关于稳定完善农村土地承包经营制度工作总结

关于稳定完善农村土地承包经营制度工作总结（精选6篇）

篇1：关于稳定完善农村土地承包经营制度工作总结

稳定完善农村土地承包经营制度工作总结

按照县两办《通知》的要求，我们办事处组织专门人员对稳定完善农村土地承包经营制度工作分组逐村（居）进行了自查，并对发现的的问题认真进行了纠正。从总的情况来看，我办本着既依法办事，又切实可行的原则，以提高思想认识为基础，以规范操作为手段，以扎实稳妥推进为落脚点，认真贯彻《农村土地承包法》，积极做好稳定完善农村土地承包经营制度工作，达到了农户的承包地块、承包面积、承包合同和经营权证“四到户”,做到了“四相符”，妥善解决了农村土地承包合同纠纷。我们的主要作法是：

一、突出群众路线抓宣传 我们认识到，稳定完善农村土地承包经营制度工作搞得好不好，关键在于政策是否得到彻底落实，其前提必须让干部群众了解政策，掌握政策。为此，我们先后几次召开党委会、班子联席会进行研究部署，分层次召开脱产干部、管县人员、村居党员干部座谈会，宣讲有关法律法规，统一思想，消除杂念，形成共识。同时开展全方位、立体宣传，发放宣传资料，刷写宣传标语，办固定宣传栏，举办培训班，使基层干部深刻领会精神，吃透政策，以利于指导工作。不仅如此，我们先后组织72名干部，进村入户，采取召开村组干部、群众代表会和个别座谈等多种形式与群众面对面交流沟通，把政策原原本本地交给群众，使农民正确认识，真心拥护，积极参与稳定完善农村农村土地承包经营制度工作，为各项工作的开展减少了阻力，打下了坚实的群众基础。

二、突出政策落实抓规范 对稳定完善农村农村土地承包经营制度工作，我们始终不敢有丝毫松懈怠慢心理，一个环节，一个阶段地抓好抓到位。具体来讲，我们严格把握好“六关”：一是严把政策关。稳定完善农村承包经营制度工作政策性强、工作量大，坚持依法依规办事至关重要，在具体操作过程中，我们始终坚持按规定办事，稳步推进。二是严把调查摸底关。摸清情况、掌握实情是这项工作的重要环节，也是这项工作能否真正落实的关键所在。为此，我们抽调专人组成15个工作组，深入到村到户，采取查阅资料，实地查看，召开群众代表会等方式，最大限度摸清摸实各村第二轮土地承包及“机动地”现状等情况。在深入调查摸底过程中，我们对全镇所有的耕地，处村干部不仅停留在原始资料查阅或农户口头询问上，而且深入到田块、到座落，掌握了第一手资料。三是严把清理关。在调查摸底的基础上，我们对“机动地”和“两田制”重点难点问题反复审查、认真核对，正确界定，保证不漏地，认真一次清理到位。四是严把调整关。我们实行阳光操作，摒弃“剃平头”的简单做法，采取召开村民代表大会的办法讨论决定，本着“大稳定、小调整”和“增人不增地，减人不减地”的原则，对确实因建设用地需要减的，在包村工作组的指导监督下，由村干部主持召开党员、村民代表会议讨论决定，使制订调整方案工作做到公开、公正、合理、透明。五是严把合同关。这项工作最终是合同这种法律形式落实。我们全部严格做到了承包合同的规范、完整、有效。六是严把补偿关。我们在积极服务新区建设，保证各个项目顺利建设的同时，保证征地补偿费及拆迁费按规定及时到位，多渠道拆迁安置，建设集中居住小区，实行“低保”和医疗保险，保障失地农民利益。

三、突出监督检查抓调处 针对稳定完善农村农村土地承包经营制度工作中可能出现的问题，我们定期开展了监督检查活动，建立健全了信访接待、查处等方面的各项制度，严格实行首问负责制。对于出现的纠纷及案件，在深入到现场摸清情况、找准症结的基础上，严格按照政策、法律法规的有关条款，对号入座，向当事人讲明道理，及时做好调解工作，对矛盾纠纷的处理做到了不拖延时间，不偏离政策，不越级上交；对违法违纪等案件做到了定性准确，处置及时，减小了影响。

四、突出制度建设抓机构 在稳定完善农村农村土地承包经营制度工作中，我们成立了以办事处主要领导为组长，分管领导为副组长，相关站所负责人为成员的领导小组，实行一把手亲自抓、负总责，分管领导全力抓，具体负责，其它班子成员结合分工和包村一起抓，建立了包村干部包保责任制。同时不断健全各项工作措施和机制，保证业务经费到位，完善了举报、查处、监督等项制度，落实了合同管理的整套制度，档案规范完整，实现了微机化管理，有力地保证了各项工作的落实。

在县委、县政府的坚强领导下，在农业局及农经站的大力支持下，我办稳定完善农村农村土地承包经营制度工作抓得积极主动，取得了一定的成效。在今后的工作中，我们将结合大开发、大招商、大发展的实际，不断研究新形势下出现的情况和问题，以创新的精神，以细致的工作，进一步落实好这项工作，促进和谐稳定，实现经济和社会事业的新跨越。

篇2：关于稳定完善农村土地承包经营制度工作总结

登记制度试点工作方案

根据《物权法》、《农村土地承包法》的规定，结合农业部要求，特制定浙江省完善农村土地承包经营权登记制度试点工作方案。

一、试点目的

按照“承包土地—承包合同--承包经营权证--承包经营权证登记薄”四相符的要求，实行“一簿四到户”，对承包地块空间进行GPS“定位”，基本农田落地到户。通过试点，完善农村土地承包经营权确权登记颁证工作，依法保障农民对承包土地的占有、使用和收益等权利，把稳定土地承包关系并长久不变的要求落到实处，为完善农村土地承包经营权登记制度探索经验。

二、基本原则

开展完善农村土地承包经营权登记制度试点，要严格遵循农村土地承包法律、法规和政策规定，并坚持以下原则：一是坚持现有承包关系稳定。要在保持现有土地承包关系稳定、保证农业生产正常进行的前提下开展登记试点，严禁借机调整和收回农民承包地。二是坚持依法开展。要严格遵守《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权证管理办法》、《浙江省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》等规定。三是坚持规范完善。要根据试点村（或乡镇）土地承包关系状况开展试点，遗留问题未解决的要妥善解决，承包地块、面积、合同、证书未落实到户的要落实到户，承包地块空间位置不明确的要予以明确，登记簿未建立健全的要建立健全。四是坚持民主决策。要动员群众积极参与试点，试点中的重大事项均应经本集体经济组织成员民主讨论决定，充分尊重农民的意愿，不得强行推动。

三、试点单位

经商市和有关县农业部门，确定建德市航头镇罗源村、奉化市西坞街道孔峙村、瑞安市梅屿乡冯渡村、平湖市当湖街道钱家村、德清县筏头乡庙前村、绍兴县陶堰镇茅洋村、金华市金东区塘雅镇石板堰村、龙游县龙洲街道后田甫村、常山县天马镇元青口村、舟山市定海区北蝉乡灯塔村、松阳县赤寿乡章家村、台州市路桥区横街镇沙山村、温岭市滨海镇岱石村等13个村为省级首批开展完善农村土地承包经营权登记制度试点单位。

四、试点内容

（一）围绕二轮延包完善做好“四到户”工作。

1、承包地块、面积、合同、证书不明确或者未到户的，要在试点期间全部落实到户。未签订承包合同的，要补签；因承包合同丢失、残破等原因需要补订的，要补订；未向农户颁发土地承包经营权证书的，要颁发证书；因证书遗失、污损等原因需要补换发的，要给予补换。标明承包地块的空间位置，关键要明确承包地块的四至。已明确四至的，要进一步核实；未明确四至的，要予以明确。

