污染物治理的畜禽养殖论文

[摘要]我国现行的流域科层治理机制，难以实现流域生态与经济社会的可持续发展。加快构建流域网络治理机制是流域生态系统复杂性和多功能性的客观要求。也是发达国家流域治理的普遍经验，更是推进我国流域治理府际间“碎片化”缝合的現实选择。下面是小编为大家整理的《污染物治理的畜禽养殖论文(精选3篇)》，仅供参考，希望能够帮助到大家。

污染物治理的畜禽养殖论文 篇1：

完善我国土壤污染治理责任制度的思考

摘要：土壤污染治理已成为环境保护工作的重点和难点，亟须加强相关责任追究。我国有关土壤污染治理责任的法律规范零散地分布在相关法律、法规中；一些地方性立法对土壤污染治理作了专门规定，但各地立法对一些基础性问题认识不一，有关治理责任的规定缺乏系统性。立法不足导致司法和执法中关于土壤污染治理的责任分配存在诸多问题。我国正在制定土壤环境保护法，应将土壤污染治理责任制度作为该法的核心内容，结合相关地方性立法和实践经验，从责任主体、责任范围、归责原则、减责免责规则、责任落实等方面构建体系化的责任制度。

关键词：土壤污染；责任制度；场地修复

近年来，“镉大米”“毒地开发”等公共危害事件频发，土壤污染成为全社会关注的重大环境问题。2014年环境保护部、国土资源部发布的《全国土壤污染状况调查公报》显示，全国土壤总点位超标率为16.1%，调查所涉的重污染企业用地、工业废弃地、工业园区等土壤超标点位率皆为1/3左右。①我国土壤污染程度比较严重，已经威胁到农产品质量、人居环境和生态安全。与其他污染相比，土壤污染具有较强的累积性、稳定性、不可逆性，这决定了在采用预防性制度控制土壤污染风险的同时，还应设计系统的土壤污染治理制度体系。②土壤污染治理一般涉及三个层面的措施：（1）针对土壤污染的初步评价、污染场地调查、污染场地分级等活动。（2）发现土壤污染后，为防止或控制污染进一步扩大而采取的应急措施。（3）受污染土壤的风险评估、修复方案确定、修复的开展、修复后的评估与管理等活动。土壤污染治理责任的大小因具体的治理措施而不同。场地隔离、土地用途转变等措施主要涉及大型污染源的清除（如地下危险物质储存）、隔离工程的初期投入和后期管护等责任；生化措施主要涉及污染源的清除、土壤中污染物的减少或消除（污染物的异地处理等）、地下水中污染物的减少或消除等责任。一般而言，土壤污染责任包括预防责任、治理责任、侵权责任以及信息公开等程序性责任，本文重点研究土壤污染治理责任，即运用工程、技术、政策等手段清除污染物，阻断污染物的迁移转化路径，将受污染土壤修复到法律规定的清洁状态，避免危害或风险进一步扩大的责任。为了使论域更加集中、论述更加深入，本文中的土壤污染治理责任不包括政府部门为确保行为人履行治理义务而采取行政强制措施的责任，以及土壤污染引发的财产和人身损害赔偿等侵权责任、信息公开等程序性责任。

一、我国有关土壤污染治理责任的法律规范

1.国家立法层面

我国有关土壤污染治理的法律规范散见于不同层级的国家立法中。我国《宪法》第10条规定，“一切使用土地的组织和个人必须合理利用土地”，这可以视为土壤污染治理责任的宪法依据。因为造成土壤生态、经济、社会功能降低甚至丧失的行为，是

作者简介：王欢欢，女，中山大学法学院副教授，硕士生导师（广州510275）。

蔡守秋，男，上海财经大学法学院教授，博士生导师，中国环境与资源法学研究会会长（上海200433）。

对土地的不合理利用。我国《环境保护法》第32条规定，“国家加强对大气、水、土壤等的保护，建立和完善相应的调查、监测、评估和修复制度”，这是法律层面对土壤污染治理的总则性规定。我国《水污染防治法》第51条规定，利用工业废水和城市污水进行灌溉，应当防止污染土壤、地下水和农产品；《固体废物污染环境防治法》规定，固体废物实行从产生到处置的全过程控制，禁止向环境排放固体废物，尽量减少固体废物的产生量和危害性；国务院颁布的《土地复垦条例》第2条、第3条规定，生产建设活动毁损的土地，按照“谁毁损，谁复垦”的原则，由生产建设单位或者个人负责复垦，使其可供利用，由于历史原因无法确定土地复垦义务人的，由县级以上人民政府负责组织复垦。上述规定为确定和划分土壤污染治理责任提供了直接依据。此外，一些法律、法规为土壤污染治理提供了间接依据。如我国《土地管理法》《城市房地产管理法》虽然不直接涉及土壤污染防治，但其中关于合理利用土地的规定可准用于预防和治理土壤污染；国务院颁布的《危险化学品安全管理条例》《农药管理条例》从源头控制的角度规范了可能造成土壤污染的危险、有毒物质的生产、使用和安全排放问题；《民法通则》第44条规定企业法人分立、合并的，其权利和义务由变更后的法人享有和承担，《公司法》第175条、第177条规定公司合并或分立的，债权、债务由合并、分立后的公司承继，这些规定可作为土壤污染治理责任人发生变更时确定责任主体的依据。

2.全国性规范性文件层面

近年来，环境保护部等部门陆续制定了一系列关于土壤污染防治的规范性文件，其中有的已经颁布实施，有的正在提请国务院审议通过。2004年，原国家环境保护总局颁布了《关于切实做好企业搬迁过程中环境污染防治工作的通知》，规定企业结束经营、改变土地利用性质时需经相关部门对原址土地进行环境风险监测并出具监测评价报告，对于遗留污染物造成的土壤污染问题，由原生产经营单位负责治理。不过，该通知没有涉及污染者无法找到或没有能力进行土壤污染治理时的责任分配问题。2008年，环境保护部发布了《关于加强土壤污染防治工作的意见》，对全国土壤污染防治工作从宏观上进行了安排。2011年，环境保护部颁布的《污染场地土壤环境管理暂行办法》明确规定造成土壤污染的责任人或土地使用权人应承担污染治理责任。2014年，环境保护部出台了关于场地环境保护的一系列标准如《场地环境调查技术导则》《场地环境监测技术导则》《污染场地风险评估技术导则》《污染场地土壤修复技术导则》，这些标准为污染场地的调查、风险评估、修复、修复后的监测等活动提供了技术规程和方法指导。由环境保护部、国土资源部、住房和城乡建设部、农业部等多部委共同制定的“土壤环境保护和污染治理行动计划”有望在2016年年内实施，该计划将作为土壤污染治理的纲领性文件，指导土壤污染治理实践中的责任分配。③

3.地方性立法层面

在全国范围内，湖北、福建两省率先颁布了关于土壤污染治理的地方性法规或规章，明确了相关法律责任。2016年《湖北省土壤污染防治条例》将污染地块分为控制地块和修复地块，规定受污染土壤的控制和修复责任以污染者负担为基础、政府负担为补充。不过，该条例没有界定污染修复与污染控制的含义，导致责任范围难以明确。2016年福建省人民政府发布的《福建省土壤污染防治办法》规定，受污染地块的修复责任以污染者负担为基础、政府负担为补充，控制污染扩大的责任由污染者、受污染土地的权利人和政府共同承担。

总体而言，我国现有国家立法对土壤污染治理责任制度重视不够，呈现出“有强制力的法律、法规未予关注或予以关注但不具有可操作性，已经关注且具有可操作性的法律规范不具有强制力”的局面。由于缺乏统一的制度框架，地方性立法中关于土壤污染治理责任制度的规定不够系统、协调，缺乏体系性。现有关于土壤污染治理的地方性立法将重心放在责任主体的甄别上，而对归责原则、责任范围、免责事由等问题没有作出明确规定。不同地方的立法对土壤污染治理责任、污染场地、污染治理、污染控制等概念的基本内涵尚未取得一致认识。并且，不同地方的立法关于土壤污染治理责任分配的规定各异，有的地方性立法中关于责任主体与责任范围的规定，其正当性值得进一步思考。

二、我国土壤污染治理实践在治理责任分配方面存在的问题

随着城市化进程中土地功能转换、房地产开发的推进，各地不同程度地开展了土壤污染治理实践。近年来，一些地方的突发性土壤污染事件直接推动了当地土壤污染治理实践的发展。总体而言，目前我国土壤污染治理实践以司法力量和行政力量为主导，在治理责任的认定、分配、落实等方面取得了一定成效，但也存在诸多问题。

