信访与涉诉信访法律探讨论文

摘要：人民信访是形成于中国现代社会的一项具有中国特色的制度。近年来涉诉信访案件的总量较大，使其在保护公民利益的同时，也为司法工作带来不小的压力和困难。本文中笔者就信访机制的运行现状、制度缺陷以及改革途径做相关探讨。下面是小编整理的《信访与涉诉信访法律探讨论文(精选3篇)》的相关内容，希望能给你带来帮助!

信访与涉诉信访法律探讨论文 篇1：

涉诉信访法治化的路径选择

摘 要：涉诉信访已成为困扰我国司法与行政的一大顽疾，解决的根本在于将其纳入法治的轨道。重塑涉诉信访，首先要从“权限”和“程序”两个方面对其进行规制，规范信访机构的受理与处理行为；其次要对现有的“四级两审”诉讼制度进行改革，完善法的可诉性；最后，构建真正的以司法独立为根基的多元纠纷解决机制，彻底实现当事人的息诉罢访目的。

关 键 词：涉诉信访；法治化；四级两审；可诉性；纠纷解决机制

收稿日期：２０１１－０９－０２

作者简介：李延舜（１９８１—），男，山东莱芜人，河南科技大学法学院讲师，法学硕士，研究方向为法理学。

基金项目：本文系河南省教育厅人文社会科学研究项目“‘涉诉信访’与‘衡平法’的比较研究”的阶段性成果，项目编号：２０１１－ＱＮ－００３；河南科技大学青年科学基金项目“‘涉诉信访’与法治研究”的阶段性成果，项目编号：２０１０ＱＮ００２８。

涉诉信访在信访浪潮中的异军突起是三种因素共同作用的结果：第一，传统文化中的人治思想和“清官”情节。涉诉信访最早可追溯到封建时代的“击鼓鸣冤”、“拦御驾”，民众把解决纠纷和沉冤得雪的最终希望放在“明君”和“清官”身上，把他们当成救世主；第二，司法环境不好、诉讼制度不完善。社会一方面赋予法院解决纠纷的功能，另一面又对它不信任，不赋予它以独立的地位，事实上也不赋予它的判决以最后、最终的性质。［１］这就将法院置于非常尴尬的境地。再就是目前三大诉讼法规定的两审终审制度不够完善。一方面因为两审终审和四级法院的关系，很大一部分案件都在地方法院终结了，地方法官的业务素质和司法腐败也造成了当事人对案件审理结果的不满意；另一方面，三大诉讼法没有对当事人的申诉权利给予实质性的限制。特别是对申诉次数没有给予明确限制，在实践中，即使当事人的权利义务有终审判决固定下来，但在事实上仍处于不确定状态，这容易使当事人产生始终都有申诉改判的机会这一念头，不肯息诉罢访，当事人随时有可能提出申诉而进行再审或调整，涉诉由此产生。应当说，现存的两审终审加无限上诉审的诉讼制度设计，事实上是中国的司法审判缺乏真正的终结制度，这是造就顽固性涉诉信访的制度性因素；［２］第三，当前我国处于社会转型期，不同阶层间日益拉大的差距造成了社会主体间利益纠纷的“井喷”，同时多元化纠纷解决机制不完善，单纯的倡导型“和谐社会”不会自然成就，依靠民众的大度、宽容并不能持久地化解纠纷。“先有好篱笆，后有好邻居”，只有先把群众间的利益关系理顺了，才能使之和谐相处。因此，在以诉讼为典型的不完善的纠纷解决机制的前提下，涉诉信访作为一种成本低廉、形式多样又有时间保障的权利救济方式即应运而生。

涉诉信访的大量涌现给法治带来了困难，治理日趋严峻的涉诉信访问题将是一个长期而庞杂的社会系统工程，需要整个社会制度的和谐有序，需要树立法治权威、形成法治意识，需要建立完善的多元化纠纷处理机制。带有浓厚的行政与政治色彩的涉诉信访处理模式，有违法治精神和审判的内在要求。虽然借助政治和行政手段的确能高效化解一些社会纠纷，但这种非常规性机制只能是权宜的应对之策。其频繁使用往往会形成“小闹小解决，大闹大解决，不闹不解决”的思维定势。

一、涉诉信访法治化的必然性

１９９５年，国务院颁布了我国第一部《信访条例》；２００５年，国务院修订并颁布了新的《信访条例》；２００７年，中共中央、国务院下发《关于进一步加强新时期信访工作的意见》；２００８年，国家监察部等三部委公布《关于违反信访工作纪律处分暂行规定》；２００９年，中共中央办公厅、国务院办公厅又联合转发了《关于领导干部定期接待群众来访的意见》、《关于中央和国家机关定期组织干部下访的意见》、《关于把矛盾纠纷排查化解工作制度化的意见》等三个文件；２００９年中央政法委公布《关于进一步加强和改进涉法涉诉信访工作的意见》；２０１０年２月最高人民检察院发布《关于深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法的实施意见》；２０１０年１２月１日最高人民法院制定出台了《人民法院涉诉信访案件终结办法》。这一系列规范性法律文件的颁布表明我们国家已将有关信访法规纳入了重要的议事日程。辩证地看涉诉信访，一方面，它是“人民当家作主”和民主政治的体现；另一方面，它也给司法权威造成了极大的损害，背离了建设社会主义法治国家的理念。

历年来，尽管全国政法机关对涉诉信访多次进行集中整治，２０１０年还同时开展了“涉法涉诉信访积案清理”活动和“百万案件评查”活动，旨在一手抓积案化解，减少信访“存量”，一手抓源头治理，控制信访“增量”。 “两高”和其他政法机关也积极出台相关举措落实两项活动。例如：最高人民法院出台《涉诉信访统计通报考评工作规定（试行）》，将考评结果作为评价地方法院年度涉诉信访工作成效及审判工作科学发展的重要依据，并在年底前集中开展行政案件申诉上访专项治理活动。地方如河北省政法机关建立涉法涉诉联合接访服务中心，实行“一站式”接访、“全程式”督办的联合接访。但这样的举措效果未必值得期待，原因在于：一是信访积案难以处理。以２０１０年最高人民法院开展的行政案件申诉上访排查治理活动为例，仅靠法院一己之力根本无法处理行政错案，问题的化解有赖于司法改革的深入，尤其是司法独立性的保障；二是信访新案层出不穷，而这又受制于社会公平正义的程度。不过，地方探索的政法机关协作联合接访机制，或有利于缓解信访人四处奔波的负累、提高效率、落实责任、促进信访终结，但联动机制的形成和运作势必更多依赖政治力量，也可能不利于司法机构依法独立行使司法权。［３］信访终结制度看似可以化解缠访、重复上访等问题，但信访不可能真正被终结，因为信访并非终局性的纠纷解决机制，信访人的申诉权不会因“信访终结机制”而消失，在“维稳”政治任务的压力下信访更难以实现“案结事了”。任何形式的信访终结制都不过是一厢情愿。问题的彻底解决需真正实现社会的公平正义，并从根本上改革信访制度；否则，浙江乐清上访村长钱云会之死、北京安元鼎“黑监狱”截访、赵连海被判寻衅滋事罪之类的事件将会不断出现。［４］

