我国农村土地承包经营权流转中的法律问题探析

2022-09-11

农村土地问题是我国发展和改革的重点, 土地承载着千家万户的目标诉求和社会各阶层的利益纠葛。20世纪50年代的土地公有制并没有让农民的利益得到最佳的分配, 农民的积极性也并未得到最大限度的提高, 农业生产不足也严重影响了中国经济发展的步伐。发展到后来, 有家庭联产承包责任制, 这是20世纪80年代我国在农村推行的一项重要改革, 也是农村土地制度的重要转折。从1978年开始, 人民公社制度逐渐被联产承包责任制所取代, 农民开始承包土地, 为期15年。36年来, 家庭承包责任制极大解放了农业生产力, 带动了国家的经济发展, 但是一家一户的分散经营, 效率确实比较低下, 农户投资能力也不强, 市场环境日益复杂的今天, 分散经营毕竟不能抵抗巨大的风险, 如此一来, 也很难达到现代市场经济对农业的要求。实行农村土地流转和适度规模经营, 是解决上述问题的根本途径。

一、土地承包经营权流转的概念

土地承包经营权流转, 于1995年提出, 具体是指通过承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式的流传。在这个过程中, 农村土地所有权的权属性质、主体种类以及农业用途并没有改变, 只是土地承包经营权人依法将使用土地的权利部分转移给他人。土地承包经营权是现代农业发展的产物, 是农业改革的成果, 也是农村土地利用效益提高的必然结果。在农村土地承包经营的关系中, 也极大丰富了土地承包及经营权的内涵。

我国于2003年3月1日开始实施《农村土地承包法》, 于2005年3月1日施行《农村土地承包经营权流转管理办法》, 这些法律文件对农村土地承包经营权流转的原则、方式、合同、程序、管理、纠纷解决途径等多方面都做出了较为具体的规定, 以此来保障农民的利益。然而, 在这个过程中, 由于法律的不全面以及滞后性, 导致在现有的法律制度中, 农村土地承包经营权流转仍有不尽完善之处, 这些不足之处也抑制了农村土地承包经营权的有序规范快速流转。

二、我国农村土地承包经营权流转相关法律制度中存在的不足

(一) 农村土地所有权主体虚化

法律规定了农村集体土地的所有权是属于农民集体的, 然而对于“农民集体”的概念却存在分歧, 法律也并未对“农民集体”的组织形式和程序进行明确的规定。作为农村土地所有权的主体, 农民集体应该具有不同于个体的“群体”意思形成和表达机制。①然而农民集体所有的土地, 在现实生活中往往成为行政管理单位的“土地”, 最明显的就是村委会对农民的土地进行集体管理的过程中利用手中的权力随意调整土地, 或者强制进行土地流转, 损害农民的利益, 导致农民集体所有的土地权名存实亡。完善我国的农村土地所有权主体制度, 建立村民委员会行使集体土地经营管理权的监管机制是减少农村土地承包经营权的非法流转给农民带来的利益损害。

(二) 农村土地承包经营权流转的法定方式过少

土地是一种巨大的资源, 然而可以流转的土地毕竟是有限的, 如何在防治现有的耕地不被滥用之余提高土地的使用效率, 这是我们需要思考的问题。从农村土地承包经营权流转的方式上考虑, 目前我国法律规定的农村土地承包经营权的流转方式有出租、转包、互换、转让等几种方式, 法定的方式仍是过少的, 这也在很大程度上限制了农村土地承包经营权有效的流转。本着土地资源充分利用的原则, 应该增加农村土地承包经营权的流转方法, 提高农民现代化使用土地的水平和能力, 让土地为农民创造更多的利益。是否可以考虑在现有的家庭承包的土地承包经营权的流转方式中添加抵押和入股两种方式, 以此来增加土地的使用效率。

(三) 农村土地承包经营权流转的程序不规范

我国目前农村土地承包经营权流转的程序不规范体现在土地流转常常处于无序状态, 法定程序很少人去遵守, 法定手续也不是每个人都去履行。比如说在很多地方都没有建立农村土地流转市场, 市场的缺乏, 相关部门的不履行和不重视, 导致土地承包经营权流转的信息相对闭塞, 土地价格、流转对象等信息的不够流畅也影响到农村土地的流转速度和土地资源充分高效地利用。

三、完善农村土地承包经营权流转相关法律制度建议

(一) 明晰农村土地所有权主体

明晰农村土地所有权地位, 是有效减少农民权益受到侵害的主要途径。为了避免乡一级等将农民土地所有权滥用, 应不允许其拥有农村土地所有者的主体地位, 而只是让其履行部分职责, 减少因与农村集体土地利益相关的联系。此外, 村民代表大会应该作为有效行使农村土地所有权的组织, 代表广大农民, 集体行使集体土地所有者权利, 以此来积极维护农民的切身利益。

(二) 增加土地流转的法定方式

如前文所述, 土地承包经营权流转中的法定方式过少会限制土地的使用效率, 也没有使土地资源得到更充分地利用。实现农业规模化生产, 进一步解放农业生产力, 目前农村土地承包经营权流转的方式还是不够的, 可以考虑增加入股和抵押的方式。入股是指将土地承包经营权作为股权, 通过家庭承包的方式来积极利用土地资源, 让农民自愿入股, 从事农业生产经营。按照入股的资产类型可分为土地承包经营权折价入股、酬劳折资入股和土地入股合作制三种。②此外, 农民还可以将土地流转经营权进行抵押贷款, 通过抵押的方式进行融资, 不仅可以促进土地流转的速度和效率, 还可以实现农村土地的规模化经营。

(三) 规范流转程序

规范农村土地承包经营权流转的程序, 可以保证土地流转的过程公平与正当性。首先, 农村土地承包经营权流转必须是建立在双方自愿平等的基础上的, 不管是出让方还是受让方, 双方自愿达成土地承包经营权流转的期限、用途、使用方式、付款等等。其次是土地承包经营权的出让方在出让之前需要向村委提出流转申请和要求, 被查实真实性并报备上级政府同意之后, 相关人员审查受让方的资格、条件之后, 才可以签订农村土地流转合同, 办理登记手续。

此外, 服务监督机制的建设可以对农村土地承包经营权流转过程中的诸多事项进行跟踪监督, 并且还可以明确各部门的工作职责, 增强人们对规章制度的执行力。目前我国的法律法规并没有对农村土地承包经营权流转的服务机构建立明确的监督机制, 对于农村土地承包经营权流转和交易的过程也没有做出具体的管理权限设置, 监督职能和管理权限的模糊, 势必会造成农村土地承包经营权监管中服务不到位、农民权益受到侵害以及农村土地承包经营权流转市场的混乱等现象。服务监督制度的设立还需要健全问责制度, 这样可以将在农村土地承包经营权流转的管理过程中出现不履行规定职责的部门或者个人予以问责, 提高相关人员和部门的执行力。

摘要：家庭联产承包责任制的施行, 在很大程度上解决了农业劳动激励不足的问题, 也极大促进了农业生产力的发展, 将农民的生活水平提高到另外一个层面。土地承包经营权的获得, 为农民的生活提供了基本的保障。土地流转作为农村土地承包经营权制度的核心, 在现实过程中产生了农村土地所有权主体虚化、农村土地承包经营权流转的法定方式有限以及流转程序不规范等法律问题。这些问题的解决可以有效维护农民的切身利益, 对缓解“三农”问题也有一定的帮助。

关键词：农村土地,土地承包经营权,流转,法律问题