行政诉讼附带民事诉讼特点论文

摘要：本文就行政诉讼法修改需着重解决的若干问题，如扩大行政诉讼受案范围、重新明确行政当事人资格和法律地位、进一步完善证据规则等提出了意见，并作了多方面的论证，对改革行政审判体制提出了新的思路，以期引起学界和实务界人士的关注，推进中国的行政法治现代化建设。今天小编给大家找来了《行政诉讼附带民事诉讼特点论文(精选3篇)》，希望对大家有所帮助。

行政诉讼附带民事诉讼特点论文 篇1：

论行政裁决司法救济制度

[摘要]行政裁决作为行政机关解决特定民事纠纷的一种方式，在一定程度上体现了行政权和司法权的融合。目前存在的民事诉讼、行政诉讼、行政附带民事诉讼三种司法救济方式尚不能很好地发挥行政监督和当事人权利保障的作用，而当事人诉讼不失为一种值得我们考虑和借鉴的模式。

[关键词]行政裁决；司法救济；当事人诉讼

[作者简介]韦佼杏，广西大学法学院2009级硕士研究生；李佳芳，广西大学法学院2010级硕士研究生，广西南宁530004

[文献标识码]A

一、行政裁决的价值与特点

行政裁决是指行政主体依照法律授权，对平等主体之间发生的，与行政管理活动密切相关的，特定的民事纠纷进行审查并作出裁决的具体行政行为。

行政裁决作为行政主体解决民事纠纷的一种方式，它的价值在于能较为便捷和高效地解决专业性和技术性民事纠纷。现代社会经济的发展，民事纠纷会涉及到与行政机关日常管理相关的金融、专利、交通、环境等各个领域。与普通法院相比，行政机关在这些领域所具有的专业知识优势就得到明显体现。“一般说来，拥有精良技术装备和专业从业人员的行政机关是行政管理问题的专家，相比较而言，法院则不具备解决纯粹行政问题的知识优势，因而由技术上‘文盲’的法官对数学和科学证据所作的实体审查是危险和不可靠的。”而这些专业纠纷的解决对于专业的行政管理人员来说却是游刃有余。

同时，和法院的司法程序相比，行政裁决还具有便捷高效的特点。英国著名行政法学家威廉·韦德说过：“法院的法律程序是琐碎、缓慢、费用昂贵，它的缺陷也正是其优点，因为法院的任务是实现高标准的公正。一般而言，公众总是需要尽可能的最好的产品，并准备为此付出代价。但在处理社会事务当中，目标就不同了，这个目标并不是不惜任何代价以获得最好的结果，而是在符合有效管理的基础上取得最好的结果，为了节省社会和当事人的开支，应当使争议得到迅速和经济的处理。”

二、我国行政裁决司法救济制度的主要模式

行政裁决制度能高效便捷地处理民事纠纷，但公民权利受到强势行政权力侵害的风险性也会随之增加。只有建立完善的行政裁决救济制度，才能对行政主体行使行政裁决权进行有效的监督和制约，防范行政权的扩张和滥用，进而保障民事纠纷当事人的合法权益。行政裁决的司法救济主要有行政诉讼、民事诉讼、行政附带民事诉讼三种途径。

行政诉讼方式可以监督行政主体依法行政，同时可以避免司法机关与行政主体间法律文书的冲突。但是存在的问题是，行政诉讼只能对行政行为的合法性及有限的合理性进行审查，这会导致其解决纠纷的局限性，不能充分保护当事人的合法权益。行政诉讼并不能最终解决民事纠纷，纠纷的解决还是得通过新一轮的行政裁决进行，不利于改变行政主体逃避履行行政裁决职责的现状。

民事诉讼作为行政裁决的救济制度具有一定的合理性。纠纷一方当事人对行政机关作出的裁决不服而向人民法院起诉，始终围绕着民事权益纠纷进行，采用民事诉讼可以较为直接地解决民事纠纷。但民事诉讼的缺陷在于：首先，它违反了行政行为公定力原理。行政裁决一经作出，对任何人都具有被推定为合法、有效并予以尊重的效力。如果当事人直接抛开行政裁决而直接向人民法院提起民事诉讼，将会造成对行政行为公定力的否认。其次，民事诉讼不能对行政行为进行司法监督，将会导致行政主体滥用行政权的行为得不到审查。最后，民事诉讼加大了当事人的诉讼成本。将行政裁决的效力弃之不顾，就会形成行政裁决、一审、二审三次救济，耗时比普通民事诉讼更长，违背了行政裁决制度设置的初衷。

