地震住房安全社区建设论文

对四川灾区而言，灾后重建的突出现象是原有社区的人际网络随着地震的冲击和社区重建或新建发生了破裂，如何增强居民对社区的认同，重构“熟人社会”，是实现社区管理、社区融合的重中之重2009年6月，距离汶川地震已有一年，一板房区前，老赵扔掉手中烟头，叹了口气，转身回屋。这已经是他今天抽的第二包烟，还是两块多的天下秀。下面是小编为大家整理的《地震住房安全社区建设论文(精选3篇)》，仅供参考，希望能够帮助到大家。

地震住房安全社区建设论文 篇1：

城市社区如何变得更有韧性

【摘要】韧性社区建设是城市安全与社会建设的一个单元，是国家应急管理的一个支点，也是韧性城市建设的有效尺度。社区容易遭受各种危机和灾害，此次新冠肺炎疫情使得社区居民对社会风险有了更直观的感知。我国推动的“综合减灾示范社区”工作取得长足的进步，但仍然存在一些需要完善之处。有必要将建设韧性城市和韧性社区纳入“十四五规划”，推动“综合减灾示范社区”向“韧性社区”升级。通过建好社区生活圈提升社区的空间韧性、完善治理体系提升社区的制度韧性，以及筑牢自我服务基础提升社区的自治韧性，建设高质量的韧性社区。

【关键词】韧性社区 社区风险 基层治理

在人类历史中，一些“黑天鹅”事件或“灰犀牛”事件，往往会意外地打开社会进步的机会窗口。新冠肺炎疫情的传播，引起了人们对公共安全的极大重视，建设“韧性社区”成为社会各界讨论的一个话题。在城市化高歌猛进、地球日益成为“地球城”的背景下，郑重审视城市与生俱来的风险特性，推进“韧性社区”建设成为摆在人们面前的重要课题。

风险社会中的城市社区

风险是城市社会的常态。城市是人口聚集的“人造系统”，是兼具“正面性与负面性”的连续体，在“空间、经济、社会和组织”四个维度都面临各类风险（见图1）。现代城市成功地将风险隐藏在高楼林立的空间、资本集聚的经济发展、机动便利的交通运输和不断更新迭代的技术工具之中，加上人口的大规模集聚，城市风险一旦发生，便可能达到难以控制的能级。

各类自然灾害风险会直接影响城乡社区，给社区带来难以抵御的挑战。根据自然资源部地质调查局环境监测院发布的《2019年全国地质灾害通报》显示，全国在2019年发生滑坡、崩塌和泥石流等地质灾害6181起，共造成211人死亡、13人失踪、75人受伤，直接经济损失27.7亿元。与2018年相比，地质灾害发生数量、造成的死亡失踪人数和直接经济损失分别增加108.4%、100.0%和88.4%。在2020年上半年，全国多地遭遇了低温冷冻、雪灾、风雹、干旱、洪涝、地震、地质等自然灾害，对民生和经济直接造成不同程度的冲击。

在日常生活中，社区同样面临各类风险。南开大学中国政府发展联合研究中心“城市与社区治理研究团队”连续三年在全国开展调研，所收回的7266份问卷调查表明，社区面临着各类事故发生却不被重视的风险。在社区生活中，遭遇过电梯事故的居民比例达到46.5%，住处遭遇偷盗的比例达18.4%，遭遇交通事故的占17.6%，遭遇自然灾害的占14.5%，在小区内经历威胁或打架的占11.8%。而新冠肺炎疫情的暴发和扩展，使得社区居民对社会风险有了更直观的感受，激发了人们对风险的感知。

在一些地区，还存在“人在家中坐，祸从天上来”的现象。例如一些城市出现过危化品仓库爆炸、天然气管道爆炸、地铁施工导致路面塌陷等风险，导致周围小区住宅受到不同程度损害;还有一些城市小区地下水管爆裂，住宅楼地基长期被积水浸泡，导致楼房坍塌和人员伤亡，等等。就普遍的情况来看，自1998年我国住房商品化改革以来，早期建设的一些住宅已经进入“养老期”，未来还会有越来越多的住宅小区进入高风险的“保养期”，公共设施老化、房屋内外墙面容易脱落，面临更多的风险，势必要引起重视。

