大学章程的法治论文

摘要：我国有些大学已经制定出大学章程，但却千校一面、缺乏各校特色，内容上也有所欠缺。制约我国大学章程建设的主要有大学章程由谁来制定还缺乏共识、大学自治权和行政权的界限难以厘清、大学与师生的法律关系性质尚未明确，教职工代表大会和工会等组织与大学最高权力机构之间的关系尚不清晰等因素。下面是小编为大家整理的《大学章程的法治论文(精选3篇)》，供大家参考借鉴，希望可以帮助到有需要的朋友。

大学章程的法治论文 篇1：

我国大学章程法治效果评估的构想

摘 要：法治效果是大学章程实施过程中的关键性问题。当前，衡量法治效果的主要手段是进行法治评估。有鉴于此，立足于大学章程的“混合法”属性，认识到其法治评估的重要性;在一定的前提和原则之下，科学、合理地使用“法治指数”这一测量工具，构建大学章程法治效果评估的有效维度指标。同时，考虑到大学组织的特殊性，还要形成与章程法治效果评估相配套的运行机制，从而提高法治效果评估的公信力。

关键词：大学章程;法治效果;法治指数

法治是现代组织科学、有效的制度化安排，能够使行为规范、稳定。[1]大学章程是组织法治的“制度理性”体现，它为利益相关者提供了可资遵循的共同准则，为大学发展指明方向。我国大学章程致力于理顺利益相关主体的权利义务关系[2]，使“依法治校”成为政府、社会、学校对大学治理的共识[3]。因此，大学章程实施的法治效果是“中国特色社会主义法治体系”建设的重要组成部分。

我国大学章程的属性决定其法治效果评估的必然性

1. 我国大学章程的“混合法”属性

依据2012年教育部颁布的《全面推进依法治校实施纲要》，我国大学在《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国高等教育法》《中华人民共和国教师法》等“上位法”的指导下，制定了具有中国特色的大学章程，并由国家教育行政机关予以确认。作为组织自治法的一种，大学章程介于“软法”和“硬法”之间，依靠公共强制或自律机制来实施，侧重于为法主体的行为提供约束力，而制裁性只是次要的和辅助性的[4]。换言之，我国大学章程具有混合法的属性。它通过协调“政治框架下的权力”和“法律框架下的权利”[5]来实现对“政法话语”和法条分析藩篱的超越，厘定组织横向与纵向结构[6]。基于这一特性，大学章程在宏观层面上“适应教育发展新形势，提高管理水平与效益，实现教育治理体系和治理能力现代化，维护学校、教师、学生各方合法权益，全面提高人才培养质量，实现教育现代化”;在中观层面上“深化教育体制改革，推进政校分开、管办评分离，构建政府、学校、社会新型关系，建设现代学校制度”;在微观层面上“适应加快建设社会主义法治国家要求，发挥法治在学校管理中的重要作用，提高学校治理规范化、法治化、科学化水平”。此外，大学章程的该特性还适应了司法审查的需要，成为司法裁判大学相关纠纷时的重要参考依据。也正是这种混合法的属性导致大学章程的法治效果成为实施中的关键性问题。

2. 我国大学章程法治效果评估的必然性

大学章程是国家相关法律法规在高等教育领域的延续，对于举办者、行政管理人员、教师和学生等主体均具有约束力。大学法治问题从根本上可以看作是章程实施效果[7]的问题。从历史演进来看，大学章程一旦确立，就意味着校内任何规章制度都不能与之相违背，校内外相关利益主体要遵守、执行和适用，不得违反[8]，其法治效果通常受到“主体要素、形式要素、程序要素和内容要素”四个要素的影响。其中，主体要素是指谁制定就会表达谁的意志，最大程度地维护谁的利益。这要求必须对大学章程制定主体的多元性与相关性进行考察，以保障社会及组织成员对其较高的认同度和接受度;形式要素是指规范的书面呈现形式，这要求必须对大学章程文本的规范性进行评估;程序要素包括制定程序和审核程序两个方面，只有对此进行全面评估，才能更好地保障大学章程的公信力;内容要素是指符合法律法规的规定，大学章程应记载与其设立或管理活动有重大关系的并体现了高等教育法对大学章程内容统一要求的基础性事项[9]，如不记载或者记载违法，将会导致大学章程无效。

大学章程是法治精神、现代制度与教育治理场景等因素的结合，为免其流于形式，无法对组织产生实质性影响，除以混合法为基调外，还应保留其契约性，寻找大学内外部关系协调的动态平衡点。因此，其法治效果衡量的新突破口[10]在于通过评估形成能够反映大学章程实施“质量”和“厚度”[11] 的“数据集”。

我国大学章程法治效果评估的前提与原则

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中关于“建立科学的法治建设指标体系”的要求，可以看作是大学章程法治效果评估的行动理念，而要通过评估实现高等教育领域治理的法治思维和法治方式改革，则还要遵循一定的前提和原则。