行政附带民事诉讼在行政诉讼过程中，人民法院在审查具体行政行为合法性的同时，可以根据当事人的请求，通过同一程序同时解决民事和行政纠纷。这种制度虽然在形式上提高了司法效率，但在具体操中却错综复杂。虽然行政行为与民事关系具有内在关联性，但在诉讼的审查内容方面不是相同的，解决了行政纠纷，还需通过民事诉讼来解决民事争议。二者的举证责任分配恰恰相反，很有可能造成不同的裁判结果。例如行政诉讼中因行政机关举证不足而胜诉，而在民事诉讼中原告又会因自己举证不足而败诉。

三、对学界提出的日本当事人诉讼制度分析

在我国现有的司法救济制度尚不能很好发挥效用时，不妨分析和借鉴国外的成熟经验。在国外的相关制度中，日本的当事人制度对我国行政诉讼制度类型的构建具有很大的借鉴意义。

当事人诉讼模式是日本行政诉讼制度中确立的一种诉讼类型。分为实质当事人诉讼和形式当事人诉讼。实质当事人诉讼指的是公法上的当事人诉讼。如公务员请求给付薪金的诉讼；形式当事人诉讼是有关确认或形成当事人之间法律关系的处分或裁决的诉讼。形式当事人诉讼制度的特点是：诉讼的被告是民事争议的另一方当事人，行政机关可以依申请参加诉讼或由法院依职权通知其参加诉讼；原告可以直接提起给付之诉，而不必先请求法院撤销或变更行政裁决；法院直接审理当事人之间的民事纠纷，而不直接审理行政裁决的合理性和合法性；该程序主要适用民事诉讼程序进行审理，判决结果同时拘束民事当事人和行政机关。

当事人诉讼模式的优势在于：首先，在主体的确定方面，直接以民事法律关系的当事人作为诉讼当事人有利于明确案件争议的焦点。法院审理的重点在于当事人之间的民事争议，在诉讼过程中，兼顾对行政行为的审查，监督了行政裁决行为。排除行政机关的被告地位，有利于行政机关积极主动行使裁决权。实务中行政裁决机关为避免当被告往往对案件久拖不决，不仅影响了当事人合法权利的及时实现，也使行政裁决制度的效用大打折扣。其次，当事人诉讼制度主要适用民事程序进行审理，同时准用行政诉讼的有关规定，将行政、民事诉讼程序有机地融合在一起，提高诉讼效率，降低当事人的诉讼成本。总的来说，当事人诉讼制度符合司法最终原则，既尊重了当事人的诉权，也有利于行政争议和民事争议的全面解决。

四、我国当事人诉讼制度构建的基本构想

当事人诉讼模式的优点在于能够彻底解决行政主体不宜作为行政裁决诉讼被告的问题，有利于行政裁决制度的优势得到积极发挥。同时，统一简化行政裁决救济路径，方便民事纠纷当事人提起诉讼，并能消除当事人的抵触心理。这一诉讼模式已被不少学者认同，其具体操作运用也值得我们进一步探究。

首先，当事人地位的确立。当事人诉讼模式的原告应为对行政裁决不服的相对人，被告为另一方民事主体。行政机关作为独立的裁决者不作为诉讼当事人，如行政机关牵涉到有关事实的认定，应由法院通知其参加诉讼，在诉讼过程中，行政机关应向法院提交裁决所涉及的相关文书。一方面有利于法院利用行政裁决机关的专业知识和技能查明事实情况，以作出公正的裁决；另一方面也是为了证明行政裁决行为的合法性。

其次，举证责任的分配问题。由于当事人诉讼是以解决民事争议为直接目的，当事人对案情最为熟悉，举证相对容易，因此，举证责任适用民事诉讼中的“谁主张，谁举证”原则。双方当事人在诉讼中充分辩论，有利于案件事实的充分展开，有利于民事纠纷的公正处理。行政主体仅负提交相关书面材料以证明行政行为合法的义务，这也是由行政裁决中行政主体的中立性地位决定的。

