了因增加辅助设施或附加配套设施建设等导致“追加”预算外，合同变更导致超预算也是常见的现象，而对合同变更管理的关键是签证。基本建设具有周期长、运作复杂、资金量大等特点，合同签订和履行过程中经常会出现未定事项或变更事项，这就需要合同双方通过签证进行确认或补充。基本建设所指的签证是在合同履行时，双方对设计变更、工期变化、质量要求变化、价格调整等达成一致的协议。其发生的类型主要有：一是因开工延期发生的签证;二是因工期延误发生的签证;三是因窝工、停工损失发生的签证;四是因价款调整发生的签证;五是因工程量确认发生的签证。承包人的常规做法是坚持“低中标、勤签证、高索赔”的策略，在基本建设过程中，任何工程没有签证几乎是不可能的，因而，进一步强化对合同变更管理特别是加强对签证的管控，是当前基本建设预算资金管理的关键所在。

（二）高校基本建设预算内资金存在风险。高校基本建设项目因学科设置的差异对项目建设有不同的需求、标准和设计规范，高校的基本建设部门根据学校校园统一规划，结合项目使用单位的学科特点、用途、使用功能的多样化需求，进行定制型的工程设计、施工和设施配备。部分高校为了多争取基建预算内资金，在项目前期准备工作不到位、可行性论证不充分的情况下，仓促上报建设项目的可行性研究报告;在项目开工准备工作尚未就绪的情况下，提前进行预算内建设资金申报、超实际支付能力上浮申报金额;为了赶超资金支付进度，部分高校匆忙进行工程采购、招投标工作，在合同条款中尽可能放宽工程款支付条件、提高工程预付款比例、提高工程支付进度款比例、缩减工程质量保证金比例等，加大了高校基本建设预算内资金的安全风险。由于工程前期设计、招标工作的仓促，建设施工过程中不断增加变更、签证工程量，导致高校和施工单位双方项目竣工结算争议较大，建设资金难以顺利支付，建设项目实际执行进度与基本建设预算内资金的下拨时间、下拨额度不相匹配。

（三）突击花钱现象严重。由于高校预算内资金下年度支持额度与各高校当年预算内资金完成情况密切挂钩，为了取得更多国家财政资金的支持，部分高校采取各种措施确保当年预算内资金额度的完成，为了花钱而花钱。

上述问题有的是客观存在、无法避免的，但也有不少是政策因素和人为因素造成的，是可以通过继续深化体制机制改革、不断探索完善绩效考核评价体系解决的。

二、完善绩效评价体系，创新资金管理模式

（一）完善绩效评价体系。基本建设预算内资金绩效评价体系主要包括以下几种：以工代赈、以拨代核的简单评价体系;传统投入型预算考核评价体系;贴息型考评体系;以奖代补型考评体系等。这些评价体系尽管因历史时期和专项要求不同，其规则、指标、要求和目标不完全相同，但考核评价办法都比较单一。目前对高校的基本建设预算内资金以传统投入型预算考核评价体系为主。这种考核评价体系，主要通过对竣工验收并交付使用或运营一段时间后的建设项目的相关资料充分梳理后，向上级主管部门申报，上级主管部门指派专业评审机构运用指定的评价方法和指标，将所建项目的实际效果与申报资料、初步设计文件、审批文件、资金使用的规范性、效益性等进行比对与分析、合规性审核、目标性预测与审验、效益效果的判定等来考核与评价。由于对高校基本建设预算资金的绩效评价起步较晚、实践和理论研究不足、指标体系规范化程度不高、评价主体缺位等因素影响，造成事后评判多、定性问题多、人为因素多，突出体现为“重投入，轻绩效”。完善绩效评价体系要从制度评价体系、组织评价体系、指标体系、标准体系、评价方法这五个方面入手。