1.司法力量主导的土壤污染治理实践中的治理责任分配

我国涉及土壤污染的司法案例大致可划分为三种类型。（1）土地使用权人（主要是土地承包经营权人）认为工业有毒有害废物倾倒或污水排放、畜禽养殖污染物排放等造成土地质量下降，因而诉请作物种植经济损失等方面的民事赔偿。（2）地方人民政府在突发性土壤污染事故中采取应急措施和污染物清理措施所产生的费用需要在事故处置后向污染者或保险人追偿，由此引发的民事诉讼。（3）环境保护组织针对危险废物的收购、处置、倾倒等严重污染环境的行为，诉请责任人整治、修复被破坏的土壤环境的公益诉讼。在第一类案例中，土地使用权人更多地关注因污染导致的土地财产收益减损，其损害赔偿请求多以金钱赔偿为主，赔偿数额与土壤污染治理所需费用相差甚远，因而严格地讲，这类案例不属于本文探讨的追究土壤污染治理责任的实践范围。后两类案例是典型的诉请司法机关追究土壤污染治理责任的实践。

在后两类案例中，污染行为与土壤受污染事实的发现、提起诉讼的间隔期较短，污染者相对明确，一旦侵权责任成立，污染治理的责任主体就可确定为工业企业和污染物的运输者、倾倒者、处置者等污染行为人。对于这两类案例，由于我国尚未通过立法确认土壤污染治理的行政责任，所以司法机关只能通过适用侵权责任法对受害人给予救济。然而，土壤污染治理是一个系统工程，在缺乏专门立法明确规定土壤污染治理责任的类型、范围、承担方式的前提下，司法机关适用侵权责任法处理上述案例，面临责任边界不清、责任划分缺乏统一尺度的困境。④并且，在上述案件的判决执行过程中，由于司法执行人员配备不足及专业的有限性，导致土壤污染治理责任完成情况的验收等工作成效欠佳。

2.行政力量主导的土壤污染治理实践中的治理责任分配

受房地产开发热潮推动，行政力量主导的土壤污染治理实践在各地蓬勃开展，其中的责任分配方式呈现出多样化的局面。（1）地方政府担责、土地开发者实施的模式。在北京市红狮涂料厂污染场地修复事例中，北京市土地出让中心将土地污染状况告知竞标者，中标的开发商将拟订好的修复方案经北京市环境保护局验收并进行环境影响评价审批后予以实施。从表面上看，该事例中的责任分配方式属于“开发者负担”模式，但实质上，真正的责任人是北京市人民政府。在信息完全公开和自由市场的情形下，开发商拍得受污染地块与其他无污染地块的收益并没有变化，不过，政府牺牲了部分土地出让金、承担了治理成本，只是将具体的治理工作交由开发商完成而已。（2）地方政府担责、土地开发中心实施的模式。在广州市氮肥厂污染场地修复事例中，政府先将受污染地块纳入土地储备，其中一部分出让给石化企业，另一部分用于房地产开发。由于原广州市氮肥厂已经破产，所以修复成本由广州市土地开发中心全额承担。⑤在这一事例中，广州市人民政府作为土地出让收益的收取者是土壤污染治理责任人，具体的治理任务由广州市土地开发中心出资委托有资质的机构完成。（3）污染者、土地开发者、地方政府共同担责模式。在杭州市西湖文化广场污染场地修复事例中，污染治理责任在污染者和受益者（杭州市人民政府和房地产开发商）之间进行分配，具体的责任份额由各方协商确定。

由于全国性的土壤污染防治立法缺失，在行政力量主导的土壤污染治理责任分配实践中，确定治理责任的目标定位模糊，治理责任的主体、范围和承担方式采取“个案式”“含混式”“协商式”等模式确定。在这些模式下，一方面，污染者负担原则被忽视，污染治理主要依靠政府，巨大的污染成本转嫁给了社会。另一方面，房地产市场对土壤污染治理责任分配及其成效产生了过大的影响。现有行政力量主导的土壤污染治理实践多以房地产开发项目驱动，房地产开发中的市场性因素极大地影响了污染治理责任分配。受污染土壤能否修复取决于其所在区位和开发带来的收益，污染治理责任主体的确定与房地产开发的类型息息相关，为了追求快速获得最大的经济利益，房地产开发商对受污染土地的治理时间短、花费低、以异地修复为主、边建设边修复，突出地存在治理过程缺乏有效监督等问题。

三、我国土壤污染治理责任制度的目标

我国在土壤环境保护立法方面尚处于起步阶段，土壤污染治理责任制度的目标选择将影响相关立法的价值取向及其实施效果。土壤污染治理制度的先行者美国就遇到了类似问题。美国《综合环境应对、赔偿与责任法》（又称《超级基金法》）将土壤污染治理责任制度的目标定位为：一方面，敦促危险废弃物持有者尽最大可能的注意义务；另一方面，建立处理危险物质排放的快速反应机制和减轻或消除污染的资金机制，使与土壤污染有关的主体支付相应的成本。⑥在上述目标指导下，美国司法机关在处理土壤污染案件中将工作重心放在甄别尽可能多的责任人、集中尽可能多的资金上，这一做法因相关纠纷多发而广受质疑，以至于后来的立法和司法判例不得不修改了上述目标。可见，目标定位问题对于建立土壤污染治理责任制度至关重要，准确的目标定位可以强化制度实施成效，避免不必要地频繁修法。结合我国土地制度、土地开发状况与特点、政府与企业之间的关系等实际情况，我国土壤污染治理责任制度需要设定以下四个目标。

1.使土壤污染得到最大程度的治理

土壤污染无法自行消解，只有通过场地修复才能予以减轻或清除，因此，必须将最大程度地治理污染作为土壤污染治理责任制度的首要目标。值得注意的是，土壤污染治理的核心任务是降低土壤中污染物向人体、动植物等受体迁移、转化的程度，而非完全去除土壤中留存的污染物，这意味着受污染土壤修复后的用途不同将影响修复的程度、成本与责任分配。因此，最大程度的治理是相对而言的，因受污染土地被修复后的用途不同而存在一定差异。

2.切实贯彻污染者负担原则

污染者负担原则是土壤污染治理责任制度的基本目标。这一目标有两层含义：（1）让污染者承担在生产经营等活动中造成的土壤污染的修复成本。（2）与土壤污染无关或仅有微弱关联的主体不承担污染治理责任。因为对于历史上遗留下来的土壤污染问题而言，真正的污染者或原土地所有者、运营者可能已经不存在或者破产，要求现有土地所有者或运营者承担污染治理责任是不公平的。

3.使受害者得到充分救济

对受害者的人身损害或财产损失予以救济是土壤污染治理责任制度的一个重要目标，这一目标在实践中常常被忽略。事实上，污染场地对周边居民财产收益和人身健康的影响不仅是一个法律问题，还是一个严峻的社会问题，土壤污染治理责任制度如果忽视或刻意回避这一问题，将影响污染治理的进行，也有悖环境正义原则。

4.激励政府谨慎挑选土地使用者和运营者

土壤污染治理责任制度不仅要解决污染治理问题，还要预防新的污染产生。土壤污染治理任务繁重，不能完全依靠作为土地供给者的政府来完成，房地产开发者以及其他土地使用者、经营者都要提高使用土地的道德水准和运营能力。土地使用者和运营者作为理性经济人一般不会主动保护土壤环境，因此，土壤污染治理责任制度要激励政府发挥威慑与指导作用，促使用地者安全、高效用地。

值得注意的是，上述目标之间存在相互牵制的关系。譬如，如果单纯强调使污染场地得到最大程度的治理，就会将土壤污染治理责任制度的重心放在挑选尽可能多的责任人、筹集尽可能多的资金上，由此导致涉及的责任主体众多、交易成本过高，容易引发一系列低效、冗长、繁杂的诉讼。从贯彻污染者负担原则的角度来看，土壤污染治理责任只应由污染者承担，而不应牵涉其他无关或关联不大的主体，否则有失公平。因此，我国在构建土壤污染治理责任制度时，要将上述目标综合考虑，并依照一定的顺位来平衡各目标之间的关系。

四、我国土壤污染治理责任制度的构建

在全球范围内，多数国家将土壤污染治理责任规定为公法上的责任，从责任主体、归责原则、责任范围、免责事由、责任落实等多方面构建了体系化的土壤污染治理责任制度。借鉴国外立法经验，总结我国既有地方性立法和相关司法实践的成效及不足，我国应当尽快出台土壤环境保护法，在该法中从以下四个方面系统地构建土壤污染治理责任制度。