再次，对于审判组织的设立，行政裁决诉讼不仅要解决特定当事人之间的民事纠纷，还需要对行政裁决的合法性进行审查。由于行政审判与民事审判存在很大区别，如审理原则、合议庭的组成方面等，因此，由行政庭或者民庭审理政裁决案件会存在这样或那样的问题，我国不妨组建行政民事审判庭，由行政民事审判庭对行政裁决案件一并审理。由于民事法律关系是法院审理的重点，为查明当事人之间所争议的民事纠纷，应适用民事诉讼程序由当事人举证辩论以查清事实，之后再对行政裁决进行书面审查，必要时可以通知行政裁决主体出庭。

最后，在当事人诉讼审理中，在不涉及公共利益的情况下，为了保障民事争议一方当事人的权利，应中止行政裁决行为的执行。行政诉讼不停止执行主要是出于对公共利益的考虑，如行政裁决所涉及的仅仅是当事人权利义务关系之间的争议，则应从保护当事人权利的角度出发，中止行政裁决的作为的执行。

作者：韦佼杏 李佳芳

行政诉讼附带民事诉讼特点论文 篇2：

修改行政诉讼法需重点解决的几个问题

摘要：本文就行政诉讼法修改需着重解决的若干问题，如扩大行政诉讼受案范围、重新明确行政当事人资格和法律地位、进一步完善证据规则等提出了意见，并作了多方面的论证，对改革行政审判体制提出了新的思路，以期引起学界和实务界人士的关注，推进中国的行政法治现代化建设。

关键词：行政诉讼法；修改

行政诉讼法已经实施了十五年，这期间，无论行政诉讼实践还是行政诉讼理论都有了空前的发展。行政诉讼法对于保障公民权利、规范行政行为、监督行政机关依法行政、促进行政法治化起到了重要作用。随着我国法制建设进程加快，社会经济的不断发展和各项改革的深入，现行的行政诉讼制度在实践中也暴露出一些问题，亟待给予回答。能否正确回答和解决这些问题，不仅关系到行政诉讼制度的发展，也与整个中国行政法治的前途和命运息息相关，所以，摆在我们面前的首要任务是了解和掌握行政诉讼的现状和问题所在，然后深入思考和分析问题的成因，为最终解决这些问题提出建设性的意见和方案。

一、完善我国行政主体理论，扩大行政诉讼的受案范围

我国在社会转型期出现了大量具有行政执法权的非政府组织和非授权组织。这些组织虽不具有行政主体资格，却行使着国家的公权力，其行为直接影响了行政相对方的权利和义务。我国行政主体理论未将其纳入行政主体的范围，在法律、法规等尚未明确规定其法律性质的情况下，如果以其为被告提起行政诉讼，法院就不能受理，从而不能对其公务行为进行司法审查，行政相对方也丧失了公力救济的机会。根据国外的行政主体理论，行政主体的范围非常广泛，既包括各级国家行政机关，还包括一些非政府组织如公务法人或公法人。其共同特点是行使公共权力，代表公共利益。西方国家以公务标准确立的公务法人制度，对我国行政体制改革和行政组织法的完善具有重要的借鉴意义。我们在修改行政诉讼法的过程中，应将一些代表公共利益、行使公共权力的事业单位、社会团体、行业协会等组织明确地纳入到行政主体中来，以便确立其行政诉讼的被告资格，扫清司法实践中的障碍，进一步扩大行政诉讼的受案范围。

二、将抽象行政行为纳入司法审查的范围

根据我国行政诉讼法的规定，抽象行政行为不可诉。随着形势的发展，法院审查抽象行政行为的必要性体现在以下几个方面：（一）对抽象行政行为进行司法审查符合健全行政法制监督体系的需要。把抽象行政行为纳入受案范围，可以健全司法审查制度，以更全面地保护行政相对人的合法权益，维护和监督行政机关依法行政。（二）我国行政复议法进一步扩大了行政复议的范围，将一部分抽象行政行为纳入到其中，行政相对方对具体行政行为所依据的规章以下的规范性文件可以提起行政复议。如果不将抽象行政行为纳入到行政诉讼的受案范围之中，就很难使两者很好地衔接。（三）根据WTO有关司法审查的规定，成员国的部分抽象行政行为，如行政法规、部委规章、地方性法规和地方性规章以及具有普遍约束力的决定、命令都将纳入司法审查的范围。如果我们仍将这些抽象行政行为排除在司法审查之外，申请人会因中国欠缺对有关服务贸易的政府规范性文件的有效审查机制，而将申请诉诸世贸组织的争端解决机制，这样将可能给我国司法制度带来不利的影响。基于上述原因，笔者建议将抽象行政行为逐步纳入司法审查的范围。

