英国生态环境保护政策与启示

英国生态环境保护政策与启示（精选6篇）

篇1：英国生态环境保护政策与启示

英国生态环境保护政策与启示

介绍近几年英国出台环保政策情况,从空气质量、化学品、土地、废物及再利用、噪声、水务、气候变化和能源、消费者产品和环境问题、农业与环境问题几方面讲述英国环保政策的具体内容,给出启示.

作 者：魏磊 作者单位：中共山东省委党校,山东,济南,250021刊 名：节能与环保英文刊名：ENERGY CONSERVATION AND ENVIRONMENTAL PROTECTION年，卷(期)：2008“”(12)分类号：X3关键词：英国 生态环境保护 政策 启示

篇2：英国生态环境保护政策与启示

【摘要】德国环境犯罪刑事政策经历了漫长的演变，有着深刻的社会经济、理论与法律背景，是诸多因素综合的产物。德国环境犯罪刑事政策具有行政从属性特点，将违反行政法义务作为环境犯罪的构成要件，运用刑法与行政法共同应对环境犯罪。环境法益被赋予有限独立性，与人类法益共同成为环境刑法的保护法益。预防性理念备受青睐，抽象危险犯在德国环境刑法中得到普遍运用，刑法介入提前。德国环境刑事政策对我国的启示是，应摒弃绝对化的环境犯罪刑事政策，兼顾人类法益与环境法益，建立“并行”的环境犯罪刑事政策;同时，应改变以结果犯为主的立法模式，适当设置危险犯，以有效防止环境犯罪的发生。

【关键词】环境犯罪；刑事政策；法益；德国

德国是刑事政策理论的发源地，也是较早研究环境犯罪的国家之一，其成熟的刑事政策理论与环境犯罪治理经验相结合，取得了良好的治理效果。近年来，我国环境问题日益严重，但环境犯罪刑事政策依然较为粗糙、模糊，立法与司法面临障碍，影响环境犯罪的惩治效果。德国环境刑事政策理论经历了怎样的发展过程?其环境刑事政策呈现出何种特点?对我国环境犯罪刑事政策具有哪些借鉴意义?在我国大力推进生态文明建设的当下，对这些问题展开研究，显然具有重要的现实意义和理论价值。

一德国环境犯罪刑事政策的形成背景 1.德国环境犯罪刑事政策的社会经济背景

从 18 世纪末开始，德意志经济就已经进入了资本主义发展阶段，19 世纪 30 年代至 60 年代是德意志资本主义经济发展的成熟阶段，19 世纪 70 年代，德意志资本主义发展基本宣告完成，进而促成了德意志的统一。进入 20 世纪，德国工业生产大约增加了一倍，整体国民财富从 1895年的 2000 亿马克增加到 1913 年的 3000 亿马克。第二次世界大战后，德国社会经济迅速复苏，截至 1958 年，联邦德国国民生产总值年均增长率为 7.9%，煤钢产量与外汇储备均高居西方国家第二位。与经济奇迹相伴随的是对环境的巨大破坏，从 20 世纪 70 年代开始，各种环境保护运动在联邦德国兴起，政党也不失时机地提出恢复生态平衡的主张，环保意识不断强化，怎样让国家变得更富有、更美好成为全体国民的共同议题。经过多年的努力，环境保护取得了巨大成功，能源变得更加清洁，污染现象减少，传统工业区———鲁尔区的变化成为环保的典型范本。德国环境保护的举动带给世人诸多启发，人们开始认识到:一个国家的经济与社会发展水平不单纯看国民生产总值或人均收入，还要看数量背后的质量问题。

透过德国社会经济的发展历程与繁荣表象分析，德国社会经济的发展大体上经历了自由主义发展时期与国家干预发展时期。在自由主义阶段，国家职能被尽可能地削减，人们认为社会经济与自然界一样都有各自的规律，只要按照规律发展就能自动实现社会福祉。随着自由主义的过度发展，社会正义偏离了之前的轨道，物质分配两极化明显，甚至出现了群体性贫困。在这种情况下，国家干预逐渐加强，预防性手段被频繁应用，试图将诸多社会危险消弭于无形。国家在危险预防上存在两个转向。其一是预防的时间更早，之前的危险预防只涵括紧迫或已确证的危险，而今国家的注意力越来越集中于犯罪前、疾病前、颠覆行为前的迹象。其二是预防的对象有所调整。以前的危险预防主要针对具体的物，目的是保护人，而新的预防主要针对来自人的风险，目的是保护制度或系统。这种趋势也体现在环境保护方面，德国政府充分开动国家机器，在环境保护方面起到主导作用，主要采取两大措施。第一，德国政府大力发展环保科技，依赖雄厚的科技实力对遭受破坏的生态环境进行修复，对生态环境状态实时监控，还建立多种环境教育机构培养环保

人才，开展公民环保教育。第二，德国政府利用市场力量，采取“政府主导、企业参与”的合作方式开展环境保护。如在莱茵河的治理过程中，德国政府将河两岸的居民和企业成员强制入股，成立股份制管理机构，对所属河段的大坝安全和附近生态环境负责。政府负责常规工程投资，股份管理机构则负责日常维护，使莱茵河重现勃勃生机。

2.德国环境犯罪刑事政策的 理 论背景

在德国，刑事政策理论的发展经历了刑事古学派、刑事社会学派与现代学派三个阶段，且随着德国社会形势与司法实践不断调整，呈现出传承与发展的态势。

作为刑事古典学派的代表人物，费尔巴哈于 1800 年左右首创“刑事政策”(Kriminalpolitik)一词，认为刑事政策是“对一个国家的刑法的必要性和有效性具有约束力的、颁布最符合目的的刑法所应当注意的特殊关系和条件的总括”。费尔巴哈把刑事政策定位为刑事立法政策，着重探讨刑事立法与刑罚的关系，认为“立法者智慧(刑事政策)即在于说明，我们应该适用何种刑罚，以及适合的刑罚如何予以执行，始能合乎刑罚之目的，此外并尽可能地促进人类与市民的目的”。费尔巴哈刑事政策思想的核心在于心理强制说与罪刑法定主义，认为“市民不能不通过欲求能力而达到其目的，国家对欲求能力使市民实施侵害之事，必须利用在心理上不可能实施的手段。因此，要市民不进行权利侵害，就应限制使不发生那种决心”。作为心理强制说的派生产物与实现前提，罪刑法定主义要求罪刑规范必须事先预告公众，使公众意识到犯罪行为必然导致刑罚，这样才能真正抑制犯罪心理，阻止犯罪。

李斯特是刑事社会学派代表人物，也是刑事政策理论的集大成者，他将刑事政策定义为“国家与社会据以组织反犯罪斗争的原则的总和”，并提出“最好的社会政策就是最好的刑事政策”的著名论断。李斯特刑事政策思想的核心在于目的刑论、刑罚个别化与保安处分。首先，李斯特认为，刑罚作为国家对犯罪人科处的不利后果，不单纯在于对犯罪行为的反射性报应，而应赋予其更多意义，故而提出了目的刑论，认为刑罚不是对犯罪的事后报应，其正当化根据在于保护法益与防卫社会。其次，为了使犯罪人不至于再次危害社会，应当教育和改造犯罪人，使其成为守法公民，实现防卫社会的目的。李斯特尤其强调了特别预防的重要性，认为刑罚不仅在于威慑潜在的犯罪人，更应重视预防犯罪人再次犯罪，“刑罚的分量以为了消除犯罪人的危险性，使之重返社会所必需的处理期间为标准，与其说刑罚的目的是威吓、儆戒一般人，不如说是使人自身得到改造，预防犯罪更重要一些”。最后，李斯特认为，犯罪是可以预防的，在危害结果发生之前，通过保安处分措施可以有效保护社会，他指出:“在与犯罪作斗争中，刑罚既非唯一的也非最安全的措施，对刑罚的效能必须批判性地进行评估。出于这一原因，除刑罚制度外，还需建立一套保安处分制度。”

进入现代，德国刑法先后经历了非犯罪化与犯罪化潮流，并最终以扩张刑罚权为主，德国学者普遍将刑事政策理解为“在合目的性的前提下，刑法如何实现其社会保护的学科领域”。如耶塞克认为:“刑事政策探讨的问题是刑法如何制定，以便其能最好地实现其保护社会的任务。它探讨如何描述犯罪构成要件特征以便与犯罪的实际情况相适应，确定在刑法中适用的制裁措施的作用方式，斟酌允许立法者将刑法延伸到何种程度以便使公民的自由空间不会超过不必要的限制。”罗克辛打通了李斯特时代在刑事政策与刑法之间设定的鸿沟，主张建立目的理性的犯罪论体系，将刑事政策纳入刑法体系，对三阶层的内容依据刑事政策的功能进行了改造，即犯罪构成的实质化、不法的价值化与责任的目的化。正如罗克辛本人指出的，“只有允许刑事政策的价值选择进入刑法体系中去，才是正确之道”。“法律上的限制和合乎刑事政策的目的，这二者之间不应该相互冲突，而应

该结合到一起，法治国和社会福利国之间其实不存在不可调和的对立性，而应当辩证地统一起来。”

3.德国环境犯罪刑事政策的法律背景

自刑事古典学派以来，德国刑事政策理论逐渐成熟，刑事政策与刑法的关系比以往任何时候都更加密切，刑事政策对刑法发展的影响也越来越深。受德国刑事政策发展以及社会进化的影响，德国刑法突显出以下两大发展态势。