本应是一种柔性扶助制度的信访，事实上却与其他主要救济制度分庭抗礼，成为最后一种救济方式，而且被视为优于其他行政救济甚至国家司法救济。一旦信访以权利救济为主要目的，就会形成“信访不信法”的社会影响。信访量激增反过来又让“权威者对信访问题的权力干预有了合理性和必要性，而权威者的可亲近又在某种程度上大大增加了上访者的信心和期望。在这种相互博弈的过程中，信访日益成为了以补充甚至替代司法的纠纷解决方式，尤其是在社会贫弱者那里更是如此”。［５］可见，不能从根源上解决涉诉信访问题，一切举措都是“权宜之计”。唯有将涉诉信访纳入法治的轨道，从“权限”和“程序”两个方面对涉诉信访进行规制，在思想文化上重视司法的权威，在制度上加大司法改革的力度，才能真正解决涉诉信访问题。

二、从“权限”和“程序”两方面重塑涉诉信访

要重塑涉诉信访，首先要准确定位涉诉信访的性质和功能。目前，我国的信访制度已泛化为公民、法人或者其他组织向各级、各层次的专门信访部门和各级人大、政府、法院、检察院及其所属的信访部门反映情况、提出意见、建议，主张权益并要求有关机关予以处理的综合性活动。涉诉信访的独特之处在于其与法院诉讼活动的关联性，它针对的是人民法院审判和执行案件的行为或者结果，信访的原因是当事人认为通过已行或将行的法律途径没有或无法保障其权益或实现其要求，故而通过信访寻求法律外的解决途径。［６］涉诉信访的权源来自宪法，宪法规定我国公民享有批评、建议、申诉、控告、检举的权利。批评建议权是公民参与社会治理和国家管理的权利；申诉、控告、检举权既是一种监督权又是一种诉权。换言之，信访具有混合权属的性质，它既是一种公民参政议政权，又是一种监督行政权，也是一种诉权。涉诉信访在严格意义上应归为诉权，只是这种诉权的行使不当，因为它没有在法律的程序范围内行使。

在法治的国度里重塑涉诉信访，离不开两个方面，一为权限，二为程序。

所谓权限，包含两层内容：一是什么样的部门具有处理、解决涉诉信访问题的权力。根据《信访条例》，从中央到地方，各级党委、人大、政府、县级以上各级人民代表大会常务委员会、人民法院、人民检察院及相关职能部门甚至包括高等院校，均设有自己的信访机构。正因如此，各部门并未形成统一的协调机制。面对大量的群体性信访或矛盾激化的各类个体信访，一边是领导的督促和考核业绩的压力，另一边是群众的埋怨，信访机构在“无正名”的制度中不堪其累，尤其是一些基层的信访机构在问题处理中甚至采取了妥协、哄骗、强压、截访等手段，致使信访问题的解决形成恶性循环。虽然《信访条例》试图将涉诉信访排除在调整范围之外，但由于信访基本制度框架将各类信访均纳入“大信访”格局，也使得涉诉信访难脱窠臼。笔者认为，解决之道在于改革现有的为数众多且效率低下的信访机构，应考虑撤销行政部门内部的和各级党委、人大以及其他非权力机关内部的信访机构，设立专门的、统一的信访机构，赋予其相对独立性，令其专门负责接访事务。考虑到司法权的独立性、人大的超然地位以及人大对司法权具有监督的职能，统一的涉诉信访机构由人大领导、司法机关参与最好，且该机构的层级最好为省级，省级以下不再单独构建。这样，我们应将立案庭、监察部门、督办部门整合为专门受理信访案件的委员会，形成统一领导、部门协同、统筹兼顾、各负其责的大格局。同时，实行信访机构直管，把目标放在解决问题、救济权利、找出违法行为上，赋予其法定调查权、责令被信访的院、庭作出书面报告权、公开调查报告权。这将有利于信访资源的统一配置，既能够使信访机构相对独立，也能够保证信访的公正与效率。［７］此外，还要将涉诉信访机构的工作与问责制相结合，明确信访机构和信访事项办理机构在交办和督办过程中的具体法律责任。如《四川省信访条例》草案在全国首次提出行政问责制，直接授予信访机构对办理机构人员处分的建议权。山东省济南市也于２００９年２月出台了《济南市信访工作责任追究办法》，对信访突出问题及群体性事件处理过程中应予追究责任的事项专列一章进行了具体规定，并明确了责任追究程序。［８］二是有权处理涉诉信访问题的部门对什么样的事项具有“管辖权”以及具有怎样的权能。虽然我国各级各类信访机构名义上承担着监督、解决争议、听取民声、反映民意、权利救济、维护稳定等社会责任，但信访机构系附属于所在机关的内设机构，事实上并不具有行政职能，也不具有独立处理问题的权力，甚至也不是单独序列的国家机构，所以它只能承担“上传下转”的程序性功能，不可以也不可能解决本应由负有一定职责的国家机关办理的社会事务。［９］由此，必须要对群众上访的事项进行分类。科学划分信访事项的类型，是信访活动走向高效有序的重要保证，也是重塑司法权威，保障审判独立的基本前提。具体而言，区分信访事项类型的目的和价值在于：一是有利于科学界分我国信访体系和司法体系的职责范围和职能管辖。这关系到信访体系和司法体系的职能分工，可以建构法治化的政策工具和价值尺度，最终从制度上理顺信访体系与司法体系的相互关系，明确谁该管什么、不该管什么；还关系到如何加强信访体系的业务制度建设、信访专业队伍建设和信访组织制度建设等重大问题。二是有利于公正、高效地规范“重访”或涉诉信访的法治化终结问题，有利于维护司法裁判的权威性和终局性，有利于维护高效严明的信访工作秩序。可诉的涉诉信访事项是指依据现行的程序法和实体法规范，可以且能够通过诉讼程序获得救济的事项，或者信访人的信访事项已经依法进入司法诉讼程序审理、但在尚未审理终结前基于对司法机关的公正性产生疑虑而另行通过信访渠道寻求救济的相同事项；不可诉的信访事项是指按照现行实体法和程序法规定，尚无法进入司法诉讼程序获得救济的信访事项。这类信访主要集中于公民的政治参与和社会监督领域，多属于行使政治与公民权利的范畴。［１０］对于可诉的必须要依法纳入司法程序，对于不可诉的信访部门要坚决予以拒绝，对于民众无理缠访的，必要时候要予以治安处罚，只有这样，才能改变目前混乱的涉诉信访局面。