2、切实开展土地承包经营权证变更、注销工作。在试点村，凡因下列原因申请变更、注销登记的，县级人民政府农村承包管理部门应当对申请变更或者注销的每宗承包地块组织核实。一是因承包地被征收、占用导致承包地块或者面积发生变化的；二是因承包农户分户等导致承包地块经营权分割的；三是因土地承包经营权合并的；四是因承包地块、面积与实际不符的；五是因承包地灭失或者承包农户消亡的；六是因承包地被承包方依法调整或者收回的；七是其他需要依法变更、注销的情形。

3、对农户承包地块进行空间定位。要综合采用GPS定位、卫星图片等技术手段，对每宗承包地进行实测定位，确定农户承包地的空间位置，并绘制图样，补充到土地承包经营权证、登记簿和承包档案中。

（二）围绕基本农田保护做好“落地到户”工作。基本农田入地到户工作要与开展完善农村土地承包经营权登记制度试点工作有机结合起来，加强与国土资源部门的协调，对照已设立永久保护标志的基本农田区块，做好基本农田进证入户工作，把基本农田落实到地块、标注到土地承包经营权证书上。

（三）围绕物权管理做好“登记簿”工作。登记簿由县级人民政府农村土地承包管理部门依据《农村土地承包经营权证管理办法》建立。已建立登记簿的，要结合试点工作进一步健全；未建立的，要在现有土地承包合同、土地承包经营权证的基础上，建立登记簿。要标注基本农田和承包地空间定位等信息，将登记工作纳入信息化管理。注重土地承包经营权证登记工作创新，积极开展其他方式承包和流转土地的登记工作。

五、进度安排

省级首批完善农村土地承包经营权登记制度试点工作，自2010年4月正式启动，分三个阶段进行，到2010年底基本结束。

（一）前期准备阶段（2010年4-5月）。省里组织完善农村土地承包经营权登记制度试点工作现场会，部署全省试点工作。组织开展培训，准确理解和把握政策，明确具体操作规程。试点县（区、市）要结合省试点方案制定实施方案，分解试点任务，落实分工责任，提出解决突出问题的预案，明确工作进度和保障措施。采取多种形式向试点村农民宣传开展完善农村土地承包经营权登记制度试点的重要意义、试点内容和工作要求。各市农业部门要做好试点的督促指导工作。

（二）组织实施登记阶段（2010年6-11月）。试点县（区、市）要认真组织清理核查试点单位的土地承包方案、台账、承包合同等有关文件资料；对存在的问题做相应的完善，切实做到地块、面积、合同、权证“四到户”；对每一块承包地四至进行空间定位；与国土资源部门协调，明确基本农田区块；在农户确认的基础上进一步完善或增加承包合同、权证内容；建立健全并完善土地承包经营权登记簿。根据当事人的申请，按照《农村土地承包经营权证管理办法》的有关规定，开展土地承包经营权变更、注销登记。

（三）试点工作总结阶段（2010年12月）。承担试点任务的县（市、区）农业部门要认真总结试点经验，分析存在的突出问题，形成试点总结报告。

六、工作要求

（一）切实加强组织领导。试点单位所在的县（区、市）要成立以政府领导为组长的试点工作领导小组，负责组织实施试点，农村土地承包管理部门承担领导小组的日常工作。试点乡镇要成立试点工作实施领导小组，具体协调试点工作。各市、县（市、区）农业部门要成立试点工作指导小组，加强试点工作指导，支持和帮助试点村解决遇到的困难和问题，保证如期完成试点任务。要加强与国土资源等部门的沟通协调，明确农户承包地块的地类性质，切实把基本农田登记入户进证。

（二）准确把握政策界限。开展试点是2004年土地承包完善工作的再完善，重点是建立健全登记制度，不是推倒重来，重启炉灶，防止借机调整和收回农民承包地。要严格执行农村土地承包法律政策规定，在现有土地承包合同、证书的基础上，开展土地承包经营权登记试点。不得随意改变农户承包地块和面积，不得随意调整以二轮延包面积为依据确定的农业补贴基数。对土地承包经营权权属未确定或有争议的，暂不列入登记范围。群众要求组织实测的，经试点县（区、市）人民政府批准组织实测。实测结果经承包方、发包方签字确认后，可作为土地承包经营权确认、变更、注销的依据。未经承包农户同意，禁止按实测结果变更、解除土地承包合同和变更、注销土地承包经营权证。

（三）妥善解决突出问题。要组织力量对土地承包问题进行摸底排查，妥善解决可能影响登记工作顺利开展的突出问题。法律法规政策有明确规定的，要严格执行；没有明确规定的，要依照法律政策基本精神，结合当地实际作出规定。要引导当事人依法理性地反映和解决土地承包纠纷，通过协商、调解、仲裁和诉讼等渠道妥善化解。

（四）加强试点情况交流。承担试点任务的县（市、区）农业部门自试点工作启动之日起，每月末向省厅报送试点工作进展情况，重大情况应立即报告。上报情况要及时准确反映试点工作进展情况、干部群众的反映、存在的突出问题及解决办法、下一步工作打算和有关建议等。

试点单位实施方案和试点工作总结报告分别于2010年5月底和2010年12月底前报农业厅经管处。

篇3：完善农村土地承包经营权流转制度

关于土地承包经营权的含义,学界有不同的观点。梁慧星教授将土地承包经营权界定为农地使用权,认为农地使用权是指农业经营者在集体经济组织所有的或者国家所有由集体经济组织长期使用的土地上进行耕作、养殖或畜牧等农业活动的权利。魏振赢教授则认为土地承包经营权是指承包人个人或单位因从事种植、林业、畜牧业、渔业生产或者其它生产经营项目而承包使用、收益集体所有或者国家所有的土地或者森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面的权利。丁关良教授认为土地承包经营权是指一切农业生产经营者,依照承包合同取得的对农村集体所有或者国家所有的而由全民所有制单位、农村集体所有制单位使用的土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面的占有和从事农业生产经营活动并获得收益的权利。从上述学者们的观点比较得知,他们对土地承包经营权这一概念的表述,在实质上并没有根本冲突,只是在名称和承包经营领域表述不一而已。

土地承包经营权是指我国农村集体经济组织、农户或个人依据承包合同对国家或集体所有的土地、山岭、草原、荒地、滩涂、水面采用耕作、畜牧、养殖、种植及其他生产方式进行生产活动并享有占有、使用、收益和部分处分的权利。

2 农村土地承包经营权流转制度的立法缺陷

2.1 土地产权制度的残缺

我国的土地产权制度是在计划经济体制下形成的,随着社会主义市场经济的建立和完善,农村土地产权制度的缺陷日益凸显,阻碍了土地市场机制的正常运作。现行农村土地产权制度的残缺,主要体现在以下方面:一是所有权主体虚位。我国农村土地归农民集体所有,这在多部法律中都有明确的规定,但是法律对农村集体土地所有权主体的规定有冲突,“农民集体”的定义极为模糊。《土地管理法》第10条将“集体”界定为村内两个以上农村集体经济组织或村民小组、村集体经济组织或村民委员会、乡(镇)农民集体经济组织三级。《民法通则》第74条将集体界定为村和乡(镇)两级。《农村土地承包法》第12条规定了村、村民小组两种所有权主体。这些条款对“集体”内涵界定不清,导致所有权主体多元化。二是土地承包经营权权能不完整。表现为法律对农民的土地承包经营权内涵规定不明确,对土地承包经营权权能限制过多。农民对土地的权利从本质上应包括占有、使用、收益和部分处分权能,由此,可衍生出转让、入股、抵押、收益等多项流转权利。但事实上,我国现有法律赋予农民的土地承包经营权却只具有耕种权、部分收益权和极少量的处分权。