目前社区风险管理暴露的问题

面对风险，人们是否做好了相应的准备？决策者和管理者是否能因势导入应急管理程序？就目前来看，社区风险管理中仍暴露出一些问题。

一是社区缺乏应对风险的专业性。社区应急预案对于风险防控具有重要作用，但在笔者所在团队的调查中，有42.11%的社区此前没有应急管理预案。有的社区尽管制定了应急预案，但存在着“抄上级”的问题，缺乏结合本社区实际的细则，依旧是等待上级政策和指示，不敢、不想也不能马上进入状态。社区应急演练对于实际的风险防控效果明显，参加过社区应急演练的居民反映对风险防控有效的达到75.2%。但是，此前参加过关于疾病、灾害等防治演练的居民比例仅有17.4%，社区工作者和物业公司也缺乏专业的风险防控指导。此外，社会风险管理中还存在基层干部防护意识、科学素养、专业素养不足的问题，尤其是卫生、金融、教育、科技等一些关键的专业性岗位，应对公共突发事件缺乏主动性、自觉性、警惕性，存在专业人员数量不足、能力不强的问题。

二是社区应对风险的工作网络有待完善。一方面，不少社区的风险应对工作片面依赖社区干部，社区居民参与不足，“干部干、群众看”的现象比较突出。在突发的风险防控工作中，社区干部管理任务繁重，还可能因相关工作缺少相应的法律法规支持，遭遇“不听劝阻”“质疑是否有权、是否合法”等质疑和阻碍。另一方面，社区缺乏群众参与应对风险的平台，没有统一的宣传渠道和平台。在风险防范工作中，往往出现居民接受度低、居民骨干未能被有效組织和整合的问题。

三是社区的应急物资储备缺乏。我国社区一般不掌握应急储备物资，由政府部门掌握的应急储备，也往往注重粮食、帐篷、棉被等自然灾害发生后所需的物资，医疗物资储备基本空白。例如此次新冠肺炎疫情暴发初期，出现了个别地区、个别时段短暂缺乏鲜肉、鲜菜、消毒液等现象，一些社区口罩、酒精、防护服、护目镜等配给不到位，使得基层社区干部直接暴露于风险之中。一些社区的风险应急压力导向物业公司，导致物业管理成本急剧上升。且物业公司未被纳入应急资源调配渠道，没有稳定有效的防疫物资调配，无法保障一线人员的人身安全和防疫工作效果。

从“减灾示范社区”到“韧性社区”

城市的创建最初是为了保卫人的安全。《吴越春秋》载，“鲧筑城以卫君，造郭以居人，此城郭之始也”。最初的城市就是用墙围起来保护人民的安全。在西方，最早期的城郭也是军事城堡，保卫安全、抵御威胁是基本目的。对于人们日常居住的社区来说，居住安全也往往是最基本的需求。

2018年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进城市安全发展的意见》指出，“切实把安全发展作为城市现代文明的重要标志”“健全公共安全体系，打造共建共治共享的城市安全社会治理格局”“完善城市社区安全网格化工作体系，强化末梢管理”。新冠肺炎疫情防控期间，社区既是“抗疫”的一线阵地，又是人们生活的栖居之地，人们比以往更加重视社区安全。在风险社会之中、在接受疫情考验之后，应该如何建设一个安全、有韧性的社区？

