大气污染防治法迎来大修

14年后, 大气污染防治法迎来大修。2014年12月22日开幕的十二届全国人大常委会第十二次会议审议了国务院关于提请审议大气污染防治法修订草案的议案, 这是大气污染防治法制定27年来的第三次修订, 也是首次大规模修订。从征求意见稿来看, 新增条款超过原法的一半。

据悉, 早在9年前, 大气污染防治法修订即已启动, 但一直等待“排期”, 在日益加重的雾霾压力下, 修法进程提速。

“当时没有这种紧迫感, 实际上有点迟了”, 中国政法大学教授王灿发说, 如果这部法早几年修, 大气污染可能不会像今天这么严重。

2000年修订时, 重点针对煤烟型污染, 早已不适应区域性和复合型为特点的大气污染新形势, 50万元罚款上限等规定, 使守法成本和违法成本倒挂, 污染防治职能交叉职权不明, 更让该法遇到执法困境。

2014年9月9日, 国务院法制办对外发布大气污染防治法征求意见稿, 这个“数易其稿”的版本从现行大气污染防治法的66条改为102条, 排污许可制度、煤炭消费总量控制、重点区域联防联控、重污染天气监测预警体系等写入, 惩罚力度也突破“天花板”, 规定按日计罚和罚无上限。

也有分析指出, 征求意见稿对各部门职能权限以及如何联动依然规定不够明确, 必须破除“多龙治水”, 才能解决当前大气污染防治合力不足问题, 信息公开、公众监督的力度也待加大。

“APEC蓝”转瞬即逝, 诸多顽疾待解

国家环保部数据显示, 2014年上半年, 74个城市总体空气质量有所改善, 平均达标天数比例由58.7%上升为60.3%, 其中, 京津冀区域空气质量明显改善, 13个城市达标天数比例提高3.2个百分点, 空气重污染发生的频次、持续的时间和污染的强度同比均明显降低。

但大气污染防治形势依然不容乐观。参照新的环境空气质量标准, 2013年74个城市中仅有3个达标, 两个重点污染物二氧化硫和碳氧化物排放量已经超过2000万吨。2014年下半年, 京津冀地区遭逢连续雾霾, 北京“APEC蓝”转瞬即逝。

前不久召开的中央经济工作会议提出, 对当前生态环境承载能力作出严峻判断:“环境承载能力已经达到或接近上限”。

紧迫形势下, 大气污染治理, 仍有诸多顽疾待解。全国人大常委会2014年进行大气污染防治法执法检查发现, 当前大气污染重末端治理, 轻源头预防, 部分老工业城市主城区及周边还存在大量重污染企业, 缺乏区域协同控制统一规划, 重污染天气监测预警机制不健全。

执法检查报告还提到, 2013年环境保护部接到的举报案件中, 大气污染类占73%, 但全年查处案件中大气污染类仅占12%, 数字悬殊, 并指出“小马拉大车”的执法困境, 基层环保执法力量薄弱, 监管能力严重不足, 调查难、取证难、查处难。

“真正检查出来的问题, 可能比报告里写的更让我们触目惊心”, 参与执法检查的袁驷委员提到, 某市介绍情况时说“铁腕治污”, 但只拿出五个案例, 最多罚了十万, 大部分是罚两万、挂牌警告, 甚至当着执法检查组的面请求对其可能的排污免罚。

亡羊补牢未为迟也, 时隔14年启动大修

现行大气污染防治法1987年制定, 1995年、2000年两次修改。中国政法大学教授、中国法学会环境资源法研究会副会长王灿发提到, 1995年只做了个别改动, 修改不充分, 以至于短时间又再次修改, 2000年通过实施。

中国环境科学院副院长柴发合提到, 2006年环保部在论证国外大气污染防治法律法规、实地调研基础上, 再次启动修订工作。

但草案2010年报国务院法制办后, 一直处于“排期”状态, 没有进入审议。柴发合表示, 原因是当年开始出现灰霾天气, 大气污染形势有所变化, 需要研究新的对策, 期间征求意见、调研没有停止, “修改稿不计其数”。

然而在王灿发看来, 2008年是一个分水岭, 经济危机下, 各地为拉动经济, 对环保要求放松, 一些污染或不达标的项目也纷纷上马, “如果这个法2009年或2010年修改实施, 可能大气污染就不会这么严重, 实际上有点迟了”。

中国工程院院士、生态学家王如松也曾指出, 2008年中国基本从工业化初级阶段进入中级阶段, 经济总量、化学燃料使用量、机动车保有量等均达到一定数量, 环境污染逐渐“过载”。

随着多地频现严重雾霾天气, 2013年, 数百名全国人大代表在全国两会上提出关于修改大气污染防治法的提案, 国务院也出台大气污染防治行动计划, 简称“大气十条”。

2014年, 数易其稿的大气污染防治法终于再次提交国务院法制办, 并公开征求意见。2014年11月26日, 国务院常务会议通过了大气污染防治法 (修订草案) , 按照立法计划, 该法如期进入人大修法程序。

柴发合提到, 此次提交给人大常委会的草案和之前公开征求意见稿相比, 改动还是不小的, 在一些关键问题上有所深化和拓展, 一些规定更加具体、平衡。

修法三问

大气污染防治法为何要大修?