1.从制度评价体系看，就是要检查建设单位和建设项目是否做到全方位、全过程都有章可循，检查制度是否健全、执行是否有力，这是对建设周期内全程合法合规性的考核与评价。

2.从组织评价体系看，大部分高校采用内设基建处室或基建办来承担本单位的基本建设任务。这种模式的最大优点就是专业水平高、信息顺畅、灵活性大、控制能力强、资金使用和质量控制把握性大。但正确运用代理制模式也是提高基本建设绩效水平的不错选择。如对那些规模较小、技术比较成熟的项目建议采用项目公司介入的模式;对那些规模不大、项目较多的工程建议采用项目部管理模式;对那些项目偏大、组织复杂的工程建议采用代建制管理模式。这样既可以减少人力投入、分散决策集中控制，又有利于落实责任、提高市场化水平和绩效管理水平。对组织体系的绩效评价，就是要检查其机构是否健全、责任主体是否明确、模式选择是否经济高效。

3.从指标体系看，当前正在使用的预算资金投入前、建造过程中和竣工后的指标体系还不够完善，人为可干扰的因素还很多，定性指标依然不少，指标间融合性、逻辑性不够强。要进一步量化绩效目标指标、方案决策指标、预算投入指标、过程管理指标、预期产出和预期效果指标，使之真正实现经济性指标、效率性指标、有效性指标的有机结合，形成评价体系内各关联指标环环相扣、互为因果的科学完善的有机整体。

4.从标准体系看，标准是绩效考核与评价的标尺，各项指标是否完成、完成的好坏全部按照原先设定的标准来评判。由于各地基本建设标准不尽相同，实行统一的绩效标准体系难度很大、也不现实。受定性标准较多、定量指标有待完善等因素影响，建立科学的绩效标准评价体系还需要各界的共同努力。高校基本建设绩效标准体系建设要从评价队伍规范化建设、逐步增加量化指标、规范打分标准、明確各指标权重、规范评价报告等方面进行深入研究和实践探索，其目标是实现一致性、公平性、规范化和准确性相统一。

5.从评价方法看，目前普遍采用的形式有委托评价和自评价两种。评价的时间一般为中期评价、后评价或一次性评价。操作上一般采用打分制。笔者建议，有条件的部门和单位对定量指标进行大数据、电子化全程或阶段性跟踪评审评价;对制度体系实行立项前或预算资金拨入前预评价;适当减少行政化干预因素，增加市场化评价因素;对组织评价体系中模式选择等重要问题可采用大数据、历史参考值和实际情况相结合的方式进行评价。

（二）创新资金管理模式。在资金管理模式上，对评审结果达标的建设项目，主管部门应当采取基本建设预算内资金归垫奖励的方式，将一定额度的预算内建设资金拨付到高校实有资金账户。由过去学校基本建设预算内资金教育行政主管部门先拨付后使用的模式，转化为对绩效评审确认通过的建设项目给予资金补偿、奖励的预算管理模式，从而实现高校基本建设预算内资金的绩效管理目标。主管部门在保证重点、确保基数的前提下，结合高校特点和实际，适当增加贴息、以奖代补比例，并逐步完善考核和绩效评价体系。鼓励那些运作规范、想干事、能干事、干成事的单位优先创新发展。

三、以建设资金为绩效管理切入点，促进高校基本建设全方位预算绩效管理

基本建设项目是高校的主要硬实力，要管好用好基本建设预算内资金，促进和加强高校基本建设全方位预算管理，就必须不断强化绩效管理。

（一）基本建设预算内资金项目绩效评审通过后，要予以适当的资金补偿，或者作为下一年度、以后项目预算的调增要素。改变当前高校基本建设预算内资金“撒胡椒面”的拨款方式，鼓励高校树立可持续发展的战略思维，注重校园建设的总体设计规划，避免高校为了争取财政拨款项目匆忙上马的草率行为。

（二）严把申报关、立项关。要引导高校基本建设部门重视项目建设的前期调研工作。主管部门要严把申报关、立项关，采用“一案两审”的办法完善严格的“入口关”。所谓“一案两审”是指主管部门、专家先对申报、立项进行评审，上级主管部门再对评审者的公正性、公平性、客观性、合规性进行再评审。帮助高校真正做到集中力量把钱用在刀刃上，鼓励高校建设出经得起时间、经得起历史考验，凸显高校实力、氛围、文化的经典之作。