从概念上来看，韧性城市是指城市能够有效应对和抵御各类自然灾害、风险，从中快速恢复起来。全球开展“韧性城市”建设的城市也已经增加到3000多个，谈韧性社区的还相对较少，韧性社区建设的实用指标也比较少。但是，这并非韧性社区建设就不重要。恰恰相反，目前的韧性城市更多针对的是海岸线城市、地震带城市以及其它容易遭受自然灾害威胁的城市，对于其它类型的城市、其它类型的风险则缺乏相应的重视。韧性社区建设是城市安全和社会建设的一个单元，是国家应急管理思维结构转变的一个支点，也是韧性城市建设的有效尺度。也即，韧性城市建设需要落实到韧性社区中来。

从20世纪末开始，韧性社区的概念几经演进，形成了三个较为明确的指向：一是从生态领域衍生的“抗逆力”，主要关注社区硬件的抵抗力;二是社会生态领域的“恢复力”，主张社区应在具有抵抗力的基础上，还要有适应或修缮的能力，关注社会系统与自然系统的共生与互赖;三是从精神心理领域衍生的“自治力”，关注的是社区成员能发展个人、集体的能力。需要注意的是，一个成功的韧性社区只具备一方面的能力是不够的，韧性社区就是“以社区共同行动为基础，能链接内外资源、有效抵御灾害与风险，并从有害影响中J恢复、保持弹性的学习能力，形成可持续发展的能动社区”。

在我国，与韧性社区相关的是由国家减灾委员会、应急管理部、中国气象局、中国地震局共同推动创建的“综合减灾示范社区”。2006年，民政部为全面创建“减灾示范社区”，制定了《全国“减灾示范社区”创建标准》。经过十多年的发展，全国综合减灾示范社区的标准得到完善，与此相应，各地还推出了省市级减灾示范社区。研究显示，减灾示范社区的应急能力确实比普通社区高。但是也存在一些有待完善的地方。其一，示范社区意在“示范”，数量相对不多、覆盖面不高;其二，减灾示范社区仍然关注突发性的自然灾害，对于其它社会风险缺乏关注;其三，现有的评估标准侧重于物理性的抗灾能力，对于社区成员内部的自治力和外部的协同力则关注不足。

建设“韧性社区”的思路

在全面建成小康社会的基础上，有必要将韧性理念引入到社区建设中来，将“韧性城市建设”和“韧性社区建设”纳入“十四五规划”。

第一，建好社区生活圈，提升社区的空间韧性。我国社区有着明确的界线和组织体系，这在新冠肺炎疫情防控期间发挥了巨大作用。但是，“就社区而言社区”面临着内生性不足和资源受限的困难，一个社区很难依靠自身力量完成韧性空间建设，更伺况，受制于发展阶段和政策所限，有些社区本身设施老化、空间狭小、充满风险。可能的思路是引入“社区生活圈”的概念，既关照小区内空间和基础设施的改善，又关照小区附近空间的“风险分散”。社区内的建筑空间本身要坚固安全，社区生活圈中要有应对风险的多样性“依附空间”，要有避灾避难空间、物质储备空间，储备必要的急救、医疗、食品等应急资源，保障关系民生的米袋子、菜篮子，维持社区在风险防控期间的交通、通讯、能源等基本运营能力，以此确保风险发生初期有相应的“抗逆力”。

第二，完善治理体系，提升社区的制度韧性。首先，建构韧性社区的权责体系，将以往“单灾种导向”“分门别类、各负其责”的部门协调融入应急管理组织架构中，拟定综合应急管理体系工作职责，细化各主体在基层应急中的职责清单与合作机制。其次，多维度提高社区的预防能力，推出灾害保险、预警系统、应急预案、应急中心、救援培训等系统政策，增加社区安全教育、应急演练等环节。再次，构建“全周期管理机制”，构建社区风险评估、监测和预警体系，通过社区自身和第三方评估形成风险地图，摸清社区内资源禀赋、人口结构、空间布局等情况，通过大数据和“吹哨人”等方式持续收集、监测社区风险;分类制定并实施社区风险防控策略和预案，遇到风险迅速形成“风险响应工作网络”、启动应急预案，根据风险严重程度转入不同的应急状态;落实政府、市场、社区和居民责任，形成协同治理的网络，组织好信息通报、群众参与、资源保障和困难帮扶等工作。

