近日小编精心整理了《形式政策论文范文(精选3篇)》，欢迎大家借鉴与参考，希望对大家有所帮助！摘要：“形势与政策”课是高校思想政治理论课的重要组成部分，是对当代大学生进行思想政治教育的主渠道、主阵地。南华大学通过课堂主渠道、专题教学社会实践、课校园网络、邀请知名校友交流与对话等多种形式，开展“形势与政策”课教育，收到了较好的教学效果，受到学生好评。
第一篇：形式政策论文范文
论产业政策的法律效力与形式
〔主持人语〕随着能源供应的日益短缺和环境污染问题的日益加重，新能源和可再生能源的发展受到前所未有的重视。为了给可再生能源的发展提供良好的政策与法律环境，可再生能源的政策与立法问题也成为国家政策制定和立法的焦点问题。继2005年国家颁布《可再生能源法》后，国家发展与改革委员会和其他部委先后出台了《可再生能源产业发展指导目录》、《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》、《可再生能源发电有关管理规定》等一系列有关可再生能源发展的政策。与此同时，可再生能源政策与立法的理论研究正在成为一个热点，教育部将“新能源与可再生能源政策与立法研究”列为2007年哲学社会科学重大课题攻关项目，以通过跨部门、跨学科的合作研究，突破新能源和可再生能源政策制定与立法过程中遇到的一些重大理论问题，包括：《可再生能源法》与其他相关立法的协调与配合，新能源与可再生能源产业政策的制定，新能源与可再生能源竞争政策的形成，新能源与可再生能源管理体制与机制，新能源与可再生能源经济激励制度，新能源与可再生能源配额制，作为新能源和可再生能源主要种类的太阳能、风能、水能、生物质能、地热能等专项产业政策与立法的形成以及可再生能源立法体系等。本专栏所刊发的几篇论文，分别对《可再生能源法》与其他相关立法的配合与协调、对新能源与可再生能源产业政策的效力、对可再生能源竞争政策与产业政策的关系进行了深入探讨，以期推动可再生能源政策与立法研究的进一步深入。
〔摘要〕 中国改革依循的产业政策在纵深发展中面临政策规范的效力和形式问题。产业政策的效力可以在经济学和法学语境下讨论，前者侧重效率，后者侧重合法性并可分为静态的规范效力和动态的实施效力。产业政策的形式是指产业政策的规范体系。依照“内容决定形式”、“形式决定效力”的理念，产业政策需要处理好与产业规划、产业法以及相关立法之间的关系。中国可再生能源政策采取立法先导的方式，在确保产业政策的体系性和权威性方面具有借鉴意义。
〔关键词〕 产业政策;产业政策的法律效力;产业政策的形式;产业法;可再生能源政策〔
一、问题的提出
产业政策是国家基于特定目的对于产业结构为中心的产业要素进行管理的规范体系。一般认为，现代意义上的产业政策始自二战后的日本。1946年，日本为恢复国民经济、解决旧经济结构的矛盾，吉田内阁采纳东京大学有泽广巳教授的建议，将有限的生产资料集中到以煤炭为中心的重点产业，并施以低息贷款、价格补贴等支持措施，有效促进了工矿业的全面发展。该政策实行传统凯恩斯经济学忽视的总供给管理，与以往欧美国家宏观经济管理政策有所不同，被学者视为是战后日本产业政策的开始。[1]其后，日本通产省根据经济企划厅确立的规划目标，分阶段、有侧重地制定产业政策，逐步构建起组织健全、形式完整的产业政策体系，为战后经济快速腾飞提供了政策支撑，强化了世界对产业政策功能的认知。事实上，产业政策是许多国家长期使用的经济管理手段，从德国李斯特倡导的产业保护到美国1933年的金融分业改革，从中国古代西周的井田制到清朝洋务运动的官办军事工业，都是国家对产业管制的表现，管制所依托的政策工具也具有产业政策的色彩。不过，当代学者关注的产业政策是各国在国际经济一体化过程中产生的共时性现象，是开放世界中融合政府职能变迁、政府间竞争与合作、公众民主参与、法治意识高涨等因素而生成的普遍社会政策，譬如能源危机下各国出台的能源政策、技术政策、区域发展政策、环保政策等，都是针对共同的世界性主题而采取的主权应对措施。在此层面上，日本战后产业政策因其在赶超欧美、争夺国际竞争地位的现代性和先验功能，成为学界热衷参照的蓝本。
中国自1978年开始推进的经济体制改革，具有明显的产业政策导向特点，表现在：宏观政策上采取“对内搞活、对外开放”的思路，依照地缘优势发展特区、流域、边贸经济，形成南方-沿海产业集聚区，其后向内地辐射，以推动国民经济整体的繁荣;微观政策上针对“二元经济结构”面临的生产效率问题，持续实行国有企业改革、农村土地承包经营改革，通过利益机制激活工农两大传统产业的资源配置方式。30年的改革实践可以证明：产业政策是促进社会全面发展的基础性、诱导性制度，是推动法治进程的先决条件。譬如，国企改革是依照政企分开、逐步塑造有能力适应市场调节机制的独立主体的思路展开的，国家为此出台了《全民所有制工业企业法》(1986)、《公司法》(1993)等法律。但是，国企改革更多根据循序调适的产业政策展开的，从扩权让利、推行承包制租赁制、股份制试点，到“抓大放小”、战略性改组，均涉及到产业组织、结构、布局及技术等综合性问题。可以说，跟进改革的制度设计是“双轨”并进的：一是动态、政策层面上的产业发展规范，二是相对稳定的企业组织及其相关活动立法，前者为后者提供价值导向和行为界域，后者为前者提供载体和实施平台。
由此看来，中国的改革既不缺乏制度化的产业政策，也不排斥政策发挥功能的机理。但是，在经济社会纵深发展的环境中，诸多因素对产业政策提出挑战：其一，随着市场资源配置范围的扩展以及企业自主权的增强，产业政策的功能受到制约;其二，随着立法技术的发展，产业政策需要通过形式不一的规范来分解其目标与内容，规范之间的协调性有待提高;其三，随着中央-地方权力关系的变迁，产业政策需要保持政府间的层次性、关联性，其基础是要划定政府间的产业规划权。这些挑战带来的现实问题，目前并没有充分的求解，譬如2007年广东东莞市提出辖区内废除养猪业的设想，在招致广泛争议后戛然而止。因此，在学理上有必要厘清产业政策的功能与效力，明确产业政策的形式意义。
二、产业政策的效力
产业政策的效力具有多层含义。在经济学语境中，它用于描述政策对资源配置的效果及其对社会福利的满足程度，其实质是政府干预产业的影响力。在法学语境中，它可以分为产业政策各类规范间的效力关系以及政策目标的实施状态两个方面。经济学语境中的效力讨论试图解决政府干预产业的范围和程度问题，其判定标准侧重于效率;法学语境中的效力讨论旨在解决政府干预产业的形式和内容问题，其判定标准是合法性。对于渐次推进经济改革和法治建设的中国而言，融合两种语境的讨论更易于解释本土制度设计的特殊性，以及其可能的发展方向。
(一)经济学语境下产业政策的效力解释
