农村依法流转土地承包经营权问题的调查研究

农村依法流转土地承包经营权问题的调查研究（精选6篇）

篇1：农村依法流转土地承包经营权问题的调查研究

农村依法流转土地承包经营权问题的调查研究

随着城市发展速度的加快，城市土地利用趋向饱和，城市发展的触角伸向农村，大量农田被征用，众多农村面临拆迁，大片土地夷为平地，建成厂房、公司、学校...在农村土地流转过程中存在着这样那样的问题。就此我在小范围内进行了一个调查。

随着经济的迅猛发展，城市发展速度远大于乡镇的发展，越来越多的青壮年背井离乡，在外打工，闲置的土地越来越多，又由于城市土地利用趋向饱和，城市的范围不断扩大，趋向农村发展，大量农村用地被征用。土地流转也成为一个流行词。在过去，土地流转主要有互换和转包两种形式，互换即两户农家互换土地耕作，转包即弃耕的农家把土地转借给其他耕作的农家，付以一定的租金。其主要目的是为了耕作方便，防止土地荒废。现在比较常用的土地流转方式是租用、入股、转让。例如将某一地区划为开发区，然后以租用、入股、转让等方式给予各公司厂家使用。

首先介绍下我镇的情况：古柏镇处于南京和县城的必经之处，近十年来以镇中心向四周辐射的近60%的土地以各种形式流转征用，去年已有2个自然村集体拆迁，今年将有7个自然村将同时拆迁。目前，我镇土地流转主要用于建厂房、办学校。其主要形式是“宅基地换住房、承包地换社保 ”也就是说，农民放弃农村宅基地，宅基地被置换为城市发展用地，农民在城镇或某一区域获得一套住房。农民放弃农村土地承包经营权，享受城市社保，建立城乡统一的公共服务体制。

土地流转出现的大致原因有下：

1、土地承包经营成本高，收益低。农业税免征之前，农民由于承包经营土地的负担重，收益相对较低，承包经营土地的积极性不高。许多外出务工、经商的农民纷纷将承包经营权流转给亲友或其他农户。

2、镇、村非农建设项目的需要。因招商引资、工业园区等非农建设项目用地需要，镇、村将土地承包经营权以租赁的方式从农户手中流转出来。

3、农村产业结构调整的需要。村委为培植专业大户、承包大户，一方面鼓励农户将土地承包经营权流转给被培植对象，另一方面将土地从农户手中以租赁或其他方式流转出来再转包给被培植对象,即“反租倒包”。

在我们镇以第二种情况为主要原因，特别是县政府讲我镇划为经济开发区以后，这个原因尤为突出。

但是在土地流转过程中仍出现了不少问题，比如说：

1、思想认识不足：由于思想保守，有的农民虽然常年在外打工，现闲置土地，担心将来事业后没有土地，生活没有保障，宁肯弃荒也不愿流转土地。

2、流转行为不规范：主要表现为土地流转过程的随意性，由于很多村民法律意识的淡薄，流转手续不完备，流转协议过于简单，导致农民的合法权利受到侵害。

3、在农村存在很多违建房，这不全是农民自己的责任，在过去很长一段时间内，农民办建房手续需要花费很长的时间与精力，于是很多农民直接在原先的宅基地上建房，现在面临“宅基地换住房”的措施，很难判别该如何补偿，于是大部分村民借机大建住房，以期从中获利。还有就是由于之前在农民划分承包田时不清不楚，现在在流转过程中出现很多矛盾，比如说承包田划分的界限，有些地虽然常年是A户在耕作，但实际是B 户的。。这影响了村民之间的团结友爱和和谐的氛围。。

胡锦涛总书记曾专程前往安徽省考察农村改革发展情况时表示，允许农民以多种形式流转土地承包经营权，发展适度规模经营。毫无疑问，土地流转的决定将是自实行土地的家庭联产承包责任经营制以来乡村财产制度的一次重大变革，对农村经济、乡村治理都将产生重大影响。目前来看，制约中国内需型经济发展的关键就在于农村，而要想提高农业的生产水

平，土地这个最重要的资源要素必须充分流转起来。农民以地为本，但守着条块化的“一亩责任田”，很难为其带来高收益。而我们现在所说的土地改革就是要赋予农民土地经营权、使用权以及转让权，一方面提高农民种粮的积极性，另一方面还要让农民能从土地上获得更多利益。只要土地能合法地流转，农民无论是承包大块土地规模化经营，还是以土地入股获取分红，又或者以土地为抵押获得创业贷款，都将直接为其创造利润，从而提高收入。土地流转能够有效改善土地资源配置效率，进一步激活农业剩余劳动力的转移，为农业规模化、集约化、高效化经营提供广阔空间。另一方面，构建和规范农村集体建设用地的流转机制，可以使农民更充分地参与分享城市化、工业化的成果，显化集体土地资产价值，促进农民获得财产性增收。但是在土地流转过程中，我们政府也应该切实保障农民的应得利益不受损害，同时也要防止部分农民投机取巧，为了一己之私而侵犯国家利益。

篇2：农村依法流转土地承包经营权问题的调查研究

作者：梁忠坤

指导老师：张永丽

摘要:土地问题是农业生产、经营、收入分配和社会保障等制度安排的基础，也是解决“三农”问题的核心。实行的土地联产承包责任制30多年，一方面促进了农业社会经济的发展，另一方面造成了农业的小规模分散经营，难以体现规模效益，缺乏竞争力，难以适应当前农业市场化、国际化的要求。依法流转土地所有权已经成为，在家庭承包责任制的前提下，推动农村土地流转制度改革，促进农业发展成为必由之路。结合当前农村现状，结合成都市土地流转的成就和经验，试分析当前农村土地流转现状与障碍，从制度面上提出构建与完善流转土地承包经营权的基本思路与原则。

关键词：土地经营权流转 成都市 现状 障碍 完善构建

政策建议

一、关于农村依法流转土地承包经营权

所谓农村土地流转，是指在农村土地所有权归属和农业用地性质不变的情况下，将土地使用权（经营权）从承包经营权中分离出来，转移给其他农户或经营者，其实质就是农村土地使用权的流转。

土地作为一种生产要素，只有合理流动，才能提高使用效益，也只有合理流动才能真正体现土地生产要素的性质。改革开放30多年，社会主义市场经济取得了长足发展，城乡居民收入比与消费水平的不断拉大, 随着土地经营收益递减的现象的日益严重，加速促进了农村剩余劳动力向非农产业的转移。城市化加快，农村劳动力向城市转移与农业生产的稳定和可持续发展的需要间的矛盾日益严重；土地的小规模分散经营，难以体现规模效益。中国农业劳动生产率相对世界不断低下的现状和我国庞大的人口基数，迫切要求我们引进技术和增加投入以提高农产品产量和质量。为了促进当前农业、农村发展，解决当前我国农村家庭承包经营责任制面临的突出问题，土地流转成为必然的趋势。

二、我国农村依法流转土地承包经营权的现状

1．农村依法流转土地承包经营权的发展现状

土地经营权流转是农村经济发展到一定时期的必然产物。我国的土地流转最早出现在上世纪80 年代中后期。自1982 年底全面实行土地家庭承包制以来，到80 年代中后期，农村土地流转首先在沿海发达地区出现，90 年代逐步向各地扩展。到2007 年底，全国农村土地流转面积占家庭承包耕地总面积的5.2%。从流转形式看，主要以转包、出租为主，这两种形式占流转总面积的77.9%，转让和入股分别占8.3%和3.8%①。