2.2 流转范围相对封闭

现行立法对土地承包经营权流转受让主体的身份有严格的限制。如《土地管理法》第14、15条分别规定:“农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营,从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。”“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或个人承包经营的,必须经村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府批准。”同时,《农村土地承包法》第48条规定:“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或个人承包,应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府批准。”由此可见,农村土地承包经营权原则上按社区人口和劳动力状况配置。因此,土地承包经营权流转的受让人必须具有社区成员的身份,非社区内部的成员或组织受让资格受到严格限制。这些限制使得土地承包经营权流转的交易成本过高,压制了土地经营权流转市场的自发形成。

2.3 流转收益分配上缺少保障农民利益的制度安排

土地承包经营权的流转收益分配涉及到土地所有者、土地使用者、中介商、土地经营者等诸多方面的利益。由于我国土地权属关系不明确,土地承包经营权流转收益分配并没有一个明确的标准。我国《农村土地承包法》第36条规定:“……流转的收益归承包方所有,任何组织和个人不得擅自截留、扣缴”,第58条规定:“任何组织和个人截留、扣缴土地承包经营权流转收益的,应当退还”。法律做出这一规定只是对土地承包经营权流转收益分配做出了一个原则性的规定,缺少具体的制度保障,以致于现实生活中土地承包经营权流转收益被层层截留,真正到农民手中的少之又少。农户作为一个经济主体,缺少收益的保障和激励,其进入土地流转市场的主动性受到制约,土地承包经营权流转市场的形成必然会受到挫折。从长期来看,农地使用权流转的收益必须通过地租的形式来体现,需要具体合理的分配制度来确保农地所有者、承包权人、使用者、中介商等主体的收益,只有这样,农地使用权流转市场才能够健康发展。

2.4 土地承包经营权流转程序不完善

一是,流转登记制度不健全,缺乏公信力。登记公示是物权享有和变动的基本原则,土地登记的基本目的,在于确定土地权利归属和保障土地交易安全。我国虽然在《农村土地承包法》中规定了土地承包经营权流转登记制度,但违背了登记公示是物权享有和变动基本原则的理论。这必将导致土地承包经营权内容不确定,无法形成有效的约束机制,从而无法按照预先约定的条款追究其违约责任。

二是,流转合同制度不规范。契约自由是民事合同订立的一项基本原则,然而,《农村土地承包法》第37条规定:“采取转让方式流转的,应当经发包方同意;采取转包、出租、互换或者其他方式流转的,应当报发包方备案。”该规定强调了作为发包方在土地承包经营权流转合同订立过程中的决定权,这是对承包户土地承包经营权的干涉。既然《物权法》已经把土地承包经营权定性为物权性质,就应赋予承包方完整的土地承包经营权。如果采取转让方式流转土地承包经营权一律由农村集体组织来重新统一安排的话,成本非常大,这也为村干部滥用职权、谋求私利提供了机会,容易滋生腐败,从而损害农民的合法利益。

3 完善农村土地承包经营权流转制度的思考

3.1 明确土地产权

由于我国法律对农民集体所有权主体规定不明确,导致了集体土地所有权主体的缺位与被替代。土地产权制度的缺陷使得土地承包经营权权能受到限制,影响了土地承包经营权流转制度的发育。土地承包经营权包括占有、使用、收益和部分处分权。其部分处分权能的核心是流转权能,即农户在承包期内,可以对土地承包经营权进行有限制的流转,包括转让、互换、入股、抵押。然而,现行立法对土地承包经营权抵押采取严格限制的态度,《担保法》仅允许“四荒”土地使用权可以抵押,把通过家庭承包方式取得的土地承包经营权排除在可抵押的财产范围之外。笔者建议,在符合法律规定和不改变土地农业用途的情况下,应当允许通过家庭承包方式取得的土地承包经营权设立抵押,而不应禁止。如果允许土地承包经营权进行抵押融资,则会使农村土地的流转加速,有助于土地向种田能手集中,促进农村土地和劳动力两大生产要素得到更为合理的配置,扩大农业经济的规模和产业结构的调整,提高农业的生产力水平。

3.2 进一步规范土地承包经营权流转程序

一是健全土地承包经营权流转登记制度。土地承包经营权流转作为一种重要的不动产物权变动的形式,应当坚持不动产物权变动的一般原则,即土地承包经营权变更应当采用登记生效要件主义。至于登记的内容,应包括物权公示和农地管理两个方面,即要以法定的形式明确农村土地承包经营权的归属,同时以法定形式固定土地承包经营权已登记的用途,以避免其在流转中变更用途,难以复耕而影响农民长期利益。这不仅有利于明确权利归属,保护交易安全,而且有利于土地承包经营权流转双方权利义务的实现。

二是规范土地承包经营权流转合同制度。要实现土地资源最有效利用,必须使土地权利人能够按照自己的意志独立行使权利。因此,在土地承包经营权流转过程中,只要土地流转双方在平等互利、协商一致的基础上签订书面土地流转合同,并报发包方备案即可,无须经过发包方的同意。各地要进一步明确农户在土地流转中的主体地位,禁止乡、村两级组织代替农户或越过农户对外签订土地承包经营权流转合同。

3.3 完善土地承包经营权流转监管制度

一是明确土地流转用途监管主体。根据《农村土地承包法》第60条的规定,土地流转用途监管主体为发包方和县级以上地方人民政府有关行政主管部门,而实际上,土地管理部门、农业部门、林业部门都是有关行政主管部门,而作为土地所有权主体的发包方,在实际运作中,常常为经济利益侵犯承包户的利益,作为监管主体显然不妥。由于监管主体的多元化,造成土地流转用途监管主体的虚位,以至于借土地流转之名,随意改变土地农业用途的事情时有发生。笔者认为,土地流转用途的监管主体应当为各级土地管理部门,此外,县级土地主管部门为方便监管可以在乡镇派出土地管理机构,以方便对土地流转用途进行随时监管。

二是加大土地流转监管的力度。由各级土地管理部门对土地承包经营权流转的整个过程以及善后工作进行监管。这包括:对原承包合同和转包合同的履行情况进行监督;做好土地流转后经营状况的监测,如发现经营状况出现问题,应采取相应对策,以确保农民利益不受损失;对土地流转中出现的矛盾和纠纷,应及时出面化解,消除农村不安定因素。只有通过定期或不定期的检查和监督,才能保证流转双方权利的实现和义务的履行,防止用地者破坏耕地资源,杜绝改变土地农业用途等土地违法利用、违法经营现象的发生,排除所有权主体及各种行政权力对农民土地承包经营权流转的任意干涉。

3.4 建立健全相关配套机制

为促进土地承包经营权的顺利流转,首先应加快完善农村社会保障制度。长期以来,由于农村社会保障制度不完善,使得农民不敢轻易放弃土地,制约了土地承包经营权流转的发展。因此,要解开土地对农民的束缚,必须建立能够替代土地社会保障功能的农村社会保障制度,逐步将农村的社会保障由依靠土地转为依靠社会,以顺利实现农村劳动力的转移,加速农村土地承包经营权的流转。可喜的是,我国农村医疗保险制度、养老保险制度的顺利展开,为其他制度的发展奠定了良好的基础。

同时,应加强中介组织的建设。目前,绝大部分地方的土地承包经营权流转尚处于自发阶段,难以通过有效的流转实现土地资源的优化配置,必须加快建立土地流转市场。中介服务组织是联结土地承包经营权流转双方的桥梁和纽带,大力培育土地流转中介组织,建立土地使用权的市场化流动制度是农村土地制度变迁的必然趋势。因此,政府相关部门要建立类似土地托管服务中心的市场中介组织,及时收集发布土地供求信息,为土地承包经营权流转提供服务,为具有土地互换需求的双方牵线搭桥。

在稳定家庭承包经营制度的基础上,允许土地承包经营权合理流转,是农业发展的客观要求,也符合党的一贯政策。土地承包经营权流转工作涉及农村经济的发展、农民生活和农村的稳定,因此,我们要立足于我国经济发展现状,以家庭承包经营制度长期稳定为前提,以科学发展观为指导,以农业增效、农民增收为目标,进一步完善我国农村土地承包经营权流转制度。

摘要：建立和完善土地承包经营权流转制度,事关农村经济发展和社会稳定的大局。文章对现行农村土地承包经营权流转制度的立法缺陷做了简要分析,并提出完善土地承包经营权流转制度的建议。

关键词：农村土地承包,土地承包经营权,流转制度

参考文献

[1]李静.农村土地承包经营权流转制度研究[D].西南政法大学硕士学位论文,2010(9).