1.大学章程法治效果评估的前提

“法治评估”是指评估主体依据规范的程序，测量某场域法治状态，并为其法治可持续发展提供有效预期的一系列活动。实施该评估的前提是“明确的法治概念”和“有效的法治评估指标”，前者是后者的充要条件。二者在中外法学研究者的思想中常常“一体化”呈现，如塞尔兹尼克的“自然的法治理想标准”[12]，富勒的“法律内在道德即法治的八个准则”[13]，拉兹的“合法性法治模式的构成要素”[14]，罗尔斯的“形式正义的法治模式要求”[15]，《德里宣言》提出的“全面正义的法治模式原则”[16]以及张文显的“现代法治基本要素与机制的十个方面”[17]等。它们为“法治评估”提供了共性化标志，即“形式法治”与“实质法治”[18]，其中，形式法治又分为“依法治理”“形式合法性”“民主合法性”三种模式[19]。分析我国《高等学校章程制定暂行办法》关于“章程是高等学校依法自主办学、实施管理和履行公共职能的基本准则。高校应当以章程为依据，制定内部管理制度及规范性文件、实施办学和管理活动、开展社会合作”的规定发现，大学法治显然属于“依法治理”的范畴，必须在一定原则的指导下进行。

2. 大学章程法治效果评估的原则

大学章程法治效果评估所遵循的原则出于“评估”和“大学”两个向度的考虑。评估本身存在建构主义思维和渐进主义逻辑，这会导致指标受设计者与测评者价值影响与操作失当等内在缺陷。因此，任何一个评估体系都无法涵盖整个法治进程，最好的评估也是对现实“片段”的测量。而且，现代大学规模巨大、信息繁杂，章程要想获得理想的法治效果就必须秉持公正法治理念和营造公开透明的实践制度环境[20]。据此，大学章程法治效果的评估应贯彻“不同评估主体地位平等”“相关利益群体充分参与”“信息对称”和“回应现实需要”四项基本原则（见表1）。

表1：大学章程法治效果评估的基本原则

不同评估主体

地位平等 相关利益群体

充分参与 信息对称 回应现实需要

在一个理想的、均衡的法制环境中，评估主体之间的地位应平等，评估过程兼顾 “专家”和“社会公众”的视角，以免评估结果有所偏颇，不能被其约束对象真正认可，从而失去运行的根本动力。

大学章程法治效果评估要程序正当，只有共同体不同层次的相关利益群体充分参与，才能保证评估角度的全面、客观。同时，评估结果也能够最大程度地被社会和组织成员“认同”。

大学章程的法治效果取决于“熟人环境”中遵循规则的自愿和自发，只有减少组织成员间信息不对称的情况，才能形成对彼此的监督。

大学章程法治评估指标应具有一定的灵活性，通过及时调整与修订，弥补主观指标与客观指标的不足，以确保评估结果的准确性。

大学章程法治评估基于必要前提条件和原则的指导，成为一种蕴含社会发展理念的系统性工程[21]。它涉及高等教育系统内外部多重因素的交叉影响，必须进行整体把握和前瞻性设计。要想准确勾画出大学依法治理的实然图景，就必须按照其内在规律，用贴近现实的方案和工具开展实证调查，建立起一整套量化标准。

法治指数：大学章程法治效果的评估工具

1.法治指数

“法治指数”是基于实证化法治理论和统计指数方法论，发展出的评估因子体系和具体变量。它将繁冗庞杂的法律制度高度浓缩，形成可操作的量化指标体系，并通过实证调查和统计分析得出有意义的数值。20世纪末，这一概念出现在政治法律领域[22]，最早由世界银行三位经济学家开发，此后，自由之家（Freedom House）、贝塔斯曼基金会（Bertelsmann Foundation）等组织也开始法治测量。2006 年，美国律师协会（ABA）发起“世界正义工程”（WJP）计划，创建了第一个国际法治综合指数，在第一手资料基础上建立起完整、明确的法治评估体系，满足了推广法治的现实需要。这种综合“法治指数”表面上只是数字，但其本质上反映的却是法治创新“制度束”组合运行的效果。

2. “法治指数”设计的理论基础

“法治指数”的理论基础需要包括实证法学和法社会学两种。实证法学立足于哈特和拉兹的“实践法学”思想和阿列克西的法律论证;法社会学则立足于麦考密克和魏因贝格尔对“制度”事实的阐释和哈贝马斯“交往行动”中关于商谈寻求合意的实践论，这种法哲学理解的“实践转向”集中体现了“实践理性”和“实践智慧”对法治效果的影响[23]。世界经合组织（OECD）出版的《综合指数的设计手册》（2008年）中涵摄“概念框架、数据选择、数据处理、多元分析、标准化、不确定性和敏感性分析、与其他指数的关联、分解为基础指标、结果可视化”“每一环节都要对其后的步骤及整体结果产生重要的影响”[24]等要求，为法治指数的设计提供了更具直接指导意义的理论基础。WJP依据上述理论将综合法治指数分解为“四点原则”[25] “九个指标”[26]的评价体系，其以完整严密的逻辑性和稳定统一的程序性[27]获得了世界范围内的较高公信力。因此，该指数也可视为我国大学章程“法治指数”设计的参照范本。