在土地流转中也存在着对流转定指标定任务，违背农民意愿强行流转；有的地方在流转中改变土地农业用途；流转管理和服务没有形成制度，流转合同签订率不高，流转利益纠纷在各地仍有不同程度存在；连片规模流转耕地很少用于种粮等一些问题。究其原因，主要是当前一些地方对引导土地流转缺乏正确的认识。地方政府该讲的政策没向群众讲明白，该做的服务工作没有做到位，农户对土地流转的政策目的和自身权益缺乏认识。以致土地流转呈自发、放任状态，随意性很大。大多是农户间私下转让，很少经过村组集体，或者是口头协商，很少签订文字协议，双方协商约定租期、租金，缺乏应有的基本参照。有的经营户与村委会签约，农民要么没有作附签，有的连附签也没有，签约主体与流转主体不一致，留下矛盾隐患。

传统农业作为我国生产效益最低下的生产部门，资金投入少，分散经营，规模化低，在向现代农业发展过程中资本供求的矛盾日益显现。土地流转实施过程需要向农户提供有效的金融支持，和政策支持。我国目前还未形成符合市场的农村金融体制。央行提供的数据显示，截至2010年5月末，我国村镇银行达228家，另有50家村镇银行已获准筹建。全国各地设立小额贷款公司1934家，比去年末增加606家，贷款余额1248.9亿元②。但根据银监会合作金融监管部的信息，目前我国小额信贷规模仍不足以支持农业、农村加工业及商业发展，需要进一步探索在农村地区建立村镇银行和中小型银行。

土地经营权作为一种受限制的所有权长期存在。农村改革已走过30 年的历程，农村土地承包经营的内外部环境发生了很大变化，关注、研究、指导新时期土地的经营尤其是流转工作非常有意义。但是，流转土地承包经营权目前还处于初级阶段。因为目前土地产权体制下，农民土地承包权这一基本财产权利无法得到保护。农民利益、农民集体利益与地方政府利益的博弈中没有话语权。出于地方经济短期发展的需要，工业与建筑建设用地的需求加大，高地价下地方政府寻租行为的蔓延，地方政府征地热情高涨，农地转非农地发展较快，耕地保护目标难以实现。相反用于农业生产的土地流转的规模还十分有限，农业经营规模变化不明显，农业产业化之路还很漫长。

目前在以家庭联产承包体制下，尽管中央政府采取了一系列鼓励支持措施，虽然全国各地都进行了相关试点和推广，以成都市为例的部分地区取得了显著效果。二元格局存在已久，改革也不可能在短期内出现转机。关于这样一个异常艰巨、复杂的社会改革之路到底怎样走？国家设立成都试验区，希望通过成都市的试点能够探索走出一条适合我国国情的道路。下文将以成都市双流县瓦窑镇土地流转的成就为例做详细介绍。

2．依法流转土地承包经营权的主要模式

(1)股份合作制。它是指让农民作为集体成员对土地的所有权作价入股, 当地政府机构将土地集中之后, 村集体再代表农民与征地方谈判协商, 农民凭借土地承包权可拥有公司股份,并可按股分红。

(2)股田制。指的是农户将承包土地的使用权作为一种物权, 以其作为资本入股参与联合创办的农场、林场、养殖场、果园、度假山庄、苗圃、花木企业。这些农业企业由民间创办, 集合了种田能手、经营管理者以及技术优良的技术员等, 有着先进的生产方式。企业一般会采取吸纳公司土地周边的农地的承包者入股,以每亩年产出价值折算股份, 按股分红, 使土地使用权以资本形式进行流转。

（3）出租、反租、倒包。出租是指农户或集体组织将土地的使用权有偿让与他人的行为。反租倒包是乡镇政府或村组组织先向农户或集体组织租赁土地, 然后进行转租并从中谋利的行为。出租和反包本来是两种不同的形式, 但不少地方往往把二者混为一谈。以此种方式流转的土地大多数是在乡镇政府的推动或者直接干预下进行的, 有的还以各种名义参与租赁费的分配或者获得倒包中的差价。

（4）转包。原承包方将承包地使用权转包给第三方, 而原承包方承担的义务不变。转包分三种情况是有偿转包, 第三方取得土地使用权后, 向原承包方支付一定转包费;转包, 原承包方由于产业发生变化, 而无力耕种土地, 将土地使用权以无偿方式转包给亲友或其它农户, 第三方不需支付转包费;三是倒贴转包, 原承包方不愿耕种土地, 为了避免撂荒遭受社会舆论和传统道德的谴责, 不仅不收转包费, 而且向接受土地使用权的农户倒贴，使土地继续耕种。

（5）转让。原承包方将承包地使用权转让给第三方, 同时将土地承担的税费义务也一并转让第三方, 原承包方仅仅保留土地的承包权, 土地的使用权、收益权转让给第三方。转让分为有偿、无偿、倒贴三种, 具体情况类似于转包。

（6）拍卖。集体经济组织将荒山、荒坡、荒沟、荒滩、荒水等农户不愿承包的?? 五荒地 使用权和部分耕作不便的土地使用权长期(30~ 50 年)拍卖给个人或企业。这种流转形式虽然拍卖金很低, 有许多是具有象征意义, 主要目的是通过使用权流转推动土地资源的综合开发与利用。如果没有这种流转, 土地使用权仍会长期闲置。

（7）互换。农户为了农产品种植结构调整和扩大耕作田块规模的需要, 将自己承包的土地使用权与相关农户以对等或约定差额数量的土地使用权相交换, 双方承担的义务均不变。这种方式只发生地块等次高低的差额补偿，目前在农村较为普遍。

（8）代耕。兄弟姐妹之间、父母子女之间、宗族亲属之间、朋友之间出于照顾或帮忙性质的土地使用权转让方式, 在分户承包经营初期曾大量发生,与转让形式上十分相似，流转规模一般较小。

3.成都市双流县瓦窑镇土地流转的成就

实践证明，我国农村土地产权的关键问题在于农民集体所有权这个权利是虚置的，房屋所有权没有法律程序的确认，从而使农民对各种农村资产的权利就被国家和村集体单位在行使他们的权利时侵蚀掉。所以，农村产权制度改革的着眼点就应该是把农民集体的这种虚置的所有权实在化。

成都市截止有近120万人，其中农村人口占46.46%，人均耕地不足一亩，是典型的大城市带大农村。30%的平原、40%的丘陵、30%的山区，既有发达的中心城区，也有欠发达的农村地区，城乡二元结构矛盾十分突出。为了破解“三农”难题，成都市委、市政府在现行农村基本经营制度上进行了大胆创新，通过现代农业的经营方式与传统农业相结合，寻找到了一个最佳结合农民持续增收的体制、机制如何与城市居民收入同步增长，让广大农民在城市化、居民化方面与城镇居民实现共发展、共繁荣，消除城乡二元经济社会体制型障碍，成为全国城乡统筹发展的试验区，其探索实践具有普遍意义。被设为实验区后，按照党的十六届三中全会“建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度”的要求，成都市以市场化改革为导向，以“还权赋能”为核心，以建立健全现代农村产权制度，实现农村资产资本化、推动城乡生产要素自由流动为目标，在总结先行试点经验的基础上，在全市范围内又开展了大规模的农村产权制度改革，以求最大限度地解放和发展农村的生产力。2006年，成都市在全市除六城区以外的14个区（市）县建立了县、乡两级农村土地承包流转服务中心，组建农村土地承包及流转纠纷仲裁委员会，加大了农村土地承包纠纷调处力度。成都市的做法是希望通过向农民“还权赋能”，保障农民的土地权益，来再造农村经济的微观基础。其中双流县瓦窑镇瓦窑村是成都农村产权制度改革的一个缩影。