[2]王艳玲,许建苏.土地承包经营权问题探讨[J].经济论坛,2006(5).

[3]张祖晏.对农村土地承包经营权流转法律制度缺陷的探析[J].黄石理工学院学报,2010(2).

[4]胡吕银.土地承包经营权的物权法分析[M].上海:复旦大学出版社,2004.

篇4：关于稳定完善农村土地承包经营制度工作总结

一、基本情况

合浦县管辖有13个镇和2个乡，有255个村委，5234个组，18.1万户，农业总人口79.9万人。全县土地面积（除机耕道路、公路，乡镇、村委、农户宅基地占用外的所有面积）248.85万亩，其中耕地面积71.3万亩，家庭承包耕地总面积63万亩；截止2010年全县农村土地承包经营权流转总面积43万亩，占全县土地面积的17.3%，其中家庭承包土地经营权流转5.4万亩，农村集体统一经营土地经营权流转37.6万亩。流转土地主要用于速生林、甘蔗、木薯种植及海水养殖业。

二、主要做法

1.成立领导机构，加大农村土地政策贯彻实施力度

自第二轮土地承包工作开展以来，我县成立了以分管副县长为组长的县完善第二轮农村土地承包工作领导小组，领导全县农村土地法律政策的宣传发动、贯彻实施工作，下设办公室在县经管站，负责日常工作。各乡镇也成立了相应机构，由主要领导负总责，分管领导具体抓，对各村土地承包工作、农村土地法律政策实施情况和农村土地承包经营权流转进行督查。

2.依法引导农户家庭土地承包经营权流转

按“依法、自愿、有偿”的原则，依法引导农村土地承包经营权的流转，全县农户家庭承包耕地流转面积5.4万亩，其中水田面积2.8万亩，旱地2.6万亩。流转形式有转包、出租、互换、入股、转让等，其中转包2.82万亩，出租1.31万亩，互换0.11万亩，入股0.07万亩，其他流转方式1.09亩。流转入农户面积1.35万亩，流转入合作社面积0.23万亩，流转入企业面积2.15万亩，流转入其他主体面积1.67万亩。

3.依法处理承包纠纷，做好群众来访接待工作

由于工作到位，措施得力，农村土地法律政策已家喻户晓，深入人心，使我县农村土地承包经营权流转和集体统一经营土地土地使用权流转工作进展较为顺利，全县没有发生过因土地承包违法案件，也没有发生过因土地流转而引起的恶性案件和群体性事件。土地承包纠纷也很少发生，近二年来县仲裁机构只受理了10起因土地承包纠纷群众上访案件，接到群众上访后，我县立即组织工作组前往调处，并妥善解决，其中6起通过仲裁庭裁决执行。

三、主要存在问题

1.有些“林地”发包时未经当地政府批准备案，没有建立稳定的流转关系。

2.有些耕地流转后未经批准擅自改变农业用地性质，如建房、建石场等。

3.流转合同不规范，绝大部分合同未经土地承包合同管理部门鉴证及备案，部分通过口头协议的形式进行私下流转，土地流转纠纷隐患增多。

4.部分流转土地未签订流转合同。

四、今后工作意见

针对目前农村土地承包经营权流转存在的问题，为了更好地正确引导农村土地承包经营权流转，发挥农村土地效益，维护农村社会稳定，提出今后工作意见：

1.严格执行《农村土地承包法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》，按《农村土地承包经营权流转管理办法》发放经营权证，依法流转。

2.规范流转合同，做好合同及经营权证管理工作。由自治区统一制订流转合同及经营权证书，合同归档，专人专柜，将所有合同及经营权证书信息输入电脑，实行电脑化管理。

3.控制农户承包地经营权大量长时间流入公司或个人。土地是人们最基本生存资料，是农村社会稳定的关键所在。为此，在引导农村土地承包经营权流转工作中，不主张公司尤其是国外公司或个人大量长时间地承包农户承包地，对于今后农村社会稳定起着非常关键的作用。

4.建立农村土地承包经营权流转服务机构。各级政府在农村经管部门建立土地流转服务机构，其职责主要是发布信息、土地承包经营权市场价格评估、合同签订及经营权证书发放指导及协调工作，做到依法、有序地流转。

篇5：关于稳定完善农村土地承包经营制度工作总结

崇委[2004]39号

—————————————————————————————

关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的实 施 意 见

各村、工作站：

为认真贯彻党的十六届三中全会精神，全面落实《中华人民共和国农村土地承包法》，依法保障农民土地承包经营的各项权利，促进农业、农村经济发展和农村社会稳定，根据省委办与浙委办[2003]76号、市委办桐委办[2004]28号文件要求，结合我镇二轮承包工作实际，现就进一步稳定和完善农村土地承包关系提出如下意见：

一、充分认识进一步稳定和完善农村土地承包关系的重要性和紧迫性 土地是农民的基本生产资料，是农民重要的生活保障；土地承包经营权是农民的基本权利，是农民利益的根本所在；土地问题是农业和农村工作的核心问题，稳定和完善农村土地承包关系是党在农村的一项基本政

策。我镇于1999年开始实施以“大稳定、小调整”为主要方式的第二轮土地承包，2000年5月基本完成，落实了党在农村的基本政策，稳定了土

地承包关系，促进了农村经济的发展和社会稳定。但由于当时工作的局限性，加上几年来京杭运河竣道、土地整理和城镇化的发展，导致在当前农村土地承包中还存在一些不够完善的问题。对此，农民群众反映强烈，如果不妥善处理，将会影响家庭承包经营制度的长期稳定，影响农民群众生产积极性，影响党群干群关系和农村社会稳定。为此，必须从实践“三个代表”重要思想、全面建设小康社会的高度出发，充分认识稳定和完善农村土地承包关系的重要性、紧迫性，以高度的政治责任心和使命感，切实把进一步稳定和完善农村土地承包关系工作做好。

二、指导思想和总体要求

稳定和完善农村土地承包关系的指导思想是：以党的十六届三中全会精神为指导，全面落实《中华人民共和国农村土地承包法》，坚持从实际出发，进一步明晰土地承包经营权，规范土地流转行为；坚持承包经营期30年不变，依法保障农民对土地承包经营的各项权利；完善农村承包土地管理机制，切实加强农村土地承包的日常管理。

稳定和完善农村土地承包关系的总体要求是：全面完成二轮土地承包，妥善处理二轮承包遗留问题，做到承包面积、四至、合同、权证“四到户”；切实加强土地承包合同，承包经营权证和档案管理，规范承包土地流转、整理、征用行为，有效保障农民的土地承包经营权，进一步稳定农村土地承包关系。

