要写好一篇逻辑清晰的论文,离不开文献资料的查阅，小编为大家找来了《形式与政策教育论文(精选3篇)》相关资料，欢迎阅读！摘要：我国高职教育改革发展所取得的成就，得益于国家政策的大力扶持。但政策在执行过程中出现了各种各样的政策执行偏离现象，无法常态执行，严重影响政策目标的实现。本文立足现实，结合实际案例分析了我国高等职业教育政策执行中政策敷衍、缺损、歪曲、抵制等有意偏离现象及受执行环境和自身能力限制的无意偏离现象。
第一篇：形式与政策教育论文
当地化：中国教育援非政策取向、形式及其反思
摘 要：自上世纪50年代中国开始对非教育援助以来，援助政策经历了国际主义和人道主义取向、平等互利实事求是取向和注重受援国教育发展能力建设取向三个阶段。援助形式主要包括资助留学生来华留学、人力资源开发与培训、校际交流与科研援助、教育物资援助等。随着中非关系的深化和合作领域的拓展，教育援非实践需要在服务国家对非战略、创新援助形式、提升援助有效性等方面不断探索创新。
关键词：教育援非；政策取向；基本形式
教育援非是我国对非援助的重要组成部分。自上世纪50年代以来，我国教育援非的政策取向随着国家援外政策和对非政策的调整而不断变化，并呈现出明显的阶段性特征。与政策取向变化相适应，对非教育援助的形式在不同的历史阶段也各有侧重。考察不同发展阶段的教育援非政策取向与基本形式的演进，对于认清教育援非的发展历史，把握援助发展趋势具有重要的启示意义。
一、中国教育援非政策取向的演进
作为对外援助的组成部分，我国教育援非的政策取向与国家援外政策和对非政策的调整基本一致，先后呈现出意识形态化、注重平等互利和实事求是、注重受授国教育发展能力建设的阶段特征。
（一）国际主义和人道主义的政策取向，援助的意识形态化较强（1955-1980）
援外政策是外交政策的重要组成部分，深受外交政策取向的影响。新中国成立之初，面临着西方国家的封锁，奉行“一边倒”的外交方针，这也决定了“对外援助的对象首先是社会主义内需要援助的国家”。[1]出于国际政治需求的考量，“新中国以国际主义和人道主义作为提供国际援助的主要出发点，而不是将对外援助事业作为权宜之计。这一出发点主要表现为中国承诺对人类自由和平等的事业提供援助，特别是对和中国人民有关同样经历的受剥削和压迫的人民承担援助义务。”[2]对外援助的出发点，“是根据无产阶级国际主义精神，支援兄弟国家进行社会主义建设，增强整个社会主义阵营的力量……”[3]这是整个国家援外政策的基本方针，也是中国教育援非的政策取向。
1955年万隆会议后，中国正式启动了对非援助，教育援助活动也随之开启。同年五月，开罗大学法学院教授来访中国，中国政府与埃及政府签订了《中华人民共和国政府代表和埃及共和国政府代表关于两国文化会谈纪要》，在双方互派留学生、教师交流等方面达到共识。在此基础上，1956年，中埃两国政府签署《中华人民共和国政府和埃及共和国政府文化合作协定》，决定双方互派语言教师到对方国家任教、交换教授和科学家、交换留学生、文凭和学位互认以及教师和学生代表团互访等[4]。1959年，中国同几内亚政府签署了《中几两国政府文化合作协定》，这是中国政府同撒哈拉以南非洲国家签订的第一个文化合作协定。双方决定在交换留学生、互派教师和学生代表团等方面合作。1964年，周恩来总理在非洲访问期间，提出平等互利、尊重主权、保证受援国人员充分掌握技术等八项原则，标志着中国对非洲援助政策的正式形成[5]。此后，中国对非教育援助也一直在八项原则指导下开展，直至上世纪80年代。与我国的援外政策取向一致，这一时期教育援非的政策基本上是国际主义、人道主义的，援助的意识形态化、政治性倾向比较明显。
（二）“平等互利”、“实事求是”政策取向，强调对非援助的实效性（1980-2000）
改革开放后，中国的外交政策有了较大调整，党和政府对援外的必要性和重要性的认识也更加深刻，再次将对外援助视为国家对外交往的战略性问题。援外工作贯彻“解放思想、实事求是”的原则，放开了意识形态的片面束缚[6]。国务院和有关部门在1980年重新确定了改革开放时期中国对外援助的总方针，提出了坚持国际主义、坚持援外“八项原则”，并提出“有出有进、平等互利”等主张。1983年初，中央结合援外工作的实际和国内发展的需求，提出了“平等互利，讲求实效，形式多样，共同发展”等四项原则，突出“平等互利”和“实事求是”的内容，既确认了中国作为社会主义大国进行对外援助的国际责任和义务，同时又提出中国的对外援助要“量力而行，尽力而为”。[7]
在平等互利、实事求是的原则指导下，教育援非的政策也更加注重实效，在接收留学生、援建项目、派遣教师以及开展合作科研时更多地考虑受援方教育发展的实际问题和需求。如通过教育高层互访，充分了解对方的教育发展需求；通过举办各类专业研修班、开展科学项目合作等方式帮助非洲国家高校学科建设，发展受援国高等教育，培养专业人才；通过派遣援非教师，“解决了其因缺乏专业教师而难以开课的问题，从而直接提高了非洲有关高等院校的教学与科研水平，为非洲国家经济社会的发展培养了一批专业人才”。[8]
（三）注重受援国教育发展能力建设政策取向，强调在援助的基础上加强合作（2000-至今）
2000年，以中非合作论坛正式成立为标志，中国对非洲的援助进入了新的发展阶段，在对非洲援助的同时，双方的合作也日益加强。中非合作论坛至今已举办六届部长级会议，每届论坛通过的宣言和行动计划均强调了对教育和人力资源开展援助的重要性。每届论坛行动计划的内容都具有较强的连续性，以保障援助活动的连续性和有效性。在首届论坛上发布的《中非经济和社会发展合作纲领》中，中国政府承诺通过设立“非洲人力资源开发基金”、增加非洲国家来华留学人员奖学金名额、帮助非洲高等院校加强学科和专业建设、制订国别培训计划等途径，加强对非洲国家的教育援助[9]。此后历届论坛发布的行动计划均再次强调了上述援助的内容，并对援助的方式、具体指标等做了更加明确的承诺。如《亚的斯亚贝巴行动计划（2004-2006年）》提出，“今后三年，中国政府将在现有‘非洲人力资源开发基金’规模基础上进一步增加资金投入，培养、培训非洲各类人员力争达到一万人”，“中国将继续帮助非洲高等院校与技能和职业教育培训学校加强学科和专业的建设”。[10]《中非合作论坛北京行动计划（2007-2009年）》提出，“今后3年内为非洲国家援助100所农村学校”，“在2009年之前，将向非洲国家提供中国政府奖学金的名额由目前的每年2000人次增加到4000人次”。[11]直至2015年12月发布的《中非合作论坛-约翰内斯堡行动计划（2016—2018年）》仍然强调，“中方将支持非洲国家改造现有的或新建更多的职业技术培训设施，在非洲设立一批区域职业教育中心和若干能力建设学院，在非洲当地培养20万名职业和技术人才，提供4万个来华培训名额，帮助青年和妇女提高就业技能，增强非洲自我发展能力”。[12]
除上述项目外，每届中非合作论坛在已经取得援助和合作成果的基础上，不断拓展援助的项目，提升援助的层次，将“援助”向“合作”推进。如《中非合作论坛北京行动计划（2007-2009年）》提出，根据非洲国家的发展需要和要求，在非洲设立孔子学院，帮助非洲国家开展汉语教学[13]。《中非合作论坛-沙姆沙伊赫行动计划（2010-2012年）》则在前期援助的基础上提出实施“中非高校20+20合作计划”，选择中方20所大学（或职业教育学院）与非洲国家的20所大学（或职业教育学院）建立“一对一”的校际合作新模式[14]。《中非合作论坛第五届部长级会议—北京行动计划（2013-2015年）》则提出，“今后三年资助双方学术机构和学者实施100个专题研究、国际研讨会、学者互访和著作出版等项目”，“倡议实施‘中非智库10+10合作伙伴计划’，选择中方10所智库与非洲国家10所智库建立‘一对一’长期合作关系”，“鼓励并支持双方学者开展联合研究，在国际学术期刊等出版物上共同发表研究成果”。[15]总体而言，加强人力资源开发，在援助的基础上强化合作，是当前中国对非教育援助的政策主题。