3. 大学章程“法治指数”维度的构建

法治是规则之治，法治指数维度的构建是通过简化评估对象的复杂概念来拟合宏观、中观和微观要求，设计指标框架的过程 [28]。好的法治指数，各维度间应具有互斥性、穷尽性和单项性，总体上又能够整合为内在协调有序的、较为稳定的“有机体”。这就要求在维度的设计上：首先，要着眼于兼顾对“客观数据”（政府或第三方部门调查统计）和“主观数据”（专家或利益相关者调查统计）的收集;其次，要立足于教育相关法律法规，特别是我国正在对《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》中“六修五立”要求指导下进行教育专门法律（8部）、教育行政法规（近20部）、教育规章（70余部）以及大量的地方教育条例分步骤的一揽子修改，新确立的内容必将成为法治指数设计的原则性维度;最后，还要充分考虑大学的办学特色、治理逻辑等异质性“观测点”，以“大学使命”为例，如果一所院校的使命其他院校都能用，就说明这种表述不很贴切[29]。大学的“异质性”是章程法治效果评估的基本准则和内在价值取向。简言之，法治指数沿一条严密的逻辑链生成，体现了大学章程从概念到制度再到评估指标的演进过程。作为数字化的评估工具，它可以衡量我国大学章程法治效果的总体状况，通过解构和重构来认识高等教育依法治理的全貌。

大学章程法治效果评估的配套机制

大学章程是约定和阐述独立主体使命，界定内部各利益关系的责任和义务，书面写定的有法定意义的组织规程[30]，其法治效果评估作为一种法律实践，是一个多因素复合和多环节有机协调而逻辑衔接的综合运行过程，同时伴随着思想和行动双重层面的对于法律实践的目的、方法、过程等的设计、鉴别、评估、选择、决定和反思因素。大学章程作为实践规则是理性的产物，它不可能独立存在，必然会与其他规则共同决定组织的利益。[31]因此，大学章程“法治指数”在必须满足概念的一致性、标准化且可靠的数据收集，适当的汇总、赋值、加权和标准化方法等[32]最低限度技术要求的同时，还要注意与大学乃至整个高等教育系统中的其他制度形成配套运行的机制。具体来说，要想实现对章程法治效果评估的构想，还需要进一步建立和完善我国大学的民主决策机制、权力监督机制和权益保障机制（见表2）。在《全面推进依法治校实施纲要》（2012年）中，我国正从八大方面、二十九点对大学章程法治的配套机制进行深入系统的探索，特别是其中关于“形成浓厚的学校法治文化氛围”“加强组织与考核，切实提高依法治校的能力与水平”等方面的内容与法治效果评估密不可分。

表2：大学章程法治效果评估的配套机制

民主决策机制 权力监督机制 权益保障机制

法治与民主相伴而生。大学章程法治效果评估的核心正是学校治理的民主程度。在评估过程中，只有建立起更广泛的民主决策机制，才能减少阻力，增进共识，保证结果具有较好的公信力和较大的影响力。

以“权力尊重权利，权利制约权力”的治理秩序保障评估的信效度，强化对权力部门和领导者的监督，形成“有权必有责、用权受监督、违法要追究”的长效机制。监督主体应广泛包括党委、社会和群众等，杜绝随意性和不规范性，以确保主体间的地位平等。

法治精神的实质是“权力制约”和“权利保障”。法治评估的过程中，要注意不同群体利益的充分表达，尊重其知情权、陈述权、申辩权。除评估前的预防性措施，也要有评估后对部分弱势群体的补偿性措施。

大学章程法治效果评估是其自反性监控的有效形式，有利于其自身结构与内容的不断完善。“法治指数”是评估从抽象理论走向具体实践的尝试，它有利于把握当前状况，进行战略性前瞻，但并不能解释说明一切问题。因此，仍需理性地看待评估结果。如果被赋予过多工具性期望，法治指数不仅难以对我国大学法治建设起到积极的推进作用，还可能引向“追求数字”的歧途。从这个意义上说，实践导向的追问和反思也应是大学章程法治效果评估体系构想的应有之义。

本文系国家社会科学基金“十二五”规划教育学青年课题“地方大学转型发展中的问题及对策研究”（CAF140138）阶段性研究成果;黑龙江省教育科学“十二五”规划备案课题“以治理权力配置为主导的地方大学章程建设研究”（GJD1214036）;黑龙江省哲学社会科学研究规划项目“从‘权力’到‘权利’：黑龙江省大学生参与学校治理模式研究”（15GLE04）阶段性研究成果

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[9]大陆法系一般将大学章程记载事项分为绝对必要记载事项和相对必要记载事项。绝对必要记载事项，是指按照法律的规定在章程中必须记载的一些内容;相对必要记载事项，是指教育法中规定的大学章程可记可不记的事项。相对必要记载事项属于授权性的，记载与否，都不影响大学章程的法律效果，但一经记载的事项，就要产生法律约束力。

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[25]原则一：政府机构以及个人与私人组织是否依法问责;原则二：法律是否明确、公开、稳定与公平，平等适用于所有人，并保护基本权利，包括人身与财产安全;原则三：法律制定、执行与司法的过程是否具有可接近性、公正而且高效;原则四：司法是否由胜任、独立而遵守伦理的法官、律师或代理人提供，司法工作人员是否人员齐备、资源充足，并反映其所服务的共同体的情况.