产业政策作为一种外在变量，是政府有目的干预产业的工具，其核心功能在于弥补市场失灵，[2]但这并不妨碍特定时期产业政策用于满足政治、军事、文化等环境的需要。因此，产业政策的效力生成应当考虑客观社会经济环境。日本经济学者曾就产业政策对经济高速增长究竟产生多大影响产生过广泛争论，在认可政策的必要性时，多数学者特别强调其对日本社会状况的推动力，譬如筱原三代平提出的战争破坏性与恢复速度的逆反关系、贸易环境恶化导致出口增加、现代大工业与简单作坊共生、积极引进外国新技术以及富有周期的景气循环波等增长因素。[3]客观环境的复杂性引致政策目标的多元性，进而会影响产业政策效力的评价标准。
与日本战后不同，中国实施产业政策的经济环境是农业比很大、地区资源禀赋差异大、企业缺乏自主权、市场发育很不充分。为此，改革采取渐进式的“试错法”路径，以产业组织改革为基点，把引进外资与国有企业、农村经济组织改革有机统一起来，逐步塑造适应经济体制改革目标要求的市场主体。当主体意识和权利被激活后，产品多元化和竞争机制就逐渐形成，技术、管理不断升级，原有经济结构随之要求调整。1986年，国家在“七五计划”中明确提出调整产业结构，首次将“产业政策”写入政策文件。之后，国家中长期规划和国务院文件中，陆续对产业结构调整、外商投资产业指导、专项产业(如汽车、电子、软件)发展、区域产业布局等作出指导性安排，譬如国务院发布的《90年代国家产业政策纲要》(1989)、《促进产业结构调整暂行规定》(2005)以及发改委发布的《汽车产业发展政策》等。从内容来看，这些产业政策具有强烈的政府主导性，有些规定在很大程度上直接替代了市场。[4]这是一个颇有争议的问题。以公用事业为例，20世纪后半叶英美等国兴起的“新公共管理”运动中，政府向企业和非政府组织“外包”公用事业，以提高社会福利。但是，中国目前中央地方府际间事权尚未界清，政企关系尚不清晰，加之公用事业的准公共产品特点(如电网的自然垄断性与发电、输变电的竞争性)，要划清产业政策与市场机制的边界是非常困难的。因此，在传统管理模式的“路径依赖”下探索政府权力、功能边界是渐次完善产业政策效力的权宜之计。
经济学关注产业政策对市场机制的弥补，可以通过各竞争理论流派及其对政策的影响反映出来。亚当•斯密的自由竞争理论崇尚放任自由的经济政策，认为市场机制可以实现个人利益与社会利益的协调一致，这是纯粹经济学的理想状态。哈佛学派与芝加哥学派分别利用其竞争理论影响美国经济政策，前者从经验研究出发，倡导通过干预市场结构和市场行为来间接改善预期的市场结果;后者坚持社会达尔文主义，相信市场的自我调节能力，弱化竞争政策作用，将竞争目标仅归结为消费者福利最大化。[5]两大学派的观点分歧与其所处的社会背景、理论设定的假设前提有密切关联。面对动态发展的社会，任一学派都无法持续充当政策的基础。这既有理论因素，也有非理论的政治斗争、社会力量抗衡乃至国际环境等因素。竞争政策是产业政策的基础。竞争政策涉及到的产品、行为、结构、福利等因素间关系的复杂性，直接影响到产业政策的目标设计和落实。其中，产品的竞争关系是产业规制的逻辑起点，围绕产品竞争而形成的市场行为、结构、后果的缺陷和偏差，是产业政策形成的原因。譬如，生产要素在地区间的禀赋差异和流动壁垒，促成打破地区封锁、加强区域间合作的产业布局政策;产品的国际差异，又促成产业技术升级、产业结构高度化的政策。如此，创造一个符合国情的产品竞争环境是产业政策发挥效力的必要前提，经济改革的体制目标为之确定了若干环境要素：独立的市场主体、统一的大市场、有效的政府以及良好的社会公共政策。而塑造这些要素需要脱离开纯粹经济学的理论设计，糅合进公共管理、政策科学等内容，从而使经济学语境下的产业政策效力外在表现为法学语境下的政策效力。
(二)法学语境下产业政策的效力解释
在法学语境下，产业政策的效力表现为产业规范的效力，可以从静态和动态两个方面理解。静态效力是指各类产业政策规范之间的关系，或者说产业政策形式上的效力。动态效力是指产业政策规范具体实施所产生的影响，表现为规范对企业、市场、宏观经济、社会福利等的影响。产业政策的目标一般是多元化的，动态效力因此也涵盖了经济学语境下的政策效力。1.产业政策的静态效力：规范效力
经济学多从政策工具角度理解产业政策，将其作为外在变量置于分析模型中考察资源配置的效果;法学则从规范层面理解产业政策，将其置于特定政体中考察其规范来源及其效力的合法性。在现行规范体系中，产业政策规范凸现出显著的形式各异、庞杂交错的特点。形式上，产业政策不仅通过宪法、法律、行政法规、地方性法规、行政规章等规范性文件得以规定，还大量通过党的文件、国家规划、政府及其部门的工作安排乃至于偶发性的文件、命令等形式表现出来。这种现状存在的基本原因是产业规制问题的结构性、复杂性，譬如推行节能措施涉及到节能产品、企业、技术，节能教育、消费，节能推广、监管以及节能促进(如奖惩、优惠)等多部门、多环节工作，各管理主体因其职能制定规范，在利益相左时，规范的冲突在所难免，目前常见的冲突主要表现在府际间的规范冲突，即各级政府及其部门相互之间的规范冲突。此外，大量偶发性规范(譬如关闭小企业、全行业停业整顿)也会削弱规范间的效力。
规范间效力关系的模糊及冲突是中国法治社会构建中比较普遍的问题。这里既有权力(利)和利益界限不清、缺乏可行的调和机制问题，也有面对新问题缺乏规范创新、立法技术落后等因素。近年来，国内法学界开始借用并引进国外“软法”理论，对一般不具有司法适用性，但实际上产生法律或者非法律效果的制度进行考察。其中，政法惯例、公共政策是公域软法规范的主要渊源。[6]结合内容来看，产业政策就是一种典型的软法。这一方面是因为产业规制首先是对市场失灵的弥补，而判断何谓失灵并采取相应措施需要依据繁杂的社会治理机制，市场的灵活变动又使得产业政策不可能呈现“硬法”所具有的严格逻辑规范以及公权力保障;另一方面，市场效果是企业、消费者、政府、非政府组织机构等社会主体共同作用的结果，在民主化社会治理中，各方主体都有相应话语权和行动自由，决策中便呈现出规则纷呈的现象。当然，中国目前的产业政策基本还是由政府制定发布的。但是，面对市场化、民主化的发展方向，政策规范的效力在实施中明显暴露出“软法”的弊端。
2.产业政策的动态效力：实施效力
产业政策的价值目标需要与现实社会相结合才能得以体现，这涉及政策的实施。政策实施是将抽象规范转化为实际行动的社会管理过程，既包括政策对象依循规范自我调整的过程，也包括政策管理者依照职能引导、监督规范转化的过程。与财政、金融等需求管理政策不同的是，产业政策的实施主体是普遍具有利益取向和竞争要求的主体，政策实施的障碍很多，表现在：其一，产业政策首先是政府间权力和利益调整的工具，比如中央要求地方关闭“五小企业”，必然触及地方政府利益，在府际间产生利益冲突，增加政策实施的难度;其二，产业政策的终端受体是众多利益驱动的企业群，缺乏刚性约束的规范对企业充其量只会产生“广告效应”;其三，产业政策通常需要相关市场主体(如商业银行)的支持，在竞争性市场中，这些主体不会轻易牺牲个体利益去换取社会利益，除非有社会声誉、社会责任等激励性机制;其四，政府可以控制的各种资源通常不能满足市场的需求，在地方权力膨胀的情况下，中央政府财力控制产生的影响趋弱;其五，产业政策对普通民众的参与性考虑尚不够充分，从而缺乏推动政策实施的社会大多数。