二、中国教育援非的基本形式
从20世纪50年代中非建交至今，我国对非洲教育援助的形式随着对非援助政策的调整而不断发生变化，从最初的资助来华留学、教育物资援助等逐步发展演变为多领域多层次的援助。纵观60年来的对非教育援助历程，主要有资助奖学金接收留学生、人力资源开发与培训、校际交流与科研援助、教育物资援助等四种形式。
（一）资助非洲国家留学生来华学习
中国对非洲学生设立奖学金资助其来华留学，是教育援非历史上较为久远的一种形式。整个20世纪50年代，中国政府奖学金资助的来华留学生和进修人员共有24名，主要来自埃及、喀麦隆、肯尼亚、乌干达和马拉维等非洲国家，专业主要分布在职业技术、文学和历史学等领域[16]。20世纪60年代，随着中非关系的进一步发展，中国政府还向尚未独立的地区党派和团体提供奖学金资助留学生来华留学。如1960年9月开始，中国向喀麦隆人民联盟、索马里民族联盟、加纳工会等提供留学奖学金，仅1960年就共向喀麦隆人民联盟和索马里民族联盟提供160名奖学金名额。截至1966年底，共有来自14个非洲国家的164名留学生来华学习[17]。受国内政局动荡的影响，1966-1972年间我国暂停接受外国留学生。其后，中国又恢复了对非教育援助，至1978年，共接受648名留学生来华留学，分布在25个非洲国家，留学生规模逐步扩大。20世纪80年代，来华留学的非洲学生国家增加到43个，人数增至2245人。20世纪90年代，来华留学的非洲国家进一步增至50余个，10年间非洲来华留学生总数达到5569人次[18]。至2004年底，中国向非洲国家留学生提供政府奖学金17860人次，涉及50个非洲国家。2005-2010年的6年间，中国政府每年向非洲国家提供大约1200人次的奖学金名额，接受了更多非洲国家的青年来华接受学历教育，享受中国政府奖学金的留学生人数翻了一番[19]。
（二）人力资源开发与培训
20世纪90年代开始，中国对非教育援助丰富了对非国家的人力资源开发与培训，主要通过短期研修班开展，此项工作一直持续至今，且培训领域与规模不断拓展。1998年，教育部国际合作与交流司、中国联合国教科文组织全委会秘书处率先承办了职业教育研修班，学员来自几内亚、多哥等11个非洲国家。至2003年，教育部共为非洲国家开展了18期研修班，涉及的领域有普通教育、职业教育、农产品加工、药用植物、计算机应用技术、教育行政管理、幼儿教育、现代远程教育、高等教育管理、经济管理等。如2000年10月北京师范大学对几内亚、贝宁、毛里求斯等国家的学员开展普通教育管理干部研修班；2001年7月东南大学对来自津巴布韦、纳米比亚、坦桑尼亚、赞比亚、拉索托、肯尼亚等10个非洲国家的学员开展高级计算机研修班；2003年10月天津职业技术师范学院为埃塞俄比亚开展埃塞俄比亚职业技术学校校长研修班。至2003年底，国内共有14所高等院校受教育部委托为非洲国家人力资源开发与培训举办研修班，42个非洲国家的297位高层次人员参加了研修与培训[20]。第二届中非论坛《亚的斯亚贝巴行动计划（2004-2006年）》发布后，我国对非人力资源开发合作力度加大，进一步增加资金投入，扩大培训规模，拓展培训领域，涉及到经贸、农林渔业、医疗卫生、政务等各方面。至2006年8月，中国政府已累计为50多个非洲国家培训了各类人才11000多名[21]。近10年来，在历届中非论坛发布的行动计划中，中国政府都对人力资源开发及相关培训做出明确承诺，培训人员的数量也呈明显上升趋势。以宁波职业技术学院所在的中国职业技术教育援外培训基地为例，自2007年开始承办中国政府人力资源援外培训项目以来，截至2015年底，共举办援外研修项目56期，培训学员1174名，遍布107个发展中国家，其中非洲国家学员688人，覆盖50多个非洲国家。
（三）校际交流与科研援助
校际交流与科研援助的具体方式包括中国政府资助向非洲国家派遣教师和专家、帮助非洲高校建立实验室、开展人才培养与科研工作合作等。尽管向非洲派遣教师早在1954年就已开始，但与非洲国家高等院校的校际交流与科研援助到20世纪80年代才得到大力发展。20世纪80年代后，中国派遣援非教师出国任教或讲学人数快速增加，专业逐步扩大。中国派遣在非的教师积极开展科研工作，受到非洲国家的充分认可，对非洲高校的发展发挥了极大作用。如几位赴喀麦隆援非的教师在2002年喀麦隆高教部长访华时获得了“总统骑士”勋章。截至2003年，中国共向35个非洲国家派遣了523名专业教师[22]。
中国对非洲的科研援助重点是支持部分高校建立实验室，主要学科有数学、物理等基础学科和工程、土木、道路等技术学科以及农业科技、机械等应用学科。如浙江大学帮助喀麦隆建立雅温得第一大学微生物实验室、长安大学帮助坦桑尼亚建立达累斯萨拉姆技术学院材料实验室、华东师范大学帮助马里建立马里高等师范学院生物实验室、武汉大学帮助津巴布韦建立哈拉雷技术学院测量实验室等。截至2005年，在25个非洲国家开展了近60期援助项目，建立了较为先进的生物、计算机、食品保鲜加工、园艺等23个专业实验室[23]。
（四）教育物资援助
中国对非洲教育物资援助尽管从20世纪五六十年代就已开始，但由于当时中国自身经济条件有限，援助力度较弱。从20世纪80年代开始中国才向更多的非洲国家援助教育物资，如1983年向阿尔及利亚援赠图书资料，1986年向毛里求斯援赠教学用品，1991年向科特迪瓦、马里、尼日尔等国援赠教学与实验仪器，1996年向毛里塔尼亚援赠计算机设备，2001年向加蓬、喀麦隆、多哥、塞舌尔、莫桑比克等国援赠了学习用品、计算机和办公用品、运动服和体育器材等。统计数据显示，从20世纪80年代中期至2002年底，中国共向非洲24个国家援赠了包括图书资料、教学用品、体育用品、实验仪器、计算机设备等教育物资[24]。
三、中国教育援非发展的若干思考
在半个多世纪的实践过程中，教育援非在取得巨大成就的同时，也推动了政治、经济以及文化领域的援助和合作，教育援助已成为促进中非关系健康发展、改善非洲国家教育状况、推动非洲国家人力资源开发、提升中国在非洲国家影响力的重要方式。随着中非关系的进一步深化和合作领域的进一步拓展，教育援非的重要性将更加突显。教育援非需要在服务国家对非战略、创新援助形式、提升援助有效性等方面不断探索。
（一）在政策取向上，应该助力国家对非战略的实施
2015年12月，中国政府再次发布《中国对非洲政策文件》，提出要“坚持正确义利观，践行真实亲诚对非工作方针”，“建立和发展中非全面战略合作伙伴关系，巩固和夯实中非命运共同体”，在政治互信、国际事务、经贸合作、社会和民生发展、人文及安全等领域推动中非合作全面发展，并明确提出通过改善基础设施和人力资源、分享农业发展经验和技术等方式“助推非洲工业化”、“助力非洲农业现代化”。作为人力资源开发的重要途径，教育援助活动应配合相应领域对非援助活动的实施，在建设项目的设立、师资派遣、人才培养培训等方面服务相关领域的开展。同时，作为文化交流的重要载体，教育活动具有较强的公共性、长期性和人文性，比其他援助活动的影响更为广泛和深远，可以增加受援国对中国文化的理解和认同，树立中国的国际形象，为其他领域的援助和合作培育良好的文化环境。教育援助要在提升自身援助有效性的基础上，加强对经济、文化等领域的理念、知识、发展成果和经验的介绍，推动相关领域活动的开展。