第一，由形式法治向实质法治转变。作为启蒙运动的成果，法治国思想得到广泛认同，由此催生了罪刑法定原则。费尔巴哈尤其强调成文法对司法活动的限制，认为法律具有权威性与神圣性，法官只是法律的“仆人”，不可随意解释法律。随着社会生活的复杂性逐渐增强，刑法的滞后性与社会生活的矛盾愈加尖锐，人们开始转向实质法治与实质正义。希尔根多夫(Hilgendorf)教授将这一趋势称为“不精确的法律”，并指出:“许多法律会采用规范的概念或者引入其他不确定的用语，这给法律适用者留下了相当大的裁量空间。”“裁量权由此就从民主立法的议会转移到了法院和行政机关身上。”刑法规范的概括与法益的抽象，使刑事政策发挥的作用越来越大，刑事政策与刑法教义学之间的“李斯特鸿沟”逐渐向“罗克辛贯通”转变，以往所排斥的价值判断也被吸收进犯罪论体系中，实现了“构成要件实质化、违法性价值化、罪责目的化”。

第二，刑法的积极的一般预防被推上前台。在社会防卫理论的影响下，刑法的报应机能逐渐没落，积极的一般预防理论日益盛行。该理论强调法规范的权威性与不容侵犯，认为刑罚的目的就是“法秩序防卫”，通过刑罚的威慑效应，强化公民的规范意识。在工业社会向现代社会转变的过程中，未来的不确定性与人类的有限理性冲突加剧，愈加复杂的社会系统产生了各种新型风险，德国刑事政策的天平随之向社会防卫倾斜。“法律试图以双重的方式来获得与未知性和不可权衡性相对的安全性:一是法益的安全，即为所涉法益提供安全保障;二是法律的安全，即保证法律作为一个决定体系本身的可靠性和可预见性。”罗克辛也指出:“刑罚的目的只能是预防性的，亦即只能是为了防止将来的犯罪。由于刑法是一种社会治理和社会控制的机制，它也就只能谋求社会的目标。报应理论并不具有社会正当性，因为在报应理论中，刑罚的科处和刑罚的幅度都跟社会必要性没有关系。”风险社会理论与敌人刑法理论的提出也促成了安全刑法的出现，为了消除焦虑与不安，公众开始容忍国家更深地介入社会生活，刑法成为国家应对风险的利器，与此同时，刑法政治化加剧，甚至出现象征性立法。

二德国环境犯罪刑事政策的基本特点世纪 70 年代以后，飞速发展的经济给德国成了巨大的环境污染与生态破坏，环境保护成为国家议题。德国于 1980 年通过了第 18 部刑法修改法（《反环境犯罪法》），这部法律完善了环境犯罪的犯罪构成，扩大了环境刑法的适用范围，统合了零散的环境犯罪附属刑法规定。90年代初，德国启动环境刑法改革，于 1994 年通过第二部反环境犯罪法，加重了对环境犯罪的处罚力度。1998 年，《德国刑法典》第 29 章专门设立了“危害环境犯罪”，通过 13 个条文规定了 9 个具体的环境罪名，分别是:(1)水污染罪;(2)土地污染罪;(3)空气污染罪;(4)招致噪音、震动以及非游离辐射罪;(5)危害环境之废弃物清理罪;(6)不法营运设施罪;(7)未经允许处理核燃料、其他危险物质与物品罪;(8)危害保护区罪;(9)逸漏有毒物质致重大危险罪。德国环境刑法是在风险社会背景下逐步完善的，且深受积极的一般预防理论影响，从中可以看出德国的环境犯罪刑事政策的基本特点。

1.行政从属性

通过行政刑法保护环境是德国环境犯罪刑事政策的传统。德国是行政刑法的发源地，德国环境刑法属于行政刑法，即只要违反行政法规，即便没有造成法益侵害，依然具有可非难性。德国行政刑法之父郭特希密特(Goldschmidt)认为:“行政的目的在于促进国家与社会的福利，其促进手段是行政作为，在此行政作为中同样需要具有强制力的法规，用以确保行政作为之畅行无阻，此即为行政刑法之意旨。”如今的《德国刑法典》将违反行政法义务作为是否构成环境犯罪的重要条件规定了下来，体现了环境行政法规在环境犯罪中的重要地位。在《德国刑法典》第 29 章规定的 9 个具体罪名中，有 8 个罪名设置了违反行政法的前提，包括“违反行政法义务”“未经许可”“违反禁令”“缺乏必要的许可”“违反法规”等。可以看出，除了直接违反行政管理法规外，无视许可或规定的行为也与罪状相符，即便这些许可或规定并非专门的环境保护的行政法规。例如，根据《德国刑法典》第 328 条的规定，未经许可或违反行政法义务，保存、运输、加工或作其他利用，进口或出口核燃料，或者负有运输核燃料义务而不立即运输，或者在工场或技术设施的运转过程中储存、加工或作其他使用的放射性物质的，构成未经许可的放射性物质及其他危险物品的交易罪。

这种“空白刑法”的立法技术，就像“立法者开出了一张空白支票，而有关管理部门则有权加以填写”。这种立法模式体现了宪法层面的分权原则，有利于刑法保持简洁与弹性，以便为刑法明确性原则的实现留足空间，发挥其人权保障作用，但质疑与非难也一直存在。如我国学者指出:“立法者在必须填补和补充空白构成的时候，将立法工作或多或少地交给行政管理机关，是否逃避了自己的立法责任?”还有学者指出:“行政法(尤其是规章形式的行政法规范)易变性与刑法典稳定性的矛盾带来适用上的麻烦。”德国学者芭芭拉·胡贝尔既看到了“空白刑法”立法模式的不足与窘境，又认可了这种模式的价值，做出相对客观的评价:1981 年之后的德国刑法饱受批判，原因在于刑法与环境法之间的关系过于紧密，行政机关对危险行为的定性是刑事判决的前提。比如，在发放许可或界定化学成分的等级时，水域管理机关考虑的往往是整个地区的经济形势、工业设施与废水中化学成分的危险性。而刑法则主要考虑水域被工业设施、农田或汽油站过滤设施所污染的事实。但是，这种行为只要获得行政许可，就足以排除违法性，刑事法庭不得不将其视为正当，尽管这种行为可能违法或产生的利润来自违法行为。所以，刑事法庭无法左右行政决定而只能与行政机关捆绑在一起，并没有超越行政机关的权力。尽管如此，环保毕竟是行政机关的首要任务，刑法只能排在第二。况且从更长远的角度来看，法律命令必须统一口径，否则市民将无所适从，刑法与行政法之间的冲突也将损害人们对法律的普遍尊重。

由于行政行为在环境犯罪治理中占比较大，为了抑制行政恣意，德国对行政行为开展司法审查，《德国基本法》第 19 条第 4 款明确规定:“任何人的权利被公权力侵害，均可提起诉讼。”作为宪法性救济的前提，针对行政权的权利救济首先应穷尽正式法律途径，才能诉诸联邦宪法法院。而且，宪法审查仅针对生效的法院裁判，而不直接对行政权做出裁判。正如德国学者托马斯·伦德马克所指出，“民众要求对行政行为进行司法审查的权利来自于德国基本法，其前提是行政行为对个人造成了实质性损害，若挑战行政机关的决定，必须宣称行政行为侵犯了法律所保护的利益。在德国大部分案件中，对行政决定审查的标准不严格限于行政记录，而是重新审查，其标准源自合理性原则，违背该原则的国家行为均为无效。应基于合理性原则从四个方面进行检验:意图与目的是否具备合法性与合宪性;手段是否适当;造成的损害是否必要;是否保持平衡”。

总而言之，行政法认定普遍成为环境刑法适用的前提，这种模式有利于环境保护效率的提升，保持了刑法规定的准确简洁，但也造成行政权力过大。由于三权分立的政治理念，德国通过宪法审查排除行政恣意，维护了环境保护的法治化轨道。

2.保护双重法益

在人类中心主义的影响下，人们普遍认为，与人类没有直接利害关系的生态环境利益是不需要刑法保护的，刑法只保护与人类利益相关的生态环境利益即可。人类中心主义影响下制定的最早的环境刑法是 1830 年的《奥地利刑法》。该法规定，刑法的任务不在于环境保护，而是确保人类之生命、健康免受环境污染下的危害。然而，随着生产力的发展，人们开始意识到一些即使与人类无直接利害关系的生态环境利益，归根结底也会影响到人类，进而逐渐将生态环境利益视为相对独立的法益。受此影响，德国刑法几经变迁。1971 年，部分德国学者提出的刑法修正案首度统合了附属刑法，将环境犯罪条文纳入刑法典，提出这些增订条文的核心理念在于“以刑法防止危害他人的污染行为”。这种人本法益观从保护个人利益层面强化了刑法制裁的正当性，契合当时的社会发展及价值取向。

但长期以来，人类中心主义影响下的人本法益观异化了人们的环保观念，使之停留在浅层次的认知水平，没有认识到环境法益本身的独立价值。德国学者艾瑟尔(AlbinEser)指出:“长期以来，环境保护是以一种以人类为中心的自私的短浅目光并且只以为人类服务或保障自然资源为目的的。”在之后的 1980 年，德国立法者将附属刑法纳入刑法典，建构了完整的环境刑法，将规范目的定位在“环境保护”，使具有保护价值的环境利益悉数被纳入环境刑法的保护范围，如水、空气、土地、动物、植物等。从本质上讲，这套环境刑法虽然以保护环境利益为主，但更深层次的规范目的无非是想间接确保人类的世代生存。德国立法者亦明确指出，刑法保护环境法益的理由为:第一，环境是形塑人类生存空间的基本要素;第二，环境保护具有世代永续生存的意义。可见，只要承认环境是刑法所保护的法益，那么就意味着包括当代人及后代人的利益，均应受到充分的保护，这种法益理论被称为“双重的法益关联论”。因此，尽管之后的《德国刑法典》将环境犯罪作为单独的一章予以规定，体现了环境法益的独立性，但也认识到“环境法益不可能作为一个完全独立的法益在司法实践中得到切实保护，强调生态学的法益只有在与人类中心的法益相关联或不相抵触的限度内，才能成为环境刑法的保护法益”。事实上，与有限独立的环境法益相伴随的，是对人类法益一如既往的保护，德国将环境政策定义为:“环境政策是保障人类健康和生存所需的环境的全部必要措施，以便保护土壤、空气、水、植物群和动物群免受人类的有害影响，并消除人为影响所造成的危害或损害。”