全国工商联环境商会秘书长骆建华介绍, 2000年的修订版本着重规范企事业单位的污染防治义务, 对于各级政府、相关部门的职责、义务则规定得较为笼统, 只作原则性约束, 最为重要的是, 内容中不包含对政府部门得考核和问责, 14年来治理大气污染难以真正落实目标责任。

在法条设计的管控内容方面, 此前2000年修订的大气法主要针对的是煤烟型的污染物, 而在今天, 以京津冀地区的雾霾为例, 其污染源比较混杂, 主要来自于燃煤、工业、机动车和扬尘, 混合型的污染。

另一方面, 与新的区域污染形势相比, 现行大气法并没有涉及区域联防联控的内容。大气污染不同于土壤污染和水污染, 具有较强的流动性, 区域共同防治则尤为重要。目前, 京津冀、长三角、珠三角分别建立了区域大气污染防治协作机制, 在目标措施制定、重污染天气共同应对等方面开展了有益的尝试, 但现行大气法只提到城市空气污染的防治。

涉及治理大气污染这项工作的职能部门, 其工作范围交叉比较严重。据环保部介绍, 在初步总结出的127项管理职能中, 现行大气法中仅规定了其中的52项, 明确了管理部门的有32项, 环保部门行使监管权的仅有17项。遇到扬尘、恶臭、无组织排放等问题, 监管部门不明确或职能不清等问题突出。

此外, 现行大气法缺少对重污染天气的应急机制, 而这一内容早已被各地环保部门纳入日常工作范围。骆建华认为, 在严峻的大气污染防治问题中, 现行大气法早已显得不合时宜, “大修大改”是时势所需。

此次修法要啃什么“硬骨头”?

已故的全国人大代表、中国生态学会理事长、中国工程院院士王如松曾指出, 当前环境恶化, 一个重要原因是中国经济发展和环境保护之间的体制条块分割, 比如发改委重点搞经济发展, 环保部主要管污染防治, 在环境管理上, 这两个部门的关系是割裂的, 因此部门之间体制协调, 也是环保立法会遭遇的困境。

在审议大气污染防治法执法检查报告时, 多位全国人大常委会组成人员指出, 当前大气污染防治中, 区域之间、部门之间权责边界不清, 导致执法不到位。

当前大气污染管理职能中, 存在诸多交叉情况, 比如机动车管理职能涉及环保、公安、工业、交通、质检等13个部门, 但部门间未能有效协调联动。马志武委员直言, “多龙治水”造成整个大气污染的合力不足, 梁胜利委员指出, 需打破部门、单位和个人的利益壁垒。

王灿发认为, 当前征求意见稿对职责权限的规定依然不够明确, 应当写明什么机构有什么职责, 对交叉职责分工明确, 此外, 简单规定“建立协调机制”是不够的, 需要建立跨区域、跨部门的综合防治协调机构, 由国务院相关负责人牵头, 才“协调得动”。

参加大气污染防治法执法检查的全国人大代表王筱虹也在审议中指出, 一些地方环保工作条块分割, 对于环保法律法规, 涉及除环保部门外的其他部门责任时, 不清楚到底哪条法律条文与其相关, 建议大气污染防治法修订中, 进一步明确多部门共管的各部门职责。

对此, 广东佛山印发《环境保护“一岗双责”责任制实施办法》, 明确各区政府和市有关部门的环保工作职责。佛山市环保局负责人2014年12月21日介绍, 下个月佛山将与30多个部门一把手签“一岗双责”, 年初分好职责, 年底据此考核。

征求意见稿还有哪些改进?

此前公布的《征求意见稿》与现行大气污染防治法相比, 已经有诸多改善之处, 不过, 对于其中的一些细节, 有专家学者认为还需要继续改进。

王灿发认为, 作为环境污染防治法当中的一个单行法律, 大气污染防治法最主要的目标应该是保持空气清洁、保障人民健康。

她指出, 当前环境保护和经济发展的关系, 已经走到应该坚持环境优先的地步, “以人为本、环境优先”的原则已写入2014年颁布实施的《北京市大气污染防治条例》, 希望大气污染防治法修订也能明确这一点, 并将多年来“预防为主, 防治结合”的思路改为“预防原则”, 不给“先污染, 再治理”留口子。

此外, 刘振来委员在审议大气污染防治法执法检查报告时特别提出, 有的地方为改变经济落后状态, 正在从发达地区引入淘汰的水泥厂、炼钢厂、电解铝厂等, 要防止发达地区剩余落后产能向西部地区转移, 造成新的大气污染。

全国人大代表马豪辉则建议, 对于重污染天气的预警机制应该以保障民众健康为前提, 有必要考虑引入健康指标, 比如香港环境保护局就向市民提供在户外环境接触不同程度空气污染的时候, 可能引致的健康风险。

不少专家还指出, 霾须治污要“治污先治人”, 建议增加空气质量等信息公开与公众参与机制相关的规定。全国人大环境与资源保护委员会副主任委员王云龙则提醒, 防治大气污染要防止顾此失彼, 要着急但不要急躁。

对于征求意见稿, 骆建华的评价是“中修中改”, 从长远看, 不能满足治理大气污染尤其是治理雾霾的需要, 因此中国更需要一部中国版本的《清洁空气法》。