我国违宪审查制度改善之初论

2022-09-10

从不断见诸报端的公民审查建议, 到齐玉苓案引起的宪法司法化热谈;从早过千篇的研究论述, 到新闻媒体的争论分辨, “违宪审查”无疑是我国宪法学的一个热点, 而随着时间的推移和我国法治化进程的推进, 对违宪审查的关注探讨, 更具时代意义和社会价值导向功能。

一、我国违宪审查制度概述

(一) 概念界定

作为衍生于西方宪政实践中的“舶来品”, 违宪审查制度在我国的本土化过程中存在不少争议, 其中“违宪审查制度”这一概念本身即有几种不同解读。

综合分析, 学者们虽然对该制度的涵盖内容存在细微认同差异, 但是都在要素构建上选取了如下部分:违宪审查制度的权力行使主体、审查对象、审查程序、审查后果 (也有人称之为处理方式) 。据此, 本文的探讨也会围绕这些核心概念展开。

本文认为, 违宪审查制度是指由特定的或者特别设立的国家机关对相应国家机关颁布的法律、法规、规章、制度以及任何机关、组织、个人的行为进行审查, 并做出是否违反该国宪法的决定, 以及对违宪行为做出明确处理的制度。带入我国的实践语境, 违宪审查制度是指以全国人大及全国人大常委会为审查主体, 以行政法规、地方性法规和决议、自治条例、单行条例、经济特区法规、司法解释等为审查对象, 经由国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会提出审查要求, 或者前款规定以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民提起审查建议, 在审查主体主导下进行宪法层面的审查判断, 将违宪法律性文件予以撤销的宪法践行保障制度。

(二) 运行程式梳理

根据我国《立法法》的相关规定, 针对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例, 国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为它们同宪法或法律相抵触时, 可向全国人大常委会书面提出审查要求, 分送专门委员会审查、提出意见。

而关于审查方式和程序的规定是, 当全国人大专门委员会在审查中认为审查对象存在违宪行为时, 可向违宪对象的制定机关提出书面审查意见;也可由法律委员会与有关专门委员会召开联合审查会议, 要求其到会说明情况, 再向其提出书面审查意见。该制定机关应当在两个月内研究提出是否修改的意见, 并向全国人大法律委员会和有关的专门委员会反馈。当全国人大法律委员会和有关专门委员会认定违宪而制定机关不予修改时, 可向委员长会议提出书面审查意见和予以撤销的议案, 由委员长会议决定是否提请常务委员会会议审议决定。

二、我国违宪审查制度存在的问题

(一) 理论层面:制度建构的问题

1.审查主体

(1) 人民代表大会主导下的双主体审查模式。全国人大及其常委会, 是我国违宪审查制度的两个审查主体, 基于二者的地位和权限, 出现了“立法权、宪法解释权、宪法监督权三权归于一身”的奇特现象, 使得行权者用来混淆, 于旁观者看来混乱。从权力行使的及时、有效性角度考虑, 双主体并不等同于行权效率的明显提高———全国人大的法定职权有十五项, 而全国人大常委会则多达二十一项, 在行政实务当中, 违宪审查并不处于核心地位, 双主体如何平衡各项事务同时充分行使违宪审查权, 笔者认为难度不小。从司法专业性角度考虑, 双主体并不等同于行权质量的显著提升, 双主体的人员构成难以保证宪法学乃至法学背景, 违宪审查涉及面广、专业性强, 政务缠身的权力人极易心无余更力不足。

(2) 实质上的自审查。实践中, 法律并不在我国违宪审查的对象范围内, 学界对此争论不一, 大部分学者支持将法律纳入违宪审查范围。但一旦纳入, 我们就会面临另外一个问题:全国人大及其常委会是否应该且能够审查自身制定的法律同时做出客观、中立的判断。“任何人不能成为其自身的判官”, 笔者对这种实质上自审查的正当性及有效性心中存疑。

2.审查权力分配权度倾斜

参照本文第二部分运行程式梳理的内容, 我国违宪审查制度在审查权的权力分配上存在明显倾斜, 国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会的“要求”和其以外的其他国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民的“建议”在法律的天平上存在严重的力度失衡。

反观司法实践, 诸多相关宪法案例的当事人主体或提请人多为普通公民, 而作为相对强者的前述几个主体在涉宪领域鲜有作为。权力分配与实际迫切需求程度出现的“供需失衡”———违宪审查启动门槛太高, 致使公民提请违宪审查“难于上青天”;而享有相对主动权的主体又被动消极行权甚至不作为。

(二) 实践层面:制度施行的问题

1.虚置少行

针对改善违宪审查的探讨, 不少学者提出了更尖锐的质疑———我国究竟是否存在违宪审查制度?通过这个问题, 可以侧面折射出违宪审查制度在我国处于深度弱势的窘境。我们注意到, 违宪审查程序依托于全国人大会议, 依赖于全国人大及其常委会, 又鉴于其从未主动启动审查程序, 难免有附带性、装饰性嫌疑, 违宪审查制度更多静态、沉默的存在着。

与此同时, 翻看近年相关宪法热点案例, 无论是“孙志刚案”最终使得国务院自行废止《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》, 还是“齐玉苓案”引发的“宪法司法化”大讨论, 作为审查主体的全国人大及其常委会本身始终“无动于衷”, 这些热烈更多的是“局外人”的狂欢。笔者不禁怀疑一种近乎虚设的制度其功能效益在何方?