（二）在援助形式上，以加强受援国能力建设为主旨
通过梳理与分析60年来中国对非教育援助的政策取向与援助形式发现，对非教育援助形式随着援助政策取向由最初的“授人以鱼”逐渐发展为“授人以渔”，援助政策取向的实质性变化促进了援助形式的多样化发展，有效助力了非洲国家教育发展水平的提升。随着中非合作的深入及两国经济社会的发展，中国的教育援助需要更加符合非洲国家经济建设对人才发展的实际需要，更加注重受援国自身教育能力的建设，不断探索适合其发展的人力资源开发形式与路径，通过援助形式的变化促使其主动性的充分发挥。首先，制定与非洲国家教育合作与人力资源开发计划，明确合作的重点工作。根据计划，鼓励国内高校与非洲高校开展合作，承接人力资源开发培训项目。充分发挥信息技术资源的作用，开展教学资源、图书资源共享等建设。其次，注重留学生的培养质量与发展后劲，选择国内高水平大学，提供高质量的教学科研服务，提高留学生的培养质量。再次，加强与在非中资企业的交流合作，拓展企业需求的研修与培训项目开发，依托在非企业培训当地员工，促进人力资源开发。
（三）在援助效果上，要重视提升教育援助的有效性
“教育援助的有效性分析必须从中非合作的基本原则与立场出发，在‘中非合作论坛’的综合框架内思考援助对中非双边所产生的影响和效益”。[25]只有在切实了解非洲国家教育发展和人力资源需求现状的基础上，才能有针对性地提供教育援助，才能将援助活动在受援国内发挥最大的影响效力；只有实事求是地将援助实践建立于我国教育发展的现实基础上，才能在实施援助的同时促进本国教育的发展，才能达到互利、合作、双赢的战略目的。因此，增强教育援非的有效性，首先需要认真了解非洲国家教育发展和人力资源需求现状，将援助实践建立在对方教育发展的承受能力之上，重点解决其人力资源供需矛盾，适当增加与受援国产业发展、社会建设、民生改善等领域亟需人才的培养培训项目，以援助解决其人力资源短缺问题，增强其自我发展能力。其次要加强教育援助项目的跟踪管理，增强援助的连续性和系统性，避免因项目单一、缺少配套措施而影响援助的有效性。再次要将教育援助与教育合作相结合，在援助的同时加强与非洲相关院校的合作，以援助与合作带动我国教育的发展，推动我国教育综合能力的提升。
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责任编辑 肖称萍
作者：王琪 张菊霞
第二篇：我国高职教育政策执行偏离的表现形式分析
摘要： 我国高职教育改革发展所取得的成就，得益于国家政策的大力扶持。但政策在执行过程中出现了各种各样的政策执行偏离现象，无法常态执行，严重影响政策目标的实现。本文立足现实，结合实际案例分析了我国高等职业教育政策执行中政策敷衍、缺损、歪曲、抵制等有意偏离现象及受执行环境和自身能力限制的无意偏离现象。
关键词：高职教育政策执行偏离表现形式
高等职业教育是我国高等教育不可或缺的重要组成部分，是提高全民族科学文化素质的重要途径，是我国全面实现小康社会的重要人才和智力支撑。当前高职教育改革发展所取得的成就，得益于国家政策的大力扶持。近年来，党中央、国务院和有关部委十分重视职业教育工作，出台了一系列改革文件和具体措施。尤其在近十年高职教育的快速发展期，教育部对发展高职教育的相关政策作出了一系列重要的调整，为高职教育事业的科学发展奠定了坚实基础，也为高职院校的改革和发展指明了方向。
然而，教育政策从制定形成到目标实现之间要经历一个非常复杂的过程，只有依赖于行之有效的政策执行，才能充分发挥作用并最终实现其目标。在我国高职教育发展的三十几年中，随着一系列高职教育政策的陆续出台，高职教育改革发展的政策体系框架正在形成。但是，在文本呈现一派繁荣的同时，我国高职教育发展却远没有达到政策预期。高职教育政策在执行过程中遭遇各种难题，出现了各种各样的政策执行偏离现象，无法常态执行，政策失效问题明显，政策无法发挥其效能，严重影响了政策目标的实现。
一、高职教育政策执行偏离的含义
从词义的角度看，“偏离”是指“因出现偏差而离开确定的轨道、方向等”。①百度百科的解释是，离开正确的道路和方向。在英文中，偏离一词是“deviation”，意思是“偏差或背离”。其次，从研究领域看，偏离现象是人们在生活中经常接触到的，如商务偏离、投标偏离、技术偏离、性偏离等，后来，被应用到公共政策研究领域，才有了“政策执行偏离”的提法。
在我国教育研究领域，缺乏对教育政策执行偏离内涵的界定和深入探讨。对于教育政策执行偏离这一概念的表述也有所不同，如教育政策执行偏差、教育政策失真、教育政策执行变异、执行阻滞等，但所要表达的观点却非常接近。孙绵涛认为在教育政策执行过程中，没有完全按照教育政策目标执行，出现了偏离教育政策目标的现象，从而影响教育政策目标的实现，就是教育政策执行偏差。②袁振国将教育政策由于受诸多因素影响，在实际执行过程中出现执行活动及结果偏离政策目标的不良现象通称为教育政策失真或政策走样。③
二、高职教育政策执行偏离的界定
高职教育政策执行效果是检验政策执行是否有效的标准。高职教育政策执行有效性，是指政策执行有效果、有效率、有效益，是效果、效率、效益的统一，是指政策执行过程中政策精神被充分体现、政策目标被充分实现，理想的政策目标完整转化为政策结果，政策价值目标完成转化。人们通常从现象形態上将政策目标没有在政策结果中充分实现称之为政策执行偏差、政策失真、执行变异或执行阻滞等。而这些所提示的现象都是政策结果偏离了政策目标，进而产生了不良后果，是政策执行无效的表现。因此，可以用“高职教育政策执行偏离”的概念来界定这种政策执行无效的现象。
高职教育政策执行偏离的表现形式多种多样，此研究依据影响因素的不同和表现程度的不同将执行偏离分为有意偏离与无意偏离两种形式。判定执行偏离的有意性或无意性，既要考察执行主体的价值取向与利益博弈在主观上的影响，又要考察执行环境从客观上对于高职教育政策执行的限定。
三、高职教育政策执行的有意偏离
高职教育政策执行的有意偏离主要是指在执行过程中，执行主体主观上对于政策文本缺乏认同感，刻意歪曲、搁置、替换教育政策要求，致使高职教育政策无法常态执行，不能达到高职教育目标的有效实施，甚至背离政策目标的行为。高职教育政策执行的有意偏离主要体现在执行主体的政策执行力上，它也有多种现象来表现，大体可以分为政策执行敷衍、执行偏差、执行抵制、执行缺损四个方面。
1 政策执行敷衍
高职教育政策执行敷衍，是指政策执行者在执行中只注重宣传、规划与表面文章，典型形式是政策“表面化”、“形式主义”，在现实实践环节中，是指并没有针对高职教育发展规律和特点制定并落实操作性强的具体措施，政策目标和内容在执行过程中表面化，从而导致政策目标无法在实践中充分实现。
以高职教育校企合作机制的建立与运行过程为例。2004年《教育部关于以就业为导向，深化高等职业教育改革的若干意见》(教高【2004】1号文)指出，要“积极开展订单式培养，建立产学研结合的长效机制。产学研结合是高等职业教育发展的必由之路，要积极探索校企全程合作进行人才培养的途径和方式”;2005年《国务院关于大力发展职业教育的决定》(国发【2005】35号文)明确指出，要“大力推行工学结合、校企合作的培养模式”;2006年《教育部关于全面提高高等职业教育教学质量的若干意见》(教高【2006】16号文)指出，要“大力推行工学结合，突出实践能力培养，改革人才培养模式”。这一系列文件的规定，表明政府非常重视和强调企业与学校的合作。