[26]1.限制政府权力;2.根除腐败;3.开放政府;4.基本权利;5.秩序与安全;6.监管执法;7.民事司法;8.刑事司法;9.非正式司法.

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[32] Jim Parson. Developing Clusters of Indicators： An Alternative Approach to Measuring the Provision of Justice [J].Hague Journal on the Rule of Law， 2011（3）：165.

（作者单位：哈尔滨师范大学）

[责任编辑：卜 珺]

作者：孙芳 苗正达

大学章程的法治论文 篇2：

对我国大学章程若干问题的法治考量

摘 要：我国有些大学已经制定出大学章程，但却千校一面、缺乏各校特色，内容上也有所欠缺。制约我国大学章程建设的主要有大学章程由谁来制定还缺乏共识、大学自治权和行政权的界限难以厘清、大学与师生的法律关系性质尚未明确，教职工代表大会和工会等组织与大学最高权力机构之间的关系尚不清晰等因素。要克服这些制约因素，需要从促使大学章程各具特色、保证相关利益主体成为大学章程的制定主体、理清政府权力和大学自治权界限、明确大学与师生之间法律关系等方面做起。

关键词：大学章程；制约因素；展望

我国虽有众多大学，但大学章程的建设却一直未见起色。我国大多数于1995年《教育法》颁布前建立的公立大学长期处于无章程办学的状况。近年来，在高校诉讼案件频发，高校行政化倾向和学术腐败日益严重的背景下，人们开始意识到构建大学章程以实现科学治理大学，对于巩固高等教育改革和发展成果的重要作用。我国《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》在“完善中国特色大学制度”部分中提出：高校应依法制定章程，依章程管理学校。教育部于2011年11月28日发布并于2012年1月1日起施行了《高等学校章程制定暂行办法》（以下简称《暂行办法》），在这些制度的推动下，许多大学纷纷开展章程的试点工作。大学章程作为大学的“宪法”，其重要性不言而喻；同时它作为新生事物，必将面临较多问题。笔者立足大学章程的制定现状，并展望未来，希望借此对我国大学章程的建设有所帮助。

一、我国大学章程的制定现状

（一）章程数量

根据教育部的统计调查，2007年我国共563所高等学校报送了章程或者章程草案，占当时全国高校数的21.1%[1]。1999年《教育部关于实施（中华人民共和国高等教育法）若干问题的意见》提出：在《高等教育法》施行前设立的高校未制定章程的，其章程补报备案工作由其教育主管部门制定规定逐步进行，但至今该文件所要求的所有大学都应制定大学章程的内容却未能实现。2013年1月1日，笔者在《高等学校章程制定暂行办法》施行一周年之际，在百度网站上分别以中山大学、华南师范大学、广东外语外贸大学、广州医科大学、广州大学、华南理工大学、广东商学院、广东医学院、华南农业大学、广东药学院、广东金融学院、南方医科大学、暨南大学、广州中医药大学为关键词，搜索这些公立高校的大学章程，欲对广东省的知名高校的大学章程建设情况进行初步了解，发现只有广东外语外贸大学于2006年1月14日颁布了《广东外语外贸大学章程》（试行），该校成为广东省第一所出台学校章程的高校。广州中医药大学已建立大学章程建设专题网站，该校于2009年根据上级要求启动《广州中医药大学章程》的起草工作，成立了相关机构，2011年12月形成了初稿（但初稿尚未公布）。由此可见，即使在高等教育资源丰富、变革思想活跃的广东，大学章程也处于刚刚起步的阶段。

（二）现有大学章程的特点

有学者经过对现有大学章程文本进行比较分析后，认为这些章程千校一面、缺乏各校特色；对学校决策机制的规定基本雷同；侧重校内的行政管理机制；章程制定、颁布和修改程序缺乏统一规定等特点，笔者赞同此观点。现有大学章程的特点如下[1]：

一是法律地位不明确。在国外，大学章程作为治校总纲，被认为是大学自治的“宪法”，具有法律效力，是大学的一切活动的依据。但在我国，对于大学章程法律地位的具体规定，在现有法律体系规范中遍寻不得。二是缺乏各高校特色。我国大陆地区现有的大学章程实际上采用的是归纳描述、事后补办方式：《高等教育法》第28条所规定的高校章程应具备的事项都已被高校列入章程必备内容，除了这些法定内容外，体现学校自身特色的内容不足，这导致章程形式与内容上存在着千校一面的状况，空洞口号式的原则性规定充斥着各个高校的大学章程，缺乏可操作性，有应付高校评估和上级考核之嫌。三是落实党委领导下的校长负责制被绝大多数公办高校都摆放在重要位置，对党委和校长的分工权限大学章程却并不十分明确。四是对行政权力和学术权力的界限划分不明确，导致学术权力和行政权力交错杂糅，无法厘清。五是对学校与举办者各自以及相互之间的权利义务关系，大学章程往往规定的较为原则，缺乏具体的可操作的规范。