妨碍产业政策实施的因素很多，但这并不否认业已实施的部分产业政策的有效性，尤其是通过行政命令或者特殊制度安排直接实现政策目标，譬如对外商投资项目实行禁止、限制目录管理，从市场准入环节对市场结构进行政策安排;或者采用强制性技术标准，将不符合标准的企业排挤出市场。需要明确的是，产业政策试图解决的问题是动态发展中的结构性问题，是各产业及其相互间关系的问题。在此意义上，产业结构政策是产业政策的核心内容。结构性问题的解决需要调动社会各方面力量，并且需要整合、协调这些力量。有一种普遍观点认为，影响产业政策实施效力的原因是政策规范没有涉及法律责任，因此缺乏行为后果的预期，造成行为的任意性。这是对产业政策的片面理解。产业政策规范可以是宏观的产业结构安排，也可以是微观的产业准入管制。各层面政策规范所设定的权义关系是有差别但是相关联的，如政府产业监管责任、企业产业竞争责任、消费者产业监督责任等。一些规范之所以流于形式，与制定产业政策的理念、方法、技术等方面的滞后性，以及体制转轨存在的过渡性问题有关联。在渐变的体制框架内，从规范层面对产业政策进行合理调整，有利于产业政策的顺利实施。
三、产业政策的形式
产业政策的形式表现为各类产业政策规范。如前所言，目前中国产业政策规范尚缺乏合理、科学的安排，并因此影响到政策实施的效力。为此，需要明确思路、创新方法，理清各种产业政策规范间关系，并实行规范间的科学整合，使其符合宪政结构所要求的规范体系。
(一)确立“内容决定形式”、“形式决定效力”的基本理念
产业经济学构建了比较成熟的产业理论，譬如产品周期理论、产业梯度转移理论、产业趋同理论、产业结构合理化理论等。依据产业理论对产业现状分析而得出的产业问题，构成产业政策形式的直接依据。选择何种规范形式解决产业问题，需要首先考虑产业问题的重要性，然后根据立法权限通过不同形式具体安排产业政策，即“内容决定形式”，譬如由中央政府制定综合性中长期产业规划(政策)以及重要的专门产业规划(政策)。由于不同产业政策形式的制定主体在既定宪政结构中拥有稳定的权力界限，主体间的权力关系直接影响到政策规范的效力，即“形式决定效力”。那么，如何区分产业问题的重要性?如何在府际间分配产业问题的规制权?这是一个需要不断探索的话题。从产业政策追求的利益目标出发，中央政府适宜解决产业结构、产业布局等宏观性、主导性问题，地方政府适宜解决产业组织、产业技术等微观性、辅助性问题。在各级政府内部，综合性、基础性产业问题由本级政府管理，其余可由政府职能部门乃至于授权的企业、非政府组织处理。不过，产业政策并不适宜层层决策、各自为政，否则会强化“地区封锁”的弊端。基于市场一体化的体制目标，产业政策更应突破区域樊篱，鼓励跨区域协商、合作的产业政策形式。目前，一些地方政府在区域经济一体化过程中制订的产业合作协议就是很好的政策创新，譬如《环渤海信息产业合作框架协议》(2005)、《环北部湾区域旅游合作协议》(2007)。
(二)产业政策与产业规划、产业法的关系
目前中国的产业政策规范中，产业政策与产业规划、产业法之间的关系没有理顺，相互交叉重叠或者缺乏衔接的问题较多，影响政策目标的权威性和连续性。
1.产业政策与规划的关系
产业政策是否等同于规划(本文与计划同义)，在学界存在争议。在经济学语境中，产业政策与财政、金融政策同属于调控总量的宏观经济政策，而规划则是与经济、法律、行政等并列的宏观调控手段。[7]在法学语境中，由于这两个概念是从经济学移植过来的，学界对其内涵的争议缺乏建设性结论，更多是从其表现形式进行考察，“软法”研究即是一例。日本的经验是，经济企划厅负责制定政府总体经济计划，通产省负责制定具体产业政策;国民经济计划在某种程度上反映各个方面的产业政策。[8]中国在1987年党的十三大报告中明确提出：计划管理的重点应转向制订产业政策，通过综合运用各种经济杠杆，促进产业政策的实现。可见，规划与产业政策在内容上有相通之处。按学者分析，规划管理的主要内容是指标管理，即规划内容、任务和目标的具体化和数量化。[9]如果规划是某行业的发展目标与政策工具，制定机关也可以将其外化为产业政策。不过，规划形式比较单一，产业政策形式则是灵活多样的。
在中国目前的宪政结构下，综合性中长期规划以及国民经济年度计划是要经过全国人民代表大会决议的。表决后的规划对中央各部门、地方各级政府具有直接的指导作用。各地区规划、专项规划原则上要符合现行权力配置和服从关系。产业政策则是执行规划的一种手段，由国务院及其各部委以及地方政府采用不同形式制定并落实。当产业政策采用法律形式时，必须经过全国人民代表大会或者其常委会通过，譬如《农业法》、《城乡规划法》等。
2.产业政策与产业法的关系
产业法是按照《立法法》规定的条件和程序，在技术上表现为规范性法律文件的产业政策。日本政府在推行产业政策过程中，也适时将其通过法律、法规等形式表现出来。其中，产业基本法被视为产业“母法”，[10]规定某一产业或者整个产业的基本方针，内容相对比较稳定。此外，日本还根据形势发展制定一些临时性法律规范，如《电子工业振兴临时措施法》。中国也有类似做法。譬如，1993年通过的《农业法》规定了包括农业生产经营体制、农业生产、农产品流通与加工、粮食安全、农业投入、农业科技、农业环境保护、农民权益保护等事关农业发展的多方面事项，内容原则、笼统，不具有直接的执行力，但是明确了农业发展的基本方针、目标、思路和措施。事实上，推动农业发展更为具体的规范是中央在1982-1986年期间发布的5个“一号文件”以及自2004-2008年恢复发布的5个“一号文件”。这10个“一号文件”结合当下农村问题，有针对性地提出农业发展的方向和措施，某种程度上成为年度农村工作规划。因此，产业法未必要等到产业政策的成效显著时才推行。相反，政策制定者需要考虑的是，采取何种形式能够更加有利于产业发展目标的实现。国务院2000年6月24日发布的《鼓励软件产业和集成电路产业发展的若干政策》，就是通过行政法规的形式对软件、集成电路产业的发展目标及其政策工具作了原则性规定，是将产业政策法规化的一种有益尝试。比起零碎、杂乱的政策规范，这种在技术上比较正式、成熟的政策形式更利于促进产业政策的系统化和权威性。
当然，也有一些技术上的争议，比如产业法能否称为“产业政策法”、产业法如何规定产业责任。笔者认为，称谓的争议不是技术问题而是理念问题。美国2005年《能源政策法》就是将产业政策与法有机结合的实践。该法没有停留在常规产业政策的原则性指导上，而是通过具体指标与时间表、禁令、责任等形式，使政策目标便于落实，譬如政府从2006年起10年内给予新法各项计划配套总额为145亿美元的减税优惠及补助;所有政府建筑从2006年至2015年间，单位面积的建筑能耗应该在2003年基础上每年降低2%;从2007年起，美国将原有“夏令时”时间增加四周等。[11]对于类似的主题，中国政府可能需要若干部门次第发布文件，造成目标与措施间的协调性降低。基于同样理念，一些部门在制定产业政策时，过分强调形式上的“产业政策”，譬如以《××产业政策》为名，内容上缺乏足够的创新。