在政府、学校、企业的推动下，校企合作在各地展开，出现了“工学结合”、“产教结合”、“工学交替”、“半工半读”、“教学工厂”、“订单培养”以及“职教集团”等多种合作方式。从整体上看，校企合作取得了良好的效果与很大的突破，但在政策执行过程中，校企合作的双方都存在着敷衍行为，使校企合作成为一种表面化的形式，从而无法发挥应有效力。校企合作过程中学生顶岗实习的质量可以用专业对口率来评价。2006年某省对56所学校抽样调研统计，共有49所学校组织了约80%的学生顶岗实习，143家企业接受了286万名实习生，但从调研情况来看，实习岗位与所学专业的对口率只有23%，与所学专业大类的对口率是59%，在有一定技术含量的岗位上实习的占40%，在流水线工作岗位上实习的占57%。顶岗实习的质量不高，致使学生的理论学习无法与实践操作相融合，从而影响学生技能的养成，也导致校企合作流于形式，导致促进校企合作机制的高职教育政策的片面化执行与敷衍执行。
2 政策执行缺损
高职教育政策执行缺损，是指高职教育执行过程中执行者对政策内容“断章取义”，部分执行，部分遗弃，被搁置一边，或者只执行有利的，与自己利益有冲突的就放弃执行。政策执行者有选择性地完成一个方面的政策目标，盲目追求能带来显性成绩的目标而忽视整体目标，使政策的整体功能得不到发挥，从而影响了政策执行效果。政策执行缺损也是目前我国高职教育政策执行过程中比较突出的问题。
以基础资源保障为例。自1996年9月1日起实施的《中华人民共和国职业教育法》第四章第二十七条规定，“省、自治区、直辖市人民政府应当制定本地区职业学校学生人数;国务院有关部门应当会同国务院财政部门制定本部门职业学校学生人数平均经费标准。职业学校举办者应当按照学生人数平均经费标准足额拨付职业教育经费。”2006年8月4日在湖南省人在教科文卫委员会、湖南省教育厅举行的纪念《职业教育法》颁实施十周年座谈会上，湖南省人大常委、教科文卫委员会委员张作功指出两个“依法治校亟需解决两个问题”。他指出，湖南省职业教育经费投入严重不足，未制定职业学校学生人数平均经费标准，许多部门和地方没有落实按照学生人数平均经费标准足额拨付职业教育经费的规定，有些省直职业院校的人头费还是按几年前的基金拨付的，许多职业院校办学经费主要或全部来源靠学费，少数县市不仅不给职业学校一分钱，反而向学校收取“调节基金”。经费不足将影响职业教育的健康发展，乃至社会稳定。因此，要尽早落实职教法的有关规定，改善职业院校的办学条件，努力提高办学水平和质量。
高职教育政策执行的缺损问题，会导致高职教育政策整体功能无法得到充分发挥，从而导致高职教育的人才培养能力降低，影响高职教育的人才培养质量。
3 政策执行歪曲
高职教育政策执行歪曲，是指政策执行者有意或者非主观意义的曲解政策内容，背离政策目标和政策精神。非主观意义的曲解，是由于政策执行人员的素质未达到要求，不能完全理解政策内容，或者政策内容不清晰、不明确，使政策执行者不能完全理解，从而导致政策执行过程与结果偏离政策目标。这种情况属于下文要讨论的高职教育政策执行的无意偏离。在此处仅讨论有意曲解。有意曲解是指政策执行者对于政策内容按照符合自我利益的方向进行了重新解读，或为片面完成政策目标而采取不合理的措施，或是钻政策的漏洞，假政策之名行个体利益之实，导致政策执行过程及执行结果与高职教育政策目标不相符。
以职业资格证书制度的建立为例。1996年《职业教育法》第八条规定，“实施职业教育应当根据实际需要，同国家制定的职业分类和职业等级标准相适应，实行学历证书、培训证书和职业资格证书制度。国家实行劳动者在就业前或者上岗前接受必要的职业教育的制度。”2004年《教育部等七部委关于进一步加强职业教育工作的若干意见》特别强调了“完善就业制度和职业资格证书制度，积极推进职业院校学生职业资格认证工作”。由此可见，全面实施职业资格证书制度是我国职业教育政策执行的重要目标之一。但是，从目前职业资格证书制度的执行现状可以发现各利益主体有歪曲职业资格证书制度的行为存在。有的高职院校把学生获得证书、而不是掌握技能视为教育的目的;有的高职学生通过不道德的方式购买职业资格证书，导致职业资格证书效力下降;有的政府部门既提供职业培训、也进行资格鉴定，从利益角度出发滥发证书;众多行业、企业自行组织考核和发证，导致证出多门，证书管理混乱。这些行为都是对于职业资格证书制度建立政策的有意歪曲执行，严重干扰了职业资格证书制度的正常实施，影响了职业资格证书的权威性，对推进职业资格证书制度造成了严重不利影响。
4 政策执行抵制
高职教育政策执行抵制，是指政策执行主体有意不执行或者变相不执行政策，是政策执行主体在主观上、行动上反对政策的一种表现。政策执行抵制严重损害了政策的严肃性和权威性。
在我国，虽然命令—服从关系仍然是上下级政府政策执行的重要特征，但各级政策抵制行为仍然存在，其突出的表现是地方政府没有加大高职教育财政资源的投入，影响了高职教育的基础设施建设，降低了高职教育人才培养的质量。另外，受教育对象对高职教育政策的抵制，也是高职教育政策执行过程中的一个突出问题。高职教育被认为是二流的教育，青年学生及其家长在存在其他选择的情况下，不会把高职教育作为求学的第一选择，他们仍持有职业教育是“差生的教育”的观点，显示了现实情境中高职教育的“二等教育”的地位。尽管政府在一定时期内可以通过行政手段、法律手段、经济手段促进职业教育政策规模与数量目标的实现，但从长远来看，通过教育教学质量、就业质量的提升来提高职教育的吸引力，取消受教育对象对政策执行的抵制行为，才是高职教育发展的必由之路。
四、高职教育政策执行的无意偏离
高职教育政策执行的无意偏离是高职教育政策偏离的另一种表现形式，主要是指在执行过程中，由于政策执行环境的限定或政策执行主体自身能力的限制使得高职教育政策无法常态执行。高职教育政策执行的无意偏离可分为两类：
第一类是由于高职教育执行环境限定使得高职教育政策无法常态执行。政策执行是在一定环境内进行的，这种环境就是政策执行所处的各种影响因素的综合，既包括政治环境、经济环境，也包括社会环境、文化环境，还包括物质基础、教育水平、研究状况等。这些环境以不同的方式作用于政策执行，或多或少地对政策执行发挥着作用。同样一项高职教育政策，在不同的地区，由于政治环境、经济条件和社会发展水平、人口文化程度的不同，在执行上也会产生巨大的差别。对于这种客观条件的限制与影响，在一定程度上造成了高职教育政策的非常态运行，这种状况的出现是不以人的主观意志为转移的。
第二类是由于高职教育政策执行主体自身能力限制使得高职教育政策无法常态执行。高职教育政策执行主体一般由组织和个人组成。从组织层面来说，政策执行主体自身的组织结构影响着政策执行力度。一个良好的执行组织不仅要有较好的组织结构、组织文化，而且组织内部的沟通、协调、配合也非常重要。政策执行组织的组织结构不合理会导致教育政策执行的低效。从个人层面来说，高职教育政策执行者在政策执行的第一线，直接负责政策的落实与执行，其自身素质的高低影响政策执行的效能。政策执行者应当具备较高的政治素质、品德素养、知识素养、能力素质、心理素质、身体素质等，这些素质是政策执行者的基本要求。政策执行者个人若自身素质欠缺，就可能导致对于政策了解不足，工作手段简单粗暴，执行力差，工作贯彻不彻底等情况的发生，从客观上影响高职教育政策执行的常态运行。
综上所述，在进入21世纪的十多年，是我国高等职业教育得到了快速的发展的时期，经历了从规模扩张到内涵发展的转型之路，这也是高职教育政策执行取得有效成果的十多年。没有国家政策的大力扶持，高等职业教育不可能实现跨越式的发展。但同时，我国高等职业教育政策执行存在着政策敷衍、缺损、歪曲、抵制等有意偏离现象及受执行环境和自身能力限制的无意偏离现象。因此，寻求高职教育政策执行偏离问题的根源及缓解策略，成为高职教育政策执行研究的关键问题。
