中国社会保障论文

今天小编给大家找来了《中国社会保障论文(精选3篇)》的文章，希望能够很好的帮助到大家，谢谢大家对小编的支持和鼓励。内容摘要以“社会中国”为视角,审视新中国成立以来中国社会政策的演变和发展。1949年新中国成立以来的中国社会政策发展历程可划分为三个阶段:前改革阶段、1980~1990年代的改革阶段、2002年以来的新阶段。

第一篇：中国社会保障论文

当代中国农村社会保障研究

摘要：农村社会保障体系是我国社会保障制度的重要组成部分，在社会主义和谐社会和新农村建设的强力带动下，当前我国农村的社会保障工作有了很大进步和提高。但由于历史原因和不同时期政策的不同取向，农村的整个社会保障体系建设仍严重滞后于社会发展的步伐，这成为阻碍我国社会全面发展的一大“瓶颈”。因此需要对农村社会保障体系进行宏观而深入的审视，对其弊端和不足加以揭示，在政策取向方面应更加注意发挥政府在农村社保体系建设中的主导作用。这既是现代政府治理的要求，也是对历史偏差的纠正。

关键词：社会保障;农村社会保障;政府责任

我国实行农村社会保障制度的构想和对策

马继彬

中国是农业大国，农村人口占全国总人口的80%。加快农村社会保障制度建设，对当前我国和谐社会建设具有极为重要的作用和十分重要的意义。

一、建立农村社会保障制度是发展社会主义农村市场经济的客观要求

(一)家庭联产承包责任制呼唤农村社会保障制度的建立

1　由于我国农村经济较为落后，集体经济脆弱，大部分劳动者得不到集体帮助，农民家庭经济基础又极为薄弱，单个家庭保险能力有限，一旦风险发生，个人和家庭难以抵御。

2　劳动者保障由农民家庭承担，将进一步强化农民“养儿防老”的传统观念，极不利于农民生育观念的转变与生育水平及出生性别比的降低。如果向人们提供养老保障，就可使生育率降下来，这已被墨西哥的实践所验证。由此可见，解决我国生育率偏高的途径不在于收紧政策，而在于综合治理。而综合治理的关键之一是建立农村社会保障制度，逐步破除传统的养儿防老观念，从而转变农民的生育观念。

3　随着社会经济的发展和家庭结构的变动，农村家庭养老保障功能正在退化。就一个社会而言，每一代人都是有能力为自己养老的，代际之间的再分配不可能无限制地进行下去，它必然要受到来自家庭内部结构变动力量的抵制和社会经济等外部因素的制约。随着农村经济体制改革和计划生育工作的深入进行以及现代观念的冲击，我国农村过去三代同堂的大家庭逐渐被父母和子女居住的现代小型核心家庭所取代，家庭结构不断简化，家庭规模渐趋缩小，农民家庭的养老功能正在退化，实际作用也不是我们认为的那么大。总之，建立农村社会保障制度，补偿家庭保障功能，是广大农村劳动者的迫切需要，它关系着亿万农户的家庭幸福。

(二)建立农村社会保障制度是促进农业现代化、实现农业第二次飞跃的基本条件

1970年代末开始的农村改革，从改革人民公社体制人手，农业中普遍实行以家庭联产承包责任制为主的生产责任制，使农村社会经济面貌发生了历史性的变化，为国民经济的改革与发展奠定了基础。但这种以小生产为基础的经营方式，以及由此产生的低下的商品率，不可避免地与发展社会大生产为基础的大市场需求相矛盾，限制了农业经济的商品化、市场化和现代化。当前的新农村建设，正是为了促进新形势下我国农村的进一步发展，而健全的社会保障体系是农村社会迈入现代化的基本保证。

二、我国农村社会保障制度的现状和问题

(一)层次低、范围小、覆盖面窄

建立社会保障网络的乡镇目前全国虽达14854个，但仅占全国乡镇总数的31%，建立社会保障基金会的村委会仅占村民委员会的24%。没有建立社会保障机构的地区，尽管集体也以公益金和合作医疗基金的形式向农民收取社会保障费用，但由于个人缴纳的公益金只是赡养无儿无女的孤寡老人，社会共济性差，而且使用缺乏有效的监督和约束，农民没有积极性。大部分乡镇企业和私有企业以及有农村劳动力就业的国有企业、城镇集体企业、三资企业对农村劳动者的社会保障基本上是空白。这种情况，使国家无法对全体农村劳动者提供基本的生活保障，极不适应多种所有制并存的格局，不能维护劳动者的基本权益，阻碍了企业的优胜劣汰，影响了资源优化和经济效益的提高。

(二)社会化程度低，保障功能差

目前以农村养老、医疗为重点的社会保障工作仅在小范围内实行，没有在全国范围内推广，社会保障基金调剂范围较小。全国虽有1100个县开办养老保险，但参加人口只占总人口的10%。积极推行的新型农村合作医疗制度虽然解决了部分群众“病有所医”的问题，但是没有从根本上解决农村人口与集体在医疗保健上的依附关系，医疗保障只是社区化，而不是社会化。这种状况不仅削弱了社会保障对劳动者的生活保障作用，而且成为集体经济、乡镇企业进一步发展和参与市场竞争的障碍。