三、完善行政附带民事诉讼的运作程序

行政诉讼法没有明确规定行政附带民事诉讼问题，最高人民法院1999年11月《关于执行<行政诉讼法>若干问题的解释》第61条规定：“被告对平等主体之间民事争议所做的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”但由于对行政附带民事诉讼案件的受理、审判及执行程序并未作出具体规定，审判中难以操作。因此，笔者建议完善行政附带民事诉讼的运作程序：（一）附带民事诉讼必须同行政诉讼一同提起，或在法院对行政诉讼作出判决前提起。（二）附带民事诉讼的当事人包括原告、被告和第三人。附带民事诉讼的原告可以是被处罚人，也可以是被侵害人；附带民事诉讼的被告可以是行政诉讼的原告，也可以是行政诉讼的被告。附带民事诉讼是由于民事权益受侵害引起的，这就决定了附带民事诉讼原、被告身份具有平等性。（三）附带民事诉讼的范围既包括因被诉具体行政行为引起的行政赔偿诉讼，又包括因被处罚人违法行为引起的民事赔偿诉讼。（四）附带民事诉讼应与行政案件由同一审判庭一并审理。在审理期限上，行政案件法院一般应当在立案之日起3个月内作出一审判决，而民事案件一般是6个月。为保证判决的一致性，附带民事诉讼的审理期限设置为3个月较为合理。

四、改革行政审判体制，确保法院独立公正审判行政案件

行政诉讼被告的特殊性，决定了人民法院在审理行政案件中，遇到的干扰和阻力比其他审判工作更大，为了减少人民法院在审理行政案件中的干扰和阻力，最高人民法院通过司法解释在案件管辖上采取了一定措施，提高了案件的级别管辖。但这只是权宜之计。因为目前我国法院设置体制和法官的选任晋升管理制度充满了地方化和行政化色彩，决定了法院很难做到独立和公正。因此，必须通过行政诉讼制度改革创出一条司法改革的新路。

最理想的方案是：借鉴许多大陆法系国家的经验，设立相对独立的行政法院。行政法院是直属于最高人民法院的审判机关，原来由人民法院行使的行政审判职能，全部转由行政法院行使，各级人民法院行政庭取消，其他业务庭的与行政机关有关的案件审判职能取消。各级行政法院只接受上级行政法院的业务指导，完全独立于地方各级人民法院和地方各级权力机关。最高行政法院院长可以由最高人民法院院长兼任，也可由其他人担任，由全国人民代表大会选举或罢免。最高行政法院的工作受全国人民代表大会常务委员会和最高人民法院的监督。副院长、审判员由全国人大常委会根据最高行政法院院长的提请任免。高级行政法院、中级行政法院和基层行政法院的院长、副院长、庭长、副庭长、审判员均由上级行政法院任命。行政法院的组织系统可以是最高行政法院和地方各级行政法院。地方各级行政法院分为基层行政法院、中级行政法院和高级行政法院。地方各级行政法院的设置不与现行行政区划重叠。可以根据实际需要，按自然地域划区设置。在交通不便的边远地区，可以采取由基层行政法院设立派出行政庭的方式加以解决。

五、解决行政判决裁定执行难和非诉执行的问题

长期以来，行政判决裁定的执行难是一个棘手的问题。最主要的原因是法院缺乏司法权威 和独立性，被告敢于抗拒法院的裁判。目前法律规定“罚款”和“向行政机关提出司法建议”等执行方式远不能解决所有执行难问题。为此，我们建议通过修改行政诉讼法的方式采取以下几项措施，保障行政判决的执行效果。第一，提高执行法院的审级。即所有行政案件的执行均交由高于被执行行政机关级别的法院执行。第二，强化行政机关首长的法律责任。我国行政机关实行行政首长负责制，他应该对行政机关的全部行为负责任。拒不执行法院判决裁定构成犯罪的，应当按照《刑法》第313条规定追究行政首长的“拒不执行判决、裁定罪”。行政诉讼法应该对此对此作出明确规定。第三，改革非诉执行制度，建立“官告民”的简易诉讼制度。我国现行的行政执行体制是，行政机关作出行政处理决定后，如果相对人在一定期限内拒不履行其义务，又未提起诉讼，行政机关可以依法强制执行，或者申请法院强制执行。这种体制存在的问题是，行政机关享有自己执行的权力十分有限，大部分需要申请法院强制执行。而法院本身的力量和权威不够，所以执行的效果比较差。为此，建议制定《行政强制执行法》，赋予执法机关一部分强制执行措施。行政机关对作为和不作为义务、容忍义务，享有自我执行的权力。如对于吊销营业执照、责令关闭的处罚，可以采取断水断电、强制封闭、填埋、收缴证照等执行措施。同时，对于数额较大的金钱给付义务的执行，如罚款和没收，为了防止执法机关滥用强制措施，建议创设“官告民”的简易诉讼制度，由法院运用简易程序审查后执行。