所谓程序，也包含两个方面：一是对比较严重的群体性事件和个案建立信访听证程序。由于涉诉信访制度并无专门程序，法院对信访申诉应如何进行审查未设立严格的程序规范，导致法院对涉诉信访的复查活动因无明确规范而处于无序状态，听证制度在这方面可以起到弥补的功效。［１１］信访者的目标在于通过信访使得司法权力能够重新启动以实现权利救济，因而涉诉信访制度与审判制度存在内在关联。涉诉信访的制度化改造路径在于将其与审判制度接轨。建构信访听证程序，能最大限度地保障当事人的合法权利、维护司法的公正性，以及消解当事人无理缠访的心理预期。除此之外，听证程序对于解决群体性事件更是具有得天独厚的优势，将“民主性”发挥到最大限度。听证程序应公开透明、方便高效，充分满足当事人解决问题的愿望。二是将涉诉信访终结程序落到实处。“一些诉讼案件当事人对于几年前、十几年前甚至几十年前生效的裁判仍然申诉不止；各级机关对于经过几次、十几次、几十次处理过的涉诉信访，还转交给法院复查、再审，司法资源遭受极大浪费。司法权威性、终极性受到严重冲击，其示范效应又促使涉诉上访愈演愈烈，乃至直接影响到社会和谐和国家权威。”［１２］涉诉信访终结程序的落实需要确立无理信访标准，对无理信访（或称恶意信访）行为规定明确的终止制度，改变目前对涉诉信访处理乏力的局面。使信访既能反映群众的呼声，又不至于被滥用。具体而言，对于经听证程序确定为无理上访的，“由所涉及的审判庭提供原审、再审或复查的有关法律文书、申诉材料、历次复查情况、息诉工作记录、案件综合报告等资料，送交立案庭建立信访人员档案。由立案庭将审理结论在接待场所公之于众，并将相关材料报上级法院、党委政府信访工作机构，终结涉诉信访程序。终结涉诉信访程序后，不再就其申诉立卷复查或回函答复，只做一般性的接访息诉工作。”［１３］

“正是程序决定了法治与恣意的人治之间的基本差别。”［１４］（ｐ３）因此，重塑我国的涉诉信访制度，必须要将其纳入法治的轨道，遵守程序至关重要。

三、改革现有的“两审终审”制，完善法的可诉性

我们目前的审判程序是四级法院、两审终审，这样的诉讼模式造成了两个问题：一是很大一部分案件在地方法院就被审理终结了。这在目前我们法官整体素质不高的情况下，导致了当事人对案件的判决并不认同。而面对一个得不到心理认同的生效判决，当事人选择上访就“天经地义”了。二是现存的审判制度在两审终审外，还有申诉和再审程序，特别是对申诉次数没有给予明确限制。在实践中，即使当事人的权利义务有终审判决固定下来，但在事实上仍处于不确定状态，这就给了当事人一个暗号：只要不停地申诉、上访，案件就有再审的可能。这样的制度设计使得我国的司法审判没有真正的终结程序。

改革现有的“四级两审”诉讼制度有两种途径：一是实行三审终审制。所谓三审终审制，是指一审案件当事人认为二审法院对其上诉案件作出的改判系错误判决，可在一定期限内通过二审法院请求再上一级法院对该案进行第三审的一种特别的审级制度。目前世界上的大部分国家都是实行三审终审，而事实上我国在建国初期就曾在部分地区实行过三审终审。在三审制架构下，给予某些争议大的案件三次司法救济的机会，有利于确立司法的权威，同时也有利于平息当事人的诉讼意愿，有利于纠纷在法院内获得解决。且第三审只是作为法律审的终审，专就下级审法院裁判之解释适用法律有无违背法律为审理，不再审理事实是否有错误。二是承认飞跃上诉制度。上诉制度的本质在于赋予当事人的程序选择权，即尽管在审级上实行两审或三审终审，但并非每个案件都必须经历两次或三次审理才能获得终审判决，对是否进入第二审或第三审程序的选择应由当事人自主决定。例如：德国《民事诉讼法》第５６６条之一规定：“对于州法院所为的第一审终局判决，可以依照本条规定，越过控诉审，直接提起上告。越过控诉审，须经对方当事人同意。表明同意的书面陈述，应附于上告状中；这种陈述也可以由第一审的诉讼代理人为之……提起上告和表明同意，视为舍弃控诉审的上诉。”日本《民事诉讼法》第２８１条、第３１１条规定，在当事人达成共同提起上告而不提起控诉协议的情况下，对地方法院的判决，可以直接向最高法院提起上告；对简易法院的判决，可以直接向高等法院提起上告。我国台湾地区２００３年１月修订“民事诉讼法”时，为发挥第三审法律审的功能，增设飞跃上诉制度，明定当事人对于第一审法院依通常诉讼程序所为之终局判决，就其确定之事实认为无误者，得合意迳向第三审法院上诉，以节省劳费，使案件得以迅速确定（见增订第４６６条之四）。

在涉诉信访所需要的司法改革中，除了改革现有的四级两审体制外，还有一个重要的方面就是完善法的可诉性，其实质就是扩大法院的受案范围。

法的可诉性是指法所必备的为了判断社会纠纷的是非而使纠纷主体可诉求于法律公设的判断主体的属性，它是法的基本属性之一。这一概念内含着如下要点：首先，法的可诉性所指向的对象是社会纠纷。……社会一旦止息了纷争，则法律存在的理由尽失。然而，社会纠纷的存在是必然的，这既取决于事物之矛盾本性，更取决于人的社会性与个体性之二元存在。这种社会冲突的必然性既是法律可诉性之必要性前提，同时，法律可诉性的设定也为社会冲突和纠纷提供了解决方式。一旦可诉的法律建立，则曾是法律创立之前因的社会冲突便成为法的可诉性所要解决的对象。其次，法的可诉性的实现前提是纠纷主体的自愿选择。所谓法的可诉性缺陷是指在国家法律中不可诉现象的大量存在。在我国的现行法律中，大量法律具有不可诉性，这首先表现在一些公法中，具体说来，一方面，在学理和宣传中被称之为“根本大法”、“治国安邦总章程”的宪法就不具有可诉性。［１５］（ｐ１７３）……宪法的不可诉性又引致了一系列宪法的关系法律之不可诉性，如“民族区域自治法”、“国旗法”等等；另一方面，在我国现行的行政实体法中，有关权力条款和责任条款不相匹配，其基本性质是建立在“管理论”基础上的“管理法”而不是“控权法”，因此，大量行政法律亦具有不可诉性，从而使这些法律成为行政机关操纵的工具，而无法成为司法机关判断是非的准则；再一方面，凡规范公权主体的法律，如各种组织法、法官法、检察官法等等，除涉及有关刑事责任者外，其余规定皆不具可诉性。不仅在公法中存在着严重的不可诉性，即使可诉性程度较高的私法，由于立法自身的冲突和缺陷，尤其立法中原则性有余，系统化不足现象的存在，以及政策与法律的冲突等都直接抑制了私法的可诉程度，影响了诉讼的实现。［１６］（ｐ１６７－１６９）中国社会科学院研究员于建嵘对进京上访者进行了一次问卷调查，统计显示：在接受问卷调查的６３２位进京上访的农民中，有４０１位农民在上访之前曾就申诉的问题到法院起诉过，其中法院不予立案的竟然占到了４２．９％。［１７］这是一个让人瞠目的数据，诉讼本应是权利救济的最后一道防线和纠纷解决的最终途径，可现实中，想走进法院都不是件容易的事。