三、进一步落实农村土地承包关系中的有关政策

土地承包经营权是国家法律和政策赋予农民承包经营集体土地的权利。农村集体经济组织成员均享有土地承包经营权，有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地，享受农村土地承包的合法收益。

（一）切实稳定二轮土地承包关系。各村必须严格执行农村土地承包法的规定，坚持承包期30年不变。承包期内发包方不得调整承包地，确

因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形需要调整承包地的，必须经本集体经济组织成员（代表）或村民（代表）会议三分之二以上成员村民同意，并报镇政府和市农业行政主管部门批准。

（二）认真抓好二轮土地承包完善工作。要按照农村土地承包法和有关政策的要求进行完善和规范，着重就程序的合法性、合同的规范性和手续的完备性进行检查纠正。土地征用或调整、土地整理、农户分户等原因引起承包地变化，承包合同、权证内容与实际不相符的，要做好变更、换发等工作。

（三）加强土地承包经营权证和合同的管理。农村土地承包经营权证书是农村土地承包合同生效后国家依法确认承包农户享有土地承包经营权的法律凭证。原核发的《浙江省农村集体土地承包权证》继续有效。今后换发、补发等一律使用全国统一的农村土地承包经营权证。

（四）规范土地承包经营权的流转行为。农户在承包期内可依法、自愿、有偿流转土地承包经营权，土地流转当事人应当签订土地流转合同，以确保流转当事人的权利义务等，流转后不得改变土地的农业用途，流转合同须有镇农村土地承包管理部门签证。

（五）二轮承包完善工作对土地即将征用和整理的处理。对于在一年内土地征用或整理的村组，在这次二轮土地承包完善工作中，由村经济合作社对涉及村民组向镇政府提出暂缓完善申请，并由市农业行政主管部门批准，可以暂缓完善，待征用或整理工作结束后变更承包合同，换发、补发土地承包权证。

（六）二轮土地承包以来，经土地整理的承包土地，在变更时，土地性质确定按照整理后规划是水田的属水田，不管其种桑树还是其他作物。

四、时间安排

1、准备阶段（6月）。主要做好领导班子和工作班子的组建，调查摸

底二轮土地承包工作现状，制定实施意见。

2、实施阶段（7—8月）。集中力量做好二轮土地承包的稳定和完善工作，做好承包权的确认、遗留问题的处置、土地流转的规范、承包权证的变更等等工作，要将承包地块面积、四至、合同、权证“四列户”贯穿在全过程。

3、提高阶段（9月）。开展自查，做好查漏补缺，规范提高工作。

4、总结阶段（10月）。搞好总结，迎接省市检查验收。

五、切实加强领导

稳定和完善二轮土地承包工作，不是一次简单的业务工作，它牵涉到农村工作的方方面面，关系到农村经济发展和社会稳定的大局。各村要统一思想，高度重视，认真研究，精心部署，把稳定和完善二轮土地承包工作作为2004年农业农村工作的重点来抓。要加强组织领导，建立稳定和完善二轮土地承包工作领导小组，抽调人员，建立工作班子，要集中时间、集中精力、分片包干、责任到人，真正把土地承包经营权落实到户。

中共崇福镇委

崇福镇人民政府

二O O四年七月三日

抄送：市委办、市府办、市农业经济局、镇党政班子成员

篇6：论土地承包经营权流转制度的完善

论土地承包经营权流转制度的完善

杨向晖

众所周知，我国是一个农业大国，农业是国民经济的基础，因此加强农业的基础地位，稳定和发展农村经济具有重要的战略意义。农村经济的稳定与发展的核心是土地问题，没有良好的土地制度的支撑，农村经济的发展也就无从谈起。构建我国良好农村土地制度的一个重要方面就是要建立科学合理的农村土地承包经营权的流转机制，以此来促进农村土地要素在法律范围内的合理流动，从而达到土地资源的合理配置，提高土地资源的开发利用率，发展我国农村经济。但由于相关法律制度的极不完善，加上规范的农村土地市场尚未形成，导致农村土地承包经营权流转过程中出现很多问题，不利于农村土地承包经营权健康有序地流转，也不利于农村经济的稳定与发展，因此必须尽快完善我国农村土地承包经营权的流转制度。我国理论界对土地承包经营权的流转制度给予了充分的关注和研究，纷纷从不同的立场和视角提出各自的看法和建议，有力促进了我国农村土地承包经营权流转理论的丰富和发展。但是，由于农村土地权利本身的复杂性，以及农村土地承包经营权流转作为较为新生的社会现象，进入人们研究的视野的时间不是很长，也由于其他社会因素的制约，目前，我国理论界关于农村土地权利流转的研究成果较为有限，未形成深入系统的学术专着，其理论研究的深度和广度有待加强。本人在借鉴和吸收他人的研究成果的基础上，对我国农村土地承包经营权的流转进行了深入思考，提出了一些自己的看法和建议，以求对完善我国土地承包经营权流转制度的有所裨益。由于本人的学识有限，错误纰漏之处在所难免，敬请指正。

一、土地承包经营权流转的概念及特点

(一)土地承包经营权流转的概念

我国法律虽然对土地承包经营权的流转作了一些相关规定，但是土地承包经营权流转在立法上仍未有一个准确的定义，理论界对土地承包经营权流转也理解不一。有人认为“农村土地承包经营权流转是指在农村土地承包期内，承包方以转包、转让、出租、入股、互换等方式将承包土地的使用权转移给第三方从事农业生产经营的经济现象”[1];还有人认为“农村土地使用权流转就是指在保持集体土地所有权主体不变、确保家庭承包经营制度长期稳定的前提下，土地使用权在不同市场主体之间的转移与交易”。笔者认为，所谓的农村土地承包经营权的流转，是指在土地承包经营权的物权性质得以确定的前提下，在不改变农村土地所有权性质及土地的农业用途的基础上，土地承包经营权人依法自愿将取得的土地承包经营权以转让、转包、出租、互换、入股、抵押或其他方式转移给他人的行为。这一定义需从以下几个方面进行理解：

第一、农村土地承包经营权的流转是一种用益物权变动的行为。农村土地承包经营权首先在立法上应将其界定为一种物权，这是构建土地承包经营权流转制度的基础。我国新颁布的《物权法》明确规定了土地承包经营权的相关内容，这是农村土地承包经营权物权属性的有力明证，从土地承包经营权的权利内容来看，它是一种排他性的支配权，这也完全符合物权的特点。此外，将土地承包经营权界定为物权，对农村土地流转的实践操作及权利受到侵害后的司法保护具有积极意义。因此土地承包经营权是一种用益物权，土地承包经营权流转是用益物权的变动行为。

第二、农村土地承包经营权流转未改变农村土地所有权性质。农村土地承包经营权流转不管以何种方式进行，农村土地所有权的性质始终不变，其性质仍然是农村集体所有。“土地承包经营权只是一种新型的用益物权，而不是完整的所有权。承包人只享有土地的占有、使用、收益和部分的处分权，不包括最终的处分权，因此承包人对土地的掌控是有限的”[2]，这就决定了土地承包经营权的流转过程中土地集体所有的性质不会改变。

第三、土地承包经营权流转不改变土地农业用途性质。土地是极其宝贵的资源，我国的基本国情是人多地少，耕地面积有限。为保护我国日益减少的耕地资源，实现农村经济的持续发展，《中华人民共和国农村土地承包法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》都明确规定：受让方应按照法律法规的规定，不得改变流转土地的农业用途。因此，对于流转后的土地必须用于农业生产，绝不能挪作他用。所以土地承包经营权流转是一种不改变土地农业用途的权利转移。

(二)土地承包经营权流转的特点

根据调查，当前我国农村土地承包经营权流转呈现如下特点：

1、土地流转规模扩大，速度加快

自我国加入WTO以来，增加农民收入，调整农业结构成为农村工作的重点，不少地方政府和有关部门高度重视农村土地的流转问题，并采取有效措施大力促进土地承包经营权的流转。在政府部门的大力倡导之下，土地流转的规模扩大，速度加快。