(三)农村社会保障模式存在弊病

目前，农村社会保障模式大体有四种：(1)仿城模式：社会保障基金完全由企业负担，个人不缴纳费用，企业也没有储备。主要在经济实力雄厚的乡镇企业里实行。(2)福利模式：看病不要钱，养老不要钱，上学不要钱，用水不要钱，一切由村里负担。它在集体经济发达的乡村实行。(3)社区模式：以社区为单位筹集、管理和使用。(4)储蓄积累模式：由国家、集体、个人分别承担社会保障责任，由国家统一管理资金，保证合理利率。以上四种模式中，第一种模式，已被实践证明是不成功的，在城市里也难以为继。第二种模式，目前不易推行，一旦经济滑坡，就会彻底瓦解。而且这两种模式，承袭了城镇企业职工社会保障基金由国家和企业包办的做法，使集体和企业背上了包袱。不利于建立适合农村经济特点的以自我保障为主的社会保障机制。第三种模式的困难是基金投保障，很难保证基金不被动用。第四种储蓄积累模式，基本上克服了它们的不足，并便于农民接受，是一种可行的模式。从整体看，现行的农村社会保障模式无法承担未来农村老龄化高峰到来的冲击。

(四)社会保障基金管理缺乏法律保障，难以保证保值增值

农村社会保障体制尚未确立，社会保障尚未立法，更没形成法律体系，农村社会保障工作无法可依、无章可循，致使农村社会保障基金管理缺乏约束，资金使用存在风险大，无法解决保值增值的问题。有的将社会保障基金借给企业周转使用，有的用来搞投资、炒股票，更有甚者利用职权贪污盗窃，致使基金大量流失，严重影响基金正常运转。投资风险和增值的高要求，使社会保障基金变为烫手的钱。

(五)社会保障管理分散

我国社会保障的现状是城乡分割、条块分割、多头管理、各自为政。条块之间既无统一的管理机构，也无统一的管理办法。从管理机构上看，部分地区在国有企业工作的农村职工的社会保障统筹归劳动部门管理，医疗保障归卫生部门和劳动者所在单位或乡村集体共同管理，农村养老和优抚救济归民政部门管理。由于这些部门所处地位和利益关系不同，在社会保障的管理和决策上经常发生矛盾。多家分割、条块分割、政事不分、缺乏监督，使本来已经够乱的管理体制更加混乱。另

外，农村社会保障还存在发展不平衡、发展缓慢、对国民收入再分配功能差等有待于解决的问题。

三、建立农村社会保障制度的构想和对策

(一)从实际出发，因地制宜，积极稳妥，不搞“一刀切”，不搞“一哄起”

经济条件好的富裕地区，应尽快建立农村社会保障制度;一般地区，应先从养老保险和医疗保险人手，创造条件建立农村社会保障制度;经济落后的贫困地区，要把社会保险与救济救灾工作统一起来。扶持贫困户参加社会保险，提高他们战胜灾害、脱贫致富的能力。保障范围由小到大，项目由低到高，投保时间、投保年龄、投保额彻底放开，集体补助由国家引导，集体和企业自定。总之，开展农村社会保障工作要顺应农民的要求，尊重农民的感情，留有余地，循序渐进，以适应当地经济发展水平和群众心理上、物质上的承受能力。

(二)坚持“国家政策引导，农民自我保障为主，集体补助为辅”的保障原则

我国现时正处在大规模的经济建设和文化建设阶段，资金短缺是阻碍我国大发展的一大障碍。在这种情况下农村社会保障的出路只有坚持“国家政策引导，个人交费为主，集体补助为辅”的原则，依靠农民自身的力量进行自我保障，充分体现“自济互助”的特点。同时也要发扬我国家庭、亲友和邻里之间互助互济的优良传统，倡导社会尊老敬老和养老的美德。建立一种社会基本保障、家庭保障和群众互助保障相结合的新型的社会主义农村保障模式。

(三)坚持社会保障管理一体化的方向

尽可能将农民组织起来，参加社会保障，但在具体步骤上，必须贯彻“先易后难。逐步推进，重点突破”的战略方针，先搞好进城固定从事二、三产业的农民和国有企业、城镇集体企业、乡镇企业、三资企业、私有企业农民职工的社会保障，特别是养老和失业保险，然后逐步把农村人口统进来，视经济发展情况，最后实现城乡社会保障一体化的飞跃。当然，对于务农和务工的农民，社会保障基金筹集和给付应该有所区别。

(四)建立个人账户，确保基金保值增值

建立个人账户，按个人账户储备积累的总额确定保障基金的发放标准，是建立农村社会保障制度的核心问题。从我国实际情况来看，可以委托国家社会保障管理机构集中统一与财政部门直接办理购买国库券和国家特种公债，以确保基金的保值增值和充分利用。

(五)加强农村社会保障制度的立法工作

社会保障的性质在于它的政府强制性和非盈利性，它体现的是社会成员在政府保障下的平等保障权利，目的是使每个社会成员都能分享经济发展的实际利益，共有共享经济发展成果。所以，我们从现在起必须加快社会保障立法工作，依法建立社会保障制度。建立社会保障制度，筹集社会保障基金，确保基金使用安全、高效，没有强有力的法制手段是不可想象的。

第二篇：建构“社会中国”:中国社会政策的发展与挑战

内容摘要 以“社会中国”为视角,审视新中国成立以来中国社会政策的演变和发展。1949年新中国成立以来的中国社会政策发展历程可划分为三个阶段:前改革阶段、1980~1990年代的改革阶段、2002年以来的新阶段。随着我国社会政治经济状况的变化,国家在社会福利和服务中的角色经历了从改革开放前的“国家垄断”,到改革开放后的“国家退却”,再到“国家再临”的演变过程,从而使我国的社会政策发展呈现出明显的阶段性特征——由二元“社会中国”到三元“社会中国”再到“福利地区”。在新世纪,面对经济改革过程中积累的种种社会问题,中国开始强化国家在公共福利和服务中的角色,出现了社会政策的急剧扩展,新的社会政策体系正在形成之中。但是,统一的“社会中国”的图景依然模糊,“省域公民社会身份”的形成或是破题之处。