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[8] 袁振国教育政策学 [M] 南京： 江苏教育出版社，2009
注释：
①中国社会科学院语言研究所词典编辑室编现代汉语词典，商务印书馆1999年版，北京，第969页
② 孙绵涛主编教育政策学，中国人民大学出版社2010年版，北京，第194页
③ 袁振国主编教育政策学，江苏教育出版社2009年版，南京，第321页
课题项目：本文系江苏省教育厅高校哲学社会科学基金项目资助课题“高职教育政策执行的滞后问题研究”的研究成果之一。(项目编号：2013SJB880040)
作者：刘艳
第三篇：论产业政策的法律效力与形式
〔主持人语〕随着能源供应的日益短缺和环境污染问题的日益加重，新能源和可再生能源的发展受到前所未有的重视。为了给可再生能源的发展提供良好的政策与法律环境，可再生能源的政策与立法问题也成为国家政策制定和立法的焦点问题。继2005年国家颁布《可再生能源法》后，国家发展与改革委员会和其他部委先后出台了《可再生能源产业发展指导目录》、《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》、《可再生能源发电有关管理规定》等一系列有关可再生能源发展的政策。与此同时，可再生能源政策与立法的理论研究正在成为一个热点，教育部将“新能源与可再生能源政策与立法研究”列为2007年哲学社会科学重大课题攻关项目，以通过跨部门、跨学科的合作研究，突破新能源和可再生能源政策制定与立法过程中遇到的一些重大理论问题，包括：《可再生能源法》与其他相关立法的协调与配合，新能源与可再生能源产业政策的制定，新能源与可再生能源竞争政策的形成，新能源与可再生能源管理体制与机制，新能源与可再生能源经济激励制度，新能源与可再生能源配额制，作为新能源和可再生能源主要种类的太阳能、风能、水能、生物质能、地热能等专项产业政策与立法的形成以及可再生能源立法体系等。本专栏所刊发的几篇论文，分别对《可再生能源法》与其他相关立法的配合与协调、对新能源与可再生能源产业政策的效力、对可再生能源竞争政策与产业政策的关系进行了深入探讨，以期推动可再生能源政策与立法研究的进一步深入。
〔摘要〕 中国改革依循的产业政策在纵深发展中面临政策规范的效力和形式问题。产业政策的效力可以在经济学和法学语境下讨论，前者侧重效率，后者侧重合法性并可分为静态的规范效力和动态的实施效力。产业政策的形式是指产业政策的规范体系。依照“内容决定形式”、“形式决定效力”的理念，产业政策需要处理好与产业规划、产业法以及相关立法之间的关系。中国可再生能源政策采取立法先导的方式，在确保产业政策的体系性和权威性方面具有借鉴意义。
〔关键词〕 产业政策;产业政策的法律效力;产业政策的形式;产业法;可再生能源政策〔
一、问题的提出
产业政策是国家基于特定目的对于产业结构为中心的产业要素进行管理的规范体系。一般认为，现代意义上的产业政策始自二战后的日本。1946年，日本为恢复国民经济、解决旧经济结构的矛盾，吉田内阁采纳东京大学有泽广巳教授的建议，将有限的生产资料集中到以煤炭为中心的重点产业，并施以低息贷款、价格补贴等支持措施，有效促进了工矿业的全面发展。该政策实行传统凯恩斯经济学忽视的总供给管理，与以往欧美国家宏观经济管理政策有所不同，被学者视为是战后日本产业政策的开始。[1]其后，日本通产省根据经济企划厅确立的规划目标，分阶段、有侧重地制定产业政策，逐步构建起组织健全、形式完整的产业政策体系，为战后经济快速腾飞提供了政策支撑，强化了世界对产业政策功能的认知。事实上，产业政策是许多国家长期使用的经济管理手段，从德国李斯特倡导的产业保护到美国1933年的金融分业改革，从中国古代西周的井田制到清朝洋务运动的官办军事工业，都是国家对产业管制的表现，管制所依托的政策工具也具有产业政策的色彩。不过，当代学者关注的产业政策是各国在国际经济一体化过程中产生的共时性现象，是开放世界中融合政府职能变迁、政府间竞争与合作、公众民主参与、法治意识高涨等因素而生成的普遍社会政策，譬如能源危机下各国出台的能源政策、技术政策、区域发展政策、环保政策等，都是针对共同的世界性主题而采取的主权应对措施。在此层面上，日本战后产业政策因其在赶超欧美、争夺国际竞争地位的现代性和先验功能，成为学界热衷参照的蓝本。
中国自1978年开始推进的经济体制改革，具有明显的产业政策导向特点，表现在：宏观政策上采取“对内搞活、对外开放”的思路，依照地缘优势发展特区、流域、边贸经济，形成南方-沿海产业集聚区，其后向内地辐射，以推动国民经济整体的繁荣;微观政策上针对“二元经济结构”面临的生产效率问题，持续实行国有企业改革、农村土地承包经营改革，通过利益机制激活工农两大传统产业的资源配置方式。30年的改革实践可以证明：产业政策是促进社会全面发展的基础性、诱导性制度，是推动法治进程的先决条件。譬如，国企改革是依照政企分开、逐步塑造有能力适应市场调节机制的独立主体的思路展开的，国家为此出台了《全民所有制工业企业法》(1986)、《公司法》(1993)等法律。但是，国企改革更多根据循序调适的产业政策展开的，从扩权让利、推行承包制租赁制、股份制试点，到“抓大放小”、战略性改组，均涉及到产业组织、结构、布局及技术等综合性问题。可以说，跟进改革的制度设计是“双轨”并进的：一是动态、政策层面上的产业发展规范，二是相对稳定的企业组织及其相关活动立法，前者为后者提供价值导向和行为界域，后者为前者提供载体和实施平台。
由此看来，中国的改革既不缺乏制度化的产业政策，也不排斥政策发挥功能的机理。但是，在经济社会纵深发展的环境中，诸多因素对产业政策提出挑战：其一，随着市场资源配置范围的扩展以及企业自主权的增强，产业政策的功能受到制约;其二，随着立法技术的发展，产业政策需要通过形式不一的规范来分解其目标与内容，规范之间的协调性有待提高;其三，随着中央-地方权力关系的变迁，产业政策需要保持政府间的层次性、关联性，其基础是要划定政府间的产业规划权。这些挑战带来的现实问题，目前并没有充分的求解，譬如2007年广东东莞市提出辖区内废除养猪业的设想，在招致广泛争议后戛然而止。因此，在学理上有必要厘清产业政策的功能与效力，明确产业政策的形式意义。
二、产业政策的效力
产业政策的效力具有多层含义。在经济学语境中，它用于描述政策对资源配置的效果及其对社会福利的满足程度，其实质是政府干预产业的影响力。在法学语境中，它可以分为产业政策各类规范间的效力关系以及政策目标的实施状态两个方面。经济学语境中的效力讨论试图解决政府干预产业的范围和程度问题，其判定标准侧重于效率;法学语境中的效力讨论旨在解决政府干预产业的形式和内容问题，其判定标准是合法性。对于渐次推进经济改革和法治建设的中国而言，融合两种语境的讨论更易于解释本土制度设计的特殊性，以及其可能的发展方向。
(一)经济学语境下产业政策的效力解释
产业政策作为一种外在变量，是政府有目的干预产业的工具，其核心功能在于弥补市场失灵，[2]但这并不妨碍特定时期产业政策用于满足政治、军事、文化等环境的需要。因此，产业政策的效力生成应当考虑客观社会经济环境。日本经济学者曾就产业政策对经济高速增长究竟产生多大影响产生过广泛争论，在认可政策的必要性时，多数学者特别强调其对日本社会状况的推动力，譬如筱原三代平提出的战争破坏性与恢复速度的逆反关系、贸易环境恶化导致出口增加、现代大工业与简单作坊共生、积极引进外国新技术以及富有周期的景气循环波等增长因素。[3]客观环境的复杂性引致政策目标的多元性，进而会影响产业政策效力的评价标准。