由此不难看出，既保护人类利益，也保护生态环境是作为德国环境犯罪刑事政策基础的环境政策的基调。德国刑法保护双重法益的立法主要体现为:一方面，尊重环境法益的独立性，通过《德国刑法典》第 29 章对涉及人类生存基础的环境要素予以保护，即环境法益;另一方面，通过第 25章“应处罚的利己行为”将侵害他人利益的非法狩猎与非法捕鱼行为纳入规制范围，即人类法益。

3.积极预防导向

科技与社会的发展，工业社会制造出系统性的风险，这些风险又反作用于工业社会，进而使其异化为风险社会。德国学者贝克(Beck)首先提出了“风险社会”概念。贝克指出:“工业社会运行机制自 20 世纪中期以来开始发生微妙变化，一项决策可能毁灭地球上的所有生命……当今时代已呈现从工业社会向风险社会过渡的种种迹象。”风险社会理论在刑法领域的直接映射便是刑法介入的早期化与危险犯的广泛应用，诸多对法益构成威胁的行为被纳入犯罪圈。在德国，刑法的变迁也体现了对安全的侧重，刑法立法普遍出现了刑罚处罚前置化。例如，《德国刑法典》第 28 章“危害公共安全”中，不仅规定了大量的故意危险犯，还规定了许多过失危险犯，加大了对公共安全的保护与民众心理的照顾。环境刑法领域则走得更远，甚至出现了“累积犯”的概念，进一步提前了刑法的介入时间。“累积犯”概念由德国学者库伦(Kuhlen)于 1986 年以水污染犯罪为基础提出，单个行为基于事实上的原因，对于所保护的法益不能产生损害，但如果类似行为大量实施则最终会导

致法益侵害，因而有必要对该行为予以禁止。累积犯创造出了“拟制的危险”，将本身不具重大危害性的行为规定为犯罪，意图防患于未然，保障整体环境的绝对安全。

受积极预防理念影响，预防性的环境政策也逐渐成形。在德国，环境法的建立与施行依赖特定的政策，这些政策不光出现在学术论文与政治讨论中，也出现在政治决定、法庭裁决与行政规章中，形成了三个最重要的政策，即预防政策、污染者责任自负政策以及合作政策。其中，预防政策最为重要，已被写入《联邦污染控制法》。该法规定，本法目的在于保护人类、植物、动物、土地、水域以及大气免遭危害。对于需要许可特定的设施，为了避免造成巨大的负面影响与麻烦，应及时预防有害环境影响的出现。对于管理者而言，环境政策是积极的而非消极的，潜在的环境恶化应被察觉与制止，导致环境恶化的原因应被消除。所以，应特别注意可能引起环境损害的轻微但具有累积性的活动。在风险无法量化时，运用预防性措施或者具有最小限度危险性的可替代有效措施予以应对。总体来说，预防政策的精神在于，“环境损害所导致的消极影响应当在危险到达之前即被遏制”。德国刑法充分运用预防政策惩治环境犯罪。《德国刑法典》第 324 条至 330条所规定的 9 个环境罪名均包含了危险犯。这些条款通过拟制抽象的危险使刑法提前介入，将任何可能造成灾难性后果的环境犯罪抑制在萌芽阶段。例如，在认定未经许可的垃圾处理罪中，实际的损害不必发生，抽象的危险即为足够，德国联邦最高法院已裁定该条款也适用于家庭垃圾的处理。又如，未经许可开动核设备罪与未经许可的放射性物质及其他危险物品的交易罪，若没有取得许可，任何人开办处理核材料的工厂均应受到处罚，尽管这些活动并没有造成任何损害或带来任何危险。正如芭芭拉·胡贝尔所指出的:“对人类健康的抽象危险是定罪的充分根据，而不必证明造成了实际损害，这就是这些条款的预防目的。”

三德国环境犯罪刑事政策对我国的启示 我国的环境犯罪规制起步较晚，且在很长一段时间内致力于发展经济，环保理念与经验欠缺。1997 年《刑法》正式设立“破坏环境资源保护罪”；2011 年颁布的《刑法修正案（八）》对环境犯罪做了较大修正。即便如此，我国环境刑法理念依然滞后，刑事政策也摇摆不定。德国较为成熟的环境犯罪刑事政策，从环境犯罪的保护法益和基本形态为我国环境犯罪刑事政策改革提供了重要的启示。

1.保护双重法益

我国环境犯罪治理长期受“人类中心主义”影响，认为环境犯罪的惩治主要是为了保护人类的生存与安全，包括人类的生命、健康或重大财产。人类对自然界负有道德责任，应当对其进行道德关怀，不是因为它们具有内在价值或有某种权利，而是为了保护人类自身的长远利益与整体利益。这突出反映在环境犯罪立法上，如非法处置进口的固体废物罪与擅自进口固体废物罪都将结果局限于“致使公私财产遭受重大损失或者严重危害人体健康”。在《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》中，对“严重污染环境”的解释也大多以财产损失或人身伤害为标准。“人类中心主义”导致了人与自然关系的紧张，其指导下的环境刑法也逐渐落后于时代。人们逐渐意识到，环境法益具有相对独立的价值，应将环境本身视为目的而非满足人类欲求的工具。正是在这种背景下，“生态中心主义”应运而生。

“生态中心主义”承认自然物本身的内在价值，认为自然物与人类有平等的权利，将伦理关怀的范围拓展到自然物，甚至主张建立以自然为中心的价值体系与评判标准。然而，“生态中心主义”抹杀了人类利益诉求，否认环保的根本目的与最终导向。法国哲学家爱尔维修(Helvetius)指出:“人并不邪恶，但却是服从自己利益的，因此应该抱怨的不是人的劣根性，而是那些总把私人利益和

公共利益对立起来的立法者的无知。”我国当前的经济社会仍有较大发展空间，无法忽视民众对物质生活的需求，生产力的发展仍是大势所趋，即便在德国也是如此。事实上，德国从来没有将经济发展放在次要位置，而是强调在发展中解决环境问题。德国政府在面临经济发展与环境保护的矛盾时，往往将经济发展置于首位，如德国焦炭发电量依然占总发电量的 60%，生态环保的可再生能源仅占 10%左右。但在发展方式上，有待于摒弃粗放型、掠夺式的发展模式，探索可持续发展路径。因此，“人类中心主义”与“生态中心主义”均失之于绝对化，有违可持续发展观。在宽严相济刑事政策的指导下，环境犯罪的刑事政策也应体现辩证精神与区别对待思想，兼顾环境保护与社会经济发展的“并行”刑事政策值得提倡。因此，在环境犯罪法益的保护上，也应兼顾人类法益与环境法益两方面，促进人与自然和谐相处。

2.设置环境犯罪危险犯

深受古典刑法理论的影响，加之我国法治起步较晚，预防性刑法理念与危险犯一度被视为刑法恣意的体现，侧重于通过结果犯规制犯罪，环境刑法也不例外。“严重污染环境”“后果严重”“情节严重”等被作为犯罪构成要件要素，危险犯则付之阙如。随着环境恶化与破坏力的逐渐攀升，有必要运用危险犯充分发挥预防作用，提升环境治理整体水平。

首先，环境犯罪的潜伏性与累积性特点表明，只有设置危险犯才能实现有效治理。相对于其他类型犯罪，环境犯罪的因果关系较为模糊，其原因主要在于危害后果的潜伏性与累积性，导致危害行为与危害后果之间无法建立清晰的关联，且证明难度极高。例如日本“水俣病”事件，从 20世纪 50 年代初发现吃鱼的猫“自杀”，到 50 年代中期周围居民出现神经中毒症状，死亡几十人，一直无法查清原因。直到熊本大学做了大量实验并检测了工厂排污口，才发现是甲基汞在作怪，其间经历了十几年的漫长时间。为了便于证明，有必要将犯罪构成模式由实际损害向规范违反转变，只要实施了足以破坏环境的特定行为，均应被视为具备抽象危险。

其次，环境犯罪危害后果的严重性表明，将环境犯罪的基本形态停留在实害犯的程度，对该类犯罪的预防通常于事无补。环境危害一旦显现，往往呈现出覆盖面大、治理难度高、不可逆等特质，导致严重的后果。与犯罪后果相伴随的，往往是巨大的人力物力投入。从某种意义上讲，采用结果犯的环境刑法与环境保护的初衷背道而驰，尽管通过事后刑罚予以惩治，也能取得一定的威慑效果，但环境损害业已造成，这并非环境刑法的立法初衷。因此，与其在损害发生后进行修复或赔偿，不如事前更加积极地采取预防措施，设置环境犯罪的危险犯。

最后，针对环境犯罪设置危险犯有助于提升人们的规范意识。德国环境刑法设置危险犯的初衷还在于发挥刑法的宣教作用，增强国民环境观念，提升国民规范意识。德国宪法法院副院长哈斯默尔(Hassemer)认为，“积极的一般预防是指通过刑罚对社会普遍产生教育的效果，为了充分发挥该效果，就有必要处罚并非达到侵害的行为，即处罚危险阶段特别是抽象危险阶段的行为”。我国亦有先例，醉驾入刑之后民众的规范意识显著提升，有效遏制了愈演愈烈的醉驾行为。随着现代生态伦理观念的形成，应适时引入危险犯，增进民众对刑法规范的信赖与认同，以及意识深处对环境保护的认可与支持。

四结语

篇3：英国生态环境保护政策与启示

1近几年英国出台环保政策情况

自上世纪8 0年代以来, 环境问题日益受到世界各国的关注, 英国也不例外。从1 9 9 0年起, 英国先后多次发布环境年度报告。1994年, 英国积极响应里约全球环境首脑会议要求, 率先制订可持续发展战略。1997年新工党政府上台后, 提出对环境的关注将成为制订各种政策的核心。