关键词 社会政策 公民身份 社会中国 二元社会中国 三元社会中国

作者 岳经纶,中山大学政治与公共事务管理学院教授、社会保障与社会政策研究所所长。(广州:510275)

自18世纪以来,近代西方国家分别在经济、政治和社会领域逐步确立了资本主义市场经济、民主政治与福利国家制度,相继实现了民权、政治权利与社会权利,完成了公民身份的建构。在中国,随着改革开放的深入,经济上逐步形成了社会主义市场经济体制,政治上社会主义民主政治形态日益巩固,然而,对于中国社会的发展,尽管近年来政府强调社会建设和社会事业的发展,强调民生问题的重要性,在社会领域却一直没有形成类似市场经济、民主政治这样明确的目标模式,而只是模糊地说关注民生,体面劳动,让人民生活得更加幸福、更有尊严。

笔者从“社会欧洲”①概念获得灵感,使用“社会中国”概念,以此为分析视角,试图梳理中国社会政策的演变。所谓“社会中国”,其着眼点就是中国的社会模式,特别是中国的社会福利模式。与经济中国、政治中国这些概念一样,“社会中国”既是一个具有时间内涵的概念,也是一个具有空间内涵的概念;既指涉具体的社会福利和服务的提供,也涉及抽象的公民社会权利的建构;是中国社会福利模式的历史、现状以及未来的高度抽象。基于“社会中国”的视野,1949年新中国成立以来的中国社会政策的演变和发展历程可划分为三个阶段:前改革阶段、1980~1990年代的改革阶段、2002年以来的新阶段。

改革开放前的我国社会政策:

二元“社会中国”的形成

在现代社会,社会政策被普遍认为是发展社会事业、促进社会公平正义、增进社会团结与和谐的基本手段。社会政策与福利国家就是同一块硬币的两个面。在计划经济时代,在社会主义意识形态的指导下,我国在生产资料公有制的基础上推行公平优先、注重分配的社会经济政策。国家在实施优先发展重工业的经济政策的同时,在户籍制度的基础上,按照城乡分割的原则,在城乡建立并实施了两套截然不同的社会政策体系(表1)。这一时期,国家垄断和控制了重要的社会资源和每一个人的生活和发展机会,在高度组织化、集权化和单一化的社会结构中[1],建立了国家主导的、城乡二元的社会政策体系,形成了二元“社会中国”。在这个二元的“社会中国”中,国家在福利中的角色具有二重性:既有制度性的一面(国家通过单位体制为城镇居民提供比较全面的福利和服务),又有补救性的一面(对单位体制之外的城镇居民和农村居民只提供十分有限的救济和援助)。

在城镇,国家建立了一套以终身就业为基础的、由单位直接提供各种福利和服务的社会政策体系。在这种社会政策体系下,国家以充分就业为基础,将绝大部分城镇居民安排到全民所有制和集体所有制单位(主要是国家机关和企事业单位)中就业,对干部、职工及其家属提供覆盖生、老、病、死的社会保护,具体包括医疗服务、住房、教育、养老,以及各种生活福利和困难救济。国家建立的劳动保护体系使所有工人都享有就业保障,没有失业之虞。这套体系被称为“单位福利制度”、“迷你福利国家”,被认为是社会主义优越性的体现。在农村,在集体经济的基础上,建立了包括合作医疗制度、五保户制度等在内的集体福利制度,农民作为公社社员享有一定的集体保障。

虽然二元“社会中国”带来了社会福利待遇差距明显的城乡二元制福利体系,但是,国家直接或间接地在社会福利提供当中扮演了重要角色,城乡居民的基本福利需要,如教育、医疗、就业等都得到了一定程度的满足,在城镇或农村内部没有出现严重的社会不公平问题。在计划经济时期,中国的基尼系数介乎0.2~0.3之间,属于世界上收入分配最平等的国家。美国经济学家萨缪尔森对当时我国的社会生活有这样的描述:“它(中国)向每一个人提供了粮食、衣服和住房,使他们保持健康,并使绝大多数人获得了教育,千百万人并没有挨饿,道路旁边和街路上并没有一群群昏昏欲睡、目不识丁的乞丐,千百万人并没有遭受疾病的折磨。以此而论,中国的成就超过世界上任何一个不发达国家。”[2]

需要指出的是,与其他社会主义国家一样,计划经济时代我国的社会政策体系基本上是为“服务于经济目标而设计的”,社会政策被视为完整的生产过程的一部分,是满足“工人”(而不是公民)需要的一种手段。企业履行了大多数社会政策的职责。充分就业政策保障了城市居民可以普遍享受社会福利和服务,尽管在水平和质量上存在着差异。但社会政策差不多是排他性的国家主义,几乎不存在市场安排,也没有什么非官办部门的捐献。除了福利分配和社会服务外,对基本消费品(食物、住房、能源、交通)的广泛补贴在某种程度上发挥了社会政策的功能,或者说是一种近似的社会政策。[3]然而,即使在强调社会主义意识形态的计划经济时期,国家也没有真正落实社会公民身份与社会权利,反而是通过户籍制度强化城乡居民身份与福利权利的差异性[4],通过单位制度和行政身份制度加剧了城镇居民内部的福利权利分割。