2.现实掣肘

在讨论我国的违宪审查制度时, “马歇尔诉麦迪逊议案”作为世界宪政史上浓墨重彩的一笔, 是我们绕不开的话题, 同时美国的违宪审查模式也在论理和现实层面给我们诸多启迪。

但必须明确的是, 以美国为代表的司法机关即普通法院承担附随性违宪审查功能的制度模式是根植于西方三权分立, 互相制衡的政治大前提下并且在其本土拥有高度信任司法的政治文化基础;反观我国, 基于特定国情国家机关之间彼此更倾向于在统一领导下的协同合作关系, 在法院物质经费不自主、负责对象是立法机关的现状下, 是否能保证司法的现实独立性、审判中立性, 少受行政权的强力影响乃至操纵是我们亟需解决的难题。

三、我国违宪审查制度改善的几点建议

我国违宪审查制度的研究中, 不同的学者提出了各自颇具匠心的制度设计, 但是也有学者认为“这些设想是必要且近乎完美的, 但那只是学者们在思想的温床上培育的种子, 殊不知每一个看似周详的设计放到中国当今现实的法治土壤中都是一道道难以突破的顽石, 尤其是在我们这个尚未成型的法治体中, 生存尚未可知, 果实从何而见?”基于此, 笔者不再妄自勾画我国违宪审查制度宏大新蓝图, 而是选取一个微观的层次———试着从违宪审查制度构成要素的角度提出见解性的建议。

(一) 法律应否成为违宪审查制度的审查对象

根据我国宪法“一切法律都不得同宪法相抵触”的规定和西方社会契约理论的阐释, 法律应该当然纳入违宪审查对象的范围, 但是在我国实际司法实践中, 并不存在针对法律的违宪审查的可操作程序, 那么将其纳入实践化议程有无必要性呢?

在胡锦光教授看来, 虽然“法律无所谓违宪不违宪”这一说法在我国的宪法体制、宪政理论和《立法法》上都存在较为充分的依据, 但是在“我国的宪政体制和宪政理论上, 法律依然存在着违反宪法的可能性”, “在实践中, 全国人大和全国人大常委会制定的法律, 也是存在违反宪法的疑问的”。因此“在理论上承认法律有与宪法相抵触的可能性, 在实践中正视法律与宪法相抵触的现实, 对维护宪法的地位和权威, 对于保障人权, 都是极为重要的”。

(二) 违宪审查制度的隐形要素———价值立场

违宪审查制度的两个功能一是统合法制, 二是保障人权。二者是一个问题的两个维度:统合法制是手段性功能, 也是初始目标;而保障人权则是目的性功能, 也是终极目标。努力端正宪法、违宪审查制度定位及其价值立场, 将权力关进制度的牢笼, 将公权力置于法律的约束之下, 切实尊重和保障人权, 不将制度构建的初衷或运行法则圈定在游走生存于强大的政治公权力影响之下, 这些对整个违宪审查制度的完善具有指向性意义, 也是违宪审查基准的暗含内涵。

只有违宪审查制度合理有效运行, 才能实现相对滞后的法律规定得以修正, 才能使违宪的行为得到惩处, 才能使权力和权利之间相互协调促进, 才能使公民权利与国家权利良性互动、动态平衡, 从而将宪法作为公民权利保障书的功能落到实处。

(三) 违宪审查制度的形式要素———审查程序

现行违宪审查依托于全国人大会议, 依附于全国人大及其常委会, 缺乏专门的、长期的、独立的执行部门;而违宪审查制度的相关规定散落于多部法律, 没有统一、专门的法律给予规范和确认;另外, 针对违宪行为的审查需要长期的细致调研、缜密严谨的推理、充分的论证和合理的行权, 这显然不是现行的会议表决可以在实质上解决的。能否在形式上、程序上迈出违宪审查制度的独立之步, 对于我们最终追求实质意义上违宪审查的重要性不言而喻。

(四) 违宪审查制度的外部要素———普法教育宣传&宪法司法化

根据文章第一部分相关宪法学者针对“违宪审查制度”这一概念本身的不同解读, 我们可以看到在学术界和实际运行中针对此还未形成权威共识, 而在社会生活中, 普通公民对违宪审查制度的认识理解更是各执一词、众说纷纭。

除了早期普法教育的缺失, 还有一个绕不开的问题就是“宪法司法化”问题, 有观点认为宪法规范“无法进入司法领域, 不能受理以公民等社会个体为主体提出的宪法控诉, 也使得公民缺乏从个人权利和利益的角度关注宪法, 关注宪政建设的动力, 对公民宪法意识的培养和我国民主法治建设十分不利”。

从反作用的视角来看, 加强民众普法教育, 在社会层次上形成公民知法、懂法、守法基础上的关注法、议法, 又能够反过来为法律的施行提供良好的民众基础, 从而为宪政施行、违宪审查制度的运行提供良好土壤, 进一步推进我国宪政建设历程、推动我国法治国家建设的进步。

中国社会是典型的熟人社会、人情社会, 法律作为一种合理有效手段调节和规范社会生活尤其是以宪法为核心运用法律规制公权力保障人权这一观念在当今社会还未作为一种普遍共识而确立, 虽然现阶段我国的法治建设工作已经取得了显著成就, 但还远未能满足我国现实政治生活的需要和社会主义市场经济的要求。增强民众法律意识, 加强法制国家建设, 完善违宪审查制度, 我们任重而道远。

摘要：违宪审查制度一般被认为是西方宪政实践的产物, 其在我国的本土化过程中备受关注又饱受争议。本文试图在理顺核心概念和把握基本制度的基础上从理论和实践两个层次分析我国现行违宪审查制度存在的一些问题, 并据此提出改善的意见与建议, 以供探讨求教。

关键词：违宪审查,制度要素,理论建构,制度施行