与日本战后不同，中国实施产业政策的经济环境是农业比很大、地区资源禀赋差异大、企业缺乏自主权、市场发育很不充分。为此，改革采取渐进式的“试错法”路径，以产业组织改革为基点，把引进外资与国有企业、农村经济组织改革有机统一起来，逐步塑造适应经济体制改革目标要求的市场主体。当主体意识和权利被激活后，产品多元化和竞争机制就逐渐形成，技术、管理不断升级，原有经济结构随之要求调整。1986年，国家在“七五计划”中明确提出调整产业结构，首次将“产业政策”写入政策文件。之后，国家中长期规划和国务院文件中，陆续对产业结构调整、外商投资产业指导、专项产业(如汽车、电子、软件)发展、区域产业布局等作出指导性安排，譬如国务院发布的《90年代国家产业政策纲要》(1989)、《促进产业结构调整暂行规定》(2005)以及发改委发布的《汽车产业发展政策》等。从内容来看，这些产业政策具有强烈的政府主导性，有些规定在很大程度上直接替代了市场。[4]这是一个颇有争议的问题。以公用事业为例，20世纪后半叶英美等国兴起的“新公共管理”运动中，政府向企业和非政府组织“外包”公用事业，以提高社会福利。但是，中国目前中央地方府际间事权尚未界清，政企关系尚不清晰，加之公用事业的准公共产品特点(如电网的自然垄断性与发电、输变电的竞争性)，要划清产业政策与市场机制的边界是非常困难的。因此，在传统管理模式的“路径依赖”下探索政府权力、功能边界是渐次完善产业政策效力的权宜之计。
经济学关注产业政策对市场机制的弥补，可以通过各竞争理论流派及其对政策的影响反映出来。亚当•斯密的自由竞争理论崇尚放任自由的经济政策，认为市场机制可以实现个人利益与社会利益的协调一致，这是纯粹经济学的理想状态。哈佛学派与芝加哥学派分别利用其竞争理论影响美国经济政策，前者从经验研究出发，倡导通过干预市场结构和市场行为来间接改善预期的市场结果;后者坚持社会达尔文主义，相信市场的自我调节能力，弱化竞争政策作用，将竞争目标仅归结为消费者福利最大化。[5]两大学派的观点分歧与其所处的社会背景、理论设定的假设前提有密切关联。面对动态发展的社会，任一学派都无法持续充当政策的基础。这既有理论因素，也有非理论的政治斗争、社会力量抗衡乃至国际环境等因素。竞争政策是产业政策的基础。竞争政策涉及到的产品、行为、结构、福利等因素间关系的复杂性，直接影响到产业政策的目标设计和落实。其中，产品的竞争关系是产业规制的逻辑起点，围绕产品竞争而形成的市场行为、结构、后果的缺陷和偏差，是产业政策形成的原因。譬如，生产要素在地区间的禀赋差异和流动壁垒，促成打破地区封锁、加强区域间合作的产业布局政策;产品的国际差异，又促成产业技术升级、产业结构高度化的政策。如此，创造一个符合国情的产品竞争环境是产业政策发挥效力的必要前提，经济改革的体制目标为之确定了若干环境要素：独立的市场主体、统一的大市场、有效的政府以及良好的社会公共政策。而塑造这些要素需要脱离开纯粹经济学的理论设计，糅合进公共管理、政策科学等内容，从而使经济学语境下的产业政策效力外在表现为法学语境下的政策效力。
(二)法学语境下产业政策的效力解释
在法学语境下，产业政策的效力表现为产业规范的效力，可以从静态和动态两个方面理解。静态效力是指各类产业政策规范之间的关系，或者说产业政策形式上的效力。动态效力是指产业政策规范具体实施所产生的影响，表现为规范对企业、市场、宏观经济、社会福利等的影响。产业政策的目标一般是多元化的，动态效力因此也涵盖了经济学语境下的政策效力。1.产业政策的静态效力：规范效力
经济学多从政策工具角度理解产业政策，将其作为外在变量置于分析模型中考察资源配置的效果;法学则从规范层面理解产业政策，将其置于特定政体中考察其规范来源及其效力的合法性。在现行规范体系中，产业政策规范凸现出显著的形式各异、庞杂交错的特点。形式上，产业政策不仅通过宪法、法律、行政法规、地方性法规、行政规章等规范性文件得以规定，还大量通过党的文件、国家规划、政府及其部门的工作安排乃至于偶发性的文件、命令等形式表现出来。这种现状存在的基本原因是产业规制问题的结构性、复杂性，譬如推行节能措施涉及到节能产品、企业、技术，节能教育、消费，节能推广、监管以及节能促进(如奖惩、优惠)等多部门、多环节工作，各管理主体因其职能制定规范，在利益相左时，规范的冲突在所难免，目前常见的冲突主要表现在府际间的规范冲突，即各级政府及其部门相互之间的规范冲突。此外，大量偶发性规范(譬如关闭小企业、全行业停业整顿)也会削弱规范间的效力。
规范间效力关系的模糊及冲突是中国法治社会构建中比较普遍的问题。这里既有权力(利)和利益界限不清、缺乏可行的调和机制问题，也有面对新问题缺乏规范创新、立法技术落后等因素。近年来，国内法学界开始借用并引进国外“软法”理论，对一般不具有司法适用性，但实际上产生法律或者非法律效果的制度进行考察。其中，政法惯例、公共政策是公域软法规范的主要渊源。[6]结合内容来看，产业政策就是一种典型的软法。这一方面是因为产业规制首先是对市场失灵的弥补，而判断何谓失灵并采取相应措施需要依据繁杂的社会治理机制，市场的灵活变动又使得产业政策不可能呈现“硬法”所具有的严格逻辑规范以及公权力保障;另一方面，市场效果是企业、消费者、政府、非政府组织机构等社会主体共同作用的结果，在民主化社会治理中，各方主体都有相应话语权和行动自由，决策中便呈现出规则纷呈的现象。当然，中国目前的产业政策基本还是由政府制定发布的。但是，面对市场化、民主化的发展方向，政策规范的效力在实施中明显暴露出“软法”的弊端。
2.产业政策的动态效力：实施效力
产业政策的价值目标需要与现实社会相结合才能得以体现，这涉及政策的实施。政策实施是将抽象规范转化为实际行动的社会管理过程，既包括政策对象依循规范自我调整的过程，也包括政策管理者依照职能引导、监督规范转化的过程。与财政、金融等需求管理政策不同的是，产业政策的实施主体是普遍具有利益取向和竞争要求的主体，政策实施的障碍很多，表现在：其一，产业政策首先是政府间权力和利益调整的工具，比如中央要求地方关闭“五小企业”，必然触及地方政府利益，在府际间产生利益冲突，增加政策实施的难度;其二，产业政策的终端受体是众多利益驱动的企业群，缺乏刚性约束的规范对企业充其量只会产生“广告效应”;其三，产业政策通常需要相关市场主体(如商业银行)的支持，在竞争性市场中，这些主体不会轻易牺牲个体利益去换取社会利益，除非有社会声誉、社会责任等激励性机制;其四，政府可以控制的各种资源通常不能满足市场的需求，在地方权力膨胀的情况下，中央政府财力控制产生的影响趋弱;其五，产业政策对普通民众的参与性考虑尚不够充分，从而缺乏推动政策实施的社会大多数。
妨碍产业政策实施的因素很多，但这并不否认业已实施的部分产业政策的有效性，尤其是通过行政命令或者特殊制度安排直接实现政策目标，譬如对外商投资项目实行禁止、限制目录管理，从市场准入环节对市场结构进行政策安排;或者采用强制性技术标准，将不符合标准的企业排挤出市场。需要明确的是，产业政策试图解决的问题是动态发展中的结构性问题，是各产业及其相互间关系的问题。在此意义上，产业结构政策是产业政策的核心内容。结构性问题的解决需要调动社会各方面力量，并且需要整合、协调这些力量。有一种普遍观点认为，影响产业政策实施效力的原因是政策规范没有涉及法律责任，因此缺乏行为后果的预期，造成行为的任意性。这是对产业政策的片面理解。产业政策规范可以是宏观的产业结构安排，也可以是微观的产业准入管制。各层面政策规范所设定的权义关系是有差别但是相关联的，如政府产业监管责任、企业产业竞争责任、消费者产业监督责任等。一些规范之所以流于形式，与制定产业政策的理念、方法、技术等方面的滞后性，以及体制转轨存在的过渡性问题有关联。在渐变的体制框架内，从规范层面对产业政策进行合理调整，有利于产业政策的顺利实施。