法的可诉性缺陷在我国表现得特别明显，一个重要的原因在于我国的行政权强于司法权。 也就是说，把本该由自己行使的权力交由别人，使得我国司法权的独立性和公信力大大降低。由此，民众特别热衷于信访也就不是什么奇怪的事了。有组对比数据可以表明这一点：“涉诉信访与行政纠纷信访之间并没有太多重叠，简单地说，全国每年有４００－５００万件涉诉信访，却只有１０万件左右的行政诉讼。”……“中国的行政诉讼系统其实不难使用。……（行政）诉讼的门槛不高，成功率也远胜于信访。然而民众却依然宁愿选择信访。”［１８］

四、构建法治视野下的多元化纠纷解决机制

不管是何种社会形态、何种社会制度以及何种社会发展的不同阶段，都会存在不同程度的社会矛盾与冲突，因为矛盾是社会发展的原动力。没有了矛盾与冲突，社会就不可能进步。面对纠纷与冲突，国家既要不断强化应急制度建设，更要不断完善常态下的纠纷解决机制。

在法治化的国家里，司法审判是最典型也是最终的纠纷解决模式。所谓法治，正是法的治理，即一切行为都要在法律规则之下，不允许有超越法律的特权存在。２０００年美国总统大选，戈尔和小布什因为佛罗里达州的投票程序问题而产生计票纠纷，最终双方也是通过联邦最高法院解决了此争端。这才是法治的表现，因为法律是公平正义的化身，诉讼的最终目的是使被损害了的公平正义回到原初状态。

涉诉信访因其与审判活动的内在关联，事实上已经承担着解决纠纷的功能，它的目的在于通过司法系统外的权威来引起案件的再审，继而出现有利于当事人的判决。但此模式造成了“行政机关越位，直接介入司法审判，行政权与审判权发生功能错位，信访时常取代审判程序，诉讼制度面临被颠覆的潜在危机。”［１９］（ｐ４）而在审判权限内解决涉诉信访问题是最科学、最合理的选择。在运行机制上，要重点做好以下几个方面的工作：一是注重诉讼调解，尽可能以调解方式结案，实现息诉罢访的目的。但需注意的是调解要自愿，要遵守调解的规则。如果是强制性调解，那只是把矛盾给遮掩了，并不能真正解决问题；二是强调二审的纠错功能以及慎重对待再审。上级法院和下级法院之间只是监督关系并不是领导关系，因此二审要全面审理，重在纠正错误裁判。再审程序的频繁启动给判决带来了不稳定性，要慎重对待；第三，健全判决执行工作的异议申请和程序，通过法定程序解决社会矛盾；第四，加强法院的解释性工作，比如法院不予立案的说明、在法院判决书中详细阐明认定的事实和适用的法律等，通过说理来说服当事人息诉罢访；第五，对于已经认定的非正常信访、无理缠访的案件，必要时候可移交公安机关，依据我国《治安管理处罚法》乃至《刑法》的相关规定，对扰乱社会秩序、聚众冲击国家机关、危害国家工作人员人身安全等行为予以惩罚。另外，要注重处理过程的透明度和公开化，充分运用听证会、公开审理等形式，公开案情、公开诉求、公开处理结果，接受公众和媒体的监督，澄清是非，对无理信访者形成强大的舆论压力。［２０］

当然，把所有纠纷都纳入审判渠道，要司法解决一切社会矛盾，那是不现实的。司法权作为与立法、行政并列的三权之一，其权能有无法逾越的边界。超越其边界行使司法权，不仅会让审判权在纠纷处理过程中超负荷运转，也会让审判权陷入困境：它越是有所作为，就越会无形中损害审判的权威性，继而引发更大规模的纠纷。而各种社会矛盾相互交织，需要整合各方面的力量，综合运用多元化的纠纷解决机制。诉讼作为成本最高的纠纷解决方式，无力单独应对纷繁复杂的社会现实。“任何时候，国家与社会在纠纷解决问题上都一定要有个边际的问题。不可能所有问题都进法院解决，审判并不总是正义的最后一道防线。”［２１］

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［２１］朱苏力．社会变迁中的法理学问题［ＥＢ／Ｏｌ］．中国民商法律网，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ／ｃｉｖｉｌｌａｗ．ｔｏｍ．ｃｎ／ａｒｔｉｃｌｅ／ｄｅｆａｕｈ．ａｓｐ？ｉｄ：４１２１，２００８－１０－１５．

（责任编辑：高静）

Ｔｈｅ Ｐａｔｈ Ｓｅｌｅｃｔｉｏｎ ｏｆ ｔｈｅ Ｃｏｕｎｔｒｙ Ｒｕｌｅｄ ｂｙ Ｌａｗ ａｂｏｕｔ ｔｈｅ Ｐｅｔｉｔｉｏｎ ｏｆ Ｌｉｔｉｇａｔｉｏｎ

Ｌｉ Ｙａｎｓｈｕｎ

Ａｂｓｔｒａｃｔｓ：ｔｈｅ ｐｅｔｉｔｉｏｎ ｏｆ ｌｉｔｉｇａｔｉｏｎ ｈａｓ ｂｅｃｏｍｅ ａ ｍａｊｏｒ ｄｉｆｆｉｃｕｌｔｙ ｉｎ ｊｕｄｉｃｉａｌ ａｎｄ ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ ｍａｔｔｅｒｓ，ａｎｄ ｔｈｅ ｆｕｎｄａｍｅｎｔａｌ ｗａｙ ｔｏ ｄｅａｌ ｗｉｔｈ ｉｓ ｔｏ ｍａｋｅ ｉｔ ｉｎ ｔｈｅ ｔｒａｃｋ ｏｆ ｌａｗ．Ｗｅ ｍｕｓｔ ｄｏ ｓｏｍｅｔｈｉｎｇ ｆｏｒ ｒｅｍｏｄｅｌｉｎｇ ｔｈｅ ｐｅｔｉｔｉｏｎ ｏｆ ｌｉｔｉｇａｔｉｏｎ． Ｆｉｒｓｔｌｙ，ｒｅｇｕｌａｔｅ ｔｈｅ ｐｅｔｉｔｉｏｎ ｆｒｏｍ ｔｈｅ “ｒｉｇｈｔ” ａｎｄ ”ｐｒｏｃｅｓｓ”，ｉｎ ｏｒｄｅｒ ｔｏ ｒｅｇｕｌａｔｅ ｔｈｅ ａｃｃｅｐｔａｎｃｅ ａｎｄ ｔｈｅ ｈａｎｄｌｉｎｇ ｂｅｈａｖｉｏｒ；Ｓｅｃｏｎｄｌｙ，ｗｅ ｓｈｏｕｌｄ ｉｍｐｒｏｖｅ ｔｈｅ ｅｘｉｓｔｉｎｇ “ｆｏｕｒ ｌｅｖｅｌ ａｎｄ ｔｗｏ ｔｒｉａｌ” ｍｏｄｅｓ，ｉｎ ｏｒｄｅｒ ｔｏ ｒｅｆｏｒｍ ｔｈｅ ａｃｔｉｏｎａｂｉｌｉｔｙ ｏｆ ｏｐｅｒａｔｉｏｎ；Ｆｉｎａｌｌｙ，ｗｅ ｓｈｏｕｌｄ ｂｕｉｌｄ ａ ｔｒｕｅ ｆｏｕｎｄａｔｉｏｎａｌｌｙ ｍｕｌｔｉ－ｄｉｓｐｕｔｅ ｓｅｔｔｌｅｍｅｎｔ ｍｅｃｈａｎｉｓｍ ｉｎ ｆｏｕｎｄａｔｉｏｎ ｏｆ ｊｕｄｉｃｉａｌ ｉｎｄｅｐｅｎｄｅｎｃｅ，ｔｏ ｆｕｌｌｙ ｒｅａｌｉｚｅ ｔｈｅ ｐａｒｔｉｅｓ’ ｐｕｒｐｏｓｅ ａｎｄ ｓｔｏｐ ｔｈｅ ｐｅｔｉｔｉｏｎ．

Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ：ｔｈｅ ｐｅｔｉｔｉｏｎ ｏｆ ｌｉｔｉｇａｔｉｏｎ；ｒｉｇｈｔ；ｐｒｏｃｅｓｓ；ｔｈｒｅｅ ｆｉｎａｌ ｐｒｅ－ｔｒｉａｌ；ａｃｔｉｏｎａｂｉｌｉｔｙ ｏｆ ｏｐｅｒａｔｉｏｎ

作者：李延舜

信访与涉诉信访法律探讨论文 篇2：

浅论涉诉信访制度的发展与完善

摘 要：人民信访是形成于中国现代社会的一项具有中国特色的制度。近年来涉诉信访案件的总量较大，使其在保护公民利益的同时，也为司法工作带来不小的压力和困难。本文中笔者就信访机制的运行现状、制度缺陷以及改革途径做相关探讨。

关键词：信访；涉诉信訪机制；代议制涉诉信访

一、涉诉信访机制的发展

信访是指公民、法人、其他组织通过电话、上访、书信、网络等多种方式，向各级人民政府反映情况，提出建议、意见或投诉请求，以解决其问题的活动。一开始，信访制度是为了发动群众、收集民意、保障民权、实现民主监督和政治动员的政治参与功能，但后期，随着社会各类矛盾的增加以及公民权利意识的觉醒，信访制度逐渐转化为权利救济的功能：一方面，越来越多的人民群众渴望通过信访来保障自己的权利，实现权利的救济；另一方面，信访量的激增使权威者能够更为合理的干预信访活动，以解决更多的问题，这也大大提高了上访者的信心。长此以往，信访逐渐成为一种对于百姓来说更为有效的纠纷解决方式，在社会贫弱者眼中更是如此。”本来信访的这一转化对我们公民的权利救济是有好处的，但是就我国国情来說，我国公民的法律意识普遍不高，如果没有限制的推崇信访机制，势必造成我国公民对司法的意识更加淡薄，众所周知，司法目前是解决社会纠纷的专门渠道，但若是公民遇到问题想到的不是起诉而是上访，上访者“信‘访’不信‘法’”[1]成为一种社会现象。使得信访机制以“权利救济”为主要目的，以信访替代司法，长此以往，信访机制必将出现功能错乱。

而涉诉信访就是在这样的情况下发展出来的。随着法院审判工作的发展，法院将涉诉信访纳入到司法审判工作之中，借以更好的解决人民信访问题。2004年4月，最高人民法院首次提出涉诉信访，将依法应当属于人民法院处理的上访称为“涉诉信访”，以区别于其他信访制度。涉诉信访主要解决的是已经被法院受理的，或者案件的利害关系人对法院所作出的关于案情的决定不认可，继而希望通过上访向上级机关寻求帮助，解决问题。

近年来，我国对涉诉信访制度进行了一系列的改革，某种程度上抑制了涉诉信访的高发：2013年，中央开始就涉诉信访工作作出相关部署和调整，将其作为依法治国的重要内容，对其工作提出明确要求。2014年，中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》，提出改革涉诉信访，将涉诉信访纳入法制轨道，改变以前一味地依靠行政机关处理的模式，提出由政法机关按程序依法处理涉诉信访问题。2016年，中国最高人民法庭第二巡回法庭通过不断的巡回办案，在基层解决了大量案件，一定程度上缓解了基层的社会矛盾，让老百姓切身感觉到法治的温暖和益处，也使涉诉信访量锐减，缠访、闹访现象大幅减少，2003年的全国涉诉信访量为397万人次，在2012年降为60多万人次，足足减少了六分之五。

二、涉诉信访机制的缺陷

（一）人治色彩浓厚

我国有着悠久的人治观念，即使是在现在的21世纪，很多时候还是依据领导的指示来办事，而非真正意义上的依法办事。信访工作的“天听”思想表现在很多信访实例上，就拿目前最常见的一个问题来说——农民工讨薪。很多时候都是当新闻媒体将事情曝光出来，让上面的领导看到这件事的社会影响很不好，才会传达指令让下面的人开始做事，但是在这之前呢，各个部门踢皮球，不管事儿，都已经成为人尽皆知，屡见不鲜的惯例了。像这种因为高层的注意而使问题解决的事件比比皆是，大多数的信访事项的解决也是这种采取领导意思的方式，甚至很多处理工作的结果对已经发生法律效力的案件产生影响，降低了法律的威严，对我国法治进程形成了不小的威胁。就如我们上文所说，我国公民的法律意识普遍淡薄，再加上我国两千多年的封建传统思想的沉淀，在很多人的眼中，法律是国家统治社会的一种手段，法律是政治的附属物，实践中，政治权利可以正当干涉司法活动，司法机关必须在党和政府的指导下相互合作彼此配合以解决信访事项，这样，在信访过程中，民众喜欢用权力干预来实现权利救济的意识也无可厚非，就比如说在实践中，多数公民在权利被政府当局侵犯时，比起想到要向法院起诉，更多的是会找政府，在老百姓看来，既然法院要听党委跟政府的，是以一旦败诉甚至刚刚开庭，就要去党政信访部门寻求可以影响甚至改变法院的判决结果的实力。因此，信访制度一方面敞开大门，为人民提供一种留存于法律系统之外解决问题的途径，另一方面为行政干预司法活动提供制度化的合法渠道。