第三，筑牢自我服务基础，提升社区的自治韧性。居民对于发生在社区的风险有直接的感知，也最了解风险的需求，这就需要提升居民的适应能力、自我服务能力和连接内外资源的能力。首先，有必要培养具备领导力和影响力的社区组织者，增强社区在突发事件中的组织作用和动员能力，减少对上级指令与决策的过度依赖;其次，加强社区风险灾害预防演练，提高居民的安全与应急意识，调动居民的积极性，强化对专业社会组织的支持，构建社區组织协调、居民积极参与、彼此联结、共同工作、风险共担的社区社会网络，将社区整合成一个良好的循环体系;最后，借助智慧治理平台，及时汇集更新居民、志愿者、社会组织、物业、商家及企业等主体的资源信息和需求信息，并在危机时期为社区应急管理提供必要的资源与支持。

责编/李丹妮（见习） 美编/杨玲玲

作者：吴晓林

地震住房安全社区建设论文 篇2：

公众参与下的社区“新生记”

对四川灾区而言，灾后重建的突出现象是原有社区的人际网络随着地震的冲击和社区重建或新建发生了破裂，如何增强居民对社区的认同，重构“熟人社会”，是实现社区管理、社区融合的重中之重

2009年6月，距离汶川地震已有一年，一板房区前，老赵扔掉手中烟头，叹了口气，转身回屋。

这已经是他今天抽的第二包烟，还是两块多的天下秀。便宜烟劲头儿冲，他被熏得有点儿流眼泪。

老赵的确心里愁。上个月乡政府通知居民回山上原址重建，他也想尽快回去修房，但算来算去，加上国家在住房重建上给的补助，始终还是差两三万块钱。

找人借？老赵难开口。年轻时不长进，40岁连婚都没有结成的老赵，成了别人眼里的“二流子”，老人们说起他都叹气摇头。

此时的老赵恐怕很难想到，几个月后，自己140平的两层楼房会平地而起。不仅如此，所在社区的老人对他的评价也180度逆转——“人家赵二娃，浪子回头哦……”另外，他还把自家新房的底楼开成了茶馆，生意红火。

一切转变，发生在当年6月，老赵听说乡里有一个香港人出资成立的名为“社工站”的机构，能够向住房重建比较困难的居民进行“捐赠”。老赵找到对方，得知社工站确可向他提供2万元补贴，但条件是必须参加社工站组织的“劳动力互助小组”。

所谓“劳动力互助小组”，就是参加这个小组的人，别人修房子的时候你得去帮忙，而你修房时别人也会帮你。所有劳动量采用“打工分”的方式计算，比如夯一天地基“算几个工分”，上一天梁算“几个工分”，等等。

而工分与时间的转换、劳动量与工分的计算、别人帮了自己和自己应当怎么帮助别人等事情，都由小组组员讨论决定。按老赵的话讲：“大家的心齐了，而且以后很多（修房子的）小事都不会扯皮（闹矛盾）了。”老赵最终靠着20个工分换算出的200个小时劳动量，为自己在新社区盖了一套大房。

“老赵盖房”，只是王曦影，这位北京师范大学社会发展与公共政策学院副教授主编的《汶川地震社会工作案例集》中的故事之一。而就老赵的故事，书中提出社区重建发展时“资产为本”的概念。如老赵参加的“劳动力互助小组”，正是“强调恢复和发展社区居民自身参与社区发展的能力，强调由社区居民、小组或团体去参与界定社区问题、分析社区资源、商定行动步骤、实施行动计划等”，而不是将其视作一个“无能与无力”，居民都在“等待援助”的社区。