二、制约我国大学章程建设的因素

（一）大学章程由谁来制定还缺乏共识

对于大学章程的制定主体，我国法律及相关文件未明确规定。学术界对大学章程制定主体观点各异，综合后可分类为单主体说、双主体说和多主体说。持单主体说的学者认为学校或者教育管理部门是大学章程的制定者。如有学者认为学校成为制定主体是基于委托关系，是由学校成立专门的起草工作小组，负责章程的起草工作；另有学者认为教育行政管理部门应作为制定主体，因为《高等教育法》第27条规定，申请设立高等学校的，应当向审批机关提交章程。这表明章程先于学校存在，所以举办者在学校成立前就应该制定[2]。持双主体说的学者认为是高校和主管部门共同作为大学章程的制定主体。如有学者认为，章程制定主体包括决策主体和起草主体。决策主体是高校举办者，起草主体是高校，章程的制定过程是各主体行使自己权力的过程。持多主体说的学者主张教育权利应在政府、社会、高校之间分享并实现制衡，为此，政府、社会和高校都应参与制定大学章程[3]。大学章程作为大学的“宪法”由谁来制定，这事实上决定着大学内部权力分配的走向，这个问题不解决则各个大学的章程将是个难产的过程，或者将仅仅是应付上级考核的应景作品而已。

（二）大学自治权和行政权的界限难以厘清

我国《高等教育法》规定高校拥有7项办学自主权，但是大学自治权和行政权的界限至今仍难以厘清。比如，高校招生权通常被人们认为是行政权。但《高等教育法》第32条规定，高等学校根据社会需求、办学条件以及国家核定的办学规模，制定招生方案，自主调节系科招生比例。该法并未规定入学考试是应该由谁来组织。我们可以辅助性原则（即通过大学自治即能实现公益目的的，国家就没必要予以干预）来透视高校招生权。十多年来，研究生招生考试中的部分权力，如硕士研究生考试中的专业课命题和阅卷、面试和录取权下放给各大学，博士研究生考试中的公共课和专业课命题权、阅卷、面试和录取均下放给大学，从近十年的研究生招生情况来看，纵有不尽如人意之处，但总体而言，高校行使这些权力达到了培养高层次人才的公益目的。既然如此，为何不把研究生招生权完全交由大学自身来行使？本、专科生的招生目前基本上是由教育主管部门掌控，但从近几年的部分高校自主招生考试试点可看出，高校有能力完成招生这一事关公益的行为。既然如此，为何不把本、专科招生权也交由大学自身来行使？笔者认为，招生权应属于大学自治权的范畴，大学应有权决定招收何种条件的学生。招生权还只是大学自治权和行政权界限模糊的一个事例而已，像诸如学位证、毕业证授予权是自治权还是行政权，也存在不同意见。大学自治权和行政权的界限难以厘清，因而大学章程在制定过程中要规范的内容也就难以明确。

此外，大学行政化的倾向一直存在。其表现很多，如大学主要领导来源行政化，教育部门官员与校长“交换”频频，校长任命被教育主管部门垄断，其中“985工程”中的38所知名高校由中组部直接管理[4]。由官员而不是大学教授来做校长，更增加了实现大学自治的难度。

（三）大学与师生的法律关系性质尚未明确

公立大学与教师之间是公法关系还是私法关系，在我国台湾地区尚存争议。对于教师权益受到学校侵害时应寻求何种救济途径，也有争议[5]。在我国大陆地区，因理论界对大学与教师之间的法律关系性质尚未明确，故《高等教育法》、《行政诉讼法》及其司法解释都未明确规定教师的权益受到大学侵害时可寻求司法救助，目前只有向教育主管部门申诉这种途径，由于大学与教育主管部门有千丝万缕的关系，这种途径不能完全保障教师的合法权益。从保障教师获得公平待遇和发展机会的角度来看，大学章程有必要明确大学与教师之间的哪些纠纷可以诉至法院。

对于大学与学生的关系，我国大陆地区从1999年的田勇诉北京科技大学案件之后，学术界研究得较为充分，基本达成共识，认为大学与学生的关系是多重法律关系，包括教育与受教育的关系、民事法律关系、行政法律关系、特别权力关系等。但这些还仅仅停留在学术界研究的层面，目前的法律对此还未明确、全面的规定。为了保障大学生基本权利不受侵犯，大学章程应该对高校与学生在日常生活管理、考试、毕业等各个环节发生的法律关系性质予以明确，对学生入学后的权利义务、大学负有的管理学生权限、学生参与学校管理的权限与程序、学生的权利受到学校侵犯时的救济途径等内容做出明确规定。

（四）大学党委、工会、教职工代表大会、学位评定委员会和大学最高权力机构之间的关系尚不清晰

我国《高等教育法》第39条规定，公立大学实行党委领导下的校长负责制。校党委有权决定学校内部机构的设置及其负责人的人选，但法律并未明确校党委是大学最高权力机构。

在大学内部，教职工代表大会、工会和学位评定委员会是常见的重要组织。但我国《高等教育法》未规定教职工代表大会是大学民主管理的基本形式，它没有任免学校行政领导的权力，也不是大学的最高权力机构。2001年新修订的《工会法》规定，大学工会组织的主要职责系以各种方式参与学校民主管理，保护教职工合法权益，协助所在单位办理好职工集体福利，开展业余文化、学习和培训活动。由此可见，工会也不是大学教职工参与民主管理的基本形式。我国《学位条例》第9条规定学位授予单位须设立学位评定委员会，但未明确规定委员如何产生。对于大学党委、工会、教职工代表大会、学位评定委员会和大学最高权力机构之间的关系，现行法律并未规定，但这又是大学章程必须面对的重要问题。