1 99 9年5月, 英国政府公布第二份可持续发展战略, 确定了同步发展经济、社会和环境的目标, 并引入了量化指标。

2 00 5年3月, 英国政府出台第三份可持续发展战略, 规划了到2 0 2 0年的发展方向。这个可持续发展战略中, 涉及环保问题的指导原则是在环境极限之内生活, 即尊重环境、资源和生物多样化的极限, 为此要改善环境并确保生活需要的自然资源不受损害并世代保存。关于环保问题的优先目标是保护自然资源和优化环境, 因此需要更好地了解环境极限, 改善已经严重恶化的环境从而确保人人拥有良好的环境, 并制订一体化的政策框架应对环境问题。可持续发展战略确定的其它三个优先目标, 即可持续的消费和生产、气候变化与能源问题以及可持续社区都充分体现了环保概念。

2 0 0 7年7月, 英国政府发布新的可持续发展指标统计, 介绍了6 8个领域的发展变化状况。

2 0 07年1 0月2 6日, 伦敦议会环境委员会在伦敦市政厅举办研讨会, 讨论如何在伦敦, 尤其在东伦敦地区发展生态友好型制造业, 并解决在环境发展过程中伦敦面临的阻碍。环境领域及相关的工程、制造、设计和市场创新将会为伦敦今后的经济发展发挥日益重要的作用, 也越来越得到投资者的青睐。该产业是应对气候变化所带来的挑战的最重要的产业, 也会帮助社会其他部门找到相适应的解决方案。目前在伦敦从事这项工作的人数共计1 4万人, 与会人员表示, 今后伦敦不仅要保持世界金融中心的地位, 而且要努力成为世界环境及其工程、制造、设计和市场创新的中心。由此可见, 英国的环境问题和环保政策已经成为可持续发展理念的有机组成部分。

2英国环保政策的具体内容

英国环保政策的主管部门是英国环境、食品和农村事务部, 英格兰及威尔士环境署、苏格兰环保署和北爱环境和遗产服务局是重要的地方环保管理机构。上述环保部门根据不同的环境问题和监管对象制订和执行相应的管理政策, 其中主要包括以下几方面。

2.1空气质量

2 0 0 7年7月颁布新的英格兰、苏格兰、威尔士和北爱空气质量战略, 确定了改善空气质量的目标和措施。在工业空气污染方面, 英格兰及威尔士环境署和地方政府根据污染防控条例对英格兰和威尔士地区的能源、金属制造和加工、矿业和化工等行业进行分级管理。

2.2化学品

1 9 9 9年1 2月英国化学品战略出台, 提出为应对化学品环保问题采取自愿行动, 2 0 0 0年成立的英国化学品利益相关方论坛为政府实施上述战略提供咨询和建议。此外, 欧盟关于化学品注册、评估和授权的REACH法规于2007年6月1日生效。

2.3土地

为更好地保护和管理土壤, 2 0 0 4年5月发布2 0 0 4~2 0 0 6英格兰土壤行动计划, 英格兰土壤战略正在制订中, 此外欧盟还在酝酿出台土壤框架指令。在受污染土地治理方面, 有关1 9 9 0年环境保护法第2 A部分的管理体系于2 0 0 0年4月在英格兰生效, 自2006年8月起放射性也被纳入管理, 苏格兰和威尔士也施行了类似的管理办法。

2.4废物及再利用

英国每年产生各类废物约1亿吨, 其中大部分进行掩埋处理, 这又导致出现温室气体甲烷。对此, 2007年5月出台的2007英格兰废物战略确定的目标是, 到2 0 1 0年将掩埋的可分解市镇废物降至1995年水平的75%, 到2013年降至50%, 到2020年降至35%;将不可再利用和不能制作堆肥的生活废物由2000年的2230万吨减少到2010年的1590万吨和2020年的1220万吨;将生活废物再利用和制作堆肥的比例分别提高到2010年的40%, 2015年的45%和2020年的50%;到2010年将掩埋的商业和工业废物相对2004年水平减少20%。

2.5噪声

计划发布国家环境噪声战略用于管理环境噪声和居民区噪声问题。

2.6水务

2 0 0 2年1 1月颁布的英格兰水务战略确定的目标包括合理使用水资源并维持在水资源补充限度内, 应对农业和城市对水资源产生的扩散污染, 将水务问题和其它政策以及水务政策的不同方面更好地相结合。目前, 新的水务战略正在制订中, 政府关于水源和水质量的优先目标将随之公布。

2.7气候变化和能源

气候变化是当今世界所面临的最大的环境挑战。2 0 0 6年英国气候变化方案是英国政府关于应对气候变化工作的核心战略, 它阐述了英国政府减少温室气体排放的政策和措施, 同时介绍了英国准备如何适应气候变化的影响。前首相布莱尔曾表示, 英国应该在节能方面为世界做出榜样, 同时称, 防止温室效应继续恶化, 光靠一个国家的努力无法实现。英国环境大臣米利班德表示, 为鼓励民众主动关注环保, 正考虑推出一揽子环境税收计划。这些计划可能包括对大排气量汽车征收路税, 增收石油、天然气制品销售税, 甚至对新建筑设计中不考虑节能环保的工程增加税收等。

2 0 0 7年3月, 英国的气候变化法草案开始公开征求意见。为鼓励企业减排和找到成本有效的应对办法, 英国政府采取了征收气候变化税和推行排放交易制度等措施, 并资助建立Carbo n Trust和E n er g y S av i n g T r u s t两家机构, 为企业和公众提供相关的咨询和服务。2007年11月15日英国议会正式公布《气候变化法案》, 并进入立法程序。这有望成为世界上第一个有关气候变化的立法。该法案为今后5 0年英国应对气候变化规定了具体计划和目标。根据法案, 到2 0 2 0年, 英国二氧化碳排放量必须在1990年基础上削减26%至32%, 到2050年则削减至少60%。英国首相布朗说, 如果《气候变化法案》得到批准并实施, 将给英国的二氧化碳减排戴上“法定帽子”。一旦减排目标完不成, 环保团体就可以将政府告上法庭。布朗还希望进一步探讨把20 50年二氧化碳减排目标提高为80%, 并希望发达国家都能实现这一目标。

作为一个市场经济体制比较完善的国家, 英国在温室气体减排方面除提供明确的政策导向外, 还非常看重税收等金融手段的调节作用。英国从2 0 0 1年开始征收气候税, 在全球率先推出这一税种。根据这一政策, 除居民用电外, 所有用电都需上缴气候税。与之配合的是英国财政部出台的气候税减征措施。企业如按时完成减排目标, 可减免8 0%的气候税。为鼓励更多的企业提高能效、减少温室气体排放, 英国财政部还设立了面向企业的减排基金。只要与财政部签下减排协议的企业, 都可申请一定数量的无息贷款, 用于技术改造和设备更新等。

2.8消费者产品和环境问题

英国政府根据欧盟相关研究报告将食品、交通、建筑和服装等4大类产品中的1 0类商品列为环境影响评估和应对的“路线图”方案优先对象。此外, 英格兰废物战略也确定了应提高资源效率的7类重点废物材料, 包括纺织品、塑料、纸张、玻璃、木材、铝、食品和园艺废物等。

为提高消费者对产品环境影响的了解, 英国政府引导和支持企业进行产品绿色标识和环境声明, 例如自愿性的欧盟生态标识、强制性的欧盟节能标识和自愿性的英国燃料经济标识等。200 7年11月1 9日布朗在环境与气候变化会议上表示, 各大超市已经承诺在2008年减少25%的塑料袋使用量。布朗说:“我相信我们可以做得更好, 在不久的将来, 完全取缔所有塑料袋, 开始使用可重复利用并更加环保的替代品。”目前, 英国主要大型连锁超市既提供免费塑料袋, 也提供可重复使用的日用袋。日用袋售价10便士到20便士不等。每年使用的塑料袋在13 0亿个以上, 平均每人一年用22 0个, 每个家庭一周使用1 0个以上。绝大部分废旧塑料袋被丢弃和掩埋。现在大型连锁超市TESCO通过奖励积分的方式鼓励顾客不用塑料袋或重复使用购物袋, 这种做法颇有成效。

2.9农业与环境问题

对农业涉及的土地、水、空气和土壤环境问题进行管理, 自2 0 0 0年开始实施英格兰农村发展计划, 以贯彻政府的可持续农业和食品战略, 2000~2 0 0 6年欧盟和英国政府共投入1 6亿英镑用于该计划项下的各类活动方案。此外, 英国政府目前正在为如何执行欧盟环境责任法令征求各方意见。

3英国生态环境保护政策的启示

英国政府重视对自然生态环境的保护, 注意人与自然、人与人和谐共生、全面发展、持续繁荣。环保政策已成为其可持续发展理念的有机组成部分。我们在建设生态文明的过程中不能不认真思考、借鉴英国的类似经验。

近年来, 尽管政府和企业在环境保护方面做了大量的工作, 但环境污染问题未能得到根本性转变。当前的环境污染, 固然与企业环保投入和管理有关, 但环保政策法规滞后是重要原因之一。例如, 国家除对跨省的七大流域有省级污水排放总量的规定外, 对省内河流污水排放和区域性的有害气体排放均没有明确的排污总量标准。国家现行的排污标准由于技术和成本原因, 与人、畜和植物的正常生存需求有一定差距。达标排放的污染物对大气、水体和土壤都有不同程度的污染。即使单个企业按国家标准排污, 但当企业集群排污总量突破了区域环境的承载能力时, 就会对生态环境造成破坏, 使环境丧失其自然修复和再生能力。