（三）适当下放资金管理和使用权限。项目建设资金由学校自有资金先行支付，预算内资金后拨付，将建设资金的管理、使用权限下放给各高校。这样，可以增强高校建设资金使用的自由度与灵活度，扭转现行基本建设预算内资金下拨时间、下拨额度与工程实际执行进度不相匹配的现象。

（四）权责对等，降低风险，提高效益。上述“先建后拨”模式，促使各单位增强例行节约搞建设的意识，引导高校更加关注项目施工过程中的变更、签证，规范高校建设施工合同的签订与管理，改变高校基本建设工程因图纸设计不到位、合同变更频繁、签证量过大、签订的合同条款有瑕疵等原因，造成工程付款有歧义、结算时讨价还价、工程造价核算审核久争不决、依靠谈判确认审计结果的现象，促进高校基本建设事权与支出责任相匹配，切实做到“花钱必问效，无效必问责”，降低高校基建预算内资金财务风险，提高资金使用效益。

四、几点建议

（一）坚持政策导向。2018年《意见》出台后，财政部一直在抓紧细化具体管理办法和具体操作规程，并积极会同各地和有关部门认真抓好贯彻落实，有效地保证了《意见》各项要求落到实处、发挥实效。希望今后出台的细则，要着眼于切实扭转“重投入轻管理、重支出轻绩效”的局面，把有限的高校基本建设财政预算资金向重点领域、重要学科、重大课题和重要人才培养项目倾斜，充分发挥预算资金“四两拨千金”的效能。

（二）坚持结果导向。一般公共预算绩效管理体系中，要建立健全对高校基本建设预算内资金绩效考核和评价的相关规定，进一步完善相关制度、明确考核评价的组织体系、划清考核评价的范围和内容。对考核评价结果较好的单位，即对预算执行较好、投入产出比较高、管理规范、合法合规性全覆盖的单位，要给予政策倾斜，并给予实质性激励;对那些管理粗放、考核评价不过关的单位，要责令纠正错误，做到“立审立改”，并规定相应惩罚措施，真正使预算管理、绩效评价一体化运作。

（三）完善权责对等机制。下放管理自主权的目的就是要使预算执行单位履职尽责，发挥干事创业的积极性。但是，如果不明确并落实主管部门和具体预算执行单位的主体责任，制度就形同虚设，改革就会失败。主管部门和预算执行单位的主要负责人要对本部门、本单位预算管理的绩效负全责;各项目责任人要对所管项目预算管理的绩效负全责;要建立和完善对重大项目责任人绩效考核评价的终身责任追究机制。切实提高高校各级主管部门和责任主体的绩效意识和责任意识，真正构建起有权必有责、有责必担当、失职必追究的权责对等机制。

（四）抓关键环节。抓好关键环节是提升高校基本建设预算内资金绩效预算管理的有效手段。一般而言，可行性认证、申报、立项、预算批复、工程招投标、模式选择、合同变更及签证、工程造价审核、会计核算与管理、决算批复、绩效评价等都是很关键的环节。各单位情况不同，关键环节和关键点各有侧重，只有各责任主体坚持狠抓关键环节和关键点，预算执行、绩效管理才不会出现颠覆性错误。

（五）鼓励创新。经过多年来的实践探索，各地各部门对高校基本建设预算内资金绩效预算管理已经积累了丰富的经验和做法，创新成果非常丰富。如资金拨付与管理模式的创新、预算内资金绩效评价体系的探索与创新、主体责任落实方面的探索与创新、责任追究方面的探索与创新、奖励与约束机制的探索与创新、重大项目责任人绩效考核评价终身责任追究机制方面的探索与创新等都取得了丰硕的成果。但是，创新永无止境。主管部门在“增量”上要对勇于创新、成果效果明显、经验便于推广的单位进行政策倾斜或一次性奖励，以便激发各单位干事创业和创新的热情。

当前高等教育经费来源还比较单一，资金多元化格局尚未形成，绝大部分高校经费来源主要仍然依靠政府财政拨款。完善学校财政资源配置、加强高校基本建设预算内资金绩效预算管理、提高建设资金使用效益，是高校全面实施预算绩效管理的关键，是我国实现高校人才培养发展战略的重要保障。