汶川灾后重建，社区建设与管理是重点。资产为本只是一种思路，而正如书中所言，这种视角至少能对我们提供一个良性的提醒：老赵的故事，并非只是表现住房重建，而是整个中国农村的社区发展；老赵所遭遇的困境亦非特例，而是整个灾区乃至整个中国农村众多农户的缩影。

疗伤是社区重建第一步

老赵的故事中，还有一点不可忽略，那便是“社工站”的力量，也就是社会组织在社区发展中发挥的能量。

王曦影所在的北京师范大学社会发展与公共政策学院，作为发起人之一，也有一支活跃在震后灾区的社工团队——剑南社区服务中心。

让居民拥有一个“自助、互助、诚信、有归属感、充满活力、具有发展力的和谐家园”，是“剑南”成立的初衷，其所有工作也依此展开。

2009年1月23日，腊月二十八，德阳的天气还很冷，剑南镇板房区天河小学操场却透着暖意，处处张灯结彩，声声锣鼓喧天，主题为“快乐过新年”的新春文艺联欢会缓缓拉开帷幕。不久前，一股悲伤氛围还如暗流，在板房区内缓缓蔓延——每逢佳节倍思亲，越是年关，人们越容易忆起8个月前的噩梦，忆起故人。

“剑南”志愿者们正是在走访板房区住户时捕捉到了大家的情绪波动，于是组织策划了一系列快乐新年活动。除了腊月二十八的新春文艺联欢会，还有篮球比赛、拔河比赛、棋牌大赛、趣味运动会、板房画画、板房区摄影等。这也是剑南社区服务中心成立以来规模最大的一次社区活动——“暖冬行动”，旨在让板房区的居民在寒冬中“暖起来”、“乐起来”，这一行动也可促进居民之间、居民与政府之间的理解互动。

在剑南社区服务中心执行总监、北京师范大学社会发展与公共政策学院陆奇斌博士看来，治疗悲伤的方法有很多，除类似“暖冬行动”外，还可让板房社区的居民参与一些志愿服务的行动，在行动中肯定自己的价值，加快对悲伤的治疗。

“剑南”开展的“小风车志愿服务行动”正是基于此目的展开。参与小风车的9名成员都是经历了5·12大地震的孩子，他们在板房活动区的工作分为三块：一是与外教交流学习，在学英语的同时教外教简单中文；二是组织篮球趣味赛，以丰富板房区生活；三是调研农村老人生活现状，为社区播放电影。

根据国际巨灾应对经验，孩子的心理健康将带动整个家庭的和谐氛围，这也是“小风车”所具有的另一重意义。而“剑南”针对孩子的活动还有很多，比如“社区媒体活动”，即让孩子们通过相机记录灾后重建的过程，以此修复他们的心理创伤。活动中，“剑南”投入10台数码相机，并邀专业人士前来指导，活动开始后，小记者们（来自板房区的中小学生）来到十一个社区中的十一个家庭看望居民，用手中相机记录点滴所见。

随着灾后重建的进程，很多板房区居民陆续搬入永久性社区，“剑南”也面临着工作的调整及服务地区的转移。最终，他们选定在绵竹市剑南镇玉马社区开展之后的工作。

玉马社区是地震后形成的新社区，主要由震前六个村落的迁移人口组成，社区人口众多，地震前后社会与经济形态发生巨大变化。在“剑南”内部看来，玉马社区也是城市化进程和城乡统筹发展过程中农村散居生活向城市集中社区居民生活转变的代表，社区建设具有非常重要的实验和探索价值。

在陆奇斌看来，进入玉马社区的必要性有很多。比如灾后重建工作往往重视对社区硬件的投入，例如道路、桥梁、房屋等，但是缺少对软件的关注，例如社会服务、社区关系和认同。“尤其是玉马这样六村打乱合并，整体失地异地安置的灾后新社区，地震不仅损坏了他们原有的家园，更直接损坏了他们原有的关系网络。震后异地永久安置，原有的土地也被征收，他们由传统的农耕生活转为城市社区集中生活。生活地点变迁，生活方式改变，邻里关系打乱、生计来源、环境健康、社区管理等等问题都或多或少地给社区居民的生活和精神带来了冲击和影响，严重的情况可能导致社区长期处于冲突之中。”