2008年3月，瓦窑村作为试点，在成都市范围内率先开始进行农村产权制度改革，这项改革其中一项重要的内容就是对土地承包经营权进行确权、颁证。2009年5月，瓦窑村一组的农户们以按手印的方式决议将土地承包经营权期限，由以前规定的30年改为“长久不变”，他们的尝试得到了官方的支持，瓦窑村获准率先实验土地“长久不变”，这份按满手印的《决议》如今被中国革命历史博物馆收藏，30年前开启包产到户的安徽小岗村的手印协议也收藏在同一家博物馆。

锦绣城是一个乡村度假园区，6年前就通过和政府谈判征用了30亩建设用地，租用了400亩耕地。瓦窑村实施产权“长久不变”之后，锦绣城提出再租用1000亩耕地。企业跟有稳定的所有权的人--农民租用土地。没确权之前，租用的土地随着当地政策的变动存在极大的不确定性，另外之前用地是企业和政府谈，政府跟企业谈的价格再高，老百姓有的也不认。可这一次，谈判对手变成了农民。这样既尊重了农民的自主选择权，有增加了农民的权利意识，也提高了行政透明度。

2009年6月瓦窑村的714户村民领到了新的农村土地承包经营权证。承包期限由以前的30年变成 “长久不变”之后，瓦窑村大力推进传统农业的转型和规模化经营。由于地处成都市区最近的丘陵地区，当地政府将这里定位为旅游新城示范点。目前瓦窑村传统农业已经得到很大转变，农户集中居住，方便进行配套水电气基础设施建设，生活条件得到改善；同时，老百姓也增加了收入，一方面有土地流转收益，另一方面就地打工有工资收益。全村面积5500亩，承包地3019亩，目前已经有5个比较大的企业进入，全村土地只剩余1000多亩。与此同时，瓦窑村也在摸索壮大集体经济组织，在采取土地入股的形式，注册成都兴隆瓦窑农业有限公司由30户农户、村委会和几个自然人共注资22万，主要搞市场效益比较好的农产品。改变了体制机制，人还是这些人，土地还是这片土地，但是方式不一样，制度安排不一样，最终的结果完全不一样。

当农民的资产能产生更高价值的时候，更需要新的机制，保障农民的话语权、自主权。“确权”不仅使农民的财产权得到了明确，也把财产的处置权还给了每个农户，农民有权以转包、出租、互换、转让股份合作等多种形式进行土地流转，不再由村集体做主。农民有了财产权，有了社会保障权，有了社会治理权的时候，他就是一个完整的人的权利。瓦窑村的土地租金分配方案公示后，获得了村民认可。确权后每家的土地权属清晰，出租价格也是农民选派代表直接和企业谈的，因此没有原则上的争议。当集中居住和土地流转是在确权的基础上，在农民自愿的前提下来进行可能发生的矛盾自然少了。符合市场经济了，复杂问题也就简单化了，新农村建设的效率和质量也随之太高了。如今成都市已经逐步建立了“依法、自愿、有偿”的农村土地承包经营权合理流转机制，使土地流转逐步走上规范化、法制化轨道。

4.成都市农村产权制度改革的主要内容：

（1）开展农村集体土地和房屋确权登记。明确农村集体土地所有权，进行登记并核发所有权证书；明确农村集体土地使用权，对合法取得的农村集体建设用地、农用地和林地进行登记，核发使用权证书；明确农村房屋产权，建立城乡统一的房屋登记管理制度，对合法取得的农村房屋进行登记，核发房屋所有权证。

（2）创新耕地保护机制。加强成都市全域范围内土地利用规划管理，优化全市土地利用总体规划；实行耕地分级保护，在对全市耕地进行质量普查的基础上，按照土地质量和综合生产能力对耕地进行等级划分；设立耕地保护基金，建立耕地保护补偿机制，每年从土地出让收益中提取一定比例资金，设立耕地保护基金，用于提高耕地生产能力和对承担耕地保护责任的农民养老保险补贴。

（3）实现农村产权流转。促进农用地承包经营权和林地使用权流转，支持农村集体所有的未利用地承包经营权流转，探索建立对农民自愿放弃土地承包经营权的补偿机制，建立健全农村土地承包经营权流转服务体系；建立集体建设用地使用权出让制度，在符合土地利用总体规划、城乡规划和产业发展布局规划的前提下，集体建设用地可以通过使用权出让、出租、作价入股（出资）、联营等形式进行流转，按照规定用于工业、商业、旅游业、服务业、农村集体经济组织租赁性经营房屋等经营性用途及建设农民住房；建立城乡统一的房屋产权流转制度，逐步实现城乡房屋同证、同权并积极培育发展农村房屋产权交易市场。为了搞好土地流转服务工作，成都市和部分市县还组建、设立了农村产权流转担保公司，开展了土地流转等方面的担保业务③。

三．农村依法流转土地承包经营权的障碍

1.集体土地产权关系不清晰。农村集体土地产权模糊, 无法确保农民土地所有者的权益。按照现行的农地制度安排, 农村土地除国家所有外, 属农民集体所有。但究竟如何理解这个集体, 根据《土地管理法》,集体一共有三种: 村农民集体、乡镇农民集体, 村内两个以上农村集体经济组织, 但这三种集体形式之间的界限不清楚。农民如何对集体所有的土地行使所有权等一系列问题是不清楚的。因而致使在现实农村经济活动中个体农民(农户)作为农地所有权主体的地位是被排斥的, 行使主体地位的往往是村委或村级小组。更重要的是包产到户后现在多数农民对土地所有权的具体归属是模糊的, 甚至相当一部分农村基层干部和领导也认为农村土地是国家的, 想怎么处置就怎么处置。农民作为弱势群体, 在没有力量实现自己的土地权利时, 一个必然的结果就是农民集体所有的土地转变为管理者所有。土地产权主体或其代理人模糊不清, 使得土地流转的利益主体被虚化，进而难以适应现代农业市场化的发展要求。土地的权益边界模糊也成为地方政府、社区集体组织、村民小组甚至成为地方家族势力等主体争夺利益的借口。因此在土地流转过程中,如何保证农民利益是促进当前土地流转的一个重要因素。

2.土地流转相关法律不完善。从上世纪八十年代末期开始, 国家就开始积极探索土地的合理有效流转。2006年中共中央一号文件《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》指出,健全在依法、自愿、有偿基础上的土地承包经营权流转机制, 有条件的地方可发展多种形式的适度规模经营。2008年中共十七届三中全会明确指出:加强土地承包经营权流转管理和服务,建立健全土地承包经营权流转市场,按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权, 发展多种形式的适度规模经营。但是土地流转不仅需要政策层面的推动和引领, 而且需要法律层面的保障和支撑。我国现行法律体系中没有土地流转的中央立法, 也没有专门的地方规章。目前土地流转带有明显的自发性、盲目性与随意性, 从而导致土地流转内容的不完整性、土地流转价格的不确定性、土地流转目标的非效率性以及土地流转格局的不稳定性, 最终无法培育出适度规模的符合市场要求的经营主体,难于提高生产率与加快实现农业产业化的进程。土地纠纷日渐增多, 司法机关及有关行政部门处理这类问题常常无法可依。即使《民法通则》、《土地管理法》、《农业法》和《物权法》中有规定, 但诸多规定过于笼统,有关内容和程序不够明确具体,导致许多地方出现有法难依的现象。