（二）非法信访层出不穷

2005年1月5日的《信访条例》第二十条规定：“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序”。这说明信访者在行使信访权利的时候不得侵犯他人的合法权利或者国家权力，否则就是非法的信访行为，是要受到法律制裁的。但事实上，群体性信访案时有发生，无理、无序信访层出不穷，他们大多会选择法院以外的信访渠道。出于多种原因，某些当事人把信访当作实现个人目的的一种手段，罔顾法律程序和规范地行使权利。而对于这些无理、无序信访，我国检察机关自身打击力量缺失，能够使用的有效措施较少，与公安机关的沟通协作不到位，导致双方在依法处理闹访、缠访时打击力度不足，影响信访部门正常运行。在信访渠道的选择上，大多数的涉诉信访案件都不在法院系统进行，而是选择党政机关等渠道，这也必然会增加了信访的负面影响，也提升了法院信访工作的难度。

三、涉诉信访制度的改革途径

信访既是“法治的敌人”，又是“法治的朋友”。[2]因此我们需要的不是对信访的全盘否定，而是通过一些途径对它进行改变及完善。在前文也提到，我国对涉法涉诉信访正进行改革，对此，很多学者都有自己的看法及观点，其中就有学者主张推行人民代表大会制度下的一元化信访体制，[3]应当说是其中较为符合信访问题法治化的改革潮流的。

（一）完善信访机构

代议制涉诉信访机制是指人民代表大会制度为政治基础，以“人民信访局—信访委员会—人大委员会”三级架构为组织依托，以“人民代表”为权利实体，以民主法治程序为实现途径的涉诉信访运行体制和工作机制。[4]我国是人民当家作主的社会主义国家，人民代表大会是我国权力机关，人大代表作为其组成人员，代表人民行使国家权力，处理涉诉信访问题再适合不过，以民主法治代替人治是解决涉诉信访的基本途径，顺应法律发展的潮流，符合我国国情。

代议制涉诉信访是以人民代表大会制度为依托的民主集中制的信访制度，接下来，我们对其运行机制分为三个部分来进行分析：

1.人民信访局

人大现有的信访体系主要表现为领导个人直接决定信访案件的结果的权威性上，其权力实体其实是作为个体的领导者。但人民信访局是在人大信访体系上新建的信访机构，不同于之前的领导权威，新建的人民信访局是代议制信访机制的运转中枢和办事机构，其功能在于在人民与人民代表之间架起一座基于委托——处理关系的代议制联系的桥梁。人民信访局的主要职能大体上可分为三类：①直接答复信访人。②协调有关部门自行处理。③将符合法定理由的涉诉信访事项提交相关辖区的人大代表，由人大代表与信访人直接进行对话。

2.信访委员会

增设的信访委员会是与其他专门委员会平行的信访委员会，在人大及其常委会的领导下，负责研究、审议和拟定有关信访的议案，办理人民代表提交的信访监督案件的质询和建议事项等。信访委员会一般来说只接收人民代表提交的并且已经处理了的并发生法律效力的信访案件，其处理方式主要为①通过人民代表答复信访人；②向司法机关提出质询或是建议；③提交人大常委会启动上一层级信访监督机制三类。

3.地方人大常委会

人民代表大会常务委员会在代议制涉诉信访机制中主要是对重大信访制度进行调控，发挥国家对信访机制的调节作用，有效的化解司法与信访的矛盾和问题，从法治的角度稳固国家发展。在现行的政治格局中，省、市、县委书记一般兼任人大常委会的主席，这也为地方主要领导人进入代议制涉诉信访机制发挥作用提供了条件。并且，对那些存在重大问题或者有重大影响的信访案件，人大常委会有权组织特定问题调查委员会予以调查。

（二）强化制度措施

在完善机构的基础上，笔者认为还可以通过以下途径来改革涉诉信访制度：

1.提高办案质量，从根本上减少信访量

如前文所说，涉诉信访主要解决的是已被法院受理的，或者是案件利害关系人不满法院决定而上访的案件，所以提高办案质量，做到司法公正，在一开始就减少人民不满以减少信访量。这就要求司法机关严格依法规范司法行为，严格把控办案的每个环节和关口，提高案件侦破率，规范司法权和自由裁量权；积极推行司法公开透明机制，坚持以公开为常态，不公开为例外，推行决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开；完善接受各方监督，建立健全重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，充分调动司法机关工作人员积极性和责任心，努力为人民办实事。

2.诉访分离，优化资源配置

严格控制再审程序，逐渐解决无限制的再审问题，加强公民的法治理念，引导他们在案件中能够更好选择适合自己的方式来解决问题，能够通过社会力量或非法律方式解决的，尽量通过这些方式解决，对于只能利用法律途径解决的案件，应当做到穷尽法律资源，做到终局处理，减少再审。

3.推进社会主义法治建设，增强全民法治观念

为更好的解决涉诉信访制度，还需要提高全社会的法律观念，增强法制意识，倡导全社会学法遵法守法用法。积极发挥党政机关的领导带头作用，加强法制宣传活动，做到法律在地区、在基层更好的发挥作用。

四、结语

中国的信访机制十分复杂，它涉及到国家、社会的方方面面。本文在前人的肩膀上探索涉诉信访的酸甜苦辣，笔者始终相信，社会在发展，法律在完善，信访机制在未来也会越来越完美，虽然路上不会一帆风顺，但时间总会证明，那些为了上访疲于奔命的信访者，那些为了法治事业推波助澜的法制工作者们的付出总不会白费。中国的法治只会越来越健全，中国的公民的法律意识也会越来越充实。

参考文献：

[1]包永辉，吕国庆.《他们为何信“访”不信“法”》，《瞭望》周刊，2005年第44期.

[2]應星.《作为特殊行政救济的信访救济》，《法学研究》，2004年第3期.

[3]李宏勃.《法治现代化进程中的人民信访》之“信访的体制转化：现代政治框架下的一元信访体制”，清华大学出版社，2007年版.

[4]赵贵龙.《司法的创新与诠释》，法律出版社，2010年版.

作者簡介：

朱垚淼（1994～），女，安徽省安庆市望江县华阳镇人，现为嘉兴学院文法学院法学131班学生。

作者：朱垚淼

信访与涉诉信访法律探讨论文 篇3：

搭建服务平台 创新社会管理

摘 要：安图县群众诉求服务中心集法律服务、行政接访、群众评议于一身，形成了接访工作“一站式”进行，来访“一条龙”服务，问题“一体化”调处的新机制，是创新社会管理的新模式。群众诉求服务中心真情实意地解决群众诉求，从而赢得了广大人民群众的一致赞誉。

关键词：群众诉求服务中心；服务平台；创新管理

安图县群众诉求服务中心（以下简称诉求中心）于2011年7月正式挂牌运行，为群众提供了一个多元化、多层次反映利益诉求和矛盾受理化解渠道；创新了一个公正高效且低成本的矛盾纠纷解决载体；搭建了一个能促使党委、政府与百姓有效沟通的平台。其机构特性体现为党委领导，政府主导且提供必要的经费保障，人大牵头成立，相关部门协同，公众广泛参与。实践证明，群众诉求服务中心，集法律服务、行政接访、群众评议“三位一体”为一身，形成接访工作“一站式”进行，来访“一条龙”服务，问题“一体化”调处的新机制。成为化解社会矛盾、创新社会管理方式、创建方便快捷的公共服务平台，为群众诉求提供及时、全面、周到的服务的新尝试。