“剑南”针对玉马社区开展的“玉马人”计划，正是为了探索解决这种种问题，他们想要达到的目标，则是推进“新型社区建设中的公众参与”，让居民发挥智慧与特长参与社区公共事务，增强社区拥有感和归属感，建立可持续的社区发展机制。

玉马社区建成不久，居委会和一些居民反馈，社区环境卫生始终得不到改善，因为都是以前自然村村民形成的社区，村民没有习惯将随手的垃圾丢入垃圾桶。对此，“剑南”同样是从孩子着手，在儿童活动中设计了一个环节，即通过孩子捡垃圾行为影响社区居民。

剑南社区服务中心在成立之初，就提出“首创政府嵌入式组织建构体系”，除北京师范大学社会发展与公共政策学院外，其另外合作方分别为香港大学及德阳市人民政府。

因而，在“剑南”开展工作时，也可看出其对政府方面的关注。如由“剑南”发起、邀官员参与的联席会议，旨在加深德阳市政府、绵竹市政府、剑南镇政府与剑南社区服务中心之间的相互理解和支持，也加深了地方政府与基层干部之间的相互理解。

另外，“剑南”亦不忘在社区中“与居委会同行”。在玉马社区初建时，社区居委会工作人员均没有社区服务与管理的实践经验，多忙于日常事务的处理，公共事务的治理机制很薄弱。“剑南”因此会根据居委会的工作进展和需要，提供社工的技术支持，并配合居委会的统一工作安排。另外，还会为居委会干部提供培训机会，在居委会的公益活动中充当助手，帮助摄像、拍照等。

建构社区认同的政府探索

打造社区平台、建构社区认同，如剑南服务中心这样，社会组织自然有其重要意义与巨大能量，但同时如何更好地开展社区工作，对政府而言，在其社会管理创新实践中亦具有特殊意义。

作为剑南服务中心参与方之一的德阳市政府，在开展社区工作时，便将建构社区认同作为重点。

德阳是汶川地震的极重灾区。这里灾后重建的一个突出现象是原有社区的扩建和新生社区的出现。在这一过程中，大量陌生人居住在一个社区。这种缺乏有机联系的个体和家庭如处于散沙状态，社会管理很难实现。因此，在进行社区体制机制建设中，迫在眉睫的任务便是打造居民对新社区的认同意识。

比如，德阳九龙镇灵官楼社区在326户灾民异地安置入住时，举行了隆重的社区搬迁仪式，并组织规模宏大的“坝坝宴”，摆了100多桌，以欢迎家庭新成员的方式欢迎搬迁居民，在情感上给予其接纳的态度，使其能够尽早地融入新的社区。

另外，在民俗民节、法定节日时，当地政府还会组织包括居民自编自演节目在内的多种社区活动，以增进居民交往、增强社区归属感。

在德阳，灾民异地安置人口规模很大。因此，在新社区，教育移民在公共空间讲究公德也是个新课题。

就如“剑南”在玉马社区会遇到居民乱扔垃圾现象一样，在德阳的很多异地安置社区，都会出现类似情况。而这时，社区中选出的楼栋长便要发挥其作用。有时，有的异地安置居民不肯缴纳公共楼梯的电费，说：“我用电筒就行。”“我从六楼打个滚就下来了。”面对这种情形，社区的楼栋长劝解方式也有很多，比如“咱们现在住在一个楼就是一家子，人都有老的时候，没有公用灯那多不安全。”类似这样，楼栋长们将心比心，营造社区居民的身份认同。

在德阳，社区建设中的“关键人物”——楼栋长，个个都是有见识、有能力、有人缘的“能人”。他们有的做过生意，有的当过村干部，有人当过兵，有人曾经外出打过工属“乡村版海归”。当政府把这些社区中的人力资源调动起来，不但可以使其服务于社区的公共事务，也因激活了社区中的人力资源而增强了社区的自治力量。