1.确定土壤污染治理责任的主体与范围

从行为与土壤污染的关联度的角度，可以将土壤污染治理的潜在责任人划分为肇因者和非肇因者。所谓肇因者，是指直接造成土壤污染的污染物产生者、运输者、处置者等，其产生、运输、排放、处置污染物的行为是土壤污染的根源。为了使土壤污染得到充分治理，无论肇因者的污染行为发生在何时，土壤环境保护法都应要求其承担污染场地调查、污染风险评估与控制、污染场地修复及后续管理等责任。对于历史上遗留下来的土壤污染问题，土壤环境保护法应当规定溯及既往的责任原则，追究肇因者的污染责任。否则，污染者负担原则将成为空谈，巨额的污染治理资金将无人承担，最终转嫁给社会。⑦所谓非肇因者，是指不属于肇因者的现有土地所有权人、使用权人及土地的实际控制者、使用者和管理者。土地权利人基于对土地的事实管理或掌控行为，应当承担土壤污染治理责任，这种责任是基于财产权的社会化而产生的责任。当非肇因者明知肇因者的行为会造成土壤污染却仍予以允许、协助，或者对肇因者的污染行为存在重大监管疏忽时，应当承担相应的土壤污染治理责任。

值得注意的是，各国对非肇因者承担土壤污染治理责任的范围有不同规定。根据美国《超级基金法》第107条，土地权利人或土地使用者、管理者等非肇因者要承担全部的土壤污染治理责任，不过，这是一种不真正连带责任，非肇因者在承担责任后有权向肇因者追偿。我国台湾地区《土壤与地下水整治法》第15条、第25条、第17条规定，土地关系人（土地被公告为污染场地时不属于污染行为人的土地使用者、管理者或所有者）仅在发现有污染之虞时，才有采取紧急措施以防止污染扩大的义务，尽此义务者不承担污染治理责任。根据英国《环境保护法》的有关规定，土壤污染责任人是造成污染或明知有污染行为却予以允许者（A类责任人），如果没有A类责任人或此类责任人无法寻找到，现有的土地所有者或占有者（B类责任人）应承担污染治理责任。事实上，非肇因者承担责任范围的大小在很大程度上取决于各国污染场地的数量、治理成本、政府财力等因素，而非其行为的可归责性。我国土壤环境保护法有必要界定非肇因者承担污染治理责任的范围，同时规定其治理污染的前期费用以及因采取补救措施而发生的费用，得向肇因者追偿，肇因者不存在、无法找到或无能力承担治理费用时，治理费用由非肇因者自行承担。

此外，政府作为土地出让、划拨的受益者和公共服务提供者，应当就国有企业在改制前的排污活动与排污活动的控制者、受益者一起承担连带责任，成为真正责任人无法承担责任或无法承担全部责任时的补充责任人。结合我国行政管理体制，土壤污染治理责任宜由污染场地所在地的县级人民政府承担，所需资金由各级财政作一定比例的列支。与单纯的土壤污染治理责任人不同，政府兼具污染治理监管者的身份，因此，土壤环境保护法应当规定，政府环境保护行政主管部门依据污染场地名录，承担相应等级的污染治理监管职责。

2.明确土壤污染治理责任的归责原则

土壤环境保护法应将土壤污染治理责任确立为一种行政义务，并对设立该义务的正当性作出说明，特别是对该义务的归责原则作出规定。与一般行政责任适用过错责任原则不同，土壤污染治理责任应采用以无过错责任为主的归责原则。对于污染者而言，其不得以自己生产或处置污染物的行为与标准的工业流程、工艺相一致或者没有预测到排放行为将造成土壤污染等事由而免责。因为土壤环境保护法设置土壤污染治理责任制度的背景是，多年来政府为追求经济高速发展而采用了比较宽松的环境管制思路，由此造成诸多不利的环境后果包括土壤污染，基于此，土壤污染治理责任制度不仅要对土壤污染的肇因者和非肇因者进行惩罚，还要将环境责任在土地利益相关方之间进行分配，如果不采用无过错责任原则，就会导致一些污染者难以被追究责任。为了使无过错责任原则更加合理，相关规范可以规定：如果土壤污染行为发生在土壤环境保护法生效之前，且行为人没有任何违犯当时的环境法律的行为，可以适当减轻其污染治理责任。此外，土壤环境保护法可以在无过错责任原则中设定污染者的责任限额。对于非肇因者而言，其承担土壤污染治理责任以存在过错为前提，即主观上明知或应当知道有污染行为却放任其发生或自以为可以避免土壤污染后果发生甚至有意协助污染行为。在肇因者暂未找到时，非肇因者由于对土地具有直接管控能力，所以应基于无过错责任原则，查明土壤污染状况，防止土壤污染进一步扩大，由此产生的费用可基于不真正连带责任规则而向肇因者追偿。若肇因者不存在、无法寻找到或无能力承担治理费用，则该类治理费用由非肇因者承担，因为一旦受污染土地被修复，非肇因者将获得土壤质量改善所带来的利益。

3.设定土壤污染治理责任的减责免责规则

土壤污染治理责任制度中有必要设定一些减责免责条款。治理土壤污染关涉公共利益，因而需要严格追责，但在实现公共利益时，责任人的信赖利益同样值得保护，这关乎土壤污染治理责任制度的正当性及其实施效果。我国土壤环境保护法中的减责免责条款可以包括但不限于四个方面的内容：（1）城市居住用地的土地使用权人和使用人、农村土地承包经营权人、使用他人享有承包经营权的土地且用于农业生产经营者、农村居住类建设用地的权利人及使用人等主体，基于其分散性的土地使用状况和比较弱势地位，不承担土壤污染治理的前期费用和补救措施费用。但如果上述主体明知所使用土地是受污染土地却隐瞒不报或拒绝披露相关信息，则承担相关侵权责任。（2）土地受让人不知道或没有理由知道所使用的土地是污染场地且实施了一定的污染调查活动的，由于已尽到谨慎注意义务而不承担土壤污染治理责任。（3）污染者的排放活动虽与土壤污染有直接关联，但如果这种排放是轻微的，就得以免除或减轻治理责任。（4）土壤污染治理责任人之外的主体自愿治理土壤污染，在遵守相关修复标准的基础上完成修复并经验收通过的，免于承担任何潜在的法律责任。

4.明确土壤污染治理责任的实现方式

我国土壤环境保护法有必要设置两种主要的土壤污染治理责任实现方式。（1）环保部门发布命令的方式。环保部门在依法明确土壤污染责任主体与责任范围后，有权发布命令，要求责任人尽快开展治理，否则要受到行政处罚。（2）司法判决的方式。司法机关应当以“一案一议”为准则，在遵循法定的土壤污染治理归责原则的前提下，以受理环境公益诉讼为主要途径，使土壤污染得到快速、适当的修复。另外，司法机关可以鼓励土壤污染相关责任人或非责任人通过协议的方式，在遵循相关修复标准的基础上治理土壤污染并获得相应的收益。不论是通过行政命令还是司法判决的方式治理土壤污染，在落实具体治理责任的问题上，都要依赖行政机关在土壤污染调查、环境风险评估、污染场地修复及后续管理中监督管理作用的发挥，因此，土壤环境保护法应当对行政机关对污染场地进行风险评估、确定修复目标和修复方案、进行修复后验收等事项作出明确规定。在这方面，一些地方性立法将土壤污染的调查、评估、修复和验收事项完全委托第三方机构实施并向行政机关备案的规定，将导致土壤污染治理责任制度的目的落空，应当引以为戒。

五、结语

土壤污染治理责任制度是土壤污染防治制度体系的重要组成部分，本文只是搭建了该制度的大体框架，更深入的研究有赖于对“国家主权豁免与政府责任”“土壤污染修复基金的法律地位及其运作”“土壤污染者与土地承继者之间的责任分担”等重要的理论问题予以探讨。

注释

①《环境保护部和国土资源部发布全国土壤污染状况调查公报》，国土资源部网站，http：//www.mlr.gov.cn/xwdt/jrxw/201404/t20140417_1312998.htm，2014年4月17日。

②参见王树义：《关于制定〈中华人民共和国土壤污染防治法〉的几点思考》，《法学评论》2008年第3期。

③《土壤环境保护和污染治理行动计划即将实施》，国土资源部网站，http：//www.mlr.gov.cn/xwdt/jrxw/201603/t20160313_1398880.htm，2016年3月13日。

④参见李挚萍：《环境修复的司法裁量》，《中国地质大学学报》（社会科学版）2014年第4期。

⑤参见孙婷婷：《广氮9000m3“毒土”变水泥污染地块建经适房》，《信息时报》2011年8月18日。

⑥ThomasC.L.Roberts，AllocationofLiabilityUnderCERCLA：ACarrotandStickFormula，14EcologyL.Q.601，1987.