3.产业政策与相关立法的关系
笔者认为，在现行经济立法中，产业政策是指导各类经济活动及其管理行为的基础。理由是：其一，产业政策是经济体制改革目标细化的基础形态，政府可以做什么?市场可以做什么?政府改革的目标是什么?市场发展的目标模式是什么?都可以通过不同时期的产业政策明确下来，这也符合中国产业政策的现实。其二，产业政策是政企行为规定性的前提和基础，政府行为以不妨碍市场调节机制及其效益为界限，企业行为通常以“符合国家产业政策”为界限，此类规定在市场准入、监管制度中随处可见，如项目特许经营、贷款审批、股票上市核准、税收优惠等管理中。其三，产业政策是弥补其他立法滞后的替代方式，市场总供给状况是不断变化的，市场变化要求规则及时跟进，在立法修订条件不成熟的情况下，适时出台的产业政策可以弥补规则缺失的不足。
基于产业政策的基础功能，涉及政策支持工具的各部门政策或立法，应当主动配合产业政策的制定和实施，否则，产业政策可能流于形式。为夯实产业政策的基础性，国家需要明确产业政策的制定权限，鼓励多元主体参与产业政策的制定过程，并确立统筹兼顾的审核制度，以提高企业和社会公众对产业政策的可预期性，为政策的实施创造合法性和民主基础。
四、一个范例：可再生能源政策
可再生能源也称新能源、非化石能源，是传统能源面临枯竭、污染严重等问题时，世界各国不断开发、利用的新资源。中国在能源基本立法没有出台的情况下，于2005年2月先行颁布了《可再生能源法》。作为可再生能源产业政策的“母法”，该法原则规定了新能源发展的规划、产业指导和推广应用，并且具体设定了电网企业依照上网电价全额收购新能源电量的义务，并对相关费用分摊做出安排。作为新能源推广的关键制度，国家发改委于2006年1月发布《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》，配合《可再生能源法》的实施。该办法对电价制定、费用支付和分摊的具体办法做了规定，为推动可再生能源的开发利用提供了至关重要的立法支持。2007年7月，国家电监会发布《电网企业全额收购可再生能源电量监管办法》，为前述制度提供了实施保障。
不过，可再生能源开发利用是一项长期的系统工程。《可再生能源法》规定的很多制度需要进一步细化。譬如，该法规定了可再生能源资源总量的调查和规划制度。2006年中央发布的“十一五规划”中，对并网风电装机、生物质发电装机分别提出500万千瓦、550万千瓦的目标，并倡导开发利用太阳能、地热能和海洋能。随后，国家发改委于2007年4月发布《能源发展“十一五”规划》，进一步将可再生能源生产量确定为：至2010年，水电及其他可再生能源占24.46亿吨标准煤的7.5%和0.5%;并提出“以规模化建设带动产业化发展”的建设目标，重点发展“可再生能源低成本规模化开发利用”的先进适用技术。2007年8月，国家发改委发布《可再生能源中长期发展规划》，对目前国际和中国可再生能源开发利用现状进行比较说明，重点对发展的总体目标和具体目标，以及水电、生物质、风电、太阳能等重点发展领域提出规划目标。譬如到2020年形成以自主知识产权为主的国内可再生能源装备能力，全国水电装机容量达到3亿千瓦，生物质发电总装机容量达到3000万千瓦，使用清洁可再生能源的农户普及率达到70%以上。针对这些目标，该规划还提出投资估算和经济、环境、社会效益分析，并对重点发展区域和项目提出建议和安排，譬如在2010年前，在广西、重庆、四川等地建设若干个以薯类作为原料的燃料乙醇试点项目;到2020年，建成新疆达坂城、甘肃玉门、苏沪沿海、内蒙古辉腾锡勒、河北张北和吉林白城等6个百万千瓦级大型风电基地，并对实施保障措施作出原则性规定。
2008年3月，国家发改委再次发布《可再生能源发展“十一五”规划》，对“十一五”时期可再生能源的形势任务、指导思想、发展目标、总体布局、重点领域以及保障措施、激励政策做了规定，是指导“十一五”时期中国可再生能源开发利用和引导可再生能源产业发展的主要依据。但是如同前述所有关于可再生能源的规范性文件一样，规划在支持和保障措施方面是一个明显的“软肋”，譬如财税政策的扶持、市场供求的保障、技术水平的提高等方面的规定缺乏实质性措施。产生这些问题的主要原因是缺乏足够的政府间协调与合作，产业政策在经济政策体系中缺乏应有的权威性。在日本，产业政策在制定过程中，需要提交负责财税、外资管理等事务的大藏省以及内阁法制局，前者从政策支持角度进行审核调整，后者从合法性角度审查。有些重要决策需要经过国会讨论来决定。对中国的可再生能源发展而言，因其在整个经济活动中的重要性，作为产业政策中的基础政策，可再生能源政策理当由全国人大及其常委会或者国务院依照职权制定发布相关文件，即便是由发改委出台的产业政策，也应当事先取得相关配合部门的同意，将可再生能源政策的保障措施提前落实。
应该说，中国可再生能源政策是首先通过正式立法形式来确定产业政策相关内容的，即产业政策制定初期即采取立法形式，使政策边界得以明确，为日后相关政策的制定和延续提供了法律依据，保证其实施的权威性和连续性。这种思路值得其他产业规制予以借鉴。中国到目前为止还没有以“可再生能源产业政策”名义出台的文件，如果需要制定，理应将在包括产业规模化、市场竞争监管、技术研发、财税支持等在内的支持措施方面下功夫，将相关制度进一步具体化。
五、建议和结论
随着政府宏观调控市场职能的扩展，以及政府依法行政要求的增强，通过制定和实施产业政策就成为政府管理经济的重要方式。如前分析，推行规范化的产业政策既需要调整经济管理理念，也需要调整政府管理职能。为此，产业政策的制定和实施更加需要符合市场发展和法治建设的要求，具体而言，需要在以下方面加以改进：
其一，提高产业总体规划的意识和能力。日本产业政策的重要特点不是对个别产业的扶持进行研究，而是就经济整体的产业结构变化进行一般平衡分析，这种产业整体构想集中体现为通产省产业结构审议会每10年一次的“产业结构设想”。[12]中国也相继发布过类似文件，但更多反映在国家中长期规划中。
其二，合理界定中央与地方的产业规划权。中央与地方的规划权限在《宪法》中作了原则规定，但是，由于中国经济发展中的“地区封锁”，客观上造成许多分散的市场。合理确定中央与地方对某一产业或者数种产业发展的规划权，是确保产业政策上下协调一致的前提。当然，产业规划权作为地方自治权的一种形式，其权能更多需要依赖地方自治权的界定。