社会自治能力，是德阳在震后社区重建时非常看重的。因此，公共事务性组织也得到了当地政府的倡导与支持，逐渐制度化。

议事代表会是其中重要形式。比如，一些地方的议事代表会曾参与社区异地搬迁、公平分房事务，起了信息沟通传达、化解矛盾的作用。而据政府相关资料记载，2011年内罗江金山镇家和社区民主直选了118名议事代表，召开了居民小组、社区各级议事代表会议30余次，民主决议了涉及群众切身利益的问题50余个，共调解矛盾纠纷84件。

无论是剑南服务中心，抑或是德阳市政府，其在社区重建中所进行的种种探索，都为一个社区的“新生”提供了可借鉴路径。

而那个“资产为本”视角下的“老赵盖房”故事，或许也为这一个个公众参与的社区“新生”故事提供了某种注脚：如老赵一样，如果社区民众的“智慧”、“知识”、“能力”得到足够尊重，他们是有能力将自身的资产积累转化并以此实现个人和社区发展的。

（抽文）

145万

中央组织部、政法委、民政部等19个部门在2012年联合推出《社会工作专业人才队伍建设中长期规划（2011—2020年）》提出，到2015年和2020年社会工作专业人才分别达到50万和145万的发展目标。

作者：罗屿

地震住房安全社区建设论文 篇3：

借鉴日本经验，走科学重建之路

日本是个多震灾的国家，在地震灾后重建方面积累了丰富的经验，为借鉴日本的先进经验，做好5·12地震灾区的科学重建，中日两国政府和民间开展了多种形式的合作与交流。2008年，我国共派遣200人次赴日本接受“地震灾后恢复重建培训”。本文记述了去年7、8月期间参加培训学员的学习情况。

2008年5月12日，中国汶川发生8.0级特大地震，这一自然灾害给当地带来了巨大的损失。如今，灾区已经全面进入灾后恢复重建阶段，这是一项复杂、艰巨的长期任务，怎样才能建得好、建得安全；怎样才能走和谐的科学重建之路；怎样才能尽快恢复生产、生活，重建我们的家园，是摆在我们面前极为紧迫的任务。

2008年7月24日至8月2日，中央组织部会同住房和城乡建设部、国家外国专家局等单位举办了汶川地震灾后恢复重建专题培训班。来自四川、甘肃、陕西等30个灾情严重的市（州）、县的党政负责同志共44名参加了此次培训。中组部、国家发改委、住房和城乡建设部、环境保护部、中国地震局、国家外国专家局选派了有关负责人员跟班学习或工作。

此次培训班得到了外交部和日本外务省的积极支持，采取内外结合的方式，先在中国国内学习3天，然后到日本学习考察5天。百闻不如一见，培训期间，学员们在日本实地考察，更直接、深入地学习了日本灾后重建的成功经验，取得了良好的效果。回国后，学员将所学成果汇集成册，出版了《学习借鉴成功经验走科学重建之路》一书，该书已由当代世界出版社出版。

和谐的重建之路

中共中央政治局委员、中央书记处书记、中央组织部部长李源潮对此次培训寄予厚望，出席了培训班开班仪式并发表讲话。从人口密度、文化和建筑风格来讲，日本与中国比较接近。日本政府和人民十分重视地震灾后的总结和反思，形成了比较科学的灾后重建理念、重建法规、重建规划、管理制度和实施方法。在阪神地震灾后重建中，制定了《阪神——淡路震灾复兴战略蓝图》和《阪神——淡路震灾复兴规划——基本构想》，用以指导整个灾后重建工作；提出构建“人与自然、人与人、人与社会和谐的‘共生社会’”的理念，在制定和实施重建规划时，把重建家园与产业复兴、基础设施重建、废弃物循环利用、生态恢复等有机结合起来；坚持依法重建，修改完善《耐震改修促进法》、《受灾市街区复兴特别法》等法律法规；建立地震灾害复兴基金，包括以政府投入为主的基本基金和商业化运作的投资基金，还通过发行专项彩票、社会捐助等方式筹措资金，举全国之力重建家园；尊重自然规律，提高房屋建设的抗震设防标准，大力开发运用防震减灾的新技术、新材料；加强对灾后重建的行政管理，日本政府先后设立“复兴委员会”、“复兴对策本部”和“复兴关联省厅联络会议”，负责协调推进灾后重建工作。日本还十分重视灾后心理重建，开展对灾民的精神救助工作。这些经验和做法，对我们灾后科学重建具有重要的借鉴价值。