3.社会保障体系不完善。农村土地素来都肩负着中国农民生存发展与社会保障的双重功能。家庭联产承包责任制的实施,强化了土地的保障性质, 农民把土地作为今后的退路。可以说对大部分农民来说, 土地是精神与物质的依靠，是安身立命之本,不敢随便流转土地。另外,受教育程度的限制, 农民很难在快速发展的第二、三产业中立身, 而且非农就业存在不稳定性。所以, 耕地承担的对农民人口的福利保障功能远远大于耕地的生产功能, 土地就业保障性质使得土地流转在基本利益上对农民的吸引力不大。然我国的完善的社会保障体系还未能覆盖所有的农村地区,无法为那些将土地流转出去的散户提供充分的社会保障。当土地流转的费用(租金)低于农户的预期时,深受传统观念影响的农户,尤其是普通的小规模经营散户,就有可能放弃土地流转的计划。加之政策理解偏差，流转积极性不高。大部分农民不了解中央提出的加强土地流转的新政策和精神，弄不清土地所有权、承包权和经营权之间的关系，害怕土地承包经营权流转后会失去自己的承包地，对土地承包经营权流转市场更是一无所知，因而不敢参与流转，部分农民宁肯粗放经营，也不愿将土地流转出去。

4.政府职能错位，监督约束机制不健全。按市场经济规则, 在农地流转中, 政府是裁判员而不是运动员, 其职责是为市场参与主体提供一个公平、合理的竞争平台。然而在现实农村土地流转中, 地方政府既充当了裁判员, 又成为了运动员。作为裁判员, 部分地方政府偏向企业和开发商, 在土地利益分配上,没有公正地对待农民；作为运动员，它则利用管理职能充当竞争主体，与集体和农民争利。在土地流转的实际操作过程当中, 农民在很多情况下基本上被排斥在土地增值收益分配的体系之外。某些农村基层组织直接充当土地流转的主体,不尊重农民的意愿,搞强制性的土地流转。出于不同的动机，有的把土地流转作为增加乡村收入的手段, 或者作为突出地方政绩的形象工程。大量的非农建设用地没有区分其性质，征地与供地采用双轨制, 征地沿用计划经济时的强制办法, 而供地却采取市场经济的有偿出让, 政府以地生财。源于政府体制原因,各级国土资源管理部门是由同级地方政府所管辖，其监督职能实际上是下级监督上级，在实践中很难起到有效作用。整治土地时,又多以自查方式进行, 雷声大雨点小,难见成效。

5.土地流转条件上的限制。首先，土地流转身份上的限制。目前农村土地承包权的流转一般限于特定的农村集体组织内部，非本集体经济组织成员受让集体土地承包经营权被作为例外受到了严格的限制。这种受让主体身份限制造成土地承包权流转的封闭性，从而土地承包权无法按照市场方式自由转让，对土地资源的合理配置制造了障碍。其次是权利上的限制。从土地承包经营权的转让来讲，当前农村土地承包经营权转让的一个前提条件是其转让必须经发包人同意。目前有学者将此归纳为“债权的流转方式”。既然已经把农村土地承包经营权定性为物权性质，就应赋予承包经营人完整的土地使用权，土地流转权是农户依法享有的权利，它与承包地的使用权、经营权、收益权一道构成了市场经济情况下家庭承包制度的基础。

6.土地价值实现上的限制。农村土地承包权作为一项财产权利，应当具有相应的融资功能。土地收益权不完整、不清晰，难以形成土地融资市场，抑制了农地的价值担保功能，限制了土地承包权价值最大化目标的实现。农业结构调整、规模经营、农村二三产业的发展、农村消费市场的扩展等问题，都与农民的经济状况密切相关，农民缺少资金及可靠的融资渠道已成为当前农村经济发展的一大制约因素，也必将制约农村土地流转。另外，农龙头企业未发挥土地流转的带动作用，仅从事农副产品的加工，受资金、货源、规模等因素影响，未能形成通过土地流转建立大规模货源供给基地的经营模式。

7.土地流转市场不完善，中介服务组织不健全。土地流转供求信息的高效与准确提供对推进土地流转意义十分重大。分散的农户之间的土地自发性流转无法实现土地大规模、高效率地聚集。由于两者之间在生产经营规模、效益和理念等方面存在很大差异,土地需求与供给信息很容易出现不对称,供需双方的信息不能得到有效沟通，信息辐射面狭小，由此会引发较高的土地流转交易成本,使得土地供需信息网络无法形成，影响了土地流转速度、规模和效益大部分农村地区尚未形成统一规范的土地流转市场，即使有，真正按市场经济法则进行运作的并不多。畸形的土地流转市场和中介组织严重地制约着土地这一重要的生产要素的合理流动和优化配置。

8.农村完善的金融体系尚未形成。我国目前还未形成符合市场的农村金融体制，在向现代农业发展过程中资本供求的矛盾日益显现。传统农业作为我国生产效益最低下的生产部门，资金投入少，分散经营，规模化低，根据舒尔茨的理论，要改变传统农业的现状，就要引入新的收入流。目前只有通过农民农户为主体的资源配置方式才能土地流转有效实施，但这一过程需要向农户提供有效的金融支持，和政策支持。目前我国小额信贷规模仍不足以支持农业、农村加工业及商业发展。

总之，近年来，随着农业结构调整，农村二三产业的发展和农村劳动力的转移，土地流转是农村经济发展的必然趋势，反映了生产力发展的客观要求。在江浙一带等一些农业较发达的地区，土地流转的面积逐步扩大，形式不断丰富，有效促进了农业结构调整和产业化经营，推动了土地适度规模经营，增加了农业投入，拓宽了农民增收渠道。但是由于家庭联产承包生产模式自身的流弊及缺乏健全的市场机制和有效的管理机构，我国幅员辽阔、地形地貌复杂，我国农村中各集体经济组织之间的生产能力各异，东西部农业发展差距较大。

四、农村依法流转土地承包经营权问题分析

1．浅谈土地流转中应注意的几个问题

《中共中央国务院关于2009 年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》，是中央制定的又一个重农强农的一号文件，当前我国农村正在开展以土地经营权流转为中心的新一轮大变革。它改变了我国传统的农业生产方式，释放出了农村巨大的生产力，给农民带来了颇丰的收益。但同时觉得在这场轰轰烈烈的变革中，有几点要引起注意：

（1）农村土地流转的首要前提就是要明晰所有权归属。明确承包土地的财产权，界定土地使用主体的权利范围，使土地流转在法律上得到保障。如果产权不明晰，市场机制就无法正常运作。在现实生活中，因产权主体不明、权利不全，造成土地流转过程中土地收益流失；或因承包权不稳定、使用权不完全，致使土地流转困难等问题，都与产权关系不明晰关联很大。

（2）土地流转的方式必须因地制宜。在向现代农业的过度时期，这种模式虽然有效，但基于我国现状无法通过政府大规模推广。在一部分农民没有解决就业和生活来源问题下就失去土，地必然会引起农村社会的不稳定，其后果更加严重。是采用以龙头企业为依托发展规模经营，还是通过建立协会、组织变分散经营为组织化、集约化经营，亦或是发挥种田能手或养殖大户的技术优势实现规模或集约经营，这些都是值得肯定的有益尝试，关键是不要重形式，而要重效果。只有把经济利益与长远的生态利益结合起来，才能实现可持续发展。