其三，推进产业政策制定的民主化。产业政策直接调整的对象是广大企业，也影响到消费终端的广大公众。为确保产业政策的有效落实，政策制定过程中应当吸收企业、民众等参与。日本产业政策决策民主化的核心是采取“官、民联合”的决策方式，在决策中发挥市议会、民间经济团体的作用。[13]日本政府设立各种职能的审议会，作为政府决策的咨询机构。审议会成员从企业家、知识阶层、政府官员中选拔。审议过程中，冲突的利益集团的矛盾能够得到调整。近年来，中国政府在立法中也逐步引入民众参与形式，但力度还不够。在产业政策制定方面，需要更多考虑企业、民众、非政府组织等的利益。
其四，尽快确定实施产业政策的协调机制。很多产业政策表现为“软法”，是因为规范缺乏“硬约束”。为此，政府之间、政府与其他社会主体之间需要构建合理的协调机制。日本在产业政策实施中，经常采用行政指导方式，即通过各种意见、建议、希望等方式将政策“软化”。中国政府也采取座谈会、协调会等方式处理政策实施障碍，但不够普遍，企业和民众支持的基础不够充分。同样，政府之间的协调机制也没有形成制度，府际间的纠纷尚没有可行的救济途径。为此，可以借鉴日本地方分权推进委员会的改革措施，设立“国家地方纠纷问题处理委员会”，公平、独立地审查中央地方的矛盾。[14]
其五，创新各类产业政策的独特制度。产业政策要得以推行，首先取决于制度设计的合理性和创新性。量化指标管理是很多产业政策惯常采用的措施，但如何将量化指标落实到具体的企业行为，就需要根据行业特点创新制度。强制上网收购是《可再生能源法》设计的一项制度创新，围绕该制度，立法还设计了并网发电的特许经营以及费用分摊制度，将政府管制与市场机制有机结合，较好地体现了产业政策的特点。有观点分析中国汽车产业政策时指出，汽车产业制定者过于迷信政府干预的效力，甚至没有认识到政府在培养汽车产业市场机制方面的职责，导致2004年汽车产业政策几乎是禁止性的进入限制。[15]这是政府在制定产业政策时需要注意的。
其六，强化产业责任。产业政策是一项宏观调控政策，但是这并不意味着宏观政策中不能确定具体的产业责任。按照法律规范的逻辑关系，只要规范明确了权利义务内容，就可以生成违反义务的责任，譬如《可再生能源法》规定了电网企业按规定收购新能源电量的义务，相应在“法律责任”部分就明确规定企业不按规定收购时应承担的民事赔偿责任。当然，这种义务-责任的对等关系建立在强制性义务规范基础上。对于非强制性义务规范，政府可以通过教育、宣传、非正式协商等方式来予以落实。
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作者：宋 彪
第二篇：运用多种形式开展“形势与政策”教育
摘要：“形势与政策”课是高校思想政治理论课的重要组成部分，是对当代大学生进行思想政治教育的主渠道、主阵地。南华大学通过课堂主渠道、专题教学社会实践、课校园网络、邀请知名校友交流与对话等多种形式，开展“形势与政策”课教育，收到了较好的教学效果，受到学生好评。
关键词：形势与政策;多种形式;教育教学
中共中央文件对“形势与政策”课有明确的规定，该课程是我国高等学校学生思想政治教育的重要内容之一，是高校思想政治理论课的重要组成部分，是对大学生进行思想政治教育的主渠道、主阵地，也是高校德育的重要内容，是每个大学生的必修课程，在大学生思想政治教育中担负着重要使命。如何搞好“形势与政策”课教育，发挥思想政治教育主阵地、主渠道作用，需要我们不断去探索。南华大学运用多种形式开展“形势与政策”课教育，收到了较好的教学效果，受到学生好评。
一、运用课堂主渠道，开展“形势与政策”教育
课堂教学是教育教学中普遍使用的一种最基本最常见的手段，它是教师给学生传授知识和技能的重要场所，主要包括教师讲解、师生互动、教学活动以及教学过程，是教师向学生进行授课的主要教学组织形式。南华大学“形势与政策”课，坚持运用课堂这个主阵地、主渠道开展教学。多年来，学校教务处将“形势与政策”课列入教学计划和课表，严格按上级规定的本科生2学分编制计划。马克思主义学院认真执行教学计划和教学进度，“形势与政策”教学中心组织具体实施，落实课表，安排老师到课堂讲授。每学期都安排教授、副教授、讲师去课堂授课。以高级职称为主体的教学团队走向讲堂，给学生上“形势与政策”课，毎年参与教师50人次左右，受到學生欢迎。仅以2012年为例，上学期参加上课教师54人，其中教授14人，占25.92%，副教授21人，占38.88%，讲师19人，占35.18;下学期参加上课教师40人，其中教授11人，占27.5%，副教授16人，40%，讲师13人，32.5%。可见，副高以上职称达70%左右。
学校领导和学院领导高度重视教学。特别对“形势与政策”课教学尤为重视，高度关注，每学期开学第一周，院领导、中心主任和责任教授及时召开专题选题集体备课会，确定专题，选定组长，明确任务，责任到人，从而保证了课堂主渠道教学任务按时保质完成。通过课堂讲授，让学生加深对“形势与政策”的了解，以理服人，让事实说话，“坚持贴近实际、贴近生活、贴近群众的原则”，从而增强理论的说服力和感召力，贴近学生，在课堂上加强师生互动、对话和交流，提高“形势与政策”课的理论性和针对性，增强课堂教学的吸引力，提高学生的到课率和抬头率，提高课堂教学水平和教学效果。教师在课堂上主讲“形势与政策”，虽然不用学生自己做什么课前准备，但是教师对授课内容必须熟炼，准确把握每堂课的重点、难点，做到对问题的分析要深入浅出，话语表达要幽默风趣，逻辑结构要严谨科学，对参加听课的学生来说既是一种享受，也是一种最直接最现实的学习与模仿。通过学生的思索与“模仿”，提高学生的思维能力、理解能力、表达能力，这就对大学教师的素养提出了较高的要求。学高为师，德高为范，运用课堂主渠道，开展“形势与政策”教育，收到了理想的教学效果。
二、运用专题教学，开展“形势与政策”教育
专题教学法是一种非常规的教学方法，它一改以往常规教学中教师按章节讲授教材的传统作法，主要依靠教师结合社会实际、学生实际和教学内容实际选定几个主要问题，围绕这几个主要问题，确定专题题目，指定专题负责人，组织集体备课，统一专题教学大纲、讲稿和教学PPT，教师分专题进行教学。
高校“形势与政策”课教学，要通过每个专题，给学生上课。形势与政策课不同于其他专业课，按教材章、节讲解课程内容，而“形势与政策”课，只能按专题讲课，根据中宣部和教育部“形势与政策”课教学要点，毎学期安排5～7个专题开展教育。因为，“形势”是我们党和政府制定路线政策方针的根据，“政策”影响形势的发展和基本走向。高校“形势与政策”课教学要注意与毎一个专题结合，毎学期通过具体专题，把教学任务和教学内容落到实处，紧紧扣住“形势与政策”问题，用专题形式开展教学。如2012上学期，我校扣住国际国内重大形势，选择“科技兴农与农业现代化”等5个专题开展教学。又如2013上学期，我校扣住国际国内重大形势，选择“建设生态文明，实现美丽中国”等5个专题开展教学。这些专题紧紧扣住国际国内重大“形势与政策”，毎学期选用5个专题在全校学生中宣讲，使我校“形势与政策”课教学“进课堂，进教材，进头脑”。由于形势变化较快，因此，教师要紧跟形势的变化，及时更新教学内容和相关数据，使教学内容常讲常新，专题选择常选常新。