2、土地流转区域不断扩张

过去农村土地承包经营权流转主要发生在农村二、三产业比较发达，农民非农收入较高且稳定的沿海发达地区以及大中城市的郊区和郊县，非发达地区的农民因为就业途径较少，家庭收入对土地依赖度高，土地流转情况很少发生。但随着社会的发展和经济体制改革的深入，非农产业的发展和农村剩余劳动力的流动，现在发生土地流转的地域扩展到四川、湖北、湖南、江西、安徽、黑龙江、河北等内陆省份。

3、土地流转形式多样化

目前，农村土地承包经营权流转有多种形式，大致有转包、转让、出租、互换、继承、入股、抵押、反租倒包等形式。对于上述方式，我国法律明确规定的有转让、转包、出租和互换四种，其他方式虽未被法律明确规定，但在我国农村土地流转实践中客观存在。笔者认为，既然法律将土地承包经营权界定为一种用益物权，其以何种方式流转应充分尊重权利人的意愿，只要不违背法律的基本原则及相关法律规定，权利人可按照自己的实际需要灵活地选择各种方式进行流转，因此，当前土地承包经营权流转具有多样化特点。

4、土地流转的利益分配的多样性

农村土地流转的利益分配正从过去“先有集体统一收入，再分配补偿给流转土地的农户”的单一形式，发展为集体统收统分、农户直接转包获取土地流转收入、农户入股合作经营、集体与农户共同入股参与分红等多种形式共存。因此，农村土地承包经营权流转的利益分配呈现多样性[3]。

二、土地承包经营权流转制度所存在的问题

我国法律虽然已允许土地承包经营权以一定的方式进行流转，但“法律对土地承包经营权流转的规定过于笼统而简单，未形成完备的法律体系，其系统性、针对性、可操作性不强，其缺陷和不足显而易见”[4]。但我国法律在缺位的同时又给土地承包经营权流转作了一些不必要的限制，如对流转主体资格、流转范围和方式等进行过于严格的限制。由于缺乏完善的法律制度的保护和支撑，加之现实中不利因素的影响，如土地承包经营权流转市场极不成熟、相关配套制度缺失等，导致土地承包经营权在流转过程中面临各种障碍、出现各种问题，如农民利益受损、非法改变土地用途、流转程序混乱、流转纠纷增多、土地资源的效益未能充分发挥等等。这些问题的存在严重制约着土地承包经营权合理有序地流转，使得土地承包经营权流转不仅不能达到预期的社会效益，反而产生负面效应，从而影响农村的稳定与发展。因此必须将土地承包经营权流转中的问题逐一进行深入分析，然后找出相应的对策和措施，建立健全农村土地承包经营权流转机制。笔者现从土地承包经营权流转制度在立法方面的缺陷以及在现实中所存在的问题这两方面来进行分析。

(一)土地承包经营权流转制度的立法缺陷

1、土地产权规定不明确

土地产权是市场交易的基础，产权关系明晰是市场经济的客观要求，也是农村土地市场健康运行的基础，而我国现行法律并未对农村土地产权进行明晰界定，导致农村土地产权关系极不明确。《土地管理法》规定，农村集体土地属农村集体所有，然而，我国存在三级农民集体，土地所有权分别为乡(镇)集体、村民委员会和村民小组掌握，因此农村土地所有权的代表不明确。此外，农村集体同时扮演着土地所有者和经营管理者的双重角色，其职责规定不明确。由于土地产权关系混乱，导致各方的权责利不明确，使得各利益主体行为极不规范、利益分配也不合理，因此土地制度难以形成有效的激励和约束。这种模糊不清的产权关系不利于土地资源的优化配置，从而直接阻碍了土地承包经营权的合理流转[5]。

2、流转方式规定不明确

《土地承包法》第32条规定：“通过家庭承包取得的土地经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或其它方式流转”。我国法律对土地承包经营权流转方式的规定，笔者认为存在如下缺陷：

第一、“其他方式”规定不明确。“其他方式”到底是何种方式，是否可以任意创造，不得而知。而且，也不能从任何其他规定中看到相关的说明。新颁布的《物权法》也沿袭这种提法。笔者认为不妥，虽然法律规定的兜底条款既有灵活性的一面，适应与时俱进的需要，但对广大农户而言，如果没有法律和政策上的明确指引，必然会影响其对土地流转可能性的判断，从而影响土地承包经营权流转的顺利进行。

第二、关于抵押方式规定不明确。《农村土地承包法》第49条规定，通过家庭承包以外的其它方式如招标、拍卖、公开协商等承包“四荒”(荒山、荒沟、荒丘、荒滩)农村土地所取得的土地承包经营权可以抵押，而家庭承包取得土地承包经营权则未允许抵押。此种规定很不合理，随着社会的发展，一些动产、不动产所蕴含的动态经济潜能已经大大超过其静态价值。这些财产被过多限制或不能抵押，其经济效用就不能得到最大程度的发挥，从而阻碍农村经济发展[6]。 既然我国法律已允许以家庭承包方式取得的土地承包经营权可以转让，就应该允许其可以进行抵押，这也符合担保法的原理。从新颁布的《物权法》依然不认同抵押的流转方式来看，笔者认为立法者的价值取向还没有改变，仍然觉得抵押风险性太大。这种想法，低估了农民的经营能力和对风险的估测能力，事实上“农民是理性的，他们并不保守，也不反对现代化。他们对价格有足够的反应，他们在行为努力上具有与其它社会阶层同样的人性，即追求自身效用的最大化”[7]。因此，我国的现实情况不是农民的市场和经营意识有无达到立法和政策层面的问题，而是农民手中没有足够的流动资金，无法扩大生产，进行集中经营。行之有效的办法就是允许农民以手中的土地承包经营权进行融资，从而促进农业资源的合理利用。所以，笔者认为我国法律应认同抵押这一流转方式。

第三、关于继承的方式表述不明确。我国现行法律在土地承包经营权继承问题上没有使用“继承”这一概念，而是变通地表述为“由继承人继续承包”。而新颁布的《物权法》则对继承没有做出任何规定。笔者认为，这是立法上的失误，既然林地能够继承，为什么草地、耕地就不能继承?同一权利因客体不同而赋予不同的法律后果，容易造成法律适用上的混乱;而且，禁止耕地、草地的经营权继承，会严重影响农民对土地的长期规划，不利于发挥其积极性。因此，从立法的同一性和着重保护农民利益的角度出发，法律应允许土地承包经营权以继承的方式流转。

3、流转存在严格的限制性规定

我国现行法律对农村土地承包经营权流转的主体和范围进行严格限制。如《土地管理法》规定：“农民集体所有的土地由集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的必须经过村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡(镇)人民政府批准”;《农村土地承包经营权管理办法》第九条规定：“受让方应当具有农业经营能力”;互换则要求是在同一集体经济组织的承包方之间进行;转让要求受让方只能是从事农业生产经营的农户且转让方必须有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源;入股则限定在承包方之间;转包则限定在本集体组织内部等。这些限制性的规定使得“农民退出土地的成本非常高”[8]，导致一些缺乏经营能力而又想退出的农民可能被禁锢在土地上，而一些富有管理经验、拥有先进技术设备的经营组织和承包个人则无法进入农地从事生产经营，从而使得土地的利用率和农户的种地积极性受到极大影响，农业的市场化和规模化进展缓慢。同时，土地承包经营权转让须经发包人同意的规定也极不合理，我国法律并未对同意的条件做出明确的界定，如发包人不同意，即使能产生高效益的转让亦属无效，这项规定极大束缚了土地承包经营权的有效流转。