（3）土地流转必须从人民的利益出发，坚持以惠民为宗旨。土地流转、规模经营是农村发展的必由之路，要做好这项工作，必须从人民的利益出发，把惠民作为工作的出发点和落脚点。农户是流转的主体，土地流转主要是通过市场机制，流转收益全部归承包农户，这样才符合私法自治的原则和经济发展的市场规律。要实实在在地让农民在土地流转过程中得到好处，不仅要使他们得到近期的实惠，而且要让他们永久受益，通过土地流转真正使农民实现增收，农村实现富裕，农业实现发展。

(4)必须坚持依法、有偿、自愿的原则。首先，要制订完备的土地流转政策和条例，完善土地流转的相关法律规定，使土地流转工作做到有法可依，违法必究，一切按法律程序办事。土地流转一定要有正规的法律手续，流转合同的签订一定要符合法律规定。其次，要坚持有偿的原则，不能无偿使用农民的土地，借流转之机对农民进行掠夺，造成社会的不稳定。流转土地价格的制定要多方协商，公开、公正、透明，以保护农民利益为出发点，在公平公正的基础上，最大限度地满足农民群众的要求。再次，土地流转要坚持在农民自觉自愿的原则。

（5）农村土地流转的另一重要前提就是必须保持农业用地性质不变。土地是极其宝贵的资源，我国人多地少，耕地面积极其有限，13亿多人口的吃饭问题始终是关系国计民生的大事，18亿亩耕地红线不可破。因此，对于流转后的土地，须用于农业生产，决不能挪作它用，否则就有违土地流转的根本目的。

2.推进农村土地流转的建议

（1）健全农村土地承包经营权流转管理机制。土地承包经营权流转必须按规范的操作程序进行，土地流转关系确立后，流转双方要签订流转合同，明确流转的形式、数量、年限、条件及双方的权利、责任、义务等。合同要报告村社集体经济组织，经过县乡土地管理部门签证后，到有关主管部门备案。

(2）引导土地使用权的流转方向。建立必要的流转中介机构，发挥引导作用，发挥龙头企业带动作用。积极鼓励支持相关农业产业化龙头企业通过例如“企业十基地十农户”的模式，把农户土地纳入到龙头企业的基地中，企业通过与农户签订合同，制定最低保护价收购，提供技术服务和及时设点收购，形成产、加、销一条龙，促进土地流转，吸纳农村劳动力就业，企业、农民共赢，走龙头企业带动之路。在边远农业区，引导、鼓励向农业大户、示范田、种田能手流转；城乡结合部，应尽可能通过龙头企业经营、土地股份合作、现代园区推进土地向规模化、集约化方向发展。

(3)各级政府和各有关部门要加强引导，优化服务。地流转的目的是要搞规模经营，而规模化经营需要完善的农业基础设施和先进的科技水平，需要较大的资金投入。这些投入单靠经营者个人是很难实现的，需要政府部门的大力支持。就我们国家而言，农业发展的基础比较差，整体比较落后，在这样的基础上发展现代化农业，采取多种措施积极宣传，使干部和群众充分认识到土地流转是在长期稳定家庭承包制的基础上搞活承包地；积极扶持产业化龙头企业建立基地，制定相关优惠政策，从政策上扶持土地适度规模经营。推广以土地合作社模式进行规模经营，允许农户以多种形式的土地流转加入合作社，发挥“合作社+基地+农户”的经营管理模式，提高农户生产的专业化程度，帮农民规避风险，消除后顾之忧。坚持项目引进与开发同步。在加大土地流转力度的同时，坚持项目引进开发同步，积极开发非耕地和低效益地，积极为流转的土地找好项目，建设一批有特色、有优势、有市场前景、辐射带动能力强的商品基地发展特色农业、生态农业和可持续发展农业，努力提高土地效益，增强流转动力。

（4）土地制度与市场机制相结合，通过市场机制促进资源配置效率的提高。土地流转可能产生两种效应;边际产出拉平效应和交易收益效应。即土地边际产出效益较低的农户将土地流转给边际产出效益较高的农户。在边际报酬递减规律的作用下，两者的边际产出趋于相等。土地边际产出效应说明资源配置效率达到了无法进一步改进的程度。交易收益效应是指土地交易性的提高增加了土地拥有者在需要的时候找到需求者的概率，同时也增加了土地投资实现其价值的概率，从而提高农民土地流转的积极性。

（5）完善农村金融体系，建立以农民为主体的合作金融制度。要实现中国市场与国际竞争接轨，就需要对农业大幅度资金与技术投入，对土地、资金、技术的优化配置就必须实现土地的集中管理，以实现规模化集约化。加快推进适度、运行高效的多层次农村金融市场体系建设，大力完善农村保险、期货市场，创新保险服务机制和模式，解决资金不足的后顾之忧。加快建立中央与地方相配合、财税政策与货币政策、监管政策相协调，进一步完善政策和规制框架，帮助农村信用合作体系进行更深入的改革，发展农村金融机构，培养全国性的、批发性的、能规模化的为农村客户服务的如信用合作社，村镇银行，邮政储蓄银行这样的大型运营商，尽快完善金融体系，建立以服务三农为主体的合作金融制度。例如，2010年5月，财政部发布《关于农村金融有关税收政策的通知》，通过减免金融机构营业税、所得税等优惠措施，支持农村金融发展。一些金融机构农户小额贷款利息收入营业税得以减免，有助于解决农民贷款难问题。

(6)政府扶特，土搞好服务。土地流转离开政府的支持和扶持是不可能实现的。首先，做好宣传工作。要想把土地流转工作做好，宣传引导农民的思想认识。要利用开会、广播、电视、网络、新闻媒体、印发宣传品、参观、宣讲等多种形式，广泛宣传土地流转的重要性、必要性，让土地流转规模经营的观念深入人心。要使广大广大农民接受它，只有思想工作做好了，才能减少土地流转中的阻力，使土地流转工作有条不紊地顺利开展。第二，土地流转是一项复杂的系统工程，要搞好土地流转工作，各级政府必须做好服务工作。发挥政府在土地流转中的服务职能，承担起组织、协调、服务的职能，及时为流转的双方提供法律及信息服务，对流转了土地的农民，要积极给予就业帮助和指导，让他们在转包了土地之后有事可做，有钱可赚。及时协调处理流转中出现的矛盾和问题，保障转包方和接包方的合法权益，全方位服务保证土地流转工作平稳有序地开展。

(7)健全社会保障体系。过去农民唯一的生活来源便是土地，现在与以前相比虽多了一些生活来源渠道，但土地在他们的生活中仍然占着至关重要的位置，许多人对失去土地还有着太多的顾虑。要消除农民的种种顾虑，必须建立健全功能齐全的社会保障体系，如农村养老保险体系、农村医保体系等，让农民无后顾之忧，放心大胆地进行土地流转。

注：① 中国统计年鉴2007

②中国农工民主党 成都市委员会网

参考文献 [1] 黄祖辉、王朋.农村土地流转: 现状、问题及对策(((兼论土地流转对现代农业发展的影响[ J] , 浙江大学学报(人文社会科学版), 2008(2)

[2] 当代经济研究2005年第12期《论我国农村土地流转模式及其选择》杨德才[3] 蒋满元《农村土地流转的障碍因素及其解决途径探析》 2007 [4]领导萃文2009.2下《关于农村土地流转问题的思考》王旭辉 北京