⑦参见王欢欢：《城市历史遗留污染场地治理责任主体之探讨》，《法学评论》2013年第4期。

责任编辑：邓林

作者：王欢欢 蔡守秋

污染物治理的畜禽养殖论文 篇2：

我国流域治理机制创新的目标模式与政策含义

[摘要]我国现行的流域科层治理机制，难以实现流域生态与经济社会的可持续发展。加快构建流域网络治理机制是流域生态系统复杂性和多功能性的客观要求。也是发达国家流域治理的普遍经验，更是推进我国流域治理府际间“碎片化”缝合的現实选择。根据流域网络治理机制的基本框架，以闽江流域为例，其政策着力点在于设立权威的流域协调机构、规范行政分层治理的考核体系、建立流域区际政府问的协商机制和完善流域治理的自愿性激励政策。

[关键词]流域治理　机制创新　目标模式　政策含义

流域治理机制是指流域治理体制的构造、功能以及该体制为了达到预期目标而展开的相互协同和制约关系。它包括三项基本内容：一是治理主体及其相互关系。政府是科层治理机制中单一的治理主体，网络治理机制则包含着政府、企业和第三部门等共同参与的多元体，妥善处理政府、企业和第三部门的关系。是完善网络机制的核心。二是治理手段。在不同的治理体制下，治理主体会采取不同的政策工具组合。三是治理制度。包括正式和非正式的制度安排，它是治理主体之间关系以及治理方式差异的制度基础。按照治理主体、手段和制度差异，流域治理机制可分为科层管制、市场交易、自治化和网络化等四种机制。

一、我国流域科层治理机制的缺陷

新中国成立后，尤其是改革开放以来，我国逐步形成了以政府为主体、以命令控制为主要手段的流域科层治理机制，为我国工业化和城市化进程中有效扼制流域水污染发挥了积极的作用，但其运行过程也存在诸多制度缺陷。

1.各级政府扮演着流域治理的单边主体。当前，我国各级政府既是生态公共服务的供给主体，又是重要的直接生产主体，承担着流域生态环境治理的主体责任，而作为生态资源消费者的企业和社会公众，对生态环境保护的参与度较低。原因在于，一方面以追求利润最大化为导向的企业和具有利己本性的公众。在流域生态治理和环境保护上往往会采取不合作的策略，它们多数缺乏参与环境保护的主动性，而是尽可能地利用流域公共资源谋取自身经济利益。充满机会主义的企业偷排行为、点多面广的农业面源污染以及随意堆积的城乡生活垃圾成为科层治理机制难以破解的难题。另一方面由于我国对公众参与环境保护的权利、程序、方式等的相关法律体系和管理体制尚不健全，政府在流域水资源综合开发和水环境保护过程中也不愿意与公众进行沟通和协调。正如K·威廉，伊斯特等指出的：流域管理的传统规划往往是从工程的角度出发的，而且大部分规划者不是来自流域地区；流域内公众的态度往往被视为流域开发障碍或问题的一部分，在某些场合下被忽略掉，结果导致许多在这些前提下制定的流域管理规划的失败。

2.政府职能分工诱发“碎片化权威”。目前我国实行流域管理和行政区管理相结合的流域管理体制。其实质就是以条条为主、条块分割的多头管理体制，形成了“管水量的不管水源、管水源的不管供水、管供水的不管排水、管排水的不管治污”的尴尬局面。各个职能部门总是根据自身利益影响流域治理政策的制定、执行和监督过程，使得没有哪个职能部门的权威超过其他部门，即出现所谓的“碎片化权威”。以水电站建设为例，水利部门关注流域水资源利用率和防洪安全，环境保门关注电站建设带来的生态影响，交通部门关注电站最小下泄流量对航运的影响，等等。取得这些主体的一致同意是政策制定的必要前提，而这些机构之间总是立足部门利益考虑问题，努力争取更大的权力并创造可享受的利益，却没有任何制约关系，谁也无权命令或指挥、协调别的机构，部门间责权利边界模糊导致经常出现沟通不畅、协作不力、相互推诿与扯皮的现象。

3.流域区际政府缺乏有效的协作机制。流域生态资源属于公共池塘资源，其综合开发过程具有非排他性、非竞争性和不可分割性等特征，容易诱发“公地悲剧”和外部效应。“我花钱种树，他免费乘凉”，“上游保护，下游受益”、“上游污染，下游遭殃”，是我国流域生态环境治理中体制性矛盾的生动写照，也是流域行政区际缺乏有效协作机制的集中表现。目前我国流域综合开发规划、水环境功能区划等与行政区域经济与社会发展规划表现出明显的分割倾向，前者对后者难以发挥基础性、先导性和制约性作用。为谋求区域经济的发展，各行政区政府在水资源综合中存在严重的机会主义倾向，极力通过外溢效应降低生态治理成本。如不少流域上游就出现了许多未经区际协商和上级部门同意的“擦边球”工程，引发出争水利、让水害的矛盾。大量未经规划、环评、审批就擅自建设的违规电站，没有按照要求保证必要的最小下泄流量，引起流域生态恶化和航运标准下降，影响下游地区城乡居民的生产生活。

在科层治理体制下，地方政府是行政区经济发展和环境保护的双重责任主体。两种相互矛盾的角色，使得地方政府在流域治理中表现出约束软化和激励缺失，导致“公共悖论”，即作为公共利益代表的地方政府官员恣意追求以经济发展和财税增长为核心的个人政绩，在环境监管中存在着“虚位”、“缺位”和“错位”等现象，加剧着我国流域生态环境的恶化。

二、流域治理机制创新的价值取向

水是生命之源，生产之要，生态之基，保护流域水资源就是保护人类的生命线。随着工业化和城镇化的深入发展，流域水短缺、水污染和水浪费三种现象并存已成为影响我国经济社会与生态和谐发展的突出问题。流域生态安全危机不仅与我国工业化中后期的经济发展阶段以及粗放型的经济发展方式密切相联，而且也与碎片化的科层治理机制密不可分。推进我国流域治理机制创新，在政府单边治理的科层机制基础上引入多元参与的网络治理机制显得重要而紧迫。

1.流域生态系统复杂性和多功能性的客观要求。流域水资源具有开放性、区域性和流动性等自然特性，流域地下水和地上水、下游水与上游水之间相互关联，因此，流域水资源开发、利用和保护具有典型的流域性和行政区域外部性。流域作为复杂的、动态的和不确定性的生态环境系统，其综合开发呈现出主体多元化、开发方式多样化和时空布局分散化等特点，使之更适合实行网络化治理，其包含两层内涵：一是行政区域管理要服从流域统一管理。政府对水资源管理需要在流域范围内统一考虑，在维持流域生态要素完整性的前提下，按照流域水环境功能区划合理布局上下游行政区际之间水资源综合开发项目，才能更好地发挥流域水资源的综合效益。二是部门专业管理要服从流域综合管理。流域综合开发的组织和管理，必须依靠各“条条”、“块块”的积极参与和协同管理；同时，又要求将这些“条条”和“块块”管理纳入流域统一管理的轨道。网络化治理不仅要协调政府部门利益，同时要进行不同行业、不同主体之间的相关权益或负担分配，在区域范围内实现公平和效益。

2.发达国家流域治理的普遍经验。基于流域水资源管理与水污染防治的广泛性和社会性，许多国家都建立了跨地区、跨部门、跨行业协作机制和第三部门参与机制。它们在推进府际横向、纵向协同治理的同时，还相当重视民主协商和公众参与，并将其作为流域治理的关键因素。流域治理参与者有专属流

域机构、地方政府、拥有土地的农场主及其他代表，如法国的流域管理委员会中，政府和专家代表、选民代表和用户代表各占1/3，被称为“水务议会”，目前用水户组织已成为用水改革的主要力量。澳大利亚采用了全流域管理(TCM)的方法，TCM的主题就是“公众与政府一起努力”，当地居民可以组成团体(如关注水利组织)一起解决共同的地方问题，或派代表参加具有更广泛意义的流域管理委员会。在美国，《清洁水法》明确规定了公众在政府实施NPDES(国家污染物排放清除系统)各个阶段所拥有的权利：制定有关NPDES的规则时必须通知公众和接受公众审查；在审批NPDES许可证时组织公众听证会；被许可人的监测记录、排污报告等文件属于公共文件，公众有权审查。这些都为流域水资源开发和水污染防治提供了广泛的民众基础。

3.科层治理体制“碎片化”缝合的必然选择。国内外实践均表明，单纯依靠行政主导的流域治理机制，难以解决复杂的、动态的流域问题。排污权(取水权)等市场交易机制和小规模的社区(或用水组织)自主治理机制，也只能在条件适合的局限区域开展，发挥补充性的作用。网络治理机制比科层机制更灵活，比市场机制更稳定，比自治化机制更适用，具有明显的制度优势和更广泛的适用空间。基于组织间网络理论建构的“多中心”网络化治理机制，超越了传统科层治理机制的等级偏见，意味着垂直的、自上而下的、单一的控制结构转变为网络的、双向互动的、多元的参与结构。流域网络治理机制就是要实现跨地区、跨部门、跨行业、跨领域的合作，形成政府、企业、第三部门、公众个人等多元参与的制度安排，实现信息透明且流动充分，连接以信任和合作的社会资本，将科层治理体制中分散的“小碎片”整合为“大碎片”，促进流域治理各个主体的协同效应，增强流域治理的整体效应。网络化治理的优势在于专门化、创新性、速度和灵活性以及扩大的影响力等，“将碎片拼接，也就是说各个组织所组成的网络，可以增加它们每个个体的效能”。