认真组织专题备课会，形势与政策教学中心早布置、早准备。通过发电子邮件，要求任课教师将十八大精神与自己讲授的专题有机融合，认真总结教学经验，加强互相交流。同时安排各专题组长或者其他老师重点准备各专题贯彻“十八大”精神，在教学实践中有机融合“十八大”精神到各个专题内容中去。十八大之后，由教授任专题小组长编写了《党的十八大精神解读》专题的教学大纲、讲稿和多媒体课件，开始陆续对全校学生直接宣讲党的十八大精神，受到学生欢迎。我校坚持各专题组集体备课制度，各专题组在组长带领下，认真讨论教学大纲，教学课件由各专题小组统一制作，教学准备充分，老师修改和补充，既体现了专题教学的统一性，又体现了专题教学的个性化，教师熟练运用多媒体开展“形势与政策”课专题教学，受到学生一致好评。
三、运用社会实践课，开展“形势与政策”教育
社会实践一般是指学生利用假期实习或是在校兼职，现在教学新观念把学生学习课程分为理论课和社会实践课(有的称实习课)，这有利于在校大学生加深对本专业的了解，巩固课堂所学知识，是提前进入职业角色、了解社会、向职场过渡做准备的重要途径。我校在课堂上注重“形势与政策”课教育，同时还注重内外结合、学用结合，运用社会实践课，促进学生对“形势与政策”课教育的亲身体验，是内化为对党和国家的路线、方针和政策的认识和认同的过程，也是青年大学生的一种内省、感悟和深层体味的理性思考和社会实践过程。因此，“形势与政策”课教学要落实到学生学习主体的地位，把学习的时间和空间交还给每一位学生，使学生在社会实践中亲身感悟体验，实现自身情感、态度、世界观、人生观和价值观的正确形成。任何一种有意义的社会实践课活动，都是巩固课堂教学效果的有效载体，在教学中我们注重把“形势与政策”课教育从课堂延伸到课外，把教学内容和空间从课堂内延伸到课堂外，从学校内延伸到社会上，如“三下乡”活动、“四进社区”活动、暑假回家乡调研活动等。通过这些社会实践课，让同学们写一份心得体会或调查报告，参与征文评奖交流，有效引导学生关注党的路线、方针和政策，关注现实社会生活变化，关注家乡面貌的改变，关注自已家庭生活的变化，关注工人、农民、干部、学生和毎个人的梦想。通过社会实践课和参与征文评奖交流，从而提高学生对各种社会现象、生活现象和身边的亊和人的敏锐洞察力和分析能力。将“形势与政策”教学与社会实践课有机结合起来，既滿足学生课堂上学习的需要，又满足学生课堂外学习的需要;既滿足学生理论上学习的需要，又满足学生社会实践的需要，使理论与实践有机结合，内容丰富，生动活泼，学生喜爱。通过社会实践课，既丰富了学生个人阅历，又提高了写作水平和分析问题解决问题的能力，还极大地增加了学生对“形势与政策”课的爱好和兴趣，表明社会实践课具有巨大的育人魅力和激发潜力。
实践出真知，实践增才干，通过社会实践课这个大课堂，巩固课堂教学效果，从而加深大学生对党的路线、方针和政策的认同和理解，增加对中国特色社会主义道路、中国特色社会主义理论体系、中国特色社会主义制度的认同和理解，从而更加坚定理想信念，努力学习，刻苦钻研，立志成才，报效国家和人民。
四、运用校园网络阵地，开展“形势与政策”教育
校园网络是指在学校范围内，在一定的教育思想和理论指导下，为学校教学、科研、管理和服务等教育教学需要而提供资源共享、信息交流和协同工作的计算机网络。它是为学校广大师生员工提供教学、科研和综合信息服务的宽带多媒体网络。校园网络具有交互功能和专业性很强的局域网络，多媒体教学软件开发平台、多媒体演示教室、教师备课系统、电子阅览室以及教学、考试资料库、学生网上交作业、网上提问、教师网上阅卷、回答学生问题，等等，都可以在校园网络上运行。这几年，我们充分运用校园网络阵地，通过“形势与政策”精品课程网站，加大“形势与政策”课宣传教育。党的十八大之后，在课程网站发布相关教学课件、思考题和讨论题;并将《党的十八大精神解读》等一系列专题教学录像片挂在“形勢与政策”精品课程网站上，让更多的学生随时点击、随时观看，营造“人人想学，人人皆学，时时能学，处处可学，幸福快乐”的良好的学习氛围。学生利用校园网络向老师提问，就社会“热点、难点”问题，就美丽中国、“中国梦”等话题，展开讨论，给予解答。有的学生也参与网上互动，极大地调动了学生的学习积极性。我校“形势与政策”精品课程网站內容丰富，资料多，信息量大。有阅读文件，教学大纲，教学讲稿，教学录像视频，教学PPT，等等。对学生在网上提出的一些问题，我们在网上对学生进行回答，有些问题是同一个问题或同类问题。有的问题教师回答，有的问题学生回答;有的问题老师再跟答，有的问题学生再跟答。网上参与互动人数多，形式灵活，见解深刻，形成师生互动、生生互动、人机互动的校园网络格局。
五、邀请知名校友交流对话，开展“形势与政策”教育
校友，就是指曾经在同一个学校、同一所大学、同一个研究院(所)学习、工作和进修的人。校友是一个很泛的词，是以学校为标准，并不是以班级或年级为标准，校友中既有老校友，还有新校友，等，有的家庭二代人或三代人都在同一所学校学习过，也可称校友，既是父辈与晚辈的关系，又是老校友和新校友的关系。我们有建校五十多年的发展史，为国家和核工业、医疗卫生事业培养了大批人才。邀请知名校友来校给学生交流对话，利用知名校友开展“形势与政策”教育，让学生直接与知名校名交流对话，让院士校友们与在场师生进行交流互动，畅谈理想，回忆过去，总结经验，展望未来，把“个人梦”与“民族复兴梦”有机结合起来，脚踏实地，潜心研究，立业成才;院士校友还悉心解答了大学生提出的各种问题，院士们敏捷的思维，独到的见解，渊博的知识，精辟的分析，流利的口才，使在场学生们获益匪浅。
近几年，我们先后邀请了知名校友曾益新(中科院院士)、计亮年(中科院院士)、陈国强(中科院院士)等来校给学生作报告，直接交流，精诚对话，启迪人生，共谋发展，大家深受教育。这些年，我校开展的“形势与政策”教育，使大学生看有方向，学有榜样，赶有目标，深受鼓舞和启迪，为实现“个人梦”和“民族梦”打下坚实的思想基础。经过几年的教学实践，我校成功地运用多种形式开展“形势与政策”教育，既完成了教学内容，又丰富了教学形式;既培养锻炼了教师，又满足了学生学习需求，受到了学生的好评和欢迎。
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基金项目：此文系2013年全国高校优秀中青年思想政治理论课教师择优资助项目：《高校“形势与政策”课规范化建设评价指标体系研究》系列成果之一。
作者简介：张多来(1950-)，男，湖南衡阳人，南华大学政治与公共管理学院教授，研究方向：思想政治教育、伦理学;高征难(1964-)，男，湖南衡阳人，南华大学政治与公共管理学院副教授，研究方向：思想政治教育;黄秋生(1973-)男，湖南衡南人，南华大学政治与公共管理学院副教授，中山大学哲学博士，中南大学马克思主义理论博士后，研究方向：马克思主义哲学.