因此, 国家有关部门应从“以人为本、关注民生”的角度出发, 尽快出台区域性环境承载能力标准。此外, 国家要从政策法规上、管理体制上强化环保部门正常的执法职能, 形成依法办事、加强监管的工作机制, 保证环保执法的有效性和公正性。我们已经欣喜地看到, 党的十七大报告作出了庄严的承诺, 要“建设生态文明, 基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式”。而兑现这一承诺, 到位的生态环境保护政策应当成为首选。

摘要：介绍近几年英国出台环保政策情况, 从空气质量、化学品、土地、废物及再利用、噪声、水务、气候变化和能源、消费者产品和环境问题、农业与环境问题几方面讲述英国环保政策的具体内容, 给出启示。

篇4：英国城市环境建设与管理的启示

英国中央政府设立环境运输和地区事务部，负责城市的建设和管理。具体主管地方政府的改革；控制环境污染；负责地区开发和地区性规划的审批，协调城市设计；主管住房政策和资金筹集，制定住房政策、财务管理和建筑的规章；负责有关建筑和土木工程等。地方政府也设立了相应的机构进行城市管理。其他管理事项充分发挥区域自治和NGO（非政府组织）的作用，各个行业协会制定标准和计划。总体来看，英国城市环境建设与管理的主要内容有：

（一）城市管理重视规划

在英国城市建设和管理中，规划有着极其重要的地位。按照《乡镇规划法》的要求，进行城市建设和管理必须以规划为依据，要非常注重生态保护和城市的可持续发展。

1.城市土地利用规划科学合理。主要分为三个层次：一是确定总体规划的原则。如，明确要求新区建设与旧城改造相结合、优先使用城市空闲地、不得占用城市绿地等；二是制定区域的规划原则。主要包括住宅建设、土地利用对环境的影响、交通运输、基础设施建设、垃圾处理等；三是制定地方发展规划。主要是对土地利用的规划，如居民区、工业区、商业区的选址布点。

2.道路交通系统规划科学完善。一是规划超前，效率较高。伦敦等老城区在道路规划建设时，大多采用放射状的路网结构，平交路口较少，大的交叉路口使用环岛转盘，提高了道路通行效率。二是道路路网和公共交通设施规划建设完善。在伦敦、牛津等城市，公共汽车（地铁）和轻轨规划建设一体化，城郊重要出口设置若干免费大型停车场，并有公交专线或地铁驳接，极大分流了进城车辆。

3.市政基础设施规划科学超前。英国城市历史都很长，但至今基本保持了原有布局。因为在建城伊始就充分考虑了市政基础设施的配套，而且规划建设超前。如，伦敦、曼彻斯特、牛津等城市在200多年前规划建设排水、排污等地下管道时，就设置了很大空间，甚至可通汽车。这为城市发展预留了充足的地下空间。城市地面上基本看不到管线。再如，英国的城市公共绿地相当多，甚至像伦敦这样的世界城市，其核心区也是成片的公共绿地。公共球场、公共停车场等基础设施在每个社区也都有配套。

（二）道路交通管理智能高效

英国城市大都道路较窄，在没有改变路面结构的情况下，充分运用科技手段，通过科学管理，提高道路管理水平和使用效率。

1.智能化的道路交通管理系统。一是清晰完备的“道路语言”。英国的路标非常清晰，无论主次干道、乡村公路还是路口，都有明确的交通标识；路面分隔线、斑马线清晰，路面分等级竖立着“减速”、“缓行”、“停车等候”等电子标牌，全部实现自动监控、动态管理；二是高度智能化的交通管理。在英国道路上基本看不到警察（处理交通事故除外），道路都安装了复合型智能交通系统和众多的道路监控设施。每个城市都建有高度智能化的道路监控中心，除对路面交通进行有效管理外，还对城市的停车场实行动态管理，这对疏导和管理交通发挥了至关重要的作用。

2.发达完善的公共交通系统。以伦敦为例，该城已建成了包括地铁、公共汽车和出租车为一体的立体交通，形成了方便快捷的交通网络。公共汽车异常发达，主要道路上开辟了公共汽车专用道，在主要出入口和地铁站附近修建了免费或收费低廉的停车场。同时在市中心道路设有自行车专用道。现任伦敦市市长鲍里斯·约翰逊每天就骑自行车上下班。

3.科学有效的交通管理。英国交通的一大特点是没有人车混和交通。伦敦中心城区设置了很多的车辆单向行驶路线，能有效提高车速；对进入伦敦市中心8平方英里范围的车辆，通过电子监控设施自动征收“进城费”；在伦敦打的士基本上都要预约，可有效减少的士空载运营。

（三）城市治安管理高效严密

英国是世界上治安监控最为严密的国家之一，也是治安较好的国家。究其原因，就是充分利用新科技手段加强治安管理。

1.充分运用科技手段实行全天候监控。英国主要城市已实现治安监控高度智能化，借助无处不在的视频监控探头，监控指挥中心将整个城市处于实时监控中。在伦敦，每人每天出现在视频监控平均可达400多次。平时路面基本看不到警察，临街门窗基本看不到铁护栏，但人们的安全感很高，治安事件较少。

2.快速反应的治安警察。借助高度智能化的治安监控指挥中心，一旦有治安事件或紧急情况出现，辖区内的警察可第一时间接到通知并赶赴现场。笔者曾亲见一个商场保安发现了两个小偷，在他们刚跑出不到30秒，就见有警察及时赶到并抓获小偷，效率惊人。

(四）城市管理法制完善

1.严格执法的城市管理。英国城市的执法非常严格，车辆行驶闯红灯、超速以及其他违反交通规则的行为，监控系统都会记录在案。如伦敦中心区“进城费”的收取，必须当天缴交，逃交者会被处以每天80英镑的重罚。居住在收费区内的居民应在规定期限内到伦敦交通署登记居住减免税费资格。前英国首相布莱尔曾因为公务繁忙忘记给家人的汽车登记，结果被累计罚款超过1000英镑。

2.遵纪守法的市民。据笔者所见，英国人是遵纪守法的模范。平时，不论在路口还是人行道，驾车人和行人都非常遵守交通规则，驾车者在路口遇到行人时会自动减速停车让行人先过。城市没有车辆乱停放。

（五）公共基础设施建设标准规范

英国政府十分重视城市公共基础设施建设，并已经实现标准化、规范化。如，伦敦、爱丁堡等城市的果皮箱、电话亭、消防栓、公交站台、地铁站口等公共设施都统一建设，所有人行道、横过汽车道路口都设置轮椅无障碍通道，公共场所都有轮椅使用道，各体育场馆都设有残疾人专用通道和座椅席。

另外，严格实行垃圾分类管理，餐厨垃圾、可回收垃圾、不可回收垃圾、重污染垃圾分别放置不同颜色的垃圾桶内，以利于回收和运输。住户的垃圾每周由当地政府派车免费清运，垃圾管理费用全部纳入市政税当中，住户无需缴纳任何费用。如果垃圾桶外放置垃圾，或者桶盖不关闭，该住户将收到罚单。如果垃圾混放，清运工人将不予清运。

二、英国城市环境建设与管理的先进理念

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（一）以人为本

英国各级政府坚持把尊重人、关心人、理解人贯穿在政府管理行为之中。政府的职能首先是规划、建设好城市，为民众提供完善的功能设施，创造最佳的工作和生活环境；其次就是解决与老百姓日常生活息息相关的事。在英国，议会争论最激烈的问题、政府花时间最多的问题，往往都是诸如机场噪音、老年人权益保障、救济金发放标准等老百姓关心的实际问题。人作为唯一的、本原的服务对象，在政府工作中被摆在了很高的位置。

（二）民主法制

政府在政策制定过程中非常注意听取民众的意见，并将其作为出台法律法规、形成决策的依据。政府公职人员最大责任是制定符合法制的规定。政府每次的会议记录和决策，公众都可以获取，大会召开都要向民众公开。

（三）市场运作

英国的市场经济体系十分成熟和规范，市场在资源配置中起着决定性的作用。政府的责任是制定游戏规则、规范市场秩序、实施市场监管。企业经营什么、如何经营、盈亏与否都是由市场做出取舍，政府不承担任何义务和责任。此外，政府公共服务的运作也大多采取市场化形式进行，用管理企业的方式进行公共服务管理。

（四）公开公平

无论是政府机构还是议会，其工作运行都是公开透明的。公民可以自由进入参众两院旁听。除涉及国家机密的内容外，公民可以在电子政务网上查找政府的各种信息。

三、英国城市环境建设与管理的主要特点

除了重视规划，英国城市管理还有以下几个特点：

（一）中央与地方立法权限和管理权限明确划分

中央政府主要负责制定城市管理方面的政策，起草有关法律，并提供城市建设和管理所需要的资金。在立法上，国家主要规定城市管理的原则和要求。城市地方政府则要按照法律规定，结合本地的实际情况，就其所管理的事务，制定具体实施办法。

（二）中央政府以资金作为主要调控手段

在英国，地方政府的财政收入主要来自四个方面：地方税、中央补助金、杂项收入和借款。地方税主要是由地方政府征收财产税，这部分收入的比例为10％—20％，而中央补助金所占的比例则越来越大，1950年为34％，1980年为50％，目前则达到70％以上。

中央对地方政府拨付补助金主要是基于以下因素：一是中央政府希望某些对国家发展有益的事业和法律规定地方政府必须执行的建设项目得到发展，如教育、公共交通、城市环境卫生等公益事业；二是地方政府之间的收入相差很大，中央的补助可以平衡地方政府收入不均现象；三是地方政府既使执行相同的管理职能，各地方的支出也有差别，中央补助金可以帮其解决由于社会服务、交通费用等支出较大的问题；四是地方政府由于税源受到法律限制收入减少时，中央给予补助以弥补其损失。中央对地方的财政补贴越多，对地方的控制权就越大，这有利于强化中央对地方的管理。