三、流域网络治理机制的内涵与框架

在流域科层治理机制基础上引人网络治理机制，就是要实现纵向横向府际之间以及政府与企业、第三部门等多元行动主体之间基于信任、规范而开展互动双向的合作，共同管理流域公共事务的过程。它具有治理主体多元化、治理手段多样化和治理目标一致性等特点，基本框架是分层治理和伙伴治理的有机结合。所谓分层治理，就是按照流域统一管理的要求，由流域管理机构和其他涉水职能部门承担流域综合开发规划与流域治理政策的制定、执行和监督等职能，不同层级行政区政府按照流域主体功能区划和行政首长环境责任制考核要求，承担辖区流域治理的责任。所谓伙伴治理，是指各个层次行政区内部政府通过激励性政策安排，引导企业、社会参与流域治理以及流域上下游行政区间采取民主协调方式，解决流域水资源综合开发、跨界水污染和区际生态补偿问题，实现外部效应的内在化。流域网络治理机制具体包括：

1.强有力的流域统一管理。都柏林原则第1条指出：“淡水是一种有限而脆弱的资源，对于维持生命、发展和环境必不可少。”将可持续发展原则转变为具体行动，就必须实行水资源统一管理。

“水资源统一管理是以公平的方式，在不损害重要生态系统可持续性条件下，促进水、土及相关资源的协调开发和管理，以使经济和社会财富最大化的过程。”加强和发展流域统一管理，已成为一种世界性的趋势和成功模式。在当前我国以科层治理机制为主导的制度框架下，针对流域水资源和水环境分割管理的格局，要进一步完善流域水资源保护和水污染防治协调机制，将流域水资源开发利用与环境保护、维持生态平衡等方面结合起来，改变条块分割的管理方式，“建立事权清晰、分工明确、行为规范、运转协调的水资源管理工作机制”。

2.激励约束相容的各级政府分层治理。在流域统一管理基礎上探索政府分层治理模式，就是要建立起以主体功能区划为依据、以行政区为单元、以财权与事权匹配为取向的流域分层级治理体制及其运行机制，中央与地方政府逐步由命令控制为特征的垂直、单向管理体制转变为伙伴型政府间双向互动关系，中央政府以区域生态质量作为目标导向，在目前以强制性、约束性为主的政策框架基础上引入激励约束相容的经济政策工具，摆脱“财权上收、事权下放”的权责背离格局，激发地方政府流域治理的自觉性和积极性，提升地方政府流域生态服务的供给能力。对于跨省的大江大河由中央政府相关部委与流域区内省级政府共同治理，对于跨市不跨省的流域水资源管理和水环境治理由省级政府来承担，在省级政府对流域统一管理的基础上，各个层级的市、县、乡等行政区分别以环境保护责任制为基础，实行行政区分包治理，一定区域的地方政府有职责维护属于本地区的水环境资源利益和经济社会利益。

3.基于信任的流域区际政府间伙伴治理。生态环境质量的供给属于财政资源的配置范畴。不同层级的政府应该进行合理的功能分工，拥有各自的财政和规制责任，包括财政功能和环境责任的分配。如果成本和收益被本地化，局限在某个行政区域的范围内，那么环境政策应该由本级政府制定，从而形成行政分包治理模式。如果流域水污染是跨越省、市级行政区界的，建立流域跨界的利益协调机制就十分必要，国际上主要有两种模式：一是俱乐部组织。由中央政府、上下游政府和公众代表组织的流域协调委员会，如以美国的特拉华河流域委员会、澳大利亚的墨累河流域委员会等为代表的流域协调委员会，主要发挥政策建议、利益协调等职能。二是自治化组织。由上下游政府签订流域水环境保护协议等区际行政契约，可通过区际生态补偿实行利益协调。对流域区际政府间的博弈分析表明，在短期内如果没有一个机制约束，双方就会陷入非合作的博弈，最终难以达到帕累托最优。因此，建立俱乐部组织和自治化组织的区际政府伙伴治理机制，必须完善参与约束和激励相容约束机制的设计，既要让利益相关者参加环境协议，同时又能防止搭便车和偷懒行为。

4.公私合作的伙伴治理。实现政府、企业和第三部门等多元主体间的“合作型环境治理”，能够充分发挥各类社会组织和行为者的资源、知识、技术等优势，实现对公共事务“整体大于部分之和，，的治理功效。社会资本累积是构建政府企业社会伙伴机制的基础，所谓“社会资本指的是社会组织的特征，例如信任、规范和关系网络，它们能够通过推动协调和行动提高社会效率”。信任是多元主体合作的前提，没有信任就不可能实行网络治理，“如果说群体的成员开始期望其他成员的举止行为将是正当可靠的，那么他们就会互相信任，信任恰如润滑剂，它能使任何一个群体或组织的运转变得更有效率。规范既是实现流域治理方式多样化的保障，又是政府实施流域生态服务的制度基础。群体和组织等网络关系是实现多元主体治理的载体。社会互惠、规范和公民参与网络能促进社会信任，它们都是具有高度生产性的社会资本，通过合作网络可提高治理效率。因此，要大力发展民间性环保组织和行业自律性组织，“社会资本产生于这种志愿性社团内部个体之间的互动。这种社团被认为是推动公民之间合作的关键机制，并且提供了培养信任的框架。”

四、完善流域网络治理机制的政策着力点

我国流域众多，不同流域的集水面积、人口规模和经济发展水平存在明显差异，推进我国流域治理机制创新将是一个复杂的政策演进过程。这里拟以闽江流域为例探讨流域网络治理的组织结构与政策思路，主要基于以下原因：一是机制创新的制度性成本较低。闽江是跨县不跨省的区域性河流，其上游三大支流和下游干流均分布在福建省境内，流域治理的成本分摊和外部效应均在省域行政区范围，省级政府具有足够权威推动流域府际纵向和横向矛盾的协调。二是机制创新有先行基础。福建既是东南沿海经济发达的省份，又是全国生态先进省份和生态补偿试点省份。2003年以来福建省政府实施两期闽江水环境综合整治工程，初步形成了跨地区、跨部门的流域治理协作机制，并试行流域上下游生态补偿政策(下游福州市每年向上游南平、三明市分别支付500万元)和森林生态受益补偿政策(下游每年按照2元/亩标准向上游支付森林生态效益补助资金)。三是机制创新纳入省委决策视野。未来五年福建将“全面推进生态补偿制度，完善跨流域、跨区域、跨隶属的生态协同保护机制，建立环境保护以奖代补制度，调动利益相关地域和条块分属单位共同保护生态环境的积极性”。㈣这就为构建闽江流域网络治理机制提供了现实基础、必要性和可行性。笔者认为，完善闽江流域网络治理结构(如图1)和运行机制，主要有以下政策着力点：

1.设立权威的流域协调机构。2005年福建省设立了闽江水环境综合治理领导小组，定期召开闽江水环境综合整治联席会议，形成以分管副省长为组长、环保部门为主体、相关职能部门配合的运行体制，这一组织成本较小的机制创新，依靠省级政府的行政权威，理顺了涉水部门和各行政区的责权利，促进了科层体制的“碎片化”缝合，但是它没有突破流域水资源保护和水环境防治的分割体制。为此，有学者提出建立综合性流域管理机构——闽江流域管理局的构想，但这一制度创新成本较高的建议并未得到政府认可。更可行的机制创新路径是成立由涉水职能部门、流域各行政区政府、专家和公众代表参加的闽江流域协调委员会。该委员会主要职能是负责制定、指导执行和检查监督流域综合开发规划，促进在流域水资源保护和水污染防治中涉水部门的分工合作，协调解决流域行政区际的生态矛盾等。着力解决闽江流域水电站无序开发、上游地区畜禽养殖过度发展等突出问题，逐步由当前的末端治理模式转变为预防性治理模式，加强对流域水资源综合开发、利用和水污染防治的统一管理。