作者：张多来，高征难，黄秋生
第三篇：我国高职教育政策执行偏离的表现形式分析
摘要： 我国高职教育改革发展所取得的成就，得益于国家政策的大力扶持。但政策在执行过程中出现了各种各样的政策执行偏离现象，无法常态执行，严重影响政策目标的实现。本文立足现实，结合实际案例分析了我国高等职业教育政策执行中政策敷衍、缺损、歪曲、抵制等有意偏离现象及受执行环境和自身能力限制的无意偏离现象。
关键词：高职教育政策执行偏离表现形式
高等职业教育是我国高等教育不可或缺的重要组成部分，是提高全民族科学文化素质的重要途径，是我国全面实现小康社会的重要人才和智力支撑。当前高职教育改革发展所取得的成就，得益于国家政策的大力扶持。近年来，党中央、国务院和有关部委十分重视职业教育工作，出台了一系列改革文件和具体措施。尤其在近十年高职教育的快速发展期，教育部对发展高职教育的相关政策作出了一系列重要的调整，为高职教育事业的科学发展奠定了坚实基础，也为高职院校的改革和发展指明了方向。
然而，教育政策从制定形成到目标实现之间要经历一个非常复杂的过程，只有依赖于行之有效的政策执行，才能充分发挥作用并最终实现其目标。在我国高职教育发展的三十几年中，随着一系列高职教育政策的陆续出台，高职教育改革发展的政策体系框架正在形成。但是，在文本呈现一派繁荣的同时，我国高职教育发展却远没有达到政策预期。高职教育政策在执行过程中遭遇各种难题，出现了各种各样的政策执行偏离现象，无法常态执行，政策失效问题明显，政策无法发挥其效能，严重影响了政策目标的实现。
一、高职教育政策执行偏离的含义
从词义的角度看，“偏离”是指“因出现偏差而离开确定的轨道、方向等”。①百度百科的解释是，离开正确的道路和方向。在英文中，偏离一词是“deviation”，意思是“偏差或背离”。其次，从研究领域看，偏离现象是人们在生活中经常接触到的，如商务偏离、投标偏离、技术偏离、性偏离等，后来，被应用到公共政策研究领域，才有了“政策执行偏离”的提法。
在我国教育研究领域，缺乏对教育政策执行偏离内涵的界定和深入探讨。对于教育政策执行偏离这一概念的表述也有所不同，如教育政策执行偏差、教育政策失真、教育政策执行变异、执行阻滞等，但所要表达的观点却非常接近。孙绵涛认为在教育政策执行过程中，没有完全按照教育政策目标执行，出现了偏离教育政策目标的现象，从而影响教育政策目标的实现，就是教育政策执行偏差。②袁振国将教育政策由于受诸多因素影响，在实际执行过程中出现执行活动及结果偏离政策目标的不良现象通称为教育政策失真或政策走样。③
二、高职教育政策执行偏离的界定
高职教育政策执行效果是检验政策执行是否有效的标准。高职教育政策执行有效性，是指政策执行有效果、有效率、有效益，是效果、效率、效益的统一，是指政策执行过程中政策精神被充分体现、政策目标被充分实现，理想的政策目标完整转化为政策结果，政策价值目标完成转化。人们通常从现象形態上将政策目标没有在政策结果中充分实现称之为政策执行偏差、政策失真、执行变异或执行阻滞等。而这些所提示的现象都是政策结果偏离了政策目标，进而产生了不良后果，是政策执行无效的表现。因此，可以用“高职教育政策执行偏离”的概念来界定这种政策执行无效的现象。
高职教育政策执行偏离的表现形式多种多样，此研究依据影响因素的不同和表现程度的不同将执行偏离分为有意偏离与无意偏离两种形式。判定执行偏离的有意性或无意性，既要考察执行主体的价值取向与利益博弈在主观上的影响，又要考察执行环境从客观上对于高职教育政策执行的限定。
三、高职教育政策执行的有意偏离
高职教育政策执行的有意偏离主要是指在执行过程中，执行主体主观上对于政策文本缺乏认同感，刻意歪曲、搁置、替换教育政策要求，致使高职教育政策无法常态执行，不能达到高职教育目标的有效实施，甚至背离政策目标的行为。高职教育政策执行的有意偏离主要体现在执行主体的政策执行力上，它也有多种现象来表现，大体可以分为政策执行敷衍、执行偏差、执行抵制、执行缺损四个方面。
1 政策执行敷衍
高职教育政策执行敷衍，是指政策执行者在执行中只注重宣传、规划与表面文章，典型形式是政策“表面化”、“形式主义”，在现实实践环节中，是指并没有针对高职教育发展规律和特点制定并落实操作性强的具体措施，政策目标和内容在执行过程中表面化，从而导致政策目标无法在实践中充分实现。
以高职教育校企合作机制的建立与运行过程为例。2004年《教育部关于以就业为导向，深化高等职业教育改革的若干意见》(教高【2004】1号文)指出，要“积极开展订单式培养，建立产学研结合的长效机制。产学研结合是高等职业教育发展的必由之路，要积极探索校企全程合作进行人才培养的途径和方式”;2005年《国务院关于大力发展职业教育的决定》(国发【2005】35号文)明确指出，要“大力推行工学结合、校企合作的培养模式”;2006年《教育部关于全面提高高等职业教育教学质量的若干意见》(教高【2006】16号文)指出，要“大力推行工学结合，突出实践能力培养，改革人才培养模式”。这一系列文件的规定，表明政府非常重视和强调企业与学校的合作。
在政府、学校、企业的推动下，校企合作在各地展开，出现了“工学结合”、“产教结合”、“工学交替”、“半工半读”、“教学工厂”、“订单培养”以及“职教集团”等多种合作方式。从整体上看，校企合作取得了良好的效果与很大的突破，但在政策执行过程中，校企合作的双方都存在着敷衍行为，使校企合作成为一种表面化的形式，从而无法发挥应有效力。校企合作过程中学生顶岗实习的质量可以用专业对口率来评价。2006年某省对56所学校抽样调研统计，共有49所学校组织了约80%的学生顶岗实习，143家企业接受了286万名实习生，但从调研情况来看，实习岗位与所学专业的对口率只有23%，与所学专业大类的对口率是59%，在有一定技术含量的岗位上实习的占40%，在流水线工作岗位上实习的占57%。顶岗实习的质量不高，致使学生的理论学习无法与实践操作相融合，从而影响学生技能的养成，也导致校企合作流于形式，导致促进校企合作机制的高职教育政策的片面化执行与敷衍执行。
2 政策执行缺损
高职教育政策执行缺损，是指高职教育执行过程中执行者对政策内容“断章取义”，部分执行，部分遗弃，被搁置一边，或者只执行有利的，与自己利益有冲突的就放弃执行。政策执行者有选择性地完成一个方面的政策目标，盲目追求能带来显性成绩的目标而忽视整体目标，使政策的整体功能得不到发挥，从而影响了政策执行效果。政策执行缺损也是目前我国高职教育政策执行过程中比较突出的问题。
以基础资源保障为例。自1996年9月1日起实施的《中华人民共和国职业教育法》第四章第二十七条规定，“省、自治区、直辖市人民政府应当制定本地区职业学校学生人数;国务院有关部门应当会同国务院财政部门制定本部门职业学校学生人数平均经费标准。职业学校举办者应当按照学生人数平均经费标准足额拨付职业教育经费。”2006年8月4日在湖南省人在教科文卫委员会、湖南省教育厅举行的纪念《职业教育法》颁实施十周年座谈会上，湖南省人大常委、教科文卫委员会委员张作功指出两个“依法治校亟需解决两个问题”。他指出，湖南省职业教育经费投入严重不足，未制定职业学校学生人数平均经费标准，许多部门和地方没有落实按照学生人数平均经费标准足额拨付职业教育经费的规定，有些省直职业院校的人头费还是按几年前的基金拨付的，许多职业院校办学经费主要或全部来源靠学费，少数县市不仅不给职业学校一分钱，反而向学校收取“调节基金”。经费不足将影响职业教育的健康发展，乃至社会稳定。因此，要尽早落实职教法的有关规定，改善职业院校的办学条件，努力提高办学水平和质量。