作者：杜桂清

关于预付款制度的工程论文 篇3：

浅议商品房预售资金监管制度的发展

一、预售资金监管的理论和法律基础

对开发商而言，预售制度降低了行业进入门槛和开发风险，缩短了开发周期，确立了谈判的绝对优势地位，实现了资金的快速回笼和无风险获利。但对于购房者来说，则是支付全额的商品价格甚至用超额的付出，承担了几乎全部的商品生产和交付风险，世界上恐怕再也找不出这么不公平的交易。仅看了图纸就交了全款，其后要等上一两年甚至更长的时间，而那个在开发过程中不知已经变成何种模样的交易标的还不确定能不能如期交付。显而易见，这一显失公平的交易其症结就在于卖家丧失了交易房款的控制权而没有得到期房交竣的主导权，那么这就引出了房屋交付之前预付款的占用和归属问题。会计上的规定是这样的：企业应在发出商品时确认收入，在此之前预收的货款应确认为负债（预收账款）。也就是说这钱目前的所有权还不属于预售者，这一会计原则基本阐述了预售资金的客观地位。道理是对的，但实际上预售资金要先行交与企业，可钱一旦进入了企业账户，企业的决策者绝不会眼睁睁地看着账面余额静静地趴在那里而无动于衷，资本运作规则下的改作他用或另有所投，势必造成购房款的实际风险。所以，正常的推理逻辑就是在房屋合格交付之前，钱不能进入开发企业账户，或者即便进入企业账户也应该受到监督和约束，必须首先保证这些预付款用于项目的后续建设，待开发完成合格交付以后，风险得以完全释放，购房者的利益得以充分保障之后，企业才能确认收入。如此，才能渐近公平。

法律上对预售资金监管制度的合法地位一向是明确的。1994年颁布实施的《中华人民共和国城市房地产管理法》在创设预售制度的同时，也明确了预售资金监管制度的法律地位，第45条规定：商品房预售所得款项，必须用于有关的工程建设。也就是说，制度设计者从一开始就把预售资金专款专用作为预售制度的重要内容。

纵观预售制度20年的实施过程，面对各地不断的预售资金监管制度的创新和实践，与其他任何一项政策推行所引起的争论和喧嚣形成了巨大反差的是，房地产开发企业无一例外地选择了禁声，销售许可制度、税收改革、土地招拍挂、限购限贷、房产税，任一项制度的出台都招致了开发企业的口诛笔伐，而预售资金监管制度甫一亮相，企业在公开媒体的反应却是出奇的平静，那么我们是不是可以认为资金监管与之关系不大以至于可以让其忽视呢？事实绝非如此，我们注意到，没有哪项制度像预售资金监管制度这样，能让开发企业的决策者倾注如此多的精力去亲自研究学习，并掌握的如此纯熟。不说话绝不是因为不关心，其中原因只有一个，那就是一个不容质疑的共识：预售资金监管天经地义。如果公开反对，那无疑是在挑战公理。偶尔见诸公开场合的理论探讨，也仅限于监管的严厉程度和制度推出时点的选择。