2.规范行政分层治理的考核体系。目前以行政区节能减排总量控制和行政区际水质达标为考核内容的行政首长环境责任制，初步形成了垂直、单向的行政分包治理格局，有效遏制了闽江流域水污染加剧的势头。但是区域经济发展与环境保护的矛盾依然突出：闽江流域小支流监管乏力，部分河段污染严重：上游规模化畜禽养殖污染和农业面源污染突出；沿岸城市生活污水处理率低；企业偷排、超排和突发性水污染事故时有发生；下游地区政府治理非法采沙乏力等。因此，需要深化行政分层治理，将环境监督范围延伸到全流域。可以借鉴江苏、河南等省的经验，推进闽江“河长”责任制，建立激勵约束相容、双向互动的市县乡村分层治理体系。全流域“河长”由分管副省长担任，流经的各市、县(区)、镇、村分别设立市、县(区)、镇、村四级“河长”管理体系，这些自上而下的“河长”实现了对区域内河流的“无缝覆盖”，强化了对全流域水质达标监管的责任。既要规范不同层级政府间的环保目标责任考核制度，推动经济发展方式转变，确保实现上级政府下达的节能减排目标；又要完善“以奖促治”、“以奖代补”和“以奖代投”等激励性政策，引导各级政府共同推进城乡环境连片的综合整治。

3.建立流域区际政府民主协商机制。受省级政府的强力推动，闽江流域建立了跨市的生态受益补偿、闽东北经济协作等区际行政契约，但毕竟处于起步阶段，上下游政府横向间的协商和管理明显不足。因此。要以流域协调委员会为载体，就流域的防洪调度、生态补偿、重要水利工程建设、重大投资项目等事宜进行磋商和谈判，在民主协商机制下对用水、环保等合约以及违约惩罚等方法作出决策；通过长期合作的动态博弈，增加相互间的激励和约束机制，以逐步弱化地方和部门保护主义，通过建立激励与约束并存的机制，使区际政府间的博弈由非合作转向合作。当前不仅要完善生态预防性治理中下游受益地区对上游生态建设区的经济补偿机制，而且要关注流域水资源综合开发中跨界生态环境破坏所引发的上游对下游的经济赔偿，实现流域区际生态利益与经济利益的均衡。加快建立流域突发危机应急处理机制；加大信息采集力度，实现水文信息数字化、互相传输网络化、信息发布规范化、信息资源共享、先进技术共用的流域区内协作目标；完善水污染损失的测定、争端处理原则、程序、方式等。

4.完善流域治理的自愿性激励措施。改革生态公共服务供给模式，既要推行政府生态购买，又要鼓励社会资金参与流域生态治理和环境保护，提高市场化生态公共服务供给的水平和质量。主要包括：通过税收减免、差别电价、绿色信贷等优惠政策，引导企业参与环境质量标准等激励性自我约束活动。大力发展低碳技术，促进排污企业进行技术改革，开展清洁生产和循环经济，构建生态工业园。在流域生态公益林建设和城市污水、垃圾处理等领域引入市场机制，发展服务外包，运用市场手段解决生态服务的有效供给。针对福建耕地单位面积化肥农药施用量高(比全国平均水平高出2倍多)和闽江上游畜禽养殖面源污染突出(污染负荷约占全流域的60％)的现状，通过项目带动，以农民专业合作社为载体，引导农民大力开展测土配方施肥和新技术运用，减少农业面源污染。有条件的地区，可以借鉴国外发展农村环境合作社的经验，建立农村环境保护的伙伴治理机制。

责任编辑：杨向艳

作者：胡熠

污染物治理的畜禽养殖论文 篇3：

论我国农村环境污染的治理及立法完善

农村环境恶化所导致的“癌症村”等极端环境事件，强烈地警醒人们，农村环境污染已经成为威胁农村可持续发展的大问题，对此，采取行之有效的治理手段已成为国家环境整体发展的必然要求。解决农村环境污染问题，需要在宪法层面赋予公民环境权，并建立以《环境保护法》为基本法、以特殊环境领域单行法为支撑的农村环境法律体系，最终使农村环境治理成为有法可依、有实体力量支撑的良性制度体系。

[ 关键词]农村环境治理；环境权；环境保护

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肖萍（１９６５—），女，南昌大学立法研究中心研究员,法学院教授，主要研究方向为行政法学、环境法学。（江西南昌 ３３００４７）

本文为江西省社会科学“十一五”规划重点项目“农村环境保护法律问题研究”（项目批准号：０８ＦＸ０２）的阶段性研究成果。

对农村环境污染的治理直接关系到我国农业的发展、农民的生存、农村的稳定和可持续发展等问题。因此，对农村环境污染及其治理现状的探讨，就成为解决我国农村环境问题的逻辑起点。虽然农村环境保护工作已经引起了国家的高度重视，各地也在加大投入解决农村环境污染问题，但目前我国农村环境污染的形势仍然严峻。我国环境法律法规体系对于农村环境治理的相关规定，还存在诸多弊端。本文拟通过分析农村环境污染的治理现状，追溯造成农村环境治理困境的深层次原因，并从立法层面对我国现行农村环境污染治理的立法模式进行分析，在此基础上提出立法完善的构想，以期对农村环境污染的治理有所裨益。

一、我国农村环境污染及其治理现状

虽然国家环境治理工作有所进展，但相对于城市环境的逐步改善，农村环境污染却日趋严峻，具体表现如下：

（一）生活排污造成了大量的农村生活污染

由于我国人口特别是农村人口的快速增长，出现了农村生活废弃物不断增加、生活垃圾大量堆积、污水任意排放和植物燃料大量使用等严重污染问题，这些问题使得农村整体环境态势趋于恶化。

（二）农业生产污染和农村工业污染呈现出恶化的态势

首先，从农业生产污染来看，农药和地膜污染严重。由于我国农村地区对农药、化肥的滥用，直接导致了耕地的大量污染、土壤的肥力下降，引发了残留农药和化肥直接对环境的污染；此外，随着大棚农业的发展与普及，地膜也成为农村环境的重要污染源。其次，禽、畜养殖业从分散的农户养殖转向集约化、工厂化养殖，禽畜粪便污染成为一个重要的污染源。再次，以乡镇企业为主体的工业生产污染也愈加严重。目前，乡镇企业污染占整个工业污染的比重已由２０世纪８０年代的１ｌ％增加到４５％，一些主要污染物的排放量已接近或超过工业企业污染物排放量的一半以上[ １](Ｐ１２２)。

（三）城市污染向农村转移的现象严重

伴随着城镇化的进程，城市排污量逐渐增大，加之相关立法的缺失，有些城市往往不顾农村的环境权益，把工业污染转移到农村。农村不仅要消化自己产生的污染，更要承受从城市转嫁来的巨大环境压力，使得农村环境污染早已超出了农村环境的负荷，并成为制约农村持续发展的顽疾。

面对日益恶化的农村环境，我们的环境治理却显得捉襟见肘。一方面，由于农村地域广大、人口众多以及国家资金的有限性，导致农村环境治理的基础设施建设还很落后，农村生活垃圾的收集、运输和处置尚未流程化，垃圾定点倾倒、集中处理也只在部分地区得以实现，很大部分地区只能由着大量的农村生活废水、废物随处乱排、乱丢，任其自行淤积在农村；另一方面，农村生产污染的治理采用了与城市相同的治理模式，即排污收费制度。该制度在污染面广、分散、隐蔽的农村，却由于污染源难监管、难控制等问题显得无能为力，农业污染恶化的态势并没有因为排污收费制度而好转。加之农村环境治理的滞后性，以及城市环境污染的转嫁，使得农村环境的治理速度难以赶上污染的速度。

二、我国农村环境污染治理制度的实施困境与成因分析

我国农村环境治理状况的不尽如人意和农村环境污染的进一步恶化，凸显出我国在农村环境污染治理制度上的实施困境。

（一）农村环境污染治理制度实施困境的具体表现

１．立法层面的治理规则缺失，使农村环境污染治理丧失了前置性的法律依托

综观我国环境污染治理方面的有关法律，可以发现，我国不仅没有一部关于农村环境保护方面的专门法律，而且在农村环境治理的具体事项上，还存在着不同程度的立法缺失。一方面，在某些特定领域的环境污染治理上，如农村清洁生产、畜禽养殖污染、土壤污染、农村生活和农业污水污染、农村饮用水及饮用水源保护、农村环境基础设施建设等领域均没有制定相应的法律法规。在近几年来发展较快的农村城镇化给农村带来的环境问题以及乡镇企业对环境的污染和破坏等问题上，我国也存在立法空白点。另一方面，即使有立法，也由于相关法律在农村环境治理问题上的可操作性不强而被束之高阁。如《大气污染防治标准》、《水污染防治标准》、《噪声污染防治标准》的规定大多是针对城市的，在农村很难适用。[ ２](Ｐ１２)

２．环境污染治理的承载主体缺位，使农村环境污染治理丧失了实体支撑

一方面，虽然我国已经形成了一个以《环境保护法》为核心的环境法律体系，但是在相关法律法规中并未明确各级政府在农村环境治理方面的责任。政府往往只重视自己的环境职权，而淡化自己的环境职责，尤其在农村地区，地方政府更是把主要精力投入到发展经济、吸引投资上，无暇顾及环境保护和对污染的治理。另一方面，村民委员会这一建立在农村广大土地上的村民自治组织并没有真正发挥自治功能，对于环境污染的治理，无论从人力还是财力上其都没有也不可能成为治理主体。这种“政府不愿管、村委会管不了”的局面，造成治理主体的缺位，使得农村环境污染的治理成了一个没有实体支撑的制度空壳。