三、对我国未来大学章程制定的展望

虽然我国大学章程的进程存在着制约因素，但是伴随着《高等学校章程制定暂行办法》的实施，我国大学章程在自上而下的行政推动力量下开启了大规模建设。笔者认为，我国大学章程的制定需要妥善处理好以下几个问题：

（一）促使大学章程各具特色

我国大学章程应借鉴国外大学章程框架体系与内容结构，其既要规定行政权力和学术权力的界限，还应就行政权力和学术权力组成人员的产生方法、决策规则和运作程序作做出规定；不但要规定教职员工及学生的权利与义务，还应规定救济机制并予以细化，而不仅是原则性规定。这种全面和细化的规范模式在充实学校章程内容的同时，必将形成学校章程的鲜明特色。

（二）保证相关利益主体成为大学章程的制定主体

国外大多数国家和地区都很重视教授作为制定主体的作用。此外，举办者或其代理人也会成为制定主体。董事会或理事会也是制定主体的一种类型，有些大学的董事会或理事会中会有教师或学生代表，如在英国，理事会由教师和学生代表、其他院校代表、地方政府代表以及社会各界代表组成[6]。

在我国，如前文所述对于大学章程制定主体还有不同意见。笔者认为无论是已经成立的大学还是以后将成立的新的大学，其章程制定都不能脱离我国实践。综观我国大学章程的制定主体，它们尽管各不同，但通常涉及党委、教职工代表、校外人士代表以及学生代表。笔者认为，对于公立大学而言，应由与该大学所属行政机关相对应的人大常委会组建大学章程制定委员会，使其作为章程制定主体。组成该委员会的成员应是与大学有关的利益主体，包括政府官员、该大学的教师、学生、校友、社会民众（主要包括潜在的学生及其家长）等方面的代表，其中教师应占相对多数，以体现教授治校的理念。对于私立大学，也应成立章程制定委员会作为大学章程的制定主体，该委员会应由举办者根据相关法律规定的人员构成与程序进行组建。这样才能保证大学章程制定的民主性、科学性，并为实现大学自治打下坚实基础。

（三）理清大学自治权和政府权力的界限

在西方发达国家的大学章程中，政府与高校的关系非常明晰。如美国《耶鲁大学章程》规定，其董事会的19名成员中有3名当然委员，即耶鲁大学校长、康涅狄格州州长和副州长，政府以派遣官员进入校董事会的方式参与学校管理，并在组织机构设置中设一名副校长专管学校与纽黑文市、康涅狄格州之间事务的处置及学校的外部环境建设[7]。我国高校多为公立大学，虽不可照搬西方模式，但其中的成功管理经验值得我们借鉴。

从我国《民法》、《高等教育法》的规定和近年来的学生诉高校的司法实践来看，我国高等学校的法律地位基本明确，即它既是一种民事主体地位，又是行政主体，属于公务法人。其享有财产权，即对高校财产的占有、使用、收益和法定的处分权，同时享有办学自主权，即《高等教育法》所明确规定的招生权、专业设置权、科学研究权、教学权、对外交往权、校内机构设置和人事权、资产权等等。但政府是高校举办者，高校经费主要来自政府，所以政府对高校仍具有管理权。高校与政府的关系密切，只不过要明确大学自治权和政府权力范围，做到“政校分开，管办分离”。政府在行使行政管理权时，不得干涉高校内部事务的处理，不得无视章程的规定强行干涉或剥夺高校办学自主权，应依法提供物质和政策上的支持与服务，在市场机制作用下在大学之间配置教育资源。

对大学自治权的内容和范围，我国学术界应在借鉴国外先进经验的基础上，在当前大学行政化倾向日益严重的背景下，通过百花齐放式的讨论和争论，争取早日达成基本共识，从而确定大学自治权的应然范围，这样才能在大学章程中对大学自治权予以明确规定，大学章程才能成为日后抵制政府不当干涉的“挡箭牌”。