(二)土地承包经营权流转制度的现实问题

由于立法的缺陷和现实中各种不利因素的制约，我国现行的土地承包经营权流转机制在土地流转实践中运行不畅，面临诸多问题，现分述如下：

1、农村土地流转市场极不成熟

农村土地流转需要成熟的土地市场的支撑，健全的土地市场能为土地流转提供规范的交易场所，从而促进农村土地快捷有效地流转。但现实当中，我国的农村土地市场还只是初具雏形，极不成熟，其主要体现在：第一、农村土地市场没有完备的地价评估体系，土地承包经营权价格的估算缺乏相应的参考标准。第二、缺乏完善的市场运行机制，农村土地市场的供求机制、价格机制、竞争机制尚未形成，土地流转受地方政府的控制较大，土地产权还不能实现跨区域流动。第三、缺乏完善的中介机构的服务，当前农村土地流转缺乏完备的中介服务机构，如资产评估机构、委托代理机构、法律咨询机构、土地保险机构和土地融资机构等。由于缺乏完善的市场服务体系和有效的市场运行机制，农村土地流转市场极不成熟，导致土地供求信息受阻，信息辐射面狭小，从而导致土地市场供求失衡;同时使得农村土地的商品化程度偏低，农村土地承包经营权的资产价值不能充分体现，市场化操作相当困难，因而严重阻碍了土地承包经营权合理有序的流转。

2、土地承包经营权流转过程中侵权现象严重

近年来，土地承包经营权流转过程中，农民权益受到严重侵害的问题较为突出，主要体现在：一是以权力剥夺农户的自主决策权，有些地方违背农民意愿，随意改变土地承包关系，搞强制性的土地流转，把土地流转作为增加地方收入和福利的手段，抑或作为政府决策者“政绩”的形象工程;有些地方为了降低开发成本和便于招商引资，借土地流转为名，随意改变土地的农业用途，并强迫农民长期地价出让土地承包经营权，这些强制性的土地流转，势必损害农民的切身利益;二是随意调整承包地，分出所谓的“口粮田”、“机动田”，在本已分到各户的承包地中切出机动田，由集体甚至村干部个人掌握;三是在土地承包经营权流转过程中与民争利。这些行为严重侵犯了农民的土地承包经营权，影响了农民的正常生产生活。

3、土地承包经营权流转程序不规范

农户之间的土地转包、互换等土地流转，多是自发性的流转，相互之间只是口头协议，没有签订书面的文字合同或契约来规范流转双方的权利义务，这就造成土地承包关系的混乱，致使土地流转工作无序进行。有的农户之间虽签有协议，但协议内容简单，标的物不明确，权利义务规定不清楚，违约责任不祥，易引发合同纠纷。此外，农户之间自发的土地承包经营权流转的期限较短而且极不稳定，流转双方大多约定为一年一变，使得受让方没有长期保障，不肯对土地作较多投入，只维持现状，生怕资金无法收回，从而造成土地资源的浪费。这都不利于土地承包经营权的有效流转。

4、农村社会保障体系的缺失

我国农村并没有建立完备的社会保障体系，农民只能牢牢地依附于土地，将土地作为最基本的社会保障，以化解失业、疾病等风险，“均等地占用土地并尽可能多地拥有土地资源是一种最有效的社会保障，中国农村现行票据分配土地的制度安排是一种最典型的土地型社会保障制度”[9]。因此，在我国农村社会，土地依然承担着主要的社会保障功能。由于土地的最低社会保障功能没有一个替代物，因此大多数农民仍把土地看作是“活命田”，宁可粗放经营，甚至荒芜弃耕，也不轻易流转土地。由于不能使农民和土地有效分离，这就极大地限制了土地的流转，导致土地承包经营权流转效率低下。

5、土地承包经营权流转纠纷解决机制的缺失

《农村土地承包法》规定，因土地承包经营或流转发生纠纷的，可请求村民委员会、乡(镇)人民政府等协调解决，也可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，或直接向人民法院起诉。而当前的现实情况是，一方面，大多数地方政府或法院有关机构尚未形成处理土地纠纷的规范化制度，也缺乏相关的法律条文与仲裁根据，另一方面，现在土地承包经营权的流转范围和规模却越来越大，许多程序不规范的土地承包经营权的流转导致了越来越多的纠纷，这二者的矛盾使得农村中许多土地流转纠纷无法得到及时合理的解决，从而阻碍了土地承包经营权的顺利流转，也影响了农村的稳定。

三、完善土地承包经营权流转制度的对策及建议

如前文所述，我国农村土地承包经营权流转制度极不完善，既有立法上的缺陷，也有现实中的问题，从而制约了农村土地承包经营权健康有序地流转，影响了农村社会的稳定，阻碍了农村经济的发展。因此我国农村土地承包经营权流转制度亟待完善，这就要求：一方面要从立法上完善土地承包经营权流转的相关规定，使土地承包经营权流转的法律制度具有针对性、系统性和可操作性;另一方面又要加强农村土地流转市场的建设与发展，加快相关配套措施的建立与完善。同时，政府要切实履行自身的职责，采取有效措施，加强对土地承包经营权流转的服务引导与规范管理，这样才能促进农村土地承包经营权合理有序地流转，实现农村土地资源的社会效益。笔者现具体从以下几个方面来进行集中论述。

(一)土地承包经营权流转制度的立法完善

1、建立健全农村土地产权制度，明确土地产权主体

土地产权明确是交易的前提，没有明晰的产权制度，在农村土地承包经营权流转过程中就会导致相关物质利益关系的混乱，农民的合法权益易受到侵害。明确土地产权，就是要明确土地所有权的主体代表，其关键问题是要统一集体所有权的主体，取消乡(镇)、村以及村民小组三级所有的分化现象。具体做法是明确农村土地产权的主体是村集体，按照我国有关法律法规和农村实际情况，应当确立村民委员会作为集体土地所有权主体的代表。因为村民委员会是农民民主选举产生的基层组织，具有较高的威信，能够代表农民的共同意愿独立行使权利，承担民事责任，最适宜充当农村土地所有权的代表，法律应赋予其相应的权利义务，使其很好地行使土地所有权人的职责并承担相应的义务。其他组织因缺乏相应的资质和条件，不便充当农村土地的所有权的代表。鉴于农村土地产权的重要性，笔者强烈建议立法机关根据当前我国农村的实际情况，制定颁布《农地产权法》来确立合理的农村土地产权制度，进一步稳定和明确农村土地产权关系，以加强对农民土地权利的保护。

2、修改法律关于土地承包经营权流转的不合理规制

如前文所述，我国现行的法律法规对农村土地承包经营权的流转设置了许多不合理的限制规定。法律对土地经营权流转的不合理限制与土地经营权的物权属性不相吻合，其实质是对农民行使土地权利的一种干预，我国新颁布的《物权法》既然已经把土地承包经营权明确界定为物权，就应该赋予农民相应的支配权，“所谓物权之直接支配性，指物权人得依自己的意思，无须他人意思或行为之介入，对标的物即得为管领处分，实现其权利内容之特性”[10]。立法对农村土地经营权流转进行限制的本意是考虑到农村保障制度并未健全，土地依然是农民的生活保障，盲目转让土地的风险性太高，容易造成农村社会的不稳定，其实这种担心是多余的，既低估农民的经营能力，也不符合社会实际，农民是理性的，他会根据自身利益的需求来决定是否处分其土地承包经营权。同时，在现实生活中，随着农村二、三产业的发展及市场经济的建立与完善，农民的就业途径更为广阔，收入来源也日益多样化。农民与土地的关系也日趋松散，依赖土地而生存的现象将越来越少。因此，法律对农村土地承包经营权的流转做如此严格的限制完全没有必要，只会造成土地流转的成本过高，导致土地的闲置，阻碍土地流转和土地效益的发挥，进而阻碍农村经济的发展。因此，笔者建议取消对土地承包经营权流转的不合理限制，尤其是废除土地承包经营权的转让须经发包人同意的规定，从而为土地承包经营权自由流转创造一个良好的法律环境，实现土地资源的优化配置。