（二）农村环境污染治理困境的成因分析

面对农村环境污染治理的困境，我们不得不进行深刻的反思。从更深层次的原因层面来看，农村环境污染治理实际上与国家的环境政策、农民的环境权源、农村环境治理模式及农村环境主体的特殊性等深层次问题有着千丝万缕的联系。

１．宪法层面公民环境权的缺失以及国家环境责任的缺位

我国宪法并未明文规定公民享有环境权，导致作为环境权利主体之一的农民群体，并不能从宪法层面获得要求国家进行环境污染治理的有效支持。农民对于农村环境治理诉求之先行权源的丧失，也间接隐含了以国家为主导的环境责任体制的缺失。

２．国家在环境污染治理上的不合理偏好

在环境治理问题上，农村与城市被放在同一框架体系下进行立法设计。然而，国家在环境污染治理的现实制度！择中受城乡二元化制度的影响，优先将立法资源、资金投入和机构设置等向城市倾斜，即在制度设计上把农村环境污染的治理排在了国家整体环境序列的末端。

具体来说，国家在环境污染治理上的不合理偏好主要体现在以下几个方面：

第一，相关环境立法对农村环境治理问题的规定不够细致、全面。如前文所述，我国已经形成了以《环境保护法》为主体的环境保护法律法规体系，其中，对城市环境的相关规定可谓全面，但是在关于农村环境污染治理的问题上，还存在着不同程度的立法空白，因此，农村环境治理的无所依托和进展困境也就不足为奇。

第二，环保机构向农村延伸不足。在环境污染治理的实施机构上，国家在各级政府之下设立了环保工作部门，农村则因为基层环保工作网络不完善而处于环境治理序列的末端。

第三，国家对农村环境污染治理的资金投入不足。目前，我国环境污染治理投资总额虽然逐年上升，但在国内生产总值中所占的比重却不大。加上国家在治理环境污染时，受城乡二元化制度的影响，资金投入被政策性地倾斜到了城市环境的改善当中，农村环境污染的治理被荒废也就成为必然。

３．在环境污染治理模式的！择上，农村环境污染治理模式与现行治理模式不能兼容

农村环境的面源污染有其自身的特点，“农村环境所具有的公共产品特性、强外部性、地域性及公共产权属性决定了环境治理是一项涉及面很广的社会系统工程”[ ３](Ｐ６３)。由于现行农村环境治理沿用与城市环境相同的治理模式——排污收费制度，而不是针对农村面源污染进行的制度设计，这种农村环境治理模式与城市环境治理模式之间的不兼容性，决定了农村环境污染治理难以有效展开。这种不兼容主要体现在两个方面：一是农村环境污染类型与城市环境治理模式的不兼容，二是城市环境治理模式与农村社会体系的不兼容。

４．农村环境主体的特殊性

在农村，农民是开展生产、生活活动的重要群体，也是农村环境的污染主体和直接承受者。他们数量庞大、经济贫困、环境保护意识普遍偏低。这也决定了他们在无意识状态下，整体性破坏环境的劣根性。正如一项调查所显示的那样，当问及农民对农村环境污染的看法时，很多农民表示，“我们农村就这样”。农村环境主体对环境污染的放任和无视，决定了农民群体对环境的持续性破坏，也直接影响了对农村环境污染的治理进度。

三、我国农村环境污染治理的立法模式分析

立法模式在形式意义上是一国立法所采取的方法、结构、体例及形态。不可否认的是，任何一种立法模式的背后实际上都隐含了一种无形的制度安排。就我国农村环境治理的立法来说，将城市与农村环境放在同一个框架体系中进行立法设计，并在这一立法模式的主导下，决定后续环境治理模式的！择，使农村“被迫”与城市采用同一套治理模式，最终决定了对于农村环境污染治理问题的利益导向和价值！择，也间接决定了农村环境治理的模式！择。

我国农村环境治理的立法模式，是指在制定农村环境治理的相关法律规范的过程中，立法机关所采取的方法、结构、体例及形态的总称。从我国已经形成的环境法律体系来看，涉及农村环境问题的相关立法主要有两种类型，一类是总体性环境规定，包括适用于城乡环境的《环境保护法》、《水土保持法》、《大气污染防治法》、《水法》、《水污染防治法》等；另一类是专门针对农村环境的农业环境法律法规，包括《农业法》、《基本农田保护条例》、《农药管理条例》等。

总结国外环境立法模式的相关经验，我们发现，环境立法的模式主要分为以下四种：环境单行法、环境基本法、综合性环境法和环境法典[ ４](Ｐ２４７－２５０)。而就我国的环境立法现实来看，其实际上采用了以《环境保护法》为基本法，以《水污染防治法》、《大气污染防治法》等诸多单行法作为子法的混合立法模式。农村环境治理作为国家环境治理的重要一环，也被规定于其中。可见，国家立法对农村环境的治理采用的是以《环境保护法》为统领、综合性、城乡合体的混合立法模式。

(一)现行农村环境立法模式之利：基本法——单行法的混合立法模式

基本法模式的特征在于以先验性的环境法基本原则、基本制度、基本体制为统领，形成一个伞形造法的系统，由尖顶向下发展，在基本环境规则的基础上衍生出特殊环境领域的单行法。

在农村环境污染治理问题上采用这种模式有两方面的优势。一方面，基本法——单行法的混合立法模式能够应对繁杂的农村环境，可兼顾国家环境立法体系的完备性和统一性。“法律，凡其牵涉问题领域较为繁多复杂者，即难避免总则之规定。环境保护涉及事项之错综复杂几乎是其他社会问题所未有，其个别立法之分立，亦几乎为其他社会问题之冠。基本法之必要性，较诸其他社会问题，诚属有过之而无不及”[ ５](Ｐ１０－１１)。另一方面，基本法——单行法的混合立法模式可结合特殊的环境领域和农村环境要素进行立法设计。单行法可以在基本法的统领下作进一步的补充和协调，使农村环境问题的特殊性得到应有的立法关注。

(二)现行农村环境立法模式之弊：城乡混合立法模式

虽然以《环境保护法》为统领的城乡混合立法模式原本也是出于善意的制度设计，即保证国家整体环境治理的一致性与同步性，但是在此种立法模式的主导下，农村环境问题的相关立法难有很强的立法实效。

１．无法摆脱城乡结构二元化对立法的影响，使得农村环境相关立法呈现出附属性

“城乡之间文化、信息、社会地位等各种资源严重失衡、悬殊的情况下，立法的话语权也很容易被垄断，法律的利益天平发生倾斜，农民的环境利益没有受到法律的重要关注，环境立法理念上出现了‘城市中心主义’的倾向”[ ６](Ｐ２)。在一体化的立法指导思想下，立法机关很难摆脱城市与农村结构二元化在他们心目中所形成的根深蒂固的思维定势，总会在潜移默化中把国家环境立法的重点放到城市，以城市的环境状态来考量整个国家的环境治理，而把农村环境的相关条文作为整个环境立法文本中的一种附属，轻描淡写地一掠而过。如《环境保护法》只是对涉及农村环境问题和污染治理，作了原则性、概括性的规定，缺乏可操作性。《水污染防治法》、《大气污染防治法》等法律，立法时明显带有城市背景，很难适应农村环境的特殊性。

２．无法生产出对农村环境治理有针对性的立法产品

《环境保护法》作为一部总体性的环境立法，由于在环境治理的指导思想上对农村环境的特殊性关注不够，导致在其统领下很难产出对农村环境治理有针对性的立法产品。在整个环境立法体系中，不仅没有专门针对农村环境治理的单行立法，而且在一些治理事项上，即使有相关法律规定，也因为没有考虑到农村环境的特殊性，法律不具有操作性而被弃之不用。特别是在土壤环境污染、农村农药和化肥污染、工业废弃物污染、农业废弃物污染、农村生活废弃物污染防治等方面还没有相应的立法产品。因此，从总体上来说，农村环境治理在一体化的立法模式下基本上处于“无法可依”的尴尬境地。

３．缺乏有关农村环境治理的基本原则、制度及主要法律措施等系统而明确的规定

我国有关农村环境治理的立法规定比较零散、不够全面，缺乏对农村环境保护的基本原则、制度及主要法律措施等系统而明确的规定，无法对农村环境的治理工作提供有效的指导。以环境治理模式为例，排污收费制度是针对城市行之有效的环境治理模式，在农村环境污染的治理上采用同样的治理模式完全是现行立法模式延展的结果。既然城市和农村在环境治理的立法思路上是同一的，那么，这也在一定程度上决定了农村环境治理在后续治理模式的！择上受到一体化框架的禁锢，立法者也就无法从农村环境的特殊性出发，无法跳出这个框架，去创新农村环境污染的治理手段，创造出适合农村环境特殊性的治理模式。农村环境治理也就很难突破其运行不畅的制度困境。