（三）城市公用事业私营化

英国的城市公用事业原来都由政府统一管理和经营。但是，近几年来，很多以前由地方当局控制的公用事业，如城市自来水、供电、供热、污水和垃圾处理、公共交通等，正逐步私有化。一般通过公开招标，由中标的私人公司和政府签订合同，按照政府规定的标准负责经营。目前，政府加强了对这些公司的控制和管理，对于一些经营管理不善的公司，要求它们限期整改，到期如达不到标准，则由政府收回经营权。

（四）城市管理立法与执法相分离

英国的环境运输和地区事务部负责城市建设和管理方面的立法工作，不直接参与法律的具体执行，而由地方政府和相关法定的专门机构负责，在执行法律中，可结合当地情况将法律规定具体化，以保证法律能够贯彻实施。英国还有很多法定机构负责具体的执法工作，如环境署、自然保护署等，都是依法成立的相对独立的执法机构。

四、英国城市环境建设与管理的借鉴启示

（一）城市建设和管理须依法进行

英国法律明确规定了地方政府的权力，地方政府不得超越其职权范围。在城市建设和管理方面，中央政府制定总的原则、标准，地方政府根据当地的实际情况，做出具体规定。当前，我国城市化率已超过50%，城市管理应该在国家层面加强立法，明确中央与地方的职权划分，并由中央政府依法对地方政府进行监督；同时，还应明确哪些事项由政府负责，哪些事项由企业或者中介组织负责，实现各负其责、各司其职，避免扯皮现象的发生。

（二）充分发挥规划的作用

规划是城市建设和管理的龙头，其作用必须得到强化。制定规划应当科学合理，要充分考虑各方面因素，如人口、就业、老龄化、环境污染等，对已不适应形势发展的，应当及时进行修订；经批准的规划必须严格执行。在英国，地方政府在审批城市建设项目时，都严格按照规划进行；如果有违反者，中央政府会采取措施进行干预，减少下一年度中央补助金的拨付。

（三）以科技创新促进管理的提高

要充分利用物联网、云计算等新一代信息技术，搭建集全面感知、智能分析、市民服务、指挥调度、应急处置、跟踪督办“六位一体”的“智慧城市管理”物联网平台，实现对城市管理的全覆盖；建立、整合城市管理信息。通过公共数据库，实现信息共享；建立数字化快速反应的城管执法队伍，使之成为一支新型的城市管理力量。

（四）须大力弘扬城市精神

人一生有两样东西不会忘怀，一是母亲容颜，一是城市面貌，而后者是城市精神的集中展现。城市精神是城市的灵魂，它串起了城市的过去、现在和未来，又主导着城市的发展方向。“坚守传统、稳固有序、以民为本”的伦敦城市精神，对于当前的北京而言，很有启发意义。要建设中国特色世界城市，就要将北京精神贯穿城市管理和建设之中，大力弘扬“爱国”精神，强化首都意识、首善观念；永葆“创新”意识，服务首都经济社会发展；体现“包容”特质，立足服务群众，寓管理于服务之中；塑造“厚德”品质，塑造首都城市管理人员新形象。争当践行“北京精神”的模范和表率，自觉维护城市整洁、优美、和谐、有序的城市环境，提高首都城市的社会管理水平，努力建设和谐社会的首善之区。

（执笔人：刘生富、田甜）

（责任编辑：赵静）

篇5：英国生态环境保护政策与启示

摘要：生态文明是人类社会发展进步的重要标志。生态环境治理是直接关系西部开发中经济社会可持续发展的基础工程。西部开发10 年来，在国家政策、法律、财力和物力等多方面巨大支持下取得了巨大成就,但西部生态环境依然面临着严峻形势。解决之策是以生态文明为理念，以政府为主导、以市场为基础、以公众为推动力，完善西部生态环境治理体系,实现西部经济社会与环境的协调可持续发展。

关键词：生态文明；可持续发展；环境治理

众所周知，区域是一个国家的组成单元，是国家国民经济和可持续发展的重要组成部分，各个区域因其自然、社会、经济、生态和环境等方面的特殊性，存在着经济区位和生态区位差异。一定区域的环境容量和资源的人口承载力是有限度的，人口的数量一旦超过了区域的生态承载能力，势必会引起人地关系的失调、对资源的掠夺性开发和环境的破坏，出现生态危机和生态灾难。“我们不要过分陶醉于我们对自然界的胜利。对于每一次这样的胜利，自然界都报复了我们。”［1］根据有关学者关于生态经济类型的研究，生态环境建设和改善是西部地区在未来可持续发展中的主要贡献内容。西部生态环境治理有其鲜明的地域范围和特征，在整个国家生态环境治理的基础上，对西部生态环境治理实施多系统管理，有利于实现西部生态治理目标。

禀赋、地理条件和社会历史等多方面原因，我国经济发展的东、中部和西部发展差距明显，西部地区的经济发展水平与东、中部经济发展水平相当悬殊。西部地区尽管土地资源丰富，但大多地处山区，自然条件普遍较差，水资源极度短缺，水土流失严重，草地、林地资源遭受严重破坏，生态环境仍然面临着严峻形势。西部地区保持良好的生态环境，是西部地区可持续发展的客观要求，更是整个国家可持续发展的客观要求。西部生态环境状况的好坏，直接影响西部地区的现代化进程，而且对东部和中部也会产生影响，最终影响到我国现代化建设的全局。在西部开发和科学发展观的历史大背景下，西部生态环境治理还面临着诸多亟待改进的内容，西部地区必须把生态环境安全放在更加突出的地位，必须立足西部地区的实际情况，以生态文明为理念，以可持续发展为指导思想，坚持科学发展，更加重视人与资源的关系，更加重视人与生态的关系，更加重视人与自然的和谐，努力探索在经济社会发展中开展西部生态环境治理，促进西部社会经济全面协调可持续发展，为全国经济社会可持续发展作贡献。

一、生态环境治理是西部开发战略的基础工程

在中国历史上，虽然地理意义上的西部概念多有变动，但西部的稳定和发展却始终直接关系国家的繁荣富强、长治久安，关系各族人民的幸福安宁、和睦亲善［2］。生态环境是人类赖以生存和发展的基本条件，是经济社会可持续发展的重要基础。生态环境治理关系西部经济社会发展的基础。我国西部开发十年来，在国家政策、法律、财力和物力等多方面巨大支持下，西部经济社会发展取得了巨大成就。实施西部开发战略，对促进地区协调发展，为21世纪实现中华民族的伟大复兴都产生了重大影响。由于资源

二、当前西部生态环境面临的严峻形

势

生态环境问题是当前西部地区面临的一个严峻问题，是我国环境问题的重要内容，也是迫切需要根本治理的问题，它关系全国生态环境问题，关系整个国民经济可持续发展。西部开发十年来，生态环境建设取得了巨大成就，但形势依然不容乐观。

（一）西部水资源严重短缺

西部水资源总量15000亿立方米，占全国总量的55.66%，但分布不均，南多北少，其中西南占西部总水量的82%。从总体上看，除四川盆地等少数地区外，西部大部分地区水资源短缺。加之对水资源的不合理开发利用，江河断流、湖泊和水库萎缩干涸、冰川和雪线后退等问题已经出现。

（二）森林生态系统失衡，生物多样性受到严重破坏

《中国西部经济发展报告2005》的相关数据表明，西部森林生态系统呈现数量型增长与质量型下降并存。一是天然林面积下降，人工林、经济林面积增加。近10年来，西部地区(不含西藏、云南、重庆和新疆生产建设兵团)森林面积和森林覆盖率增幅分别达到8.27%和12.75%，但森林活立木总蓄积量和单位面积活立木蓄积量降幅分别达18.96%和25.14%，经济林面积大幅度增长，增长幅度达62.96%，而天然林、防护林的面积却分别下降了14.49%和51.07%。二是林龄结构不合理。西部地区以幼龄林和中龄林分布面积最多，分别占西部林地总面积的33.5%和32.2%；过熟林面积仅占林地总面积的7.9%；近熟林和成熟林面积占林地总面积的12.9%和13.5%。

（三）西部水土流失和沙化问题仍然突出

西部地区目前仍是我国水土流失最严重的地区，水土流失面积达104.7万平方公里，占全国水土流失面积的80%以上，水土流失率达15.15%。土地荒漠化加剧使得沙尘暴源区不断扩大，加剧了沙尘暴发生的频率和强度。目前，全国荒漠化土地262.2万平方公里，占国土面积的27.3%，超过全国现有耕地面积。全国每年新增荒漠化面积的90%以上在西部。西部地区沙化耕地和沙化草地的面积呈持续增长的趋势，并且面积大、分布广，治理难度大。西北及内蒙古6省区是我国荒漠化最严重地区，荒漠化总面积达188万平方公里，占全国荒漠化面积的71.7%。

三、西部生态环境治理中存在的问题和不足

回顾西部开发十年来的生态环境治理

实践，不难看出政府在环境政策和法律制定、公众环境参与等方面还存在着许多亟待完善的内容。

（一）环境政策滞后

我国环境治理经历了一个从无到有，并不断趋于完善的过程。环境政策在整个国家环境保护和改善中发挥了重要作用。1983年环境保护上升为国家的基本国策，人们开始认识到保护环境的重要性。“预防为主、防治结合”等一系列环境政策成为指导我国环境治理的纲领性文件。西部开发战略实施十年来，从很大程度上改变了西部贫穷落后的面貌，但同时带来的生态环境问题直接影响着西部地区的可持续发展，生态环境治理取得的成果，随着开发进程的加快而丧失，边治理边破坏的状况直接影响到西部生态环境治理的效果。随着我国经济社会的快速发展，国家的环境政策明显滞后，给环境治理带来了许多不利影响。在西部开发中，由于政策制定的片面性，缺乏合理性和可行性，没有明确的目标和协调一致的措施，同时难以保证政策的公平性和公开透明，在西部开发中有关水土流失的环境政策、水资源政策、“三废”的环境政策等不能很好地衔接，直接影响了西部生态环境的保护和改善。环境政策的滞后性，已经成为制约西部生态环境治理的重要因素。