把社会福利和服务纳入就业制度是计划经济时期我国社会政策的一个最显著的特征,并且推动了单位制度的形成。作为计划经济时代我国的一种基本的社会经济制度,单位制度对我国城镇劳动者的工作和生活具有重要影响。单位的功能就像一个自给自足的“迷你福利国家”。社会学家华尔德对我国国营企业的权威关系进行了深入研究,并提出了“有组织的依赖”这个概念来描述工人与其单位的关系。具体来说,就是劳动者在政治上依赖工作单位的党组织和管理层以取得政治上的利益,在经济上依赖单位提供的工资收入和各种福利与服务,在个人关系上依附作为国家干部的上司。[5]由于当时中国正在进行的快速工业化需要大量资金,因而不能给工人提供较高的工资报酬。因此,在国家与工人之间形成了不成文的“社会契约”:国家(以家长的姿态)照顾工人及其家庭(包括生老病死),工人(以主人翁姿态)以低工资为国家工业化服务。

不过,计划经济时代的社会政策体系尽管具有明显的平等化倾向,但基本上是一种以社会(职业)身份而不是以公民身份为基础建立起来的碎片化的社会政策体系,不仅存在城乡分野,而且在城镇中,还存在身份、所有制的差异。这种二元“社会中国”的形态一直持续到今天。而且,由于在计划经济时期我国相对忽视了生产力的发展和经济建设,我国的城镇社会政策体系所带来的财政支出超越了国家经济的承受力,给国家和企业带来了沉重的负担,间接造成了国有企业的低效率。因此,在经济改革之后,作为计划经济时代社会政策体系核心基础的劳动就业制度及相关的福利保障制度就成为经济改革的主要对象,社会政策体系开始进入局部调整与全面变革的时期。与此同时,随着人民公社这一集体经济制度的瓦解,农村社会政策的经济基础不复存在,农村社会政策体系也进入变革时期。

1980~1990年代我国社会政策的演变

自20世纪70年代末实行改革开放政策以来,为了改变落后的国民经济状况,中国开始了以发展经济为导向的大规模的社会经济转型。在这一转型期中,国家的施政重点转向经济发展,政府经济政策职能凸显,而社会政策则开始转向服务于经济政策,从而推动经济效率的提升和经济的增长。在减轻国家负担的考量下,随着单位体制和农村集体经济的解体,加上国家有意识地弱化自己在公共福利提供上的功能和角色,旧的二元“社会中国”进一步分化。在市场体系和第三部门没有得到充分发展的情况下,由于国家不适当地从许多公共服务的提供中全面撤退,其结果是导致公众的许多基本需要得不到满足,并形成了庞大的社会弱势群体。

1. 第一阶段(1978~1992年):社会政策的局部调整期

这一阶段是计划经济时代的旧社会政策的延续与新社会政策变革的酝酿阶段。在改革开放的最初几年,除了教育政策以外,我国社会政策体系没有出现大的调整,只是对原有劳动保险制度进行局部修补和完善。

1984年起,随着我国城市经济体制开始改革,社会保障制度的改革摆上了党和政府的议事日程。扶贫政策是这一时期我国农村社会保障政策的重要内容。1986年,我国在全国范围内开展了有计划、有组织的大规模开发式扶贫计划,到1992年底,全国农村贫困人口减少至8000万。在城市,改革的重点是国有企业的劳动用工制度和经营模式。为了解决“文革”后出现的严重城市失业问题,政府在1980年提出了“在国家统筹规划和指导下,实行劳动部门介绍就业、自愿组织起来就业和自谋职业相结合”的方针。1986年,国务院颁布了有关实施劳动合同制的四个暂行条例,以劳动合同制为基本内容的劳动就业体制改革正式启动,计划经济时代实行的统一安置、固定就业制度开始动摇。随着劳动合同制度的初步实施,我国尝试对劳动就业及相关的保险制度进行改革。这一时期,因单位福利功能的弱化,以及依托于单位的社会服务提供机制的失灵,我国开始转向以“社区”取代单位来提供社会福利服务。1987年,国家民政部正式提出开展城市社区服务。

总体来说,在80年代,由于计划经济时代形成的社会保障制度没有遭到根本性的变革,加上这一时期城乡民众大体上都能分享到经济改革的成果,社会问题并没有凸显(改革开放初期最主要的问题是就业问题)。虽然这一时期也出现了农村剩余劳动力向城镇转移的问题,但是大量的农民进入了乡镇企业,实现了离土不离乡的转移,没有出现大规模的跨省流动。在这一时期,二元“社会中国”得以基本维持。

2. 第二阶段(1992~2002年):国家的全面退缩——社会政策的剧变期

这一阶段是我国社会政策体系的全面而急剧的变革时期。为了配合市场经济体制的建立,国家试图对计划经济时代建立起来的社会政策体系进行全面改造,并建构起适应市场经济的社会政策体系。社会政策转型的主要表现是,国家从社会福利和服务领域中有计划地全面退出,教育、医疗、住房等领域出现了明显的市场化趋势。[6]

随着国有企业改革的深化,下岗失业问题成为我国劳动政策面临的首要问题。为了处理由国有部门释放出来的大量富余职工和城镇新增劳动力大军带来的失业问题,政府把创造就业岗位作为这一时期劳动政策的主要任务。1992年,中共十四大确定了建立社会主义市场经济体制的战略目标。为了配合市场经济体制的建立,我国在1993年确立了社会政策(以社会保障为代表)改革的大思路。党的十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出“建立多层次的社会保障体系”。这一时期,我国社会政策变革的重点内容是各类社会保险制度的建立和完善,特别是养老保险制度;其中最重要的社会政策变革是形成了社会保险制度主导的社会保障改革思路,计划经济时代的非缴费制的劳动保险制度逐步被个人缴费的保险制度所取代。政府积极探索统账结合(保险基金实行社会统筹账户与个人账户相结合)的社会医疗保险制度模式。住房改革也是这一时期我国社会政策变革的重要内容。国务院于1998年7月发布《关于进一步深化住房制度改革加快住房建设的通知》,全面实行以市场化供应为主的住房货币化改革,建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系。