一、群众诉求服务中心的基本模式

诉求中心办事机构由行政接访办公室、法律援助办公室和民事民议办公室组成，行政接访办公室主要负责接待群众来信来访来电，协调相关涉事部门，帮助处理各种社会矛盾，对处理结果不满，符合评议会相关条件，正面引导进入民事民议程序。法律援助办公室主要负责为群众提供法律援助和司法解释。民事民议办公室主要负责收集社会各方面的意见和建议；负责议事代表的选举、补选和管理工作，召集和组织议事代表及相关人员参加会议和活动；整理提出评议大会议题，组织议事代表对评议会议题进行前期调查，并起草评议议题的调查报告，呈报业务指导部门审定；负责安图县群众诉求服务中心所需经费的报批和使用管理；完成业务指导部门交办的其他任务。

诉求中心有工作人员7名，设诉求中心主任1名，行政接访工作人员2名，法律援助工作人员1名，民事民议工作人员3名，分别由县信访局、县司法局法律援助中心和县民事民议中心派驻。还有从社会各界经推荐、评选、公示的形式确定议事代表100人，其人员构成比例为党代表、人大代表、政协委员占14%；法官、律师等精通法律、法规的司法界人士占5%；熟悉行业政策、专业知识的专业人士占50%；阅历丰富、公道正派、有威望的社会人士占8%；居民代表、村民代表占23%。议事代表的产生，由有关部门或组织推荐，或群众自荐；经中心民事民议办公室初步审查；在新闻媒体公示；经业务指导部门确定为正式代表。代表管理上严进宽出，不断优化。

二、安图县群众诉求服务中心的做法

诉求中心采取“点单式接待、一站式办公、一条龙服务”。 其运行模式可概述为“一个中心，三位一体，三个平台，一个全景式、全覆盖、全程跟踪录播的电视媒体曝光台及其附属的监督落实网络”。在“行政接访、法律服务、民事民议”三位一体基本组织框架下，搭建了“评理、说事、建言”三个平台，确保整体工作规范有序、科学、合理。

1、搭建中介平台，畅通诉求渠道。诉求中心所受理的群众诉求，多数体现为群众与政府及从事公共服务的企事业部门之间的纠纷。为使社会矛盾化解在潜在或萌芽状态中，诉求中心变被动防守为主动出击。通过“说事”平台，结合“领导基层座谈、涉事部门约谈、百姓即时访谈”三个载体听民声、解民怨，把问题化解在基层和萌芽状态。“领导基层座谈”即县级党政领导与普通群众面对面交流，倾听民声、听取民意。通过“建言”平台，针对一个时期全县经济发展及社会民生需求向社会广泛征求群众意见，听取民意。

2、议事代表多元化。诉求中心通过“评理”平台，组织100名议事代表和相关涉及部门及群众代表，针对上访引发的矛盾焦点组织热议广评，用舆论监督、引导的方式，化解社会矛盾及纠纷。视情况通过“现场评议”或“即时评议”两种途径予以解决，即针对一些涉及面广、影响面较大的诉求案件，组织100名议事代表进行现场评议；对一些影响面相对较小、时效性强的诉求个案，组织涉事部门及议事代表进行即时评议。通过“评理”，引导当事人及涉事部门正确判断得与失、对与错，进而解心结、顺心气、求和谐。

3、以“调”为主，三方联动。依据协调联动机制，群众诉求所反映的问题由诉求中心形成《诉求问题反馈表》报送县委、人大、政府、政协主要领导、涉事部门分管领导、涉事部门及监督、督查部门，形成全方位的落实及监督网络。涉事部门收到《诉求问题反馈表》后，设立“民情台账”，采取对照“查账”、验收“销账”的办法，使《诉求问题反馈表》中的问题逐一落实。暂时不能解决和无法解决的问题，及时做出回应。对于涉及多个部门的诉求问题，建立部门联动机制，由县级主管领导或牵头部门负责人统筹协调处理。上述情况在第一时间向诉求群众公开说明。监督、督查部门负责对涉事部门的处理情况跟踪问责，定期定向通报。

4、立足“中心”，顶层设计。诉求中心是一个新生事物，无规律可循。安图县主要领导按照“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的思路进行了精心设计。产生了诉求中心这样一个党委统一领导、人大业务指导、社会公众参与、政府经费保障、职能部门落实、纪检督察监督、新闻媒体推动的新型社会管理组织；使得诉求中心具有了组织任务化、主体多元化、架构扁平化、工作平台化、方式协商化、运行程序化、影响媒体化的创新特色。

5、媒体跟进，引导舆论。为了保证群众诉求工作做到公开、公正、透明，同时也为了最大程度地发挥舆论监督的引导作用，中心利用现有的条件，建立了一个全景式、全覆盖、全程跟踪的电视媒体报道平台。安图电视台为报导中心活动，增设《安图民声》频道，专门报导公众参与社会管理活动的实况和新闻、群众反映的热点和难点问题，对曝光的群众诉求案件进行跟踪报道和全面点评。对各项活动随时跟踪采访，同步全程录播调处实况，全景式、全覆盖滚动播出，使之家家户户，无人不晓，街头巷尾，人人议论，成了安图群众必看的节目。

三、群众诉求服务中心解决群众诉求取得的成效

安图县群众诉求服务中心运行已近两年，其关注安图百姓各类焦点、热点、难点问题，积极化解社会各类矛盾，强化社会维稳的源头治理等举措，对安图县逐步形成风清气正的良好社会环境起到了积极的引领作用。

“评理”平台的搭建，使上访矛盾焦点得到群众的热议广评，打破了过去“一言堂”的局面，舆论的监督和引导使社会矛盾及纠纷得以更好的解决。如2010年“7.28”洪水过后，安图县两江镇四岔子村13户村民就灾后重建住房用地置换耕地不合理问题多次到省、州、县上访。2011年7月，在上级领导视察灾后重建之际，采取过激行为阻扰正常视察工作。同月，13户村民向“中心”提出评议申请。8月6日，“中心”组织涉事双方及66名议事代表召开现场评议大会。通过安图电视台全程录播现场评议并公布评议结果以及会后采访各界代表这一做法，在社会上引起了强烈地反响，形成了浓厚的舆论氛围，两江镇政府和村民都认识到自身的错误，态度均有所转变，积极采取得力措施及方式化解了纠纷。最终，13户村民全部与村委会签订了土地置换协议。截止到2013年3月，诉求中心共受理集中评议申请13件次，组织召开现场评议大会2次，另有11件次的评议个案在评理大会召集前息访；组织受理即时评议157件次。“评理”平台逐渐被安图百姓所认可，逐步成为安图的“道德法庭”。

“说事”平台的搭建，进一步密切了党群、干群关系，在政府与群众之间搭建了“连心桥”，培育和推动了“四风建设”，即“端正官风、引导民风、净化乡风、树立县风”，并促使广大百姓依法、合规、合情、合理地维权和参与社会经济活动。2012年11月5日，“县级党政领导进社区”活动正式启动，定为每周一晚六点半分别到县城四个社区进行座谈。截止到目前，“县级党政领导进社区”共收集诉求件246件，已组织涉事部门约谈百姓5次，已组织召开龙山小区部分居民私自扣留高铁补偿款现场说事大会1次。