[5]平顶山日报.2009.2.1第005版《浅谈土地流转中应注意的几个问题》毛齐 [6]中国财经报.2009.2.26第003 版市县财经《土地流转催生规模效益》

[7] 人民政协报2009.3.11第A05 版 政协新闻 党派 《土地流转遇到哪些问题？--民主党派建言农村土地流转》乌云斯琴 王慧峰

[8]中国改革报2009.10.26第007版理论视点·论坛《整村土地流转后农民的生活适应问题》陈辉 海南师范大学政法学院

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篇3：农村依法流转土地承包经营权问题的调查研究

土地承包经营权是指农村集体经济组织的农户以及集体经济组织以外的单位和个人,以农业生产为目的,对农民集体所有和国家所有依法由农民使用的土地享有占有、使用和收益的用益物权。①《物权法》将土地承包经营权纳入物权规范领域,确认了土地承包经营权的物权属性,明确了土地承包经营权的设立方式和流转范围,最终完成了土地承包经营权从合同债权向用益物权的过渡。它在不改变我国农村集体土地的性质上,为保持农村土地承包关系长期稳定,保护农用土地长期用于农业生产,促进土地经营权的有效流转提供了法律依据。②

二、我国农村土地承包经营权流转困境

农业土地产权分为所有权、承包权和经营权三种。所有权归村集体所有,承包权归农户所有,经营权放开。农村土地流转是指土地使用权流转,其实就是指拥有土地承包经营权的农户,将其土地经营权流转给其他农户或经济组织。③我国农村土地流转问题,阻碍了土地问题主要表现在以下几个方面:

(一)陈旧观念束缚,给农村土地流转带来了障碍

有些农民单纯地执着朴素的小农意识,认为种地种粮是农民的天职,只要有了土地,生活就有了保障,所以不愿意转出土地经营权,这严重影响土地流转的进程,不利于农业现代化的实现。

(二)流转机制不健全,为矛盾纠纷埋下隐患

一是缺乏规范的市场化运作机制;二是缺乏档案管理及建卡登记制度,致使土地流转工作不够规范。在农村不少地方,土地流转现还处于农民私下自发状态,操作随意性强,也没有全面地进行登记备案,致使相关部门难以掌握土地流转的真实情况。三是缺乏完善的农村土地流转服务体系。四是缺乏农村土地流转矛盾纠纷排查制度,无法及时发现问题,导致纠纷问题解决难。

(三)农村土地流转操作不规范,导致了实施土地流转的难度进一步加大

一是农村土地流转程序不规范。二是流转后的土地“非粮化”问题。近些年来,在经济效益的强烈导向下,一些流转后的土地用来种植蔬菜和水果,这些经济效益较高的农业生产用地成为了目前土地流转的主要流出方向。④

三、土地承包经营权流转的法律完善

(一)完善农村土地流转法律体系

一是完善关于农村土地流转的法律法规。在立法方面,制定包括土地流转申报、审批、登记,流转合同签证、兑现,流转合同纠纷调解、仲裁以及日常监管等方面的规章制度,从而改善我国土地流转多个环节处在无法可依的局面。同时,结合实际情况,完善法律法规中界定不严明的条文,力求做到完整具体。二是规范农村土地流转合同,明确土地的农业用途、流转形式、土地的位置和面积、流转的价格及支付方式、流转年限和双方责任权利关系等,把农村土地流转纳入法制化轨道。

(二)充分认识完善农村土地流转相关法律法规的意义

法律赋予了农民土地使用权,但随着社会的发展以及现有法律法规的缺失,这就阻碍了土地流转的进程。当下土地流转过程中的问题日益凸显,使得我们必须充分认识到完善农村土地流转相关法律法规的意义。

1. 完善农村土地流转相关法律法规是土地改革全面持续发展的客观要求

土地流转机制不健全、操作程序不规范等土地流转问题都亟需相关法律法规出台予以规范解决,保障和促进土地流转的健康有序发展。

2. 完善农村土地流转相关法律法规是妥善解决各种突出矛盾的紧迫要求

当前,我国土地流转发展尚处于初级阶段,是可以大有作为的重要战略机遇期,必须紧紧抓住和用好;同时也是一个过去不曾有过的各种矛盾多发、集中和交织叠加的矛盾凸显时期。土地关系着农民的切身利益,这就要求我们必须通过立法妥善调整和处理各种社会关系、利益关系,充分调动各方面积极性;善于在制度范围内、在法治轨道上,有效应对和化解社会矛盾,促进社会公平正义。因此,为有力地推动和保障土地流转的顺利进行,有力地维护和发展农民的利益,我们必然对相关法律法规的制定提出新要求和新任务。这就要求我们必须坚持从土地改革的高度,面向实践、面向未来,加强和改进土地流转的立法工作,健全农村土地流转相关法律法规,以便适应发展要求,创造良好的法治环境。

土地改革是中国深化改革的重大命题,也是一个艰难命题。与本文而言,土地改革的走向,与土地流转农民的利益密切相关。本文分析了我过农村土地流转方面法律的缺失,提出只有法律自身的完善,才能更好的解决土地流转中存在的问题,确保农民利益得到应有的保护。

注释

1张斌华.我国农村土地承包经营权流转法律问题研究[D].山西财经大学,2015.

2汪俊仁.农村土地承包经营权流转的困境与突围---兼评物权法中农村土地承包经营权流转[J].北方经济,2009(7).

3赵云香.对农村土地流转乱象的思考[J].经济视野,2014(9).

篇4：农村依法流转土地承包经营权问题的调查研究

关键词：土地经营权；法律法规；海南省

一、农村土地经营权及其法律规制

《中华人民共和国宪法》是土地经营权取得、行使的最高法律依据。关于土地承包经营权纠纷问题，《中华人民共和国物权法》给出了明确的规定：“物权受到侵害的，权利人可以通过和解、调解、仲裁、诉讼等途径解决。”指明了土地承包经营权纠纷解决的法律依据。《中华人民共和国农村土地承包法》第51条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。”

海南省在国家政策以及法律法规框架的指导下，形成了立足自身实际的一系列改革办法和政策，根据国务院3号文件，制定了相应的农村土地经营权工作要点，要求科学推进农村土地流转。海南省把改革重点放在了推进农村土地流转合理化以及集约利用等方面。首先健全农村土地交易制度，明确农村土地流转的主体；其次指导各个地区的基层部门制定相对应的详细的政策规定，完善土地流转的服务体系；再者大力进行整治工作，让农民切实从土地流转经营中受益。

二、农村土地经营权的调查研究

本次调查分别选择位于海南省五个市管辖的五个村庄发放调查问卷，其中海口市发放35份调查问卷，三亚市发放37份调查问卷，琼海市发放36份调查问卷，文昌市发放35份调查问卷，陵水市发放37份调查问卷。本次调查中女性比例为27.2%，男性比例为72.8%，调查对象年龄基本在30岁以上，其中30～35岁的占总人数18%，35～50岁的占总人数的53%，50岁以上的占总人数的29%；其中调查显示，有21%的文化程度为高中及以上，59%的为初中文化程度，剩余的则为小学文化程度，占20%。