然而,在这一阶段,由于政策设计上仍然存在着从社会身份出发而不是从需要出发的倾向,路径依赖现象严重。社会保险的各个项目,如失业保险、养老保险、医疗保险等分险种在不同所有制的企业逐步推进,制度安排分散,不但给企业有选择的参保创造了机会,增大了制度运行的监督成本,而且直接导致社会保险分险种设定费率,综合费率过高,抬高了社会保险的制度门槛,阻碍了社会保障制度改革的顺利推进。

与80年代社会政策的局部调整不同,在90年代,随着市场经济体制目标模式的确立,我国的社会政策经历了根本性的转型,经历了一次深刻的范式转移[7]。无论是劳动就业政策、教育政策、医疗政策,还是住房政策,都经历了从国家主导向市场主导的转变过程。旧的城乡社会保障体系逐步瓦解,变得支离破碎,许多人失去了基本的社会福利和服务。而从二元社会结构派生出来的庞大的流动人口群体没有成为社会政策的目标群体,他们游离在城市与农村之间,既非农民,又非工人,基本没有得到任何社会保护。

总的来说,这一时期我国政府施政的基本理念是效率优先,兼顾公平。然而,实践表明,我们在坚持效率优先的时候,并没有有效地兼顾公平。公平与效率之间的失衡也是我国经济改革开放时代的一个重大教训。为了加快经济发展,提高经济效率,经济政策差不多成了国家的唯一功能。为了配合经济发展,国家从社会公共服务中全面退却,国家的社会政策功能严重削弱。这一时期的社会保障制度和社会福利改革带有明显的市场化取向,使得社会政策沦为国家经济政策的附庸。相应地,二元“社会中国”的格局进一步分化,呈现出三元(农民工是第三元)“社会中国”格局,“社会中国”的整体图景日益模糊。

新世纪前十年的中国社会政策扩展:

社会政策的重建期

直到进入新世纪后,社会政策缺失所导致的严重社会后果才开始得到有效回应,政府开始重新思考市场经济与社会政策的关系。随着教育、医疗、住房等社会民生问题日益得到高度重视,社会政策在经济发展和社会进步中的作用被重新发现。伴随着一系列新社会政策的出台,我国进入了社会政策体系的重建期。

2002年底召开的中共十六大试图重新解释“效率优先、兼顾公平”的涵义,使用了“初次分配效率优先、再次分配注重公平”的提法。2003年10月召开的中共十六届三中全会首次提出了“科学发展观”这一新理念。2004年9月,中共十六届四中全会提出建构“和谐社会”的新理念。2006年10月,中共十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》,提出要着力发展社会事业,完善社会管理,推动社会建设与经济建设、政治建设、文化建设协调发展,标志着中国社会政策时代的来临。2007年10月,十七大报告指出,“必须在经济发展的基础上,更加注重社会建设,着力保障和改善民生,推进社会体制改革,扩大公共服务,完善社会管理,促进社会公平正义,努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居,推动建设和谐社会”,这是对重建中的我国社会政策体系的一次较为全面的论述。如下,笔者将从教育、医疗、就业、社会保障和住房这五大社会政策范畴,来简单勾勒我国社会政策重建的轨迹。(表2)

1. 教育政策。2003年之后,中央政府开始关注教育不公平问题,制定了新的政策措施促进城乡和地区间的教育公平,更多的教育资源被投入到农村教育。至2008年,全国城乡普遍实行免费义务教育,1986年确立的义务教育制度终于在22年后首次在全国范围内普遍实行。同时,为了解决农民工子女上学难问题,2003年9月,国务院要求流入地政府负责解决进城务工农民子女的义务教育问题,并且要求流入地政府财政部门对接收农民工子女较多的学校给予补助,对以接收农民工子女为主的民办学校提供财政扶持。

2. 医疗政策。自2003年“非典”疫情爆发后,我国政府开始加强公共卫生体系的建设。2005年,我国基本建成覆盖省市县三级的疾病预防控制体系。2007年,我国启动以大病统筹为主的城镇居民基本医疗保险,开始建设覆盖城乡居民的基本卫生保健制度。2008年,新型农村合作医疗制度在全国全面推行,农村三级卫生服务网络建设和城市社区医疗卫生服务体系得到进一步健全。2009年4月,国务院相继公布了《关于深化医药卫生体制改革的意见》和《医药卫生体制改革近期重点实施方案(2009 ~2011年)》,新医改方案的一个最显著的特点就是突出了政府在医疗卫生领域的责任,强调了基本医疗卫生的公益性。

3. 就业政策。自90年代中期开始大规模国有企业改革以来,促进下岗失业工人的再就业一直是我国的重要就业政策。新世纪以来,我国政府加大对就业再就业的政策支持和资金投入,多渠道开发就业岗位,展开多种措施帮扶“零就业家庭”和就业困难人员。为了保障劳动者合法权益,我国在2007年通过了《劳动合同法》,同时还制定和颁布了《就业促进法》和《劳动争议调解仲裁法》。从2003年起,农民工权益的保护开始成为劳动政策的重要内容。2006年1月18日,国务院常务会议审议并原则通过了《国务院关于解决农民工问题的若干意见》,重申农民工是我国产业工人的一部分,保证逐步取消对农民工的不公正待遇,并要求建立城乡统一的劳动力市场和公平竞争的就业制度。