作者：朱建良

行政诉讼附带民事诉讼特点论文 篇3：

检察机关提起公益诉讼制度的理解与完善

内容摘要：自党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确要求“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”以来，关于行政公益诉讼的研究层出不穷。鉴于此，本文进一步探讨了开展行政公益诉讼的必要性，以及检察机关提起公益诉讼的天然优越性。通过总结分析行政公益诉讼的发展规律和发展瓶颈，为完善行政公益诉讼制度提出合理建议，从而推动我国行政公益诉讼制度的发展。

关键词：检察机关 公益诉讼 优越性

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，为检察机关是否具有提起公益诉讼主体资格的争议画上了句号，也为检察机关积极运用检察权维护社会公共利益指明了方向。

一、提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”的背景

（一）传统公益诉讼面临的现实困境

公益诉讼是指当国家利益或社会公共利益受到侵害时，根据法律的授权，由有关主体向人民法院提起诉讼，以维护国家和社会公共利益的制度。[1]但现实生活中，个别行政机关或者企业单位违反国家法律、法规，严重侵害公共利益，造成生态环境严重污染、资源损害、国有资产流失等行为时有发生，但相关责任单位或者个人却常常没有得到应有的法律追责，这已经引起全社会的广泛关注。长期存在这种状况，与我国的诉讼理论及法律规定的滞后是有一定的关系。按照传统法律规定，只有当公民、法人或者其他组织因为自身的民事权益受到侵害或者与他人发生民事权益纠纷时，受到损害的个人或者相关单位、组织才能以诉讼案件原告的身份向人民法院提起诉讼，请求人民法院依法保护其民事权益。而许多侵害社会公共利益的行为，就因为找不到直接的利害关系人或者受害者，没有适格的主体向人民法院提起诉讼，造成公共利益损失得不到赔偿。

（二）检察机关维护公共利益困难重重

检察机关作为国家法律监督机关，其维护公共利益的方式主要通过监督国家机关和相关单位及其工作人员执行法律、遵守法律，具体可采用支持起诉、督促起诉、刑事附带民事诉讼等方式，但这些都有很大局限性。一是支持起诉缺乏可操作性。支持起诉者的起诉仅限于对受害者提供经济、道义上的支持和法律帮助，是否起诉取决于受害人，检察机关无代位起诉的权利。二是督促起诉没有强制效力。督促起诉中检察机关的主要职责是监督被督促单位及时行使诉权，提起诉讼，以通过正当的诉讼途径维护国有资产及社会公共利益。但由于该制度没有具体的法律规定，没有强制效力，实践中经常会遇到被督促单位拒绝或拖延起诉而检察机关无法对其进行规制的尴尬。三是刑事附带民事诉讼形同虚设。我国《刑事诉讼法》第99条规定：“如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼。”但在司法实践具体操作过程中，由于《刑事诉讼法》未作规定的事项，要遵守《民事诉讼法》的规定，而现行《民事诉讼法》却通篇缺乏对检察机关提起民事诉讼的授权性规范，导致检察机关在刑事司法实践中无法操作，提起附带民事诉讼案件屈指可数。

二、检察机关提起公益诉讼有着天然优越性

（一）检察机关的性质和职能为其提起公益诉讼奠定基础

我国《宪法》第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”这是国家最高权力机关以国家根本法的形式确定我国检察机关是国家的法律监督机关，具有广泛的法律监督权，它作为社会公众利益的代表与作为法律监督者的身份合而为一，这为其介入公益诉讼奠定了坚实的基础。公益诉讼的被告通常是公益侵权的一方，是社会的强势者，依靠分散的、弱势的甚至不确定的受害者提起诉讼，无法真正保护公共利益。检察机关作为公权力机构提起公诉，提请人民法院依法作出裁判，意味着检察和审判功能的同时拓展，是法治社会的必由之路。