（二）法律制度落后

作为国家法律制度的重要组成部分，我国现行环境法律还存在着许多不适应西部经济社会发展的问题，主要表现为：国家现行的环境法律、法规不够配套，有的单行法尚无相应的实施细则和环境标准；地方环境立法不成体系，发展明显滞后，立法内容上照搬国家的多、创新的少，缺乏地方特色和针对性，特别是对当地突出的某些环境问题，也未在地方立法中作出相应的规定；立法体系不合理，处于环境保护法律体系核心地位的环境保护基本法，名不副实；现行的环境保护的法律、法规、规章之间的不协调问题比较突出，其中包括基本法与单行法、单行法与实施细则、国家法与地方法以及环境法与其他相关法之间，均存在着不够协调的问题，某些方面的规定甚至相互矛盾和冲突；环境资源法中的不少规定过于原则和抽象，操作性不强，与实际脱节等。法律制度作为强制性制度，对规范和保障西部开发行为，保护西部生态环境治理成果具有无可替代的作用，建立健全法律制度是西部生态环境治理的重要内容。

（三）公众参与缺位

随着可持续发展理念的不断普及和西部大开发的深入推进，在西部生态环境治理中建立公众参与机制，成为当前推动我国西部环境法制建设的重要内容。世界环保事业的最初推动力量来自公众，没有公众参与就没有环境运动［3］。公众参与是推动环境保护工作发展的重要动力，是增强环境决策合法性和正当性的需要，是协调不同利益主体之间的关系、预防环境纠纷的有效手段，是完善政府决策科学化的重要手段，也是社会民主的充分体现［4］。我国西部生态环境治理中的公众参与，无论是程序性规定，还是实体方面的规定，都难以与社会经济发展的要求相适应。公众的环境意识不强、环境权利不够明晰、权利缺乏保障等，是造成西部生态环境不断恶化的重要原因。公众参与生态环境治理未能成为自觉行动，作为生态环境治理的重要主体，公众参与缺位的现实是西部生态环境治理中面对的又一个亟待完善的内容。

四、以生态文明为理念完善西部生态环境治理

生态文明是对农业文明和工业文明的反思和超越，是人类文明进步和社会发展的标志。它体现了人与自然和谐共生、以人为本的生态价值观。建设生态文明就是要形成资源节约和保护生态环境的产业结构、增长方式和消费模式。生态文明是可持续发展的重要标志，它强调人与自然的整体和谐，致力于实现人与自然协调发展。生态文明所具有的整体观、协调观、公平观等特征，调节着人与人、人与社会的关系，而且也调节着人与自然的道德关系，调节着人的行为规范和准则。西部生态环境治理取得成功，在很大程度上取决于建立一套适合于西部生态治理的制度体系，只有把以生态文明为理

念贯穿到整个法律政策的制定上，在西部开

发中才能实现生态环境的根本改善。应该看到，西部开发战略是在我国社会主义市场经济体系初具规模的条件下进行的，在生态治理实践中，各种利益主体的行为、不同领域的开发保护内容等都会遇到许多新情况、新问题，现有的政策、法律制度必须进行制度创新，综合运用多系统管理，才是解决西部生态治理中有效“制度供给”的落脚点和根本出路，才是解决西部生态环境治理的有效途径。

（一）以政府为主导完善西部生态环境治理

当前，面对西部脆弱的生态环境与落后的生态意识，在开发与治理、眼前利益与长远利益、保护和治理与经费短缺、保护和开发系统行为的要求与落后的管理水平的矛盾面前，作为生态环境治理主体的政府，应该充分发挥政府治理的能力，树立政府在生态治理中的主体地位［5］。政府的主导地位，对于完善西部生态环境治理具有无法替代的作用。在我国，长期以来实行由政府为主导的环境保护，政府已经成为环境治理的最主要主体，发挥着巨大的作用。在西部开发中，政府理应发挥更大优势，在政策制定、法律制度建设等方面，履行生态环境治理的义务，妥善处理人与自然的关系，保持生态平衡、维护生态安全、建设生态文明。以政府为主导，就是要完善西部生态环境政策法律体系，主要是通过政策制定、环境立法、严格执法、营造和培育良好的法治环境和文化来构建西部生态治理保障体系。由于对生态问题认识不足，与西部开发相关的政策法律制度不够健全，民族地区的群众法治观念淡薄，这些问题都给西部的生态治理带来了许多难以想象的困难和阻力，必须建立一 整套有关防沙治水、防治生态破坏的政策法律体系，只有依法治理、严格执法、运用法律的手段才能从根本上改变西部生态环境不断恶化的趋势，才能实现建设山川秀美、人与自然和谐相处的西部地区的宏伟目标。以政府为主导，就必须完善环境与发展综合决策机制。环境与发展综合决策机制是环境、经济和社会三方面可持续发展和协调发展原则在决策上的制度化、具体化，是在决

策之初即将环境因素纳入决策过程中，在政府决策、计划、规划等决策中充分考虑环境影响和环境的承受能力，以环境保护为中心，使环境、经济和社会发展的平衡关系得以落实和实现。政府生态环境治理以国家强制力为后盾，以行政手段为主要方式，它的权威性，势必要求在西部开发中，无论是环境政策制定还是加强生态环境立法，都以生态文明理念为指导思想，开展公众环境教育、完善环境管理体制、提高环境管理 水平、促进环境质量改善。

（二）以市场为基础完善生态环境治理

依法治国，建设社会主义法治国家，已经成为我们时代的主旋律和行动指南，是我国今后相当长的时间内努力奋斗的目标。在西部开发实践中，市场经济主体的主体资格和活动方式需要法律确认和指引，市场经济主体的正当利益需要法律保护，市场经济的秩序需要法律维护，市场经济的运行需要法律规范和保障。从本质上讲，市场经济就是法治经济。没有好的法治环境，市场主体的独立性、市场竞争的有效性、政府行为的规范性和市场秩序的有序性都难以保证。

生态资源具有典型的公共物品属性，因而存在着大量的“公共领域”。在西部开发中自然资源出现的产权主体不明、产权安排不合理、产权制度缺位等问题，不利于生态环境治理。我国西部地区生态环境破坏包括两大类：一类是自然资源或生态系统的破坏，主要是盲目开发土地、掠夺自然资源导致的严重后果；另一类是环境污染，主要是企业的生产经营活动带来生态环境的破坏。引入市场机制，可以更好地明确与生态环境密切相关的资源的所有权、使用权、管理权和收益权，开展平等竞争，实现资源的合理配置，这是改善西部生态环境的基本取向。西部生态环境治理，必须充分发挥市场的基础作用，在生态环境治理中引入市场机制，对企业实行严格的环境标志和认证制度，在税收、信贷等方面实行优惠政策，促进环保企业的发展壮大，使企业主动参与市场竞争，实现在西部开发中生态环境得到有效改善［6］。

（三）以公众为推动力完善生态环境治理 现代社会的重要标志是公众能够广泛参与各项社会事务的管理。公众参与是公众对政治生活、社会生活和经济生活的参与。1998年欧洲环境部长级会议上通过的《奥胡斯公约》对“公众”一词作了界定:一个或多个自然人、法人以及其他依法成立的组织和团体。环境保护中的公众参与就是指在环境保护领域，公众以各种方式参与与环境利益相关的社会活动，以达到保护环境的目的。环境的公共性、环境问题的公害性、环境保护的公益性决定了环境治理一定要有公众的参与[7]。随着西部开发的不断推进与西部基础条件的不断完善，政府的角色应该发生转变，主要依靠公众参与推动西部生态环境治理应持久进行。我国宪法和相关法律对公众的环境参与权利做了规定，但这些规定基本上是口号性的，带有很强的宣示意义，并没有对实现权利的保障机制作出具体的制度安排，导致了享有的权利不能顺利实现。只有通过健全和完善权利保障机制，才能使公众在生态环境治理实践中发挥更大作用。首先要大力培育法治环境，提高公众的环保意识。要多渠道和多层次地进行环保宣传教育，使各界充分了解环境保护的意义，认识到环境问题不仅是政府和社会的责任，而且是与每个公众的生活及其切身利益息息相关的事情，环境保护人人有责。其次是相关法律法规的完善，主要是通过立法，进一步明确各项环境权利，这是实现公众参与生态治理的法律基础和根本保证，要使他们在维护自己的环境权益时有法可依，能够更好地参与保护环境的行动。另外就是要在实体法、程序法和各项环境管理制度中具体规定参与环境保护的途径、形式和程序等问题，使参与环境保护成为可行和易操作的行为，降低参与的门槛，实现环境决策的民主化。西部生态环境治理要积极培育公众的生态意识，发扬环境民主，实现环境决策的民主化和科学性，以公众为推动力更好地推动生态环境治理活动的深入开展。

参考文献：

篇6：英国生态环境保护政策与启示

序号----------理论研讨会

关于巩固退耕还林成果 加强生态环境保护与建设的启示

姓名：陈玲 职称：讲师

电话：09728263397

邮编：810700

关于巩固退耕还林成果 加强生态环境保护与建设的启示

陈玲

近年来，乐都县紧紧抓住国家退耕还林工程的大好机遇，用足国家政策，发挥自身优势，扎实苦干，狠抓落实，在全县开展了退耕还林、荒山造林、三北防护林、天然林保护、荒山绿化、植树造林等一系列行之有效的生态建设活动，使全县植被覆盖率快速增长，生态环境有明显改观。