二、客观需求分头实践倒逼顶层设计

预售制度在20年实践过程中从来不缺乏关注，随之产生的各类问题占据了各类媒体的大量篇幅，这些问题成为了政府部门着力解决主要信访矛盾，还成为了各级法院民事审判庭的主要案件类型。具体表现有：合同诈骗、一房多卖、抵押销售、无证售房、广告欺诈、设计变更、面积缩水、配套不齐、延期交房、质量瑕疵、无法办证，等等。问题或大或小，既有开发企业主观原因造成，也有客观环境所致。但问题的结果都可以概括成一句话，那就是购房人花了钱没有买到自己满意的房子。然而即便如此，《城市房地产管理法》实施若干年以来，法律层面或者是部门规章层面仍没有对预售资金监管制度有进一步的细化规定，直至预售制度实施十年后的2004年，建设部出台的《城市商品房预售管理办法》才规定：开发企业不按规定使用商品房预售款项的，由房地产管理部门责令限期纠正，并可处以违法所得3倍以下但不超过3万元的罚款。这一规定对约束开发企业挪用预售资金行为的有效性如何，恐怕不用深入探讨和实践考验就能得出明确的答案。矛盾依然存在，问题依然突出，巨大的社会压力让地方房地产管理部门疲于应付。因此，各具特色的预售资金监管制度在各地得以不断地设计和创新。1998年，广东省颁布了《广东省商品房预售管理条例》，作为改革开放前沿率先推出了预售资金监管制度，条例用一章的篇幅从监管原则到操作细则都做了详细规定，随后这项制度在广州市范围内开始实施，国土房管局所属交易所下设的监管小组具体落实。2002年重庆市出台《重庆市城镇房地产交易管理条例》，2005年山东省济南市出台《济南市商品房预售款监管实施细则》，2007年南京市出台《南京市商品房预售款监管办法》，2008年天津市出台了《天津市新建商品房预售资金监管办法》，其后北京等全国20余个大中城市相继建立了预售资金监管制度。在此情况下，面对由于矛盾频仍而引发的全国各地的制度创新，伴随着媒体的强烈质疑和取消预售制度的高涨呼声，2010年国务院出台的《关于进一步加强房地产市场监管完善商品住房预售制度有关问题的通知》中终于明确具体地提出：各地要加快完善商品住房预售资金监管制度。尚未建立监管制度的地方，要加快制定本地区商品住房预售资金监管办法。商品住房预售资金要全部纳入监管账户，由监管机构负责监管，确保预售资金用于商品住房项目工程建设；预售资金可按建设进度进行核拨，但必须留有足够的资金保证建设工程竣工交付。至此，这项制度终于有了一个全国范围内统一的具有操作性细化规定。可以说这是一次自下而上的制度创新，底层实践影响到了顶层设计。

三、探索中前进和无可奈何的制度创新

综合所有的预售资金监管制度，其最初的制度设计理念都可以概括为：专门的监管机构、全额监管、专户管理、专款专用，房屋合格交付后解除监管。各地在制度的创设之初，都秉承了这样的设计思路，这样的管理模式是实现既定管理目标的共识。以广州为例，规定专款专户、专户专存、专款专用的监管方式，其后有代表性济南、天津也都是以这一监管模式的作为设计基础。然而随着不断的实践和摸索，这些年来各地的监管思路和模式都经历了复杂的演变过程，我们可以称其为制度创新，但经过仔细地分析和对比，就会发现这种创新包含着太多的无奈和妥协。其原因说来也并不复杂。房地产产品具有明显的金融属性，这一属性通过个人投资、政府税收、银行放贷、土地出让等得以充分体现，美国的次贷危机更是加深了对其这一属性的认识。那么作为这一商品的生产者来讲，必将围绕这一突出属性来做文章。现在的开发企业已经一改过去以建筑企业施工队伍起家，部门众多、人员庞杂的复杂传统模式，而逐步演化成为一个纯粹的专门融资平台，通过有效的资金融通利用各专业化的分类团队，实现从可研设计到生产销售整个过程的模块化专业组合。比如可以聘请专业化市场调查团队、可行性研究团队、设计团队、建筑施工团队、销售团队来完成相应的专业工作，甚至连管理团队都可以外聘，这些专业团队只需为其所用而无须设立拥有。所以房地产开发企业只要关注一件事就可以，那就是融资。而资金监管恰恰影响到了这一高速运转的融资平台的融资渠道和融资成本。众所周知，开发企业的资金主要有三个来源，自有资金、银行贷款和预售资金，其比例大致各占三分之一，而且本项目的自有资金大部分来自上个项目的预售资金。所有资金一旦进入企业的流转体系，管理者不会再去区分其预售还是自有性质，而使其快速高效地流转，剔除维持公司正常运转和支付必要的支出之外，极力为资本寻找下一步投资机会。然而资金监管的介入，全盘打乱了企业已经习惯的原有运转模式，被迫再去寻找新的融资渠道。与监管账户里的活期利率相比，要付出高出数倍的贷款利息，当然还没有考虑投资新项目获得超额收益的机会成本。因此这种监管对开发企业来讲如同套上了紧箍咒，勒了脖子、束缚了手脚。伴随着房地产市场的发展，开发企业也迅速成长为经济社会中举足轻重的影响力阶层，其话语权得以空前提升已是不争的事实，选择适当场合和机会，抛弃旗帜鲜明的公开反对策略，代之以影响投资环境、冲击招商引资、破坏财政税收、导致土地流拍等宏观话题来旁敲侧击，但其影响力绝不容忽视。在不断的角力和碰撞中，实施监管制度的各地方政府无一例外地选择了妥协和让步。监管制度基于原有的原则共识不断演变：广州市已经逐步采用了严进宽出粗放管理模式，济南市从重点建设资金监管到目前的保证金模式，天津市从按比例监管到重点费用监管，武汉制定了诸多的监管例外，北京改变了监管主体，但无论如何改变，都无法掩盖其逐步弱化的事实。