三、农村土地经营权存在的问题

1.土地经营权流转主体不明确

《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》曾明确规定农民是土地承包经营权流转主体，任何势力不得加以干预或制止。但是据问卷调查显示，海南省农村在真正的土地流转过程中，农民的流转主体地位不保。存在基层干部不征求农民自身意见，强行流转土地以及剥夺农民知情权及分红的问题，严重阻碍了我国国民经济的发展。

2.土地经营权流转的合同机制不完善

据我们对海南省农村土地经营权问题的调查显示，在海南省的农村有相当一部分农民在流转自己的土地时没有签订书面合同，即使签订书面合同，也存在合同条款模糊，权利、义务、收益等方面不明确的问题。这些不规范的行为很容易造成纠纷，影响经济的发展。

3.收益分配机制不合理

据调查显示，海南省的很多农民在土地经营权流转过程中处于弱势群体，缺乏技术和资金支持，信息比较落后，很难准确地把握好时机，流转土地的租金相对较低，最后难以获得相应的收益。

四、推动农村土地经营权流转的对策建议

1.加强相关法律法规的制定

地方政府要深入贯彻好国家有关农村土地流转经营的政策和方针，同时制定相关的法律法规，为土地流转营造良好的法律和政策环境。同时，加大对农村基层部门的指导监督工作，积极推动农村土地流转工作的进行。

2.明晰土地经营权流转的主体

国家相关法律规定土地流转经营的主体是农民，任何人或者任何势力不得以任何理由横加干涉。地方政府应当切实贯彻执行这一方针政策，明确农民在土地经营权流转中的主体地位，防止出现干涉农民土地经营权流转的现象，保护和尊重农民的主体地位。

3.完善土地承包经营权的合同机制和收入分配机制

完善农村土地经营权流转合同机制和收入分配机制，是实现农民基本权利和合法权益的保证，有利于更好地调节市场，进行土地资源的优化配置。各省也按照规定使用统一规范的农村土地流转合同文本，以及制定合理的收入分配机制，切实保障农民的合法权益。

参考文献：

[1]郭明瑞.关于农民土地权利的几个问题[J].法学论坛，2010（1）.

[2]周子凡.法律视野中的农村土地承包经营权[J].法制与社会，2009（5）.

[3]刘红梅，王克强.浙江省农村土地市场实证研究[J].中国农村经济，2001（2）.

作者简介：王钰，1987年11月出生，2014年毕业于海南大学法学院法律硕士专业，现就职于海口经济学院建筑工程学院。

篇5：农村依法流转土地承包经营权问题的调查研究

一、我国农村土地承包经营权流转的背景或原因

因为务工收入已成为很多农民增收的主要来源，一些通过多年在外务工、经商有了稳定职业的农民，土地的收益已经不能吸引他们留在农村，他们对土地的依赖性日渐减弱，对耕地的投入逐渐减少，难以发挥土地应有的效益。为了避免农田荒芜，许多外出务工农民愿意把为数不多的土地经营权流转出去；另一方面，我国现有7.2亿的农民耕种18亿亩土地，按每户3.65人计算，近2亿农户户均耕地面积只有9亩，不少农业经营者有着较大的土地需求。所以，加快土地经营权流转，成为迫切的现实需求。

2008年党的十七届三中全会明确提出了加强土地经营管理，加快土地经营权流转，推进土地适度集约经营的改革举措，本意是鼓励农地的流转,变分散的家庭经营为规模化经营，以利于农业的发展、提高农民的收入和进入市场的议价能力。这一政策被看作是继“家庭联产承包责任制”后中国农村土地政策的又一次重大变革，从而在推进农业产业化、规模化发展方面被寄予厚望。

二、目前我国土地经营权流转的现状

2009年来我国土地承包经营权呈流转规模加大、流转速度加快之势。从全国范围看，农村土地承包经营权流转已有一定的规模。2009年全国农村土地承包经营权流转面积已达1.5亿亩，超过全国承包耕地面积的12%，全国土地流转面积和流转率同创新高。据数据显示全国土地流转存在如下状况：

（一）全国农村土地承包经营权流转的市场发育呈现出地区间的不平衡。总体差异表现在：

1.南方和东北地区高于华北和西北地区。(南北方差异)

黑龙江农村土地流转面积达到2808万亩、占耕地总面积的18.8%；广东省农村土地流转面积524万亩，占到农村家庭承包面积的18.7。华北地区大部分省市比例都低于8%；其中天津市土地流转比例较高，农村土地流转总面积为73.65万亩，占农户承包耕地总面积的15.5%。西北的甘肃仅为2.4%；

2.经济发达地区土地流转比例较高。（发达地区与欠发达地区）上海54.7%的农村家庭承包土地实现了各种形式的流转，浙江省

土地流转面积633.5万亩，占总承包面积的32.0%，江苏省土地流转面积达1024万亩，占全省农户家庭承包面积的20．5％。；

3.部分农村劳动力转出地区农村土地流转比例较高。

如四川省农村土地承包经营权流转面积达827万亩，占总面积的15.3%安徽省农村土地流转面积589.4万亩，占农村土地承包面积的9.2%。贵州省农村土地流转达223万亩，占耕地面积8.8%。

（二）在农村土地承包经营权流转方式中“转包”占主导地位。农村土地网针对各地区流转方式的数据统计结果显示：“转包”是农村土地承包经营权流转的主要方式。大部分地区通过“转包”形式流转的农村土地占到流转面积的50%左右：“出租”是其次一种流转方式，多数地区在30%左右：“互换”、“转让”和“入股”形式的比例较低。总体而言，流转方式以非正式的交易为主。

然而在实际中，土地流转政策在很多时候被执行者误用甚至错用，不仅农地被强制流转，甚至建设用地也打上“流转”的名义被收回，从而成为地方“土地财政”的来源。这就造就了一批“没有土地、没有工作、没有保障”的三无农民，不仅严重损害了农民的利益，也为很多社会隐患埋下了伏笔。

据《中国经济周刊》的报道，江苏省镇江新区5万多亩良田疑遭强制流转用于搞绿化。当地农民表示，自己的土地大都被“非自愿”流转，大量耕地被流转用于植树。承包费无法满足生活所需，收入水平下降。

三、土地流转的负面影响

（一）宽泛的概念使流转变得很“容易”

鉴于农村土地流转已经成为多数地方的政绩工程，因而地方政府很看重流转规模和流转速度，农村土地流转的这种宽泛定义、宽广范围正好为一些地方弄虚作假、批量化生产土地流转数据提供了方便，例如一些地方政府授意、支持农村土地的使用权在农户之间不断倒手，倒一次记一次流转额，倒几次可能又倒回来了，最后流转规模上去了，但经营格局和规模依旧。

由于流转次数和规模太容易人为操控，因而规划和预测流转规模、流转速度也失去了实际意义。

（二）严格的条件使土地流转走样

我国的农村土地流转始终信守所有权归属和农业用地性质不变的原则，2009年中央一号文件又特别强调农民依法自愿有偿以及农民的土地承包权益和流转主体地位不受侵害的原则。这使得严格意义、符合政策的流转很难实现。

1.土地集体所有权限制。既然所有权性质不变，那么征地就不属于农村土地流转范畴，但一些研究把征地也纳入了流转范围。

2.农业用途限制。限制流转土地的农业用途将把很多有实力和开发能力的业主挡在门外，使农村土地流转的经济价值和发展前途大打折扣。

（三）农村土地流转存在需求尴尬

受营农环境影响，多数地方业主对农业用地的需求并不强烈，相反，城市和工业用地对农村流转土地的需求却非常强劲，但转出去搞非农产业政策又不允许。这样一来，符合流转政策（农业用途）的土地没人要，想要的又不符合政策（非农开发），农村流转土地需求陷入了“两难”尴尬局面。