三、产业政策的形式
产业政策的形式表现为各类产业政策规范。如前所言，目前中国产业政策规范尚缺乏合理、科学的安排，并因此影响到政策实施的效力。为此，需要明确思路、创新方法，理清各种产业政策规范间关系，并实行规范间的科学整合，使其符合宪政结构所要求的规范体系。
(一)确立“内容决定形式”、“形式决定效力”的基本理念
产业经济学构建了比较成熟的产业理论，譬如产品周期理论、产业梯度转移理论、产业趋同理论、产业结构合理化理论等。依据产业理论对产业现状分析而得出的产业问题，构成产业政策形式的直接依据。选择何种规范形式解决产业问题，需要首先考虑产业问题的重要性，然后根据立法权限通过不同形式具体安排产业政策，即“内容决定形式”，譬如由中央政府制定综合性中长期产业规划(政策)以及重要的专门产业规划(政策)。由于不同产业政策形式的制定主体在既定宪政结构中拥有稳定的权力界限，主体间的权力关系直接影响到政策规范的效力，即“形式决定效力”。那么，如何区分产业问题的重要性?如何在府际间分配产业问题的规制权?这是一个需要不断探索的话题。从产业政策追求的利益目标出发，中央政府适宜解决产业结构、产业布局等宏观性、主导性问题，地方政府适宜解决产业组织、产业技术等微观性、辅助性问题。在各级政府内部，综合性、基础性产业问题由本级政府管理，其余可由政府职能部门乃至于授权的企业、非政府组织处理。不过，产业政策并不适宜层层决策、各自为政，否则会强化“地区封锁”的弊端。基于市场一体化的体制目标，产业政策更应突破区域樊篱，鼓励跨区域协商、合作的产业政策形式。目前，一些地方政府在区域经济一体化过程中制订的产业合作协议就是很好的政策创新，譬如《环渤海信息产业合作框架协议》(2005)、《环北部湾区域旅游合作协议》(2007)。
(二)产业政策与产业规划、产业法的关系
目前中国的产业政策规范中，产业政策与产业规划、产业法之间的关系没有理顺，相互交叉重叠或者缺乏衔接的问题较多，影响政策目标的权威性和连续性。
1.产业政策与规划的关系
产业政策是否等同于规划(本文与计划同义)，在学界存在争议。在经济学语境中，产业政策与财政、金融政策同属于调控总量的宏观经济政策，而规划则是与经济、法律、行政等并列的宏观调控手段。[7]在法学语境中，由于这两个概念是从经济学移植过来的，学界对其内涵的争议缺乏建设性结论，更多是从其表现形式进行考察，“软法”研究即是一例。日本的经验是，经济企划厅负责制定政府总体经济计划，通产省负责制定具体产业政策;国民经济计划在某种程度上反映各个方面的产业政策。[8]中国在1987年党的十三大报告中明确提出：计划管理的重点应转向制订产业政策，通过综合运用各种经济杠杆，促进产业政策的实现。可见，规划与产业政策在内容上有相通之处。按学者分析，规划管理的主要内容是指标管理，即规划内容、任务和目标的具体化和数量化。[9]如果规划是某行业的发展目标与政策工具，制定机关也可以将其外化为产业政策。不过，规划形式比较单一，产业政策形式则是灵活多样的。
在中国目前的宪政结构下，综合性中长期规划以及国民经济年度计划是要经过全国人民代表大会决议的。表决后的规划对中央各部门、地方各级政府具有直接的指导作用。各地区规划、专项规划原则上要符合现行权力配置和服从关系。产业政策则是执行规划的一种手段，由国务院及其各部委以及地方政府采用不同形式制定并落实。当产业政策采用法律形式时，必须经过全国人民代表大会或者其常委会通过，譬如《农业法》、《城乡规划法》等。
2.产业政策与产业法的关系
产业法是按照《立法法》规定的条件和程序，在技术上表现为规范性法律文件的产业政策。日本政府在推行产业政策过程中，也适时将其通过法律、法规等形式表现出来。其中，产业基本法被视为产业“母法”，[10]规定某一产业或者整个产业的基本方针，内容相对比较稳定。此外，日本还根据形势发展制定一些临时性法律规范，如《电子工业振兴临时措施法》。中国也有类似做法。譬如，1993年通过的《农业法》规定了包括农业生产经营体制、农业生产、农产品流通与加工、粮食安全、农业投入、农业科技、农业环境保护、农民权益保护等事关农业发展的多方面事项，内容原则、笼统，不具有直接的执行力，但是明确了农业发展的基本方针、目标、思路和措施。事实上，推动农业发展更为具体的规范是中央在1982-1986年期间发布的5个“一号文件”以及自2004-2008年恢复发布的5个“一号文件”。这10个“一号文件”结合当下农村问题，有针对性地提出农业发展的方向和措施，某种程度上成为年度农村工作规划。因此，产业法未必要等到产业政策的成效显著时才推行。相反，政策制定者需要考虑的是，采取何种形式能够更加有利于产业发展目标的实现。国务院2000年6月24日发布的《鼓励软件产业和集成电路产业发展的若干政策》，就是通过行政法规的形式对软件、集成电路产业的发展目标及其政策工具作了原则性规定，是将产业政策法规化的一种有益尝试。比起零碎、杂乱的政策规范，这种在技术上比较正式、成熟的政策形式更利于促进产业政策的系统化和权威性。
当然，也有一些技术上的争议，比如产业法能否称为“产业政策法”、产业法如何规定产业责任。笔者认为，称谓的争议不是技术问题而是理念问题。美国2005年《能源政策法》就是将产业政策与法有机结合的实践。该法没有停留在常规产业政策的原则性指导上，而是通过具体指标与时间表、禁令、责任等形式，使政策目标便于落实，譬如政府从2006年起10年内给予新法各项计划配套总额为145亿美元的减税优惠及补助;所有政府建筑从2006年至2015年间，单位面积的建筑能耗应该在2003年基础上每年降低2%;从2007年起，美国将原有“夏令时”时间增加四周等。[11]对于类似的主题，中国政府可能需要若干部门次第发布文件，造成目标与措施间的协调性降低。基于同样理念，一些部门在制定产业政策时，过分强调形式上的“产业政策”，譬如以《××产业政策》为名，内容上缺乏足够的创新。
3.产业政策与相关立法的关系
笔者认为，在现行经济立法中，产业政策是指导各类经济活动及其管理行为的基础。理由是：其一，产业政策是经济体制改革目标细化的基础形态，政府可以做什么?市场可以做什么?政府改革的目标是什么?市场发展的目标模式是什么?都可以通过不同时期的产业政策明确下来，这也符合中国产业政策的现实。其二，产业政策是政企行为规定性的前提和基础，政府行为以不妨碍市场调节机制及其效益为界限，企业行为通常以“符合国家产业政策”为界限，此类规定在市场准入、监管制度中随处可见，如项目特许经营、贷款审批、股票上市核准、税收优惠等管理中。其三，产业政策是弥补其他立法滞后的替代方式，市场总供给状况是不断变化的，市场变化要求规则及时跟进，在立法修订条件不成熟的情况下，适时出台的产业政策可以弥补规则缺失的不足。
基于产业政策的基础功能，涉及政策支持工具的各部门政策或立法，应当主动配合产业政策的制定和实施，否则，产业政策可能流于形式。为夯实产业政策的基础性，国家需要明确产业政策的制定权限，鼓励多元主体参与产业政策的制定过程，并确立统筹兼顾的审核制度，以提高企业和社会公众对产业政策的可预期性，为政策的实施创造合法性和民主基础。
四、一个范例：可再生能源政策