4. 社会保障政策。自90年代末开始,社会救助政策开始得到重视,最低生活保障制度成为我国最重要的社会救助政策。2004年,国有企业下岗工人基本生活保障向失业保险并轨。2007年,国务院颁发《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》,要求年内在全国建立农村最低生活保障。2008年,扩大农民工、非公有制经济组织就业人员、城镇灵活就业人员参加社会保险;加快省级统筹步伐,制定全国统一的社会保险关系转续办法。

5. 住房政策。为了解决低收入阶层的住房困难,2004年以来,中央政府开始重视保障型住房的供应,强调要建立健全廉租房制度和住房租赁制度。2007年8月,国务院发布《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》,指出解决低收入家庭住房困难是“政府公共服务的重要职责”,明确规定解决低收入家庭住房问题由省级政府担负总责,并对解决廉租住房面临的各种困难与问题的职责,如资金来源问题做出明确的规定。2008年,《政府工作报告》要求建立住房保障体系,加大廉租房、经济适用房建设的力度,以解决中、低收入家庭的住房问题。

片面追求经济总量和增长速度的发展模式带来了许多社会问题和社会风险,导致庞大的社会弱势群体的出现,对我国经济的可持续发展和社会和谐发展带来了不利影响。进入21世纪后,我国社会政策似乎出现了一次新的范式转移。在经历十余年的社会政策“失踪”期后,我国政府开始“重新发现”社会政策。自2003年以来,我国政府不断推出各项社会政策,重建国家在公共福利与服务中的责任,出现了前所未有的社会政策扩展期。随着国家在社会政策领域角色的强化,新世纪我国社会政策出现了一些令人惊喜的发展:第一,中央政府加大了在教育、医疗、就业、住房等领域的投入,中央政府的社会政策功能明显强化,社会政策在一定程度上出现了集中化的趋势。这种趋势有助于提升社会福利的“地域正义”。第二,一些地方政府,特别是沿海发达地区正在全力推动打破城乡隔阂、职业分割的社会保障制度,努力建构城乡一体的社会政策体系,出现了具有地域公民身份特色的福利地方化。[8]统一的地域公民身份虽然只停留在城市一级,但可以为更高层次地域公民身份的建构准备条件。第三,随着城乡免费义务教育的全面实现,全民医保制度目标的确立,普惠型社会福利制度的建设,以及社会保障制度城乡统筹的推进,以公民身份为本的社会政策体系初露端倪。第四,农民工开始被纳入社会政策体系,逐步成为社会政策的受益者。这一切都有利于打破长期以来存在的城乡分割、职业分割、地域分割的碎片化社会政策体系,有助于推动统一的“社会中国”的形成。

建构统一的“社会中国”:挑战与前景

以上的讨论从历史/时间维度梳理了“社会中国”演变的过程。中国的社会政策体系还处在重构与重建之中,如何建立一个以公民身份为基础、以满足公民基本需要为目的、体现统一的“社会中国”之目标的完整的社会政策体系还需要长期而艰辛的努力。换言之,统一的“社会中国”的建构依然存在着巨大的挑战。旧的城乡差距和城乡分割的社会政策体系、地区差距与福利的地域不平等继续制约着社会政策的集中化发展。

1. 社会政策地方化与福利地区的形成

社会政策本身一直存在一个内在的冲突:一方面,为了更好地满足个人的需要,社会政策应该尽可能地方化,越接近基层的决策越能贴近个人的实际。另一方面,“地域正义”则要求一个国家之内不同地方的公民应该得到大体同等的待遇。前者要求地方化、个别化,后者要求普及化、普惠制。

在我国,传统的城乡分割一直影响着社会政策和社会保障制度的发展。经济改革虽然推动了我国城乡的经济发展以及一定程度上的经济整合,但是,社会整合却没有得到相应的推进。农民工问题的出现就是城乡社会整合失效的表征。以往城乡流动、地区流动程度低,因而跨越地方政府辖区边界而异地生活的人很少。现在,几乎到处都有流动人口,在很多地方特别是沿海城市,都出现了外来人口超越本地人口的局面。而这些处于多数的异地而居的人口却多被排斥在社会福利和服务之外,使得社会福利的地域不平等和地域不公平问题日益突出。

我国社会政策不仅存在着巨大的城乡差异,而且存在着明显的地方化倾向,各地社会福利水平差距极大。可以说,一个城市、一个区县就有一种社会政策体制。在1990年代之前,如果说我国社会福利制度主要是一个“以全国疆域为经、城镇/农村界线为纬的二元式社会保障体系”(二元“社会中国”)的话,那么,在1990年代之后,随着社会政策的地方化,我国出现了众多的“以地域为经、不同社会(职业)身份类别为纬的新形态多元式社会保障体系”,也就是进一步碎片化的“社会中国”。长期以来,我国地方政府一直承担着实施社会政策、提供社会福利与服务的主要责任,这种情况自90年代分税制实施以来尤为突出。而各级地方政府由于财政状况各不相同,提供社会福利与服务的能力各不相同,因而在全国形成了以地方行政区域为边界的众多分散的“福利地区”。而随着福利地区的出现,我国的公民身份呈现出以地域为基础的新的空间分割。如果说在二元“社会中国”之下,我国公民身份界定分割为“城镇居民/农村居民”,那么,在福利地方化的趋势下,我国公民身份界定分割为以“本地/外地”为主轴、更多元的区分。而且,在GDP的地方政府竞争中,地方政府关心的往往是如何吸引外来投资,促进本地经济增长和地方财政收入的提升,而不是为本地居民提供福利与服务。这种情况与全球经济竞争中各国政府竞相压低劳动成本和降低环保标准的“向下竞争”类似,由于地方政府缺乏提升居民福利与服务的动力,其结果是普遍的公共福利与服务提供的不足。