由此可见，城乡混合的立法模式已经不能在立法实效上实现对农村环境治理的有效引导，我们只有在《环境保护法》这一环境保护基本法中明确农村环境保护的基本原则、基本制度等问题，并在此指导下建立起一个以农村特殊环境领域单行法为支撑的、适应农村环境特殊性的环境法律体系，才能更有效地解决农村环境问题。

四、完善我国农村环境污染治理制度的对策

农村环境治理需要相应的法律保障和制度供给。要实现对农村环境治理困境的突围，就必须完善我国农村环境立法体系，并通过立法的完善来优化相关环境制度，以最终实现对农村环境污染的有效治理和农村环境的良性发展。

（一）完善农村环境立法的必要性分析

１．完善农村环境立法是实现社会公平的需要

“在现代社会，任何一项法律制度的背后都隐含着对公平和正义的价值追求，即使像环境法律制度这样技术性规范占有相当大比例的法律制度也不例外”[ ７](Ｐ１５－１７)。立法作为一种利益均衡器，是国家进行社会治理和利益调节的重要手段之一。国家环保立法，把更多的立法资源投注在城市环境上，使得农村环境遭受了人为的制度性倾斜，造成了农村环境实际上的法律白条。为此，国家有责任在利益导向和立法资源分配上，加强农村环境治理工作，进一步推进农村环境立法，实现社会公平。

２．完善农村环境立法是配合新农村建设的重要环节

对农村环境问题的立法保护是新农村建设的重要内涵。农村归根到底是９亿农民生存环境的载体，农村环境的恶化，不仅严重威胁着农民的健康，而且造成土地退化、农业减产、农民贫困，甚至可能诱发并加剧社会矛盾。９亿农民的客观现实也迫使我们重新审视目前农村环境问题。而解决农村环境治理问题就必须对症下药，要针对农村环境问题产生的主要根源，从农村环境政策体系、城镇化、农业发展模式、农村人口、农民环境意识等方面寻求立法的全方位、有针对性的保护。这就要求国家立法必须单独考虑农村问题，并逐步完善农村环境治理方面的相关立法。

（二）农村环境污染治理的立法对策

１．在宪法层面赋予公民环境权

在宪法层面赋予公民环境权是农村环境治理的现实需要，是一种不可逆转的发展趋势。“环境权的创设是解决环境问题的客观要求，这在世界各国基本上是一致的，都是一种强化环境权的趋势”[ ８] (Ｐ９２)。因此，我国应该尽快修改宪法，将公民的环境权列为一项宪法上的基本权利，使农民获得要求国家进行环境治理的合法权源。这样，国家也就当然地成为环境保护的责任主体，农村环境的治理也就有了强有力的宪法支持。

２．优化环境法律体系，建立以《环境保护法》为基本法、以特殊环境领域单行法为支撑的农村环境法律体系

要打破现行农村环境污染治理的僵局，必须从立法模式这一基点出发，转变以城市环境决定农村环境的立法理念，立足于农村环境的特殊性，在立法上对农村环境污染的治理进行优化设计，从而实现整个环境法律体系的优化。首先，为了保证原有环境法律体系的稳定性，我国要继续沿用以《环境保护法》作为农村环境治理基本法的立法模式，并对农村环境治理的基本原则、基本制度、基本体制以及体系内的协调等内容作总括性的规定，以引导农村环境相关单行法律的制定，落实农村环境综合治理的目标；其次，在体系之下制定《农业生产污染防治法》、《农村生活污染防治法》和《乡镇企业及乡村集约化养殖污染防治法》等单行法，实现对农民环境权益的全方位保护。

３．在立法层面实现农村环境治理模式的转轨和治理手段的创新

鉴于农村环境与城市环境治理模式之间的不兼容性，在充分考虑农村环境治理特殊性的基础上，笔者主张破除并行于农村和城市的统一治理模式，并在立法层面以农村环境污染的主要来源为依据，进行分类治理。

首先，对农村环境依附性强的两种污染类型，即农村生活污染和农业污染，应根据其面源污染的特点，采取社区治理的模式，积极动员村民委员会的力量，发挥其环境自治职能，并积极拓展农民在环境污染治理中的参与空间。所谓农村环境的社区治理，就是强调社区在农村环保中的重要作用，发挥农村社区环境治理的积极性，从而更有效地保护农村环境。与政府环境监管模式相比，农村社区不仅具有及时采取行动，控制污染行为的天然优势，也更能适应农村的熟人社会体系。其次，对于农村工业生产污染，因其与城市环境污染有很大的相似性，可以继续沿用原来的排污收费制度以及在此前提下的政府监管模式。最后，对于从城市转嫁到农村的环境污染，我国应该予以禁止，以减轻农村环境的巨大压力。

４．建立完善的、法定化的农村环境责任制度

在农村环境污染的治理问题上，如果没有国家和各级政府的主导，村民委员会的环境自治职能就不能有效发挥，农民参与环境治理的积极性也就无从获得。因此，要构建完善的农村环境治理体系，就必须建立完善的、法定化的农村环境责任制度。

第一，明确国家和省级政府对农村环境治理的资金投入。国家对农村环境治理的投入，在很大程度上影响着农村环境治理的速度和深度。因此，国家必须在财政上给予足够的支持。同时省级政府也应该根据本省的具体省情，给予财政支持，保证农村环境治理在资金支持上的连贯性和顺畅性；要以各地的农村环境基础设施投入和环境治理有效运作的最低额度为限，将国家和省级政府的环境责任法定化，保障农村环境治理的有效运行。

第二，建立以基层政府为主导的、以环保部门为依托的农村环境治理机构和责任体系。乡镇政府是农村环境的基层管理者，也是最有力的环境主导力量。因此，我国必须建立一个以基层政府为责任主体、以环保部门在农村地区的延伸机构为重要支撑的农村环境治理机构体系。笔者建议针对农村环保管理工作薄弱，乡镇污染源难监管、难控制等问题，在条件成熟的情况下，将数个乡镇划为片区，分片设置环保所，完善基层环保工作网络，以加强对农村尤其是偏远地区等监管空白地带的监管，确保农村环境质量的持续改善和农村环境安全，从而最终形成一个以基层政府为主导、以乡镇环保所为主要执行和监管力量、以村民委员会的社区治理为有效依托的多元环境治理体系，切实有效地落实农村环境治理工作。这样既能在乡镇政府的主导下充分发挥社区治理模式的特殊功能，又能体现各级政府在环境治理上的责任担当。

第三，建立健全农村环境保护问责机制。政府不仅是环境规划的制定者、实施者、监督者，更是农村环境治理的主导力量，因此，建立完善的农村环境责任机制，对政府的环境违法、失职行为进行问责，将为农村环境治理工作的顺利开展提供强大的动力支持。首先，国家要将政府的环境责任法定化，要以法律的形式明确政府在环境监管、环境决策、环保信息公开等方面的相关环境职责，这是对政府进行环境问责的前提；其次，建立农村环境问责机制的一系列配套制度，明确问责的条件、主体、方式和程序，将随意性的“环境问责风暴”转变为政府的常态责任机制；最后，将农村环境治理的实效与政府的绩效考核相挂钩。一旦发生重大农村环境污染问题或是在相关的环境考核中不合格，国家就应追究本级政府相关领导的责任。

[ 参考文献]

[ １]张治水．农村环境保护立法研究 [ Ｊ]．郑州航空工业管理学院学报，２００９，（４）．

[ ２]王文颖．完善我国农村环境保护立法的构想 [ Ｊ]．辽宁工业大学学报，２００８，（４）．

[ ３]李建琴．农村环境治理中的体制创新——以浙江省长兴县为例 [ Ｊ]．中国农村经济，２００６，（９）．

[４]夏凌．国外环境立法模式的变迁及中国的路径选择[Ｊ]．南京大学法律评论，２００９，（１）．

[５]邱聪智．“环保基本法”的地位与功能[Ｊ]．中国论坛，１９８７，(８)．

[６]黄锡生，段小兵．社会主义新农村建设与环境法律制度的历史性变革 [Ｊ]．昆明理工大学学报(社会科学版)，２００９，（１１）．

[７]陈赛．环境法律制度公平论[Ｃ]．环境资源法学国际研讨会，福州：福州大学，２００１．

[８]周珂．生态环境法论 [Ｍ]．北京：法律出版社，２００１．

【责任编辑：叶萍】

作者：肖萍