可再生能源也称新能源、非化石能源，是传统能源面临枯竭、污染严重等问题时，世界各国不断开发、利用的新资源。中国在能源基本立法没有出台的情况下，于2005年2月先行颁布了《可再生能源法》。作为可再生能源产业政策的“母法”，该法原则规定了新能源发展的规划、产业指导和推广应用，并且具体设定了电网企业依照上网电价全额收购新能源电量的义务，并对相关费用分摊做出安排。作为新能源推广的关键制度，国家发改委于2006年1月发布《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》，配合《可再生能源法》的实施。该办法对电价制定、费用支付和分摊的具体办法做了规定，为推动可再生能源的开发利用提供了至关重要的立法支持。2007年7月，国家电监会发布《电网企业全额收购可再生能源电量监管办法》，为前述制度提供了实施保障。
不过，可再生能源开发利用是一项长期的系统工程。《可再生能源法》规定的很多制度需要进一步细化。譬如，该法规定了可再生能源资源总量的调查和规划制度。2006年中央发布的“十一五规划”中，对并网风电装机、生物质发电装机分别提出500万千瓦、550万千瓦的目标，并倡导开发利用太阳能、地热能和海洋能。随后，国家发改委于2007年4月发布《能源发展“十一五”规划》，进一步将可再生能源生产量确定为：至2010年，水电及其他可再生能源占24.46亿吨标准煤的7.5%和0.5%;并提出“以规模化建设带动产业化发展”的建设目标，重点发展“可再生能源低成本规模化开发利用”的先进适用技术。2007年8月，国家发改委发布《可再生能源中长期发展规划》，对目前国际和中国可再生能源开发利用现状进行比较说明，重点对发展的总体目标和具体目标，以及水电、生物质、风电、太阳能等重点发展领域提出规划目标。譬如到2020年形成以自主知识产权为主的国内可再生能源装备能力，全国水电装机容量达到3亿千瓦，生物质发电总装机容量达到3000万千瓦，使用清洁可再生能源的农户普及率达到70%以上。针对这些目标，该规划还提出投资估算和经济、环境、社会效益分析，并对重点发展区域和项目提出建议和安排，譬如在2010年前，在广西、重庆、四川等地建设若干个以薯类作为原料的燃料乙醇试点项目;到2020年，建成新疆达坂城、甘肃玉门、苏沪沿海、内蒙古辉腾锡勒、河北张北和吉林白城等6个百万千瓦级大型风电基地，并对实施保障措施作出原则性规定。
2008年3月，国家发改委再次发布《可再生能源发展“十一五”规划》，对“十一五”时期可再生能源的形势任务、指导思想、发展目标、总体布局、重点领域以及保障措施、激励政策做了规定，是指导“十一五”时期中国可再生能源开发利用和引导可再生能源产业发展的主要依据。但是如同前述所有关于可再生能源的规范性文件一样，规划在支持和保障措施方面是一个明显的“软肋”，譬如财税政策的扶持、市场供求的保障、技术水平的提高等方面的规定缺乏实质性措施。产生这些问题的主要原因是缺乏足够的政府间协调与合作，产业政策在经济政策体系中缺乏应有的权威性。在日本，产业政策在制定过程中，需要提交负责财税、外资管理等事务的大藏省以及内阁法制局，前者从政策支持角度进行审核调整，后者从合法性角度审查。有些重要决策需要经过国会讨论来决定。对中国的可再生能源发展而言，因其在整个经济活动中的重要性，作为产业政策中的基础政策，可再生能源政策理当由全国人大及其常委会或者国务院依照职权制定发布相关文件，即便是由发改委出台的产业政策，也应当事先取得相关配合部门的同意，将可再生能源政策的保障措施提前落实。
应该说，中国可再生能源政策是首先通过正式立法形式来确定产业政策相关内容的，即产业政策制定初期即采取立法形式，使政策边界得以明确，为日后相关政策的制定和延续提供了法律依据，保证其实施的权威性和连续性。这种思路值得其他产业规制予以借鉴。中国到目前为止还没有以“可再生能源产业政策”名义出台的文件，如果需要制定，理应将在包括产业规模化、市场竞争监管、技术研发、财税支持等在内的支持措施方面下功夫，将相关制度进一步具体化。
五、建议和结论
随着政府宏观调控市场职能的扩展，以及政府依法行政要求的增强，通过制定和实施产业政策就成为政府管理经济的重要方式。如前分析，推行规范化的产业政策既需要调整经济管理理念，也需要调整政府管理职能。为此，产业政策的制定和实施更加需要符合市场发展和法治建设的要求，具体而言，需要在以下方面加以改进：
其一，提高产业总体规划的意识和能力。日本产业政策的重要特点不是对个别产业的扶持进行研究，而是就经济整体的产业结构变化进行一般平衡分析，这种产业整体构想集中体现为通产省产业结构审议会每10年一次的“产业结构设想”。[12]中国也相继发布过类似文件，但更多反映在国家中长期规划中。
其二，合理界定中央与地方的产业规划权。中央与地方的规划权限在《宪法》中作了原则规定，但是，由于中国经济发展中的“地区封锁”，客观上造成许多分散的市场。合理确定中央与地方对某一产业或者数种产业发展的规划权，是确保产业政策上下协调一致的前提。当然，产业规划权作为地方自治权的一种形式，其权能更多需要依赖地方自治权的界定。
其三，推进产业政策制定的民主化。产业政策直接调整的对象是广大企业，也影响到消费终端的广大公众。为确保产业政策的有效落实，政策制定过程中应当吸收企业、民众等参与。日本产业政策决策民主化的核心是采取“官、民联合”的决策方式，在决策中发挥市议会、民间经济团体的作用。[13]日本政府设立各种职能的审议会，作为政府决策的咨询机构。审议会成员从企业家、知识阶层、政府官员中选拔。审议过程中，冲突的利益集团的矛盾能够得到调整。近年来，中国政府在立法中也逐步引入民众参与形式，但力度还不够。在产业政策制定方面，需要更多考虑企业、民众、非政府组织等的利益。
其四，尽快确定实施产业政策的协调机制。很多产业政策表现为“软法”，是因为规范缺乏“硬约束”。为此，政府之间、政府与其他社会主体之间需要构建合理的协调机制。日本在产业政策实施中，经常采用行政指导方式，即通过各种意见、建议、希望等方式将政策“软化”。中国政府也采取座谈会、协调会等方式处理政策实施障碍，但不够普遍，企业和民众支持的基础不够充分。同样，政府之间的协调机制也没有形成制度，府际间的纠纷尚没有可行的救济途径。为此，可以借鉴日本地方分权推进委员会的改革措施，设立“国家地方纠纷问题处理委员会”，公平、独立地审查中央地方的矛盾。[14]
其五，创新各类产业政策的独特制度。产业政策要得以推行，首先取决于制度设计的合理性和创新性。量化指标管理是很多产业政策惯常采用的措施，但如何将量化指标落实到具体的企业行为，就需要根据行业特点创新制度。强制上网收购是《可再生能源法》设计的一项制度创新，围绕该制度，立法还设计了并网发电的特许经营以及费用分摊制度，将政府管制与市场机制有机结合，较好地体现了产业政策的特点。有观点分析中国汽车产业政策时指出，汽车产业制定者过于迷信政府干预的效力，甚至没有认识到政府在培养汽车产业市场机制方面的职责，导致2004年汽车产业政策几乎是禁止性的进入限制。[15]这是政府在制定产业政策时需要注意的。
其六，强化产业责任。产业政策是一项宏观调控政策，但是这并不意味着宏观政策中不能确定具体的产业责任。按照法律规范的逻辑关系，只要规范明确了权利义务内容，就可以生成违反义务的责任，譬如《可再生能源法》规定了电网企业按规定收购新能源电量的义务，相应在“法律责任”部分就明确规定企业不按规定收购时应承担的民事赔偿责任。当然，这种义务-责任的对等关系建立在强制性义务规范基础上。对于非强制性义务规范，政府可以通过教育、宣传、非正式协商等方式来予以落实。
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〔15〕朱彤.我国汽车产业政策制定与实施中的三个认识问题〔J〕.中国经贸导刊，2007,(21).
作者：宋 彪