2. 走向省域公民身份

福利地区化发展中的一种显著情况是:一些富裕的地方政府,尤其是在沿海发达地区以及一些资源丰富的内地市县,在改善民生、发展社会事业的政策感召下,大力推进本地的社会保障制度建设,特别是城乡统筹、城乡一体的社会保障制度建设,为本地居民提供不分城乡户籍区隔的社会保障制度。这些努力的结果是形成了若干具有整合意义的“福利地区”。

整合性的“福利地区”的形成,就其积极意义而言,是在一定地域的范围内建立了统一的社会福利制度,这种部分户籍身份、不分职业群体的社会福利制度有利于形成“地域公民身份”。这种“地域公民身份”无疑是形成全国性的公民身份的一个重要起点和基础。从长远来看,这种地域公民身份在空间上的不断扩张无疑将有利于全国统一的“公民身份”的形成。然而,在地级市或区县一级形成的地域公民身份,其空间范围过于狭小,而且在地方政府的政策创新下只会产生越来越多样化的地域政策,要把它扩大到整个中国,将经历漫长的过程。为此,一个合理选择是建构省域公民身份。所谓省域公民身份,就是以省级政府的管辖范围为空间界限,建立不分城乡、不分地区的统一的公民身份。省域公民身份建立,可以消除城乡之间、不同群体之间在社会福利与服务上的身份差异。与市县管辖范围内的地域公民身份相比,省域公民身份具有更大的空间范围,有利于推动全国性公民身份的建构。省域公民身份并不排斥外来者,省级政府将制定相关政策规定,便利外省居民合法取得本省的公民身份。

纵观1949年新中国成立以来的中国社会政策发展历程,在前改革阶段,国家在社会福利提供中扮演了主导甚至垄断的角色。尽管国家注重社会公平和财富的再分配,在公共福祉的提供方面承担了相当大的责任,但是,由于经济发展水平比较低,而且城乡之间在福利制度安排与福利水平方面存在着比较大的差异(二元社会政策体系),社会福利和社会权利意义上的统一的“社会中国”并没有形成。

在上世纪最后20年的改革开放时期,为了改变落后的国民经济状况,我国经历了前所未有的大规模社会经济转型,我们的社会政策体系也发生了根本性的变化。随着发展经济成为国家的主要施政目标,公共资源主要流向基本建设和固定资产投资领域。为了配合发展经济的战略目标,国家对社会政策作了很大的调整和改革,许多过去由国家承担的福利和服务职能和责任转移给了个人、家庭、社会和市场。伴随单位体制和人民公社制度的解体,社会保障制度的改革,社会政策领域的公共财政投入的下降,以及在教育、医疗、就业和住房等基本公共服务领域出现社会化和市场化取向,我国原有的二元社会政策体系进一步碎片化,在整个中国几乎都找不到一项适用于全体国民的社会福利安排,“社会中国”进一步消解。

进入21世纪后,在市场导向的经济改革中累积起来的一系列社会问题,如城乡、区域、经济社会发展不平衡,以及与社会发展和民生密切相关的就业、社会保障、收入分配、教育、医疗、住房等问题日益突出。党和政府充分认识到了问题的严峻性和解决它们的紧迫性,提出科学发展观和构建社会主义和谐社会的新理念,并且宣布我国到2020年要基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系,实现全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会的目标。这些政策目标的提出,带来了我国社会政策的急剧扩张,也给统一的“社会中国”的建构带来了曙光。不过,城乡差异、地区差别以及由此产生的社会福利的“地域不正义”,社会政策地方化和福利地区的出现,以及由此产生的社会权利的碎片化仍将制约着统一的“社会中国”的建构。在这种情势下,“省域公民社会身份”的形成或许是“社会中国”之建构的破题之处。

[本文得到教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“中国社会政策的挑战与对策”(项目批准号:08JJD 840203)、教育部新世纪优秀人才资助计划、中山大学“211工程”三期行政改革与政府治理研究项目,以及高校基本科研业务费中山大学重大项目培育课题“中国特色社会主义福利社会的社会政策体系研究”的资助。]

注 释:

① 所谓“社会欧洲”,指的是欧洲的社会模式,特别是指提供保护预防全球市场冲击的欧洲福利国家体制 (Giddens,Anthony、Patrick Diamond 、 Roger Liddle. Global Europe, Social Europe Cambridge, UK; Malden, MA Polity Press,2007)。

参考文献:

[1]梁祖彬、颜可亲. 权威与仁慈:中国的社会福利. 北京:香港中文大学出版社,1996:29-30.

[2]沙健孙. 正确理解马克思主义的生产力观点. 马克思主义研究,2006(9).

[3]克劳斯·尼尔森.东欧福利制度比较分析. 本特·格雷夫.比较福利制度——变革时期的斯堪的纳维亚模式. 重庆:重庆出版社,2006:186.

[4]施世骏. 农村社会政策. 岳经纶、陈泽群、韩克庆. 中国社会政策. 上海:上海人民出版社/格致出版社,2009:276.