3、完善土地承包经营权的流转方式

(1) 要赋予农村土地承包经营者的农地抵押权。我国法律对土地承包经营权抵押基本持否定态度，这与物权属性不相吻合。农地如果不能作为抵押物进入市场，既不利于土地资源的优化配置，也不利于农村非农产业的发展，更延缓了农村信用市场的发展，也与市场经济条件下农业发展对融资的.极大需求不相适应。此外，土地承包经营权作为物权，物权人对其权利在效力上具有可处分性。因此，我国法律要赋予土地承包经营权人的抵押权。

(2) 要允许土地承包经营权以继承的方式进行流转。从保护耕地、鼓励承包人对土地持续投入以及促进农业稳定发展的角度，允许其继承人继续承包利大于弊。考虑到社会公平，为平衡农户间的利益及农村集体的利益，可以采取继承人与发包人签订新的合同方式，适当增加新承包人的义务。在具体设计时，可作如下规定：第一，在发生土地承包经营权继承时，应当首先遵守《继承法》的基本原则，其次，还要遵守《物权法》、《土地管理法》、《农业法》等有关农地管理的规定。第二，可借鉴台湾地区的立法，从事农业生产的继承人可优先于非农产业的继承人分得农地使用权，对于非务农的继承人，可以继承其他财产。如其他财产不足其继承份额，可以进行金钱补偿，由在村继承人耕作利用土地。第三，如果继承人均为非务农人口，除非该继承人自此从事农业生产经营活动，否则应在规定时间内，将土地承包经营权转让给从事农业生产的其他人[11]。第四，不得将同一块土地使用权进行登记上的分割，否则会导致农地的零碎化。如果继承人有两人以上，并且被继承人拥有多个农地使用权，则在保证使用权完整的前提下公平分配;如不足分配，则对未分得的继承人折价补偿，对于多余的地块或无法分配的情形，则由继承人共有，或将土地承包经营权变卖或折价。因此，无论是在理论上，还是在实践中，土地承包经营权完全可以以继承的方式流转。

(3) 其他流转方式可予以一定的明确，同时，我国法律还应鼓励土地承包经营权人采取多种方式流转，如入股、出典、委托转包、家庭联产承包合作经营、交付土地承包经营权由他人代耕代种等等。

(二) 加强政府在土地承包经营权流转中的作用

1、加强政府的服务与管理职责

在土地承包经营权流转过程中，作为直接管理的政府部门应当发挥积极作用，切实履行其对土地承包经营权流转的指导、服务与管理职责。笔者建议设置专门的职能机构如农村土地流转中心或管理委员会等，负责农村土地承包经营权流转的管理工作。其具体职能可设定为：在坚持农民自愿有偿的前提下，积极引导符合流转条件的农民实行土地流转;规范操作程序，指导农民依法签订好土地承包经营权流转的书面合同，并建立健全土地流转档案，详细登记流转农地的面积、位置、质量、等级、价格与期限;仲裁处理土地流转纠纷;监督流转后土地的利用，防止非法改变土地用途的行为发生等;为农民提供法律、金融、市场、信息等方面的服务，帮助农民解决在土地承包经营权流转过程中遇到的实际困难[12]。

2、规制政府行政权力、保障农民权益

在明确政府指导和监督管理的职责的同时，对于政府部门的行政权力也必须予以一定的规制，以防止其权力的滥用，避免对农民合法权益的损害。因此，必须通过严密的监督和制约体系将政府部门的行政权力纳入法制的框架下，使其做到依法行政。为了更好地督促、规范和方便政府部门行使职权，保障农民的合法权益、促进土地承包经营权健康合理地流转。笔者建议各地方立法机构，可按照农村土地承包法的规定，制定符合地区实际的土地承包经营权流转的地方性法规和实施细则，使政府部门的指导、服务与管理工作落到实处，从而促使土地承包经营权的有效流转。

(三)完善土地承包经营权流转制度的配套措施

1、培育农村土地流转市场

如前所述，我国当前的农村土地市场极不成熟，其市场功能还不能很好的发挥和体现，那么如何培育我国农村土地市场呢?笔者认为，除了要建立规范的土地产权制度，明确农户是农村土地承包经营权流转市场的直接交易主体之外，现阶段必须作到如下几点：

首先，要着手研究建立土地承包经营权流转市场的运行机制，重点是土地承包经营权的价格机制、土地承包经营权交易的中介机制、土地承包经营权收益分配机制的建设。就农地承包经营权的价格机制而言，要实行公平地价制度，运用科学的方法确定与国有土地使用权价格相协调的农村土地承包经营权流转市场的基准地价，由土地管理部门定期公布;就土地承包经营权流转的中介机制而言，土地承包经营权流转市场的发展需要配套的市场中介服务体系，要建立包括咨询、地价评估代理、仲裁等机构及相关制度，并做好农村土地流转的保险等工作;就农地承包经营权流转的收益分配制度而言，应当使土地承包经营权流转的收益在交易当事人之间合理分配，以保护各方的合法权利。

其次，要建立健全农村土地承包经营权流转价格评估制度，即由具有地价评估资格的地价评估单位和评估师评估地价，并报请土地管理部门审定。

最后，要使农村土地承包经营权的交易活动公开化、契约化、货币化，提高农村土地承包经营权流转市场的透明度。建立健全法律法规约束、金融约束、产权约束、内部责任义务约束等。

2、规范流转程序

鉴于我国目前土地承包经营权流转程序极不规范，流转纠纷日益增多，为促进土地承包经营权健康有序地流转，稳定和发展农村经济，必须建立相应的机制来规范土地承包经营权的流转程序。针对农村社会土地流转现状，笔者建议采取如下具体措施：

第一，修改合同法的相关内容，在合同法里边增设有关农村土地承包经营权流转的有名合同，明确规定流转主体的权利义务关系，使双方权利义务法定化，对土地承包经营权流转的主要合同条款予以明确规定，以供当事人在签订土地流转合同时予以借鉴，同时法律应强制规定当事人在进行土地承包经营权流转时必须签订书面合同，把书面合同作为合同生效的要件之一。第二，设立合同备案程序，即当事人签订土地流转合同后必须报专门的职能机构备案，如果合同内容不符合法律规定或有不适当的地方，职能机构可以建议当事人对其进行补充和修改。第三，在合同履行过程中，设立监督程序，即由土地管理机构对当事人履行合同的情形进行合法监督，以保证土地承包经营权流转合同依法有序地履行。

3、加快农村社会保障体系的建设

一是要创造必要的条件，对流转出土地承包经营权的农户统筹安排，重新就业，以减轻市场经济竞争对部分农户的冲击;二是建立多层次的相互联系的农村保险基金，发展农村保险事业，形成涵盖整个农村的灾害补偿体系，保障农户具有再生产经营的能力;()三是逐步建立以集体和农户自我保障为基础，政府予以一定扶持的社会保障机制，并大力发展多种形式的社会保障基金，村社合作医疗和经济互助会等群众急需的互助保障组织，促进农民医疗、养老、互助等农村社会保险体系的发展;四是对残疾人、五保户、贫困户等特殊人群进行多层次的扶持，创造条件为他们提供必要的生活保障，从根本上解决他们将土地承包经营权转让之后的后顾之忧[13]。

4、建立多元的纠纷解决机制