四、资金监管带来的影响和监管制度的前景展望

业界曾有人断言，预售资金监管势必会提高房企的资金成本，进而推高房价，并且资金监管会使开发企业的资金链趋紧，减缓原有的开发节奏，导致房地产产品的有效供给减少，从而使房价进一步攀升。不过通过学界业界不断深入的争论和探讨，我们目前还需要从以下几个层面来理解预售资金监管制度对房价的影响：一是开发企业为了规避预售资金监管制度，会加快存量楼盘的推盘节奏，因此在制度实施前会导致住房产品短期集中上市。二是开发企业为实现资金快速回笼，会加快开发节奏，缩短开发周期，单位时间的供给数量得以增加。三是有效的监管制度会增加商业银行对房地产市场的信心，加大对开发项目的信贷支持力度，使企业融资成本降低。四是设计合理、有效执行的预售资金监管制度，有利于房地产市场的健康发展，有利于房价的理性回归。综合以上的分析结合几年来各地实践情况来看，各种因素的叠加效应使房价变化不明显，预售资金监管对房价上涨无必然的因果关系。

如果从市场中的参与者来看预售资金监管制度的影响，基本可以归纳出以下几个方面：对购房者来说，风险得以化解，权益得到保障。对政府来讲，维护了正常的交易秩序，化解了社会矛盾。对于开发企业来讲，虽然受到了极大的约束，但从长远看，会一定程度上遏制企业的投资冲动，减少过度负债经营，使其投资更趋理性，运营状态更加健康，对企业的进一步发展壮大可以起到非常重要的保障作用。对于银行来讲，更是乐见这一制度的推广实施，如此以来，银行开发贷款风险得以化解，很大程度上避免了因建设资金不足导致项目烂尾的可能，并发掘出了一条行之有效的还款保证渠道。除此之外，还有对行业内其他相关参与主体起到了预期之外的积极作用，如对建筑施工企业、专业配套部门、工程监理企业，甚至对“农民工”的权益都不同程度地起到了很好的保护作用。总而言之，资金监管制度的实施进一步完善了预售制度，规避、摒弃了房地产开发过程中诸多陋习和弊端，保证了房地产市场的健康稳定发展，为社会经济发展起到了积极的推动作用。

预售制度在一段时期内不会立即消亡，不会被现售制度断然取代，从现有的社会和经济环境看，这项制度依旧保持着较为旺盛的生命力。因此预售资金监管制度也会有相当长的一段路要继续走下去。目前，各地方政府正加紧按照住建部建立预售资金监管制度的要求，积极推动这一制度的本地化落实，相互学习、深入探讨，取得了一系列卓有成效的研究成果，积累了大量宝贵的实践经验，为这一制度的进一步发展进行了丰富的理论储备。一般认为，从短期看，预售资金监管制度将体现出政府主导的监管主体、更趋合理的资金监管数量、更加高效的监管环节设计、更加紧凑的监管周期的监管特点。随着我国市场化改革进程的不断深入，预售资金监管主体逐步以银行、律师事务所、行业协会等具有较高公信力的机构和组织，取代政府部门设立的监管机构。在监管模式选择上，除实体资金监管外，还将有预交保证金、银行出具项目保函等多种形式。

王春敏/责任编辑

作者：孙永辉