[5]Walder, Andrew George. Communist Neo-traditionalism: Work and Authority in Chinese Industry. Berkeley: University of California Press,1986.

[6]Wong, L、Flynn, N. The Market in Chinese Social Policy. Palgrave Press,2001.

[7]莫家豪. 改革开放以来中国社会政策范式的转变. 岳经纶、郭巍青. 中国公共政策评论.(第2卷). 上海:世纪出版集团,2009:2.

[8]施世骏. 社会保障的地域化:中国社会公民权的空间政治转型. 台湾社会学,2009(18).

编辑 李 梅

作者：岳经纶

第三篇：中国社会保障事业发展研究

【摘要】为了适应市场经济体制下的政府职能的转变要求和社会保障事业改革与发展的要求，国家必须改革原有的对社会保障事业实行的单一的行政管理体制，更多地借助市场的力量，使政府的管理和干预间接化，同时，要综合运用法律、经济的手段，发展、加强对社会保障事业运行与发展的监督。

【关键词】社会保障;发展;产业经济学

一、中国社会保障制度改革的主要进展

20多年来，我国社会保障体制改革大致可以分为两个阶段：第一阶段从1978年党的十一届三中全会到1992年党的十四大，是社会保障制度改革的探索时期;其特点是作为配套措施，在关系国有企业改革的一些项目上分别进行探索;改革的指导思想局限在计划经济与市场调节相结合的框架内。第二阶段从1993年至今，是社会保障制度改革取得突破性进展的时期;其特点是在继续为国有企业改革搞好配套的同时，明确了社会保障制度是构筑我国社会主义市场经济框架的五大体系之一;在继续深化养老、医疗、失业保险制度改革和积极探索建立城市居民最低生活保障制度的同时，改革社会保障行政管理体制，探索社会保险的基金征管和属地化管理办法，并初步形成了我国社会保障制度改革的总体框架;改革的指导思想明确为见了适应社会主义市场经济要求的社会保障体系。

二、中国社会保障制度改革的必要性和迫切性

(1)社会保障制度改革是产业结构调整和升级的内在要求。中国正处于产业结构大调整的历史时期。在产业结构调整中，必须淘汰传统产业的过剩生产力，关闭一些长期亏损、严重污染环境和资源枯竭的企业。只有建立完善的社会保障体系，妥善解决他们的基本生活问题，才能避免对社会稳定造成的冲击。(2)社会保障制度改革是对外开放的要求。对外开放是中国的基本国策，也是加快中国现代化进程的强国之路。中国即将加入世界贸易组织，广大企业将面临更加激烈的国际竞争。企业的优胜劣汰将成为一种必然趋势，劳动力的岗位变换和流动也会更加频繁，失业和再就业将成为经常发生的社会普遍现象。只有建立一个完善的社会保障体系，才能有利于维护社会稳定，有利于提高企业和职工的抗御风险能力。(3)社会保障制度改革是应对人口老龄化的需要。目前，中国60岁以上的人口已达到1.26亿，65岁以上的人口达到8600万人，分别占总人口的10%和7%，已进入人口老龄化阶段。今后一个时期，老龄人口还将继续增长，到2030年，退休人员将达到高峰期，届时退休人员将相当于在职人员的40%，养老费用将相当于在职职工工资总额的44%。未雨绸缪，从养老保险制度上应对人口老龄化，也是社会保障制度改革的一项重要任务。(4)区域发展不平衡制约养老保险制度的统一。经过三十年来的改革与发展，中国取得了令人瞩目的经济发展成就。但是由于历史和现实的原因，城乡之间、地区之间发展不平衡不仅仍然存在，而且还在继续扩大。在城乡之间，农村的社会经济发展水平明显滞后于城市，城乡之间的收入差距亦在持续扩大。在地区之间，不仅经济发展水平存在差距，而且人口结构亦存在较大差别。城乡之间发展不平衡的现状，构成了中国现实国情的重要方面，并且在短期内都难以改变。

三、建立统一、规范和完善的社会保障体系

(1)扩大社会保障资金来源。企业事业单位及其职工缴纳的社会保险费，是社会保障资金的主要来源。要进一步扩大社会保险的覆盖面，接受社会保险费的征缴管理。在此基础上，中央和地方各级财政都要加大调整财政支出结构的力度，明显提高社会保障支出占财政支出的比重;将利息税、遗产与赠与税等收入，专项用于社会保障支出。(2)健全社会保险基金的监管和保值增值机制。社会保险基金收缴、支付及营运要规范化、制度化，做到公开、透明、安全。同时，还要考虑如何使社会保障基金通过投资运作实现保值增值。要借鉴国外成功经验，研究制定符合中国国情的、切实可行的办法。(3)建立覆盖全国的社会保障服务信息网络。完善的社会保障体系必须实行现代化管理。要建立一个功能齐全、覆盖面广、规范透明的社会保障信息网络。社会保险资金的缴纳、记录、核算、支付以及查询服务，都要纳入计算机管理系统，并逐步实现全国联网。(4)加强社会保障体系法制建设。国务院已经出台了一些有关社会保障的行政法规和规章。要依法规范和管理社会保障工作，要加大执法力度，同时要进一步加快社会保障立法进程，将社会保障体系建设纳入规范化、制度化、法制化的轨道。

参考文献

[1]郑功成.中国社会保障30年.人民出版社

[2]林毓铭.社会保障管理体制.社会科学文献出版社

[3]中国社会保障事业发展研究.苏涛经济管理出版社

[4]社会变革与代际关系研究.首都经济贸易大学出版社，2004

作者：张学玲 付晓凭