“建言”平台的搭建，让百姓有了更多的参政议政的机会，畅通了“参议渠道”，在安图发展上集民智、汇民策，最终使百姓充分分享安图的发展成果。2011年，安图县在打造一条街 “精品街路”过程中，老农行家属楼部分居民不配合街区改造，影响了改造进程。针对此情况，群众诉求服务中心启动了建言程序，采取多种形式对家属楼内居民以及百姓进行采访，以召开座谈会的形式从不同的角度向居民代表说明打造精品街路的重要性。最终，该楼居民全部同意改造。截止到2013年3月，诉求中心已开展建言活动3次。

安图县群众诉求服务中心成立至今，已接待群众诉求564批967人次，结案率达98%以上。其中，行政接访办公室协调处理334件次，法律援助办公室提供法律服务51件次，民事民议办公室受理179件次。群众诉求服务中心的服务机制已演变成约束百姓行为、监督政府部门的一把“双刃剑”，为公众参与社会管理工作提供了良好的社会氛围与和谐的环境，让群众切实感受到生活在不断改善、权益受到保障、作用得到发挥；为引领安图逐步形成风清气正的良好社会环境，促使广大百姓依法、合规、合情、合理地维权和参与社会经济活动，提供了良好的社会氛围与和谐的环境。

四、完善提高群众诉求服务中心工作的建议

安图县群众诉求服务中心的成立是一个由社会大众监督政府机关及相关部门的一个窗口和平台，原来成立的初衷是针对诉求群众，事实证明，召开现场评议会这种形式已经演变成了一把“双刃剑”，不仅制约着百姓，更监督着部门。尤其这是一个新生机构，在全国没有可借鉴的经验，同时，这个机构承载着安图县参与社会管理创新的重要职能，虽然都认识到这个部门的重要性，但在这种体制下如何发挥更好的作用，研究的还不是很透彻，尚处在一个“摸着石头过河”的状态。

（一）不尽如人意的方面

从整体宣传上看，还需要利用多种渠道，进一步完善宣传工作的方式方法；从议事代表上看，召开现场评议会作为一个公众参与的平台，应由哪些公众来参与？现有的100名议事代表从构成比例、人员素质、觉悟以及议事能力等方面是否能够完全胜任？目前看，还有待于进一步完善。另外，从召开评议会100名议事代表的参加情况来看，是否可以随机选定一部分议事代表来参加评议会，而不是全部参加，这样可以减少办公成本，精化评议质量；从评议机制上看，现在采取的是由议事代表会上票评，现场不许发言的形式。之所以选择这种现场形式，主要是考虑议事代表在现场是否能将问题说到点上？议事代表的现场评说能否造成大会的混乱等因素，但还应考虑到议事代表心里的真正想法，这还应进一步完善相关措施；从评议案件上看，群众诉求服务中心虽然是一个创新型的管理机构，但实际上是政府解决信访问题的一个拓宽渠道，不是独立于视野之外的一个机构，那么既承载着创新社会管理这样一个职能，又承载着百姓参与公众评说的一个职能。需要就如何发挥好本职作用制定切合实际的工作措施；从评议结果上看，结果虽然不具备法律效力，但他具备社会管理职能。目前，虽然以舆论监督为主，但评议过程当中的协调机制以及部门间整合资源采取的措施还有待于进一步完善。

（二）完善提高的建议

诉求中心成立至今，县委、县人大、县政府等县级领导对诉求中心的工作给予了极大的关怀与支持，曾先后多次在县委常委扩大会、县人大常委会主任办公会专题听取诉求中心工作情况汇报，并亲自过问亲自抓，定期到诉求中心调研工作，听取工作开展情况，探讨工作中存在的问题，为诉求中心工作的开展创建了良好的氛围；其次，领导重视，形成共识与合力，也是开展好此项工作的必要保证；另外，群众关注认可，媒体支持到位，更是确保这一新生事物得以生存与发展的业绩所在。诉求中心从某种意义而言，承载着“民心工程”、“和谐工程”、“稳定工程”及“民生工程”等功能，作为一项社会管理的创新机构，也充分体现出它所具有的与众不同的“时代性”、“前瞻性”、“方向性”和“亲民性”，这需要我们精心操作，不断理顺和完善思路。目前，阶段性成果已初步展现，成绩可圈可点，但问题和矛盾也切实值得关注和研究。

一是加大宣传工作力度，努力让诉求中心家喻户晓。紧紧围绕中心工作，积极创新宣传内容、形式、方法手段、体制机制，充分发挥宣传的舆论导向作用，加大正面宣传力度，切实加强典型案例的宣传、舆情分析引导，让群众真正了解机构的工作职责。同时，不再单纯的依靠行政接访，要养成敏锐的洞察力，对社会上一些敏感的问题主动下访，采取多种形式来“晒”问题，将进行无诉求方的评议，切实把群众所关心的热点问题摆到评议会上来，真正成为一个引领社会风清气正的有效载体。

二是加强管理，提高议事代表履职尽责的能力。对议事代表要继续加大培训力度，使议事代表能够正确行使代表权利、积极履行代表义务。同时，根据实际情况，进一步改进议事代表参会形式，比如对议事代表进行系统编号，会前由诉求双方随机抽取一定数额代表参加评议会，真正体现出评议会的公平、公正。

三是改善评议机制，拓宽评议领域。现在投诉中心采取的是会上票评，会后通过召开座谈会、电视采访等形式来评说。应完善评议票的设计工作，建议将议事代表的观点写在评议票上，作为后期民意调查的一种参考；同时，考虑采取议事代表现场评说的模式，能不能起到作用，尚无定论，还需进一步研究、探讨。

四是转变工作思路，完善工作措施。为了有利于机构正常运转，诉求中心要转变工作思路，对覆盖面广、影响较大的诉求案件，要采取多种形式给予评议；对经司法终结、行政仲裁等具有法律效力的裁决以及个案，应采取一些工作措施，不予受理此类评议申请。

五是整合资源，完善协调机制。目前，诉求中心在评议过程中的协调机制还不够健全，主要是依托行政接访协调会等制度。应结合诉求中心工作实际，整合资源，健全协调机制，形成一套完整的、符合诉求中心实际情况的协调工作制度及措施。

安图县群众诉求服务中心的成立是创新社会管理的一次大胆而有益的尝试，坚信这种做法是正确的。在今后的工作实践中应不断修正方向，以创新的思维、大胆的实践，努力体现“亲民”、“便民”、“服务于民”等理念，使其成为安图创建和谐社会的明智之举、开明之策，并最终由一个“管理创新、阳光诉求”的特色载体和“亮点”演变成为安图“矛盾大调处”的核心动力源，以引领和构建风清气正的社会环境的形成。

作者：王淑华　王彩云