退耕还林工程的大力实施，乐都县取得了明显的生态效益、经济效益和社会效益。一是一些水土流失严重、耕种困难、收成差的陡坡地(25度以上坡地)得以退耕，水土流失加剧的执着得到遏制，植被覆盖率进一步提高；二是兑现的补助款和粮食解决了退耕地农户的基本口粮问题，保证了农民收入吃粮的稳定，避免了因退耕还林造成缺粮现象，浅山地方光补助的粮食就超过原来各地的收入；三是退耕还林后农民的基本口粮得到保证，退耕农民从种地劳动中解放出来，促进了农村剩余劳动力的转移，非农业收入不断增加；四是在退耕还林过程中大力推广节约能源、科学饲养、科学种植等科技兴农措施和方法，激发了广大群众对科学知识的接受，促进了这些地方群众思想的解放和观念的更新，许多群众发展养殖业和技术含量更高的种植业，增强了农村经济发展的后劲和能力；五是通过退耕还林加快了农村产业结构调整步伐，优化了农村种养业结构，拓宽了农村致富途径，改变了退耕农户经济收入来源单一的现象，使这些地方找到种植、养殖、务工、发展个体经济等多业并举创收之路子。

从总体上看，近几年来，乐都县退耕还林工程进展良好，但对处于干旱半干旱地区来说，主退耕区在南北二山各乡镇，农民生活水平还比较低，生活资源贫乏，主要存在以下几个方面的困难和问题：一是退耕农户文化素质低，实用技术的运用水平低，在很大程度上制约了后续产业的较快发展；二是基层技术干部缺乏，工作主动性不强，技术推广服务意识差；三是退耕还林的管护难度较大，退耕地鼠兔危害严重，成为退耕还林、恢复植被的主要障碍；四是后续产业发展前景不乐观，因气候和地理条件的限制，退耕区内的林木难以在短期内成林，发展后续产业困难；五是生态环境局部恶化的现象初步得到控制，植被得到一定的恢复，但整体恶化的趋势仍然十分严重，生态环境脆弱，致使生态对气候的调节能力不断下降，气候异常，自然灾害频繁发生，全县经济社会发展受到严重制约。

二、几点启示

启示一：落实责任，加强技术指导，是退耕还林工程建设的前提。

按照国家林业局提出的“严管林、质为先、慎用钱”的要求，全县退耕还林工程实行工程化管理，严格实行项目法人负责制、工程建设监理制。为切实加强退耕还林成果巩固的力度，各乡（镇）成立以乡（镇）长为第一责任人，主管乡（镇）长为直接责任人的领导小组，明确分工、责任到人，在乡林业技术人员指导下，组织人员摸清各村退耕还林需补植补种面积、苗木需要量、苗木种类、苗木调运组织方式等情况，确保补植补种苗木来源充足和供给方便，为顺利完成补植补种工作打好基础。各乡镇通过多种形式，广泛发动群众，继续深入宣传《退耕还林条例》等，使退耕农户进一步明确“谁退耕、谁造林、谁经营、谁受益”、“验收不合格面积不发补助粮款的”政策规定，动员退耕农户积极做好退耕还林补植补种工作。

生态建设是最根本的基础设施建设，生态环境的恶化，将直接危及全县人民的生存和发展大计。要坚持统一规划，综合治理，治防并重，治用结合，讲究效益。要积极发展非农产业，转移农村劳动力。通过加快小城镇建设，大力发展劳务经济等，促使农村富余劳动力向二、三产业转移，减轻群众对土地的依赖程度，实现农村“减员增效”。加大对农民进城务工人员的技术培训力度，使他们掌握一至二门农业技术以外的谋生技能，同时加强对外出务工人员的引导和支持，营造宽松的就业环境，解除务工人员的后顾之忧。积极妥善处理和解决林牧矛盾，标本兼治，在继续加大封山禁牧规定宣传和执行力度的同时，着力改变传统的畜牧业发展方式，根据载畜能力和饲草秸秆资源，有计划地发展畜牧业，积极发展舍饲圈养。

启示二：加强政策宣传，严格管护职责，是退耕还林工程建设的重要手段。为加强工程管护，加大退耕还林成果巩固力度，县政府与各乡镇签订目标管理责任书，各退耕乡镇成立退耕还林工程管护小组，组建管护队，全县建立基层护林小组22个，聘请管护人员154人，为切实提高广大干部群众对退耕还林工程重要性的认识，使各项政策规定家喻户晓，人人皆知，积极组织干部深入基层广泛宣传有关政策。发放《退耕还林宣传手册》8000册和配套光盘23张，印发《林业法规选编》500册，分发到乡村社户，内容包括《森林法》等22部林业政策法规，并印发1500份《退耕还林条例》、《禁牧令》张贴于人口密集地方。为进一步巩固退耕还林成果，积极鼓励、支持个人结合退耕还林工程承包荒山、荒坡造林，坚持“谁承包、谁造林、谁受益、谁拥有”。同时，退耕还林工程与农村能源建设、调庄移民、扶贫开发等政策措施有机结合起来，将退耕还林融入农村经济发展之中。

启示三：明确林地权属，增强农户稳定，是退耕还林工程建设的根本。从2003年9月开始，开始对退耕还林开展确权发证工作，一次性将退耕林地经营权、使用权、收益权下放到个人，调动了群众参与林业生态建设的积极性，加快了非公有制林业经济发展步伐。到2007年12月底，共向全县19个乡镇3万多退耕农户发放退耕地林权证32394本，登记发证面积250926.8亩，占应发面积252225亩的99.5%，还有0.5%的农户因公路占地、异地调庄外出等原因暂未发放；共向全县243个村委会发放周边荒山造林地林权证223本，登记发放面积270663.3亩，占应发面积351494.5亩的77%。启示四：调整产业结构，农民收益增加，是退耕还林工程建设的有效方法。

突出抓好以特色农业主导产业和中药材、食用菌、苗木、特种养殖为特色产业为重点的农业结构调整，积极培植新的增长点，切实做到林上山、粮下川、羊进圈。从培育和扶持各类劳动中介组织、建立和完善县乡就业服务体系等方面入手，形成包括信息发布、就业咨询、职业介绍、跟踪服务在内的社会化的劳务输出服务网络体系，及时向劳动者提供信息，大力推动农村剩余劳动力向非农产业转移。抓住机遇，理清发展思路，把实施退耕还林工程与农业产业结构调整结合起来，发展特色经济，用政策支持手段引导产业带动力强、与农民利益联系直接的龙头企业和承包大户，参与和开发退耕还林还草工程，形成“公司十农户”的产业化经营模式，提高农户生产经营的市场化组织程度，确保退耕农民增收致富和生态建设持续发展。

典型一，以退耕还林、三北防护林、生态林为主的林业建设项目带动了全县育苗基地的发展，涌现出了以高庙镇新胜等村为代表的多处育苗基地，苗圃面积由1999年前的1760亩增加到现在的3780亩，每年有1000多农户从事育苗生产，年出圃商品苗木达2亿多株，经济收入有了显著提高。

典型二，地处乐都县引胜乡大山深处的杨家山村，是乐都县实施退耕还林工程中涌现出来的典型代表。杨家山村原有耕地2640亩，是该乡远近闻名的贫困村。由于地处浅山，连年干旱，十种九不收，全村102户人家一半以上靠国家救济，农民通过发展牛羊等养殖业来增加家庭收入，但散养乱牧也给当地的生态环境造成了很大的破坏，导致山秃坡荒，植被减少，群众生产生活陷入恶性循环之中。2000年国家实施退耕还林以来先后完成退耕地造林2220亩，完成 周边荒山造林3805亩，经过几年的退耕还林工程和《禁牧令》的有效实施，杨家山村发生了巨大变化，生产生活水平明显提高。退耕还林使农民的生产经营方式发生了很大变化，由于耕地面积的减少带来了劳作方式的改变，也直接带来了劳动力投入的改变，农民在保证了“吃饭”这个大问题的前提下，将更多的精力投入到其它创收中去。杨家山村现有人口462人，劳动力占272人，其中210 3 人已走出去从事运输、餐饮、建筑等多种经营形式增加家庭收入，全村劳务输出年收入在55万元以上。全村剩余的近400亩耕地主要种植洋芋等经济作物，除部分外售外，大部分用来发展养猪、养羊等养殖业，年收入达45万元。

典型三，在乐都南大山腹地深处，有个叫中咀台的山岭，过去这时是荒山秃岭，水土流失严重，而如今这里种植的3000亩云杉翠绿茂盛，生机盎然，8年时间，这些云杉最高的已长到2.5米，平均也有1.5米左右。像这样集中连片，上千亩种植云杉、沙棘、柠条区域在乐都南北二山随处可见。

典型四，雨润镇红坡村、迭尔沟村属于沟岔村，前些年这些地方种植的农作物到了浇水季节，只能等老天下

启示五：统筹规划，综合治理，努力提高生态建设整体效益是退耕还林草工程的关键。

切实落实退耕还林编制规划，从实际出发，结合生态建设“三大工程”的实施，因地制宜，科学合理开展工程建设。同时应加强沼气、太阳能等能源建设，解决退耕还林地区农户的能源需求；退耕区以全面保护为主，合理开发利用，在生存条件恶劣、地处偏远的农民通过封山育林育草、禁牧、扶贫、生态移民和转变生产经营方式等措施，增加林草植被，逐步改善生态环境。退耕还林只是一项基础工程，是促进农村产业结构调整，推动农民脱贫致富的切入点，只有把农田水利基本建设、土地整理、扶贫开发、能源建设等所有面向农村的投资项目统筹结合起来、综合开发，才能确保退耕农民的生产生活条件逐步改善、生活水平日益提高。要加强基本农田建设，提高粮食单产；加强农村能源建设，解决生活用能；加大生态移民力度，通过搬迁开发帮助农民脱贫致富。同时，大力发展反季节蔬菜、订单农业等适销对路的农业产业，增加现实收入，解决退耕农民的后顾之忧。

启示六：依法治林，加强管理，全面加强生态环境保护工作的保障。