（四）明确大学与师生间的法律关系

对于大学与师生间的法律关系，笔者认为其性质和内容至关重要。大学与师生之间的法律关系的性质，在不同的环节中，如针对学生的招生、学生日常生活、平时考试、毕业证书和学位证书的发放等环节，针对教师的招聘、教师参与大学管理、辞退等环节，是平等的民事法律关系还是行政法律关系，需要由章程具体明确。大学与师生之间法律关系的内容是它们各自的权利义务。对于大学的权利义务，现有的法律已经较为详细地规定。师生相对于大学而言，处于弱势地位，因而现实中更为紧迫的是要明确师生的权利义务。高校教师的权利与义务的明确及保障是实现大学自治的重要基础。就教师的权利与义务规定而言，西方发达国家的大学章程中主要集中在教师参与高校管理的方式、学术权力的行使方式、教师的聘任等方面。如在《康奈尔大学章程》中规定：在学院范围内，除正式教授外，所有级别的兼职教授、高级讲师和讲师可直接参与关于学院定位的决议；在系范围内，兼职教授全程参与雇佣其他较低级别兼职教授的决定，高级讲师全程参与雇佣其他高级讲师和讲师的决定，讲师全程参与雇佣其他讲师的决议[7]。这些规定就为康奈尔大学教师参与学校管理提供了依据。《澳门大学章程》规定了学术水平评定和核准的程序以保障学术公平和公正[8]。我国的大学章程，对于教师的权利义务，有的已明确列举，如《合肥工业大学章程》，有的则未有涉及，如《上海交通大学章程》。笔者认为，我国的大学章程有必要借鉴国外大学章程的做法，对教师的权利义务进行明确而具体的规定，特别是在教师参与大学管理的权利方面，赋予教师实质意义上的参与决定权，在教师承担的义务方面，给予教师宽松的科研环境，避免用行政考核方式对教师的科研进行考核，这样大学自治才有可能实现，真正的大师也才有可能不断产生。

对于学生而言，在国外发达国家的大学章程中，大部分都强调学生的平等主体地位，让学生参与学校管理。如美国加州大学伯克利分校的教务常务委员会由18个委员会组成，它们涉及学校规划和资源分配、入学注册、课程教学、教育政策等，每个委员会吸收有学生成员。《密歇根大学章程》规定“校董事会授权校长听取并解决学生投诉的重要事情”[11]。我国大学章程欠缺学生参与高校管理的规定，因为学生更多地被定位为被管理对象。我国的大学章程可以借鉴国外大学的做法，增加学生权利条款，加强学生参与高校管理的话语权，并赋予学生权利受到侵犯时的救济途径，真正实现保护学生的合法权益。

参考文献：

[1]王大泉.我国高等学校章程建设的现状、问题与发展路径[J].中国高等教育，2012（2）.

[2]段海峰.吕速.大学章程制定主体资格探析[J].成功.（教育），2008（6）.

[3]秦怀杰.大学章程的国内研究综述[J].中国高等教育评估，2011（2）.

[4]王嘉荞.大学行政化被指存五弊端教授出现人格矮化怪状[EB/OL]http：//blog.sina.com.cn/s/blog_48a985dd0100gr-

wr.html，2013-1-13.

[5]许宗力.法与国家权力（二）[M].台北：元照出版公司，2007：229.

[6]湛中乐.谢坷裙.大学章程制定主体及其相关问题探讨[J].高校教育管理，2011（11）.

[7]杨玉洁.法治视野下的大学章程研究[D].合肥：安徽大学2010.

[10]章志远.顾勤芳，我国大学章程制定的现状与课题——以两岸四地若干大学章程为分析样本[J].阴山学刊，2012（2）.

作者：汪秋慧

大学章程的法治论文 篇3：

法治视角下的大学章程探析

摘 要：大学章程是一所大学的“宪法”，是一部自治规章，对于高校的依法治教、自主办学意义尤为重要。随着经济社会的飞速发展，我国的大学章程建设也有了一些进步，但是不得不承认其制定本身仍然存在一些无法回避的问题。在依法治国的大的时代背景下，为大学章程制定的合法性提出一些可行性的建议。

关键词：法治；大学章程；依法治校

一个国家在教育领域的管理体现法治化，是体现现代文明社会发展的标志之一。随着我国法治化进程的发展，我国的高等教育也要不断的适应大学内外部环境的变化，进行法治化管理。那么大学章程的建设是保障高校制度管理不严、加强法治化管理的重要措施，也是“十三五”阶段高等教育改革和发展的必然方向。

一、大学章程的法治化体现

大学章程的法治化主要体现在其法律效力和法律价值两个方面。对于法律效力这个方面，根据国内外的教育情况以及法治化建设的情况了解，有以下四种方式来体现：以《吉林大学章程》为例，是首先在学校内部审核通过后在其教育主管部门进行备案；另一种方式是是由教育行政主管部门审核并且公布；还有一种是以政府令的形式发布，这种方式在我国的澳门行政区表现的比较明显，《澳门理工学院章程》、《澳门大学章程》，都是由当时的行政长官何厚铧签发的；第四种方式在国外运用的比较多，是由国会或州议会等立法机构通过，比如《牛津大学章程》、《纽约州立大学章程》等。这四种大学章程体现出的法律效率登记是依次递增的，显而易见，由大学内部自主审定通过，再由教育行政部门备案的法律效力最低，通过教育行政主管部门审核公布和政府令的方式发布的效力等级和权威性较高。效力等级最高的则是由立法机关审议通过并发布的。通过资料研究发现，目前在我国，大学章程制定的依据《教育法》以及《高教法》的相关规定，主要倾向于有高校先起草、经本校教职工代表大会及学校党委会审议通过，再报教育行政主管部门核准的程序。