（二）检察机关的职能破解了公益诉讼立案难问题

根据法律规定，不论提起哪种性质的诉讼，都必须符合法定条件。虽然在行政诉讼中，依法承担举证责任的是实施违法行为者，但按照法律规定，原告必须提出具体的诉讼请求和事实依据。检察机关是代表国家维护国家法律统一正确实施的，其有能力正确提出诉讼请求及事实根据，也有能力确保提出的诉讼请求不会偏离维护国家利益、社会公共利益的轨道。而公民个人或者法人以及其他组织，往往由于缺少必要的经验而难以准确表达诉求和提供充分的事实根据。

（三）检察机关的职能破解了公益诉讼取证难问题

我国《民事诉讼法》规定：“当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。”检察机关作为国家的司法机关，拥有法定的调查权，能依照法定程序来搜集证据，发现有关的违法事实，相比于其他社会团体提起公益诉讼过程中容易遇到的调查事实取证困难的现状，其更容易克服诉讼中的技术性问题，进一步实现原、被告双方诉讼力量的均衡，为维护国家、社会公共利益提供更加有力的保障。

（四）检察机关的职能破解了公益诉讼胜诉难问题

《刑事诉讼法》规定了人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督，《民事诉讼法》规定了人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督，《行政诉讼法》也规定了人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。也就是说，我国检察机关有权对三大诉讼活动均实行法律监督。鉴于此，检察机关提起公益诉讼后，能够通过行使法定的法律监督权，切实保障侵害公共利益的违法行为得到公平、公正地审理和裁判，这是其他任何机关、组织和个人所不具有、也不可能具有的优势条件。

（五）检察机关拥有提起公益诉讼需要的人才

任何诉讼的提起都需要具体人员来实施，公益诉讼的提起也不例外。提起公益诉讼，不仅需要人力资源保证，更需要拥有专门业务知识的人才，只有具备这些条件，才能确保提起公益诉讼的顺利进行。检察机关作为专门的司法机关，拥有具备专业法律知识的检察人员，是提起公益诉讼不可取代的人力资源保障。

三、完善检察机关提起公益诉讼制度的建议

（一）立法上明确检察机关提起公益诉讼的主体资格

目前检察机关探索公益诉讼仍面临诸多困难。《决定》提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度，是修改法律的政策依据。而赋予检察机关公益诉讼起诉权，是对现行法律制度的突破，一定要经过立法机关的授权，处理好党的政策与国家法律的衔接问题[2]，实现公益诉讼的多元启动模式。赋予检察机关公益诉讼起诉权，一方面解决了虽无适格原告，但权利依旧可以得到有效维护的难题；另一方面，当负有监管职责的机关、组织在经过检察机关督促后仍然不作为，由检察机关提起诉讼，可以避免国家利益和社会公共利益遭受进一步损害。

（二）建立检察机关提起公益诉讼公开申请及监督制度

公益诉讼的前提是有权益受到侵害，也需要检察机关代为提起诉讼，但这并不意味着应该由检察机关到处去找谁的权益受到侵害，而应该是鼓励社会公众积极参与，让权益受到侵害的公民和社会组织把相关情况向检察机关提出申请。所以检察机关提起公益诉讼的背后，应该建立一个面向公众的、公开的申请制度，以理顺检察机关与权益受到侵害的公民、法人之间的联系，让权益受到侵害的组织和个人有效地参与进来。公民、法人向检察机关提出公益诉讼的申请后，检察机关应该给予答复，表示受理申请并可以提起诉讼，或者有其他原因不能提起诉讼的，应该说明理由。如果公民、法人认为权益确实受到侵害，确实需要检察机关提起诉讼，但是检察机关不予受理，不提起诉讼，公民、法人有权向同级人大及上级检察机关申诉。