高职教育政策执行的缺损问题，会导致高职教育政策整体功能无法得到充分发挥，从而导致高职教育的人才培养能力降低，影响高职教育的人才培养质量。
3 政策执行歪曲
高职教育政策执行歪曲，是指政策执行者有意或者非主观意义的曲解政策内容，背离政策目标和政策精神。非主观意义的曲解，是由于政策执行人员的素质未达到要求，不能完全理解政策内容，或者政策内容不清晰、不明确，使政策执行者不能完全理解，从而导致政策执行过程与结果偏离政策目标。这种情况属于下文要讨论的高职教育政策执行的无意偏离。在此处仅讨论有意曲解。有意曲解是指政策执行者对于政策内容按照符合自我利益的方向进行了重新解读，或为片面完成政策目标而采取不合理的措施，或是钻政策的漏洞，假政策之名行个体利益之实，导致政策执行过程及执行结果与高职教育政策目标不相符。
以职业资格证书制度的建立为例。1996年《职业教育法》第八条规定，“实施职业教育应当根据实际需要，同国家制定的职业分类和职业等级标准相适应，实行学历证书、培训证书和职业资格证书制度。国家实行劳动者在就业前或者上岗前接受必要的职业教育的制度。”2004年《教育部等七部委关于进一步加强职业教育工作的若干意见》特别强调了“完善就业制度和职业资格证书制度，积极推进职业院校学生职业资格认证工作”。由此可见，全面实施职业资格证书制度是我国职业教育政策执行的重要目标之一。但是，从目前职业资格证书制度的执行现状可以发现各利益主体有歪曲职业资格证书制度的行为存在。有的高职院校把学生获得证书、而不是掌握技能视为教育的目的;有的高职学生通过不道德的方式购买职业资格证书，导致职业资格证书效力下降;有的政府部门既提供职业培训、也进行资格鉴定，从利益角度出发滥发证书;众多行业、企业自行组织考核和发证，导致证出多门，证书管理混乱。这些行为都是对于职业资格证书制度建立政策的有意歪曲执行，严重干扰了职业资格证书制度的正常实施，影响了职业资格证书的权威性，对推进职业资格证书制度造成了严重不利影响。
4 政策执行抵制
高职教育政策执行抵制，是指政策执行主体有意不执行或者变相不执行政策，是政策执行主体在主观上、行动上反对政策的一种表现。政策执行抵制严重损害了政策的严肃性和权威性。
在我国，虽然命令—服从关系仍然是上下级政府政策执行的重要特征，但各级政策抵制行为仍然存在，其突出的表现是地方政府没有加大高职教育财政资源的投入，影响了高职教育的基础设施建设，降低了高职教育人才培养的质量。另外，受教育对象对高职教育政策的抵制，也是高职教育政策执行过程中的一个突出问题。高职教育被认为是二流的教育，青年学生及其家长在存在其他选择的情况下，不会把高职教育作为求学的第一选择，他们仍持有职业教育是“差生的教育”的观点，显示了现实情境中高职教育的“二等教育”的地位。尽管政府在一定时期内可以通过行政手段、法律手段、经济手段促进职业教育政策规模与数量目标的实现，但从长远来看，通过教育教学质量、就业质量的提升来提高职教育的吸引力，取消受教育对象对政策执行的抵制行为，才是高职教育发展的必由之路。
四、高职教育政策执行的无意偏离
高职教育政策执行的无意偏离是高职教育政策偏离的另一种表现形式，主要是指在执行过程中，由于政策执行环境的限定或政策执行主体自身能力的限制使得高职教育政策无法常态执行。高职教育政策执行的无意偏离可分为两类：
第一类是由于高职教育执行环境限定使得高职教育政策无法常态执行。政策执行是在一定环境内进行的，这种环境就是政策执行所处的各种影响因素的综合，既包括政治环境、经济环境，也包括社会环境、文化环境，还包括物质基础、教育水平、研究状况等。这些环境以不同的方式作用于政策执行，或多或少地对政策执行发挥着作用。同样一项高职教育政策，在不同的地区，由于政治环境、经济条件和社会发展水平、人口文化程度的不同，在执行上也会产生巨大的差别。对于这种客观条件的限制与影响，在一定程度上造成了高职教育政策的非常态运行，这种状况的出现是不以人的主观意志为转移的。
第二类是由于高职教育政策执行主体自身能力限制使得高职教育政策无法常态执行。高职教育政策执行主体一般由组织和个人组成。从组织层面来说，政策执行主体自身的组织结构影响着政策执行力度。一个良好的执行组织不仅要有较好的组织结构、组织文化，而且组织内部的沟通、协调、配合也非常重要。政策执行组织的组织结构不合理会导致教育政策执行的低效。从个人层面来说，高职教育政策执行者在政策执行的第一线，直接负责政策的落实与执行，其自身素质的高低影响政策执行的效能。政策执行者应当具备较高的政治素质、品德素养、知识素养、能力素质、心理素质、身体素质等，这些素质是政策执行者的基本要求。政策执行者个人若自身素质欠缺，就可能导致对于政策了解不足，工作手段简单粗暴，执行力差，工作贯彻不彻底等情况的发生，从客观上影响高职教育政策执行的常态运行。
综上所述，在进入21世纪的十多年，是我国高等职业教育得到了快速的发展的时期，经历了从规模扩张到内涵发展的转型之路，这也是高职教育政策执行取得有效成果的十多年。没有国家政策的大力扶持，高等职业教育不可能实现跨越式的发展。但同时，我国高等职业教育政策执行存在着政策敷衍、缺损、歪曲、抵制等有意偏离现象及受执行环境和自身能力限制的无意偏离现象。因此，寻求高职教育政策执行偏离问题的根源及缓解策略，成为高职教育政策执行研究的关键问题。
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[2] 黄达人等高职的前程 [M] 北京：商务印书馆，2012
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[4] 吴雪萍 基础与应用—高等职业教育政策研究 [M] 杭州： 浙江教育出版社， 2007
[5] 潘懋元建立高等职业教育独立体系刍议 [J] 教育研究，2005(5)
[6] 马树超，郭扬等 中国高等职业教育—历史的抉择 [M] 北京： 高等教育出版社，2009
[7] 严强公共政策学 [M] 北京： 社会科学文献出版社，2008
[8] 袁振国教育政策学 [M] 南京： 江苏教育出版社，2009
注释：
①中国社会科学院语言研究所词典编辑室编现代汉语词典，商务印书馆1999年版，北京，第969页
② 孙绵涛主编教育政策学，中国人民大学出版社2010年版，北京，第194页
③ 袁振国主编教育政策学，江苏教育出版社2009年版，南京，第321页
课题项目：本文系江苏省教育厅高校哲学社会科学基金项目资助课题“高职教育政策执行的滞后问题研究”的研究成果之一。(项目编号：2013SJB880040)
作者：刘艳