一所大学的章程，其法律价值主要体现在对于高校内主体需求的满族程度以及高校外部活动的价值性。高校的举办者、办学者和管理者作为法律价值的主体；其价值客体是大学章程在学校内部所发挥的作用，大学章程作为一部规章，它所能保障的大学管理的秩序化、制度化，在实践中以此指导依法治校、依法治教。

二、我国大学章程建设中存在的法治缺陷

在西方发达国家，大部分高校都有自己的大学章程，章程作为高校“宪法”，具有最高的权威，以章程为“根本法”制定出相关规范，从而形成依法治校的规则体系。我国在民国时期建立了大量的现代大学，那个时期的高校基本上都有自己的大学章程，从而使当时的高校迅速发展提供了保障。但是由于历史原因，我国目前的教育状况而言，大学章程的建设仍处于起步阶段。绝大多数的高校并未制定大学章程，在制度保障方面的管理缺乏科学性和规范性，对于高校内部的重大问题也没有明确的处理准则。对于已经制定大学章程的高校来说，也存在着一些困境，虽然具有一定的创新性，但是在高校自主管理方面仍存在缺陷。

对我国目前已经制定的大学章程进行比较分析，无论在大学章程的制定还是实施程序都存在或多或少的疏漏，章程作为高校内部的最高等级管理规范，在起草、制定、修改和最后执行阶段没有遵循相关的法律优先原则、程序正当原则。从章程的制定、修改和执行缺乏适当的合理性与合法性。经过归纳整理，不难发现在高校大学章程中有关权力如何行使缺乏相应的规定，只是在附则条款中寥寥几笔，简单加以描述；反之章程大部分的内容都是围绕学校管理的实体规则而展开的。程序性条款的缺失则是我国目前大学章程建设存在的最大的缺陷，在目前出现较多的高校司法案例也多见于程序不合法方面，存在法律程序瑕疵。

在章程的起草阶段缺乏深入的调研，在制定前期没有规划、调查研究程度不够，如果对于本校的实际情况再缺乏了解的话，那么对于问题的特殊性就会把握不准，在可行性方面的论证就缺乏说服力。法治化缺失体现的另一方面则是缺乏相关法律专业的审查，章程的制定要严格依据《教育法》、《高教法》等法律规范，不得与之相冲突。在章程的通过程序上，没有统一的方式。在高校中权力体系包括校党委的权力、教职工代表大会的权力、学术委员会的权力等，由哪一个权力主体通过体现了章程的效力，作为学校的“根本法”，章程理所应当的应该由权力主体通过合理正当的程序进行通过并发布，否则不能生效。无论公立大学还是私立大学，大学章程应当报教育主管行政部门进行备案。缺乏备案程序的大学章程其法律效力就会受到限制。

三、大学章程制定的完善

在制订大学章程的过程中，要综合考虑学校与外部的关系，这种关系包括高校与行政机关之间、高校与高校之间、高校与社会之间三个方面。行政机关通过制定相应的法规来保障学校作为独立的法律主体的地位，实现自主办学、自主管理；高校之间的交流合作，资源共享，合作共赢也能促进大学章程的完善；在市场经济体制下，高校一方面进行高等教育，另一方面承担着为社会公众服务，提高经济效益的职责。根据教育部的相关文件精神，在大学章程制定的过程中要重视社会服务的功能。

制定大学章程应当严格依据相关的法律和法规，遵循法治原则。在我国与高等教育有关的教育法、高教法、教师法等从多方面对高校的相关活动加以规范。这些法律、法规、条例构成我国大学制度不可或缺的重要组成部分，但是不能涵盖方方面面的内容，大学章程是对大学制度健全的有效补充，同时不能违背法律的规定。

大学章程的建设要体现出创新性。现阶段我国高校的大学章程建设是教育发展的必经之路，同时也是深化我国高等教育改革的客观需要。在“大众创业、万众创新”的时代背景下，制定大学章程，明确各类权力主体之间的关系，完善高校内部的治理结构，逐步构建具有中国特色的现代大学制度。这就要求高校在制定章程的过程中，要树立创新意识，在面临学校在实际办学过程中遇到的敏感问题时明确规范、强化程序。体现章程程序化的同时要具有创新性。

大学章程是衡量现代大学制度的基本标志，同时也是建立现代大学制度的关键。我国的现代大学制度的建设道路上，不能完全照搬国外的做法，要结合自身的实际情况建立相应的制度，保障大学章程的顺利实施。（作者单位：辽宁经济管理干部学院法律工作室）

本文系辽宁经济管理干部学院2015-2016年度教育教学研究与改革项目课题“高职院校现代大学制度建设的研究与探索”的阶段性成果，负责人：卢红丹，编号：2015jzy09。

参考文献：

[1] 洪源渤.共同治理——论大学法人治理结构[M].北京：科学出版社2010.

[2] 李文君.建章立制依法治校——《高等学校章程制定暂行办法》施行[J].教育与职业，2012（3）.

[3] 陆文龙.政府职能的转变与现代大学制度的建立[J].现代大学教育，2005 （6）.

[4] 李文君.建章立制依法治校——《高等学校章程制定暂行办法》施行[J].教育与职业，2012（3）.

作者：战晓玮