（三）明确检察机关在提起公益诉讼中的诉讼地位

确立检察机关提起公益诉讼制度旨在将损害公共利益的案件纳入司法审查的范围，因此在程序设计上，应和刑事公诉人角色类似，起诉人可以称为民事公诉人和行政公诉人。这既体现出我国检察机关的法律定位，又是其在刑事诉讼中承担公诉人角色的自然延伸，同时也不破坏传统的诉讼结构。[3]它提起的公益诉讼和刑事公诉一样，均是基于国家法律监督者的地位，是代表国家起诉，以国家名义为维护国家利益和社会公共利益提起诉讼，而不是因为检察机关对诉讼标的有自身的利益关系而提起诉讼。检察机关在提起公益诉讼中居于公诉人地位，承担着法律监督者和原告的双重职责。如同刑事诉讼中实行对抗制的控、辩、审三方的关系一样，公诉人的主要任务既是以法律监督者的身份对庭审活动实行法律监督，又是作为原告方，与被告方处于平等的诉讼地位，在诉讼中负有证明其主张的责任，享有原告的诉讼权利，承担原告的诉讼义务。

（四）设立检察机关提起公益诉讼的前置程序

鉴于司法程序不能解决所有的社会问题，检察机关需慎重行使诉权。公诉的基本前提应为用尽其他替代方法，私权救济机制无法有效实施。也就是说，检察机关提起公诉前，应尽可能地督促其他主体行使公益诉权。在程序选择上，其他主体提起一般公益诉讼应该成为司法救济的首要渠道，检察机关提起民事、行政公诉对其他主体提起一般公益诉讼具有保障补充作用，两者相辅相成，共同构成完整的公益保护体系。对其他主体提起一般公益诉讼的情况，既可由行政主管机关如国资局、环保局等主体提起民事公益诉讼，也可由公益团体组织或特定个人提起民事、行政公益诉讼。尤其是社会组织更了解特定领域特定行业的特点，由其分担部分公益诉讼，可避免某一主体独占起诉权利，缓解检察机关的工作负担。这些救济途径均未提起或均告无效时，再由享有管辖权的检察机关作为拾漏补缺的守门员主体代表国家提起公诉。

（五）设置提起公益诉讼案件专门业务结构

由于生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等公益诉讼案件涉及高科技、专业化等特点，故检察机关可以根据维护社会公共利益的需要，设置公益诉讼专门业务机构，配备相应的具有法律及相关专业技术能力的人才，专门负责对于危害社会公共利益案件的起诉以及相关诉讼职能，从而确保提起公益诉讼案件的起诉质量和效率。《人民检察院组织法》第20条规定：“最高人民检察院根据需要，设立若干检察厅和其他业务机构。地方各级人民检察院可以分别设立相应的检察处、科和其他业务机构。”党的十八届四中全会强调：“推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化，完善法律职业准入制度，建立从符合条件的律师、法学专家中招录立法工作者、法官、检察官制度。”

（六）合理设置案件管辖

一是级别管辖。为缓解民事行政检察工作中已有的“倒三角”情形，符合矛盾不上交、纠纷消化在基层的指导思想，合理的级别管辖设置应该为：发生在县级及其以下范围或影响范围较小的侵害公益的一般案件，由县级检察院管辖；影响范围较广、公共利益遭到严重损害的重大案件，由地市级检察院管辖；跨地域范围广、公共利益遭到特别严重损害的特别重大案件，由最高人民检察院指令省级检察院管辖。二是地域管辖。原则上应当由行为发生地或结果地检察机关管辖。如存在地方保护主义、说情、干预等法外因素影响，为保障公正行使检察权，更好地排除对公正司法的阻力和干扰，可由上级检察机关指定异地检察机关管辖或跨区域管辖。

（七）不能把公益诉讼胜诉率作为考核标准

要按司法规律办事，科学合理设置考核指标，建立科学管用的激励约束机制，树立严格执法、公正司法的正确导向。强调检察机关提起诉讼应当以公益诉讼为界限，同时需要防止把提起公益诉讼的胜诉率作为考核标准。因为如果按此标准，检察机关虽然与案件的诉讼标的、诉讼结果不存在民事、行政利益关系，但是会产生职务上的利益关系，会使检察机关在公益诉讼中产生角色冲突。

注释：

[1]参见杨凤临：《北京将设检察院第四分院承担公益诉讼等职责》，载《京华时报》2014年12月11日。

[2]参见贺恒扬：《提起公益诉讼是法律监督应有之义》，载《检察日报》2014年12月5日。

[3]参见贺恒扬：《提起公益诉讼是法律监督应有之义》，载《检察日报》2014年12月5日。

作者：张春玲