四、对策建议

农民是农村土地流转的主体，任何组织和个人不得强迫或者阻碍农民进行土地承包经营权流转，这是十分重要和明确的原则。根据各地的经验，政府及相关部门在农村土地流转中应积极做好以下几个方面的工作：

（一）是抓好宣传，让广大基层干部和农民群众准确掌握有关农村土地流转的法律政策精神，依法规范实施流转。

（二）是加强流转规范管理和服务。重点是实施流转备案制和合同制，准确掌握流转动态和信息，指导流转双方依法建立规范的流转关系；探索建立健全流转机制，提供全方位流转服务。

（三）是健全流转纠纷调处机制，及时受理和调处流转纠纷。

（四）是因地制宜为土地流转创造条件。重点是搞好农业基础设施和农田基本建设，有条件的地方在不增加农民负担的前提下组织开展土地整理，改善生产条件，为农民流转土地和提高土地流转收益创造条件。财力许可的地方还可将流转补贴列入支持农业发展项目。在农村土地流转中，要切实防止和纠正乡村组织及相关部门的错误行为：

（一）是违背农民意愿强制推行土地流转和土地集中；

（二）是盲目对农村土地流转强行定指标、压任务；

（三）是侵占农民土地流转收益；

（四）是改变土地农业用途违法搞非农建设。

在土地流转中，必须依照《农村土地承包法》和中央有关政策规定进行，坚持依法、自愿原则。绝不能脱离实际盲目追求规模经营的速度和规模，人为定指标、求速度，违背农民意愿，强行推动土地流转。都必须充分尊重农民的主体地位，决不能违背农民意愿强制推行。

四．土地承包经营权的流转

第三十二条 通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。

第三十三条 土地承包经营权流转应当遵循以下原则：

（一）平等协商、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转；

（二）不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途；

（三）流转的期限不得超过承包期的剩余期限；

（四）受让方须有农业经营能力；

（五）在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。第三十四条 土地承包经营权流转的主体是承包方。承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式。

第三十五条 承包期内，发包方不得单方面解除承包合同，不得假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权，不得以划分“口粮田”和“责任田”等为由收回承包地搞招标承包，不得将承包地收回抵顶欠款。

第三十六条 土地承包经营权流转的转包费、租金、转让费等，应当由当事人双方协商确定。流转的收益归承包方所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。

第三十七条 土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，当事人双方应当签订书面合同。采取转让方式流转的，应当经发包方同意；采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案。

土地承包经营权流转合同一般包括以下条款：

（一）双方当事人的姓名、住所；

（二）流转土地的名称、坐落、面积、质量等级；

（三）流转的期限和起止日期；

（四）流转土地的用途；

（五）双方当事人的权利和义务；

（六）流转价款及支付方式；

（七）违约责任。

第三十八条 土地承包经营权采取互换、转让方式流转，当事人要求登记的，应当向县级以上地方人民政府申请登记。未经登记，不得对抗善意第三人。

第三十九条 承包方可以在一定期限内将部分或者全部土地承包经营权转包或者出租给第三方，承包方与发包方的承包关系不变。承包方将土地交由他人代耕不超过一年的，可以不签订书面合同。第四十条 承包方之间为方便耕种或者各自需要，可以对属于同一集体经济组织的土地的土地承包经营权进行互换。

第四十一条 承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源的，经发包方同意，可以将全部或者部分土地承包经营权转让给其他从事农业生产经营的农户，由该农户同发包方确立新的承包关系，原承包方与发包方在该土地上的承包关系即行终止。

第四十二条 承包方之间为发展农业经济，可以自愿联合将土地承包经营权入股，从事农业合作生产。

篇6：农村依法流转土地承包经营权问题的调查研究

仪征市检察院在办理土地承包经营权合同纠纷申诉案中发现，当前农村由“代耕”、“代种”等土地承包经营权流转不规范行为引发的纠纷案件呈多发态势。此类案件牵涉面广，社会影响大，政策性强，潜在的群访、急访、缠访风险较大，亟需引起高度重视。

一、案件特点

1．纠纷具有普遍性、群体性。经走访调查发现，土地“代耕”、“代种”情况在各乡镇均普遍存在，涉及人数众多，范围较广，且通常发生在同村乡里或本家亲戚之间，若处理不当，将直接影响到农村的和谐稳定。

2．案件处理难度大。此类案件涉及农民的根本利益，当事人情绪对抗激烈，案件进入诉讼后时间跨度长，最终以判决方式结案，调解结案的较少，不利于当事人关系的修复。

二、纠纷原因

1．受国家对“三农”政策调整的影响。税改前农民在土地上的收入甚微，许多人纷纷选择外出打工，留在家里的劳动力不足以耕田种植，于是出现大量的田地抛荒，相关部门就鼓励外出打工的土地承包经营权人将土地转给他人耕种。税改后不仅农业税减免，而且国家为鼓励农民种粮，给予补贴以作奖励。农业收成好，粮价上涨，使得农民感觉到种地有利可图，于是土地承包经营权人想收回土地，而实际耕种人不愿意退还，由此引发纠纷。

2．土地流转程序不规范。由于目前农村土地流转基本处于自发状态，缺乏政府和有关部门的规范、监督和指导，导致土地流转中的失范问题比较普遍，“代耕”、“代种”只有口头约定，即使有流转协议的，也是条款不齐全，权利义务不明确，当事人大多私下协商，不到发包方进行备案。

3．权属登记工作不到位。各乡镇在登记土地承包情况时，未严格区分“土地承包经营权人”和“实际耕种人”，造成土地承包经营权属不明。如在夏有珍与新城镇三将村委会、屠庆柱土地承包经营权纠纷申诉案中，夏有珍2000年将户籍迁入仪征市，户口性质转为非农，对原有承包地不再耕种，由屠庆柱耕种，但该村1998年－2001年种田农业承包合同资金上缴归户表、情况明细均记载夏有珍仍是土地承包经营权人，致使夏有珍长期信访。

三、对策和建议

1．完善规范二轮承包。对照土地承包经营权原始登记底册，对现有土地承包归户清册和农户土地承包基本情况表记载错误的予以纠正。在以后的土地承包情况调查中，进一步细化土地承包归户清册、农户土地承包基本情况表，登记中要注重严格区分“土地承包经营权人”和“实际耕种人”，做到对土地承包经营权的经营现状了解全面。

2．加强法律法规宣传。通过宣传、走访等方式，及时告知农户《中华人民共和国农村土地承包法》中关于土地承包经营权流转的相关规定，增强农户法治意识，在土地流转过程中签订相关书面合同，明确流转内容，保障自身合法权益。

3．建立多元化的流转纠纷解决机制。土地流转纠纷的政策性强，牵涉面广，为切实保障当事人权益，合理分流纠纷，及时调解纠纷，缓和社会矛盾。在有效发挥法律救济渠道的同时，积极探索其他纠纷解决机制，力争将矛盾纠纷解决在萌芽状态。

4．建立完善农村土地流转指导监督机制。十八届三中全会提出的鼓励承包经营权在公开市场上流转、发展多种形式规模经营的政策，对搞活农村经济、增加农民收入有重要的指导意义。但在农村农民法律意识尚为欠缺的现实环境下，政府和相关组织机构应承担起指导和监督的职责，切实维护农民的合法权益。

市农工办答复意见：