经过在日本的培训和考察，学员们原有的观念得到更新，形成了和谐共生、传承创新、以群众为主体的重建理念。他们总结说，经过长期与地震灾害的斗争，实现“人与自然、人与人、人与社会的和谐”已成为当今日本地震灾后重建的基本理念。提出了建设安心生活的城乡，互相帮助的社区，更加开放的社会等目标。《新潟县中越大震灾复兴规划》提出“以受灾群众心愿为基础”的复兴理念，重视山区的社会经济及环境功能，努力维系和发展农民与山区之间和谐的关系。

传承与创新并举是日本震后重建的重要理念。在重建中对传统产业、传统文化、传统生活方式、人与自然内在的联系等，格外注重和保护。这也是日本震后城乡居民点基本原址重建的原因之一。创新更加重要，新潟规划的主题就是“创造性恢复”。创新主要着眼于可持续发展，在重建中推进建筑垃圾资源再生化、建筑节能、可再生能源利用、水生态修复改善、产业结构提升、生态保护，建设生态家园。

来自中国各级政府部门的培训学员们深有感触地说：“受灾群众是灾后重建主体，政府的职责是为受灾群众自立创造良好环境。”这既是日本灾后重建的重要理念，也是主体责任明确的重建机制。私有财产的损失主要由个人承担，政府给予补助。政府的主要职责是重建基础设施和公共设施，加强服务，放宽限制，为受灾群众生产生活的重建提供比灾前更好的条件。同时教育和激励人们树立信心，自力更生，重建家园。

稳步推进的科学重建规划

“灾后重建必须制定以地方为主、指导性强、虚实结合、稳步推进的重建规划。”这是培训班学员的收获之一。在日本，已经形成了以地方为主体、自下而上的规划体系。日本的灾后重建规划由县以下地方政府制定，中央政府不制定。规划中涉及中央扶持政策的相关内容，由地方政府提出申请，协商决定。县一级（相当于我国省级）的重建规划也是自下而上制定的。

日本的规划理念以灾民需求为本。新潟为实现“以受灾群众心愿为基础”的复兴理念，一家一户地调查受灾群众的情况，分别开出重建或救助的处方。此外，日本灾后重建规划文本的语言贴近百姓，通俗易懂，使規划切实成为实现灾民愿望的工具。

规划在执行过程中，突出重点和政策指导性。阪神规划和新潟重建规划的规划期为10年，包括了恢复重建规划和发展规划。规划内容结合实际，结构简洁，且有较强的指导性和宣传激励效果。同时，实行重建规划与法定规划虚实相协调的机制。根据重建规划所规定的方针原则，各市町村结合当地实际制定或修改城市规划，通过这些法定规划，实施重建。灾后重建规划只确定方针和政策措施，法定规划确定重建的空间布局。两类规划方针一致、内容不同，相互协调。

日本灾后重建规划中提出的目标主要是重建的方向，而指标性目标很少，少量指标性目标的实现时间也设置得比较长。新潟地震全毁、大部分损毁、半毁住房共计16910户，而规划的恢复重建时间是两年。实际上为彻底完善灾民的生产生活条件，住房重建又延长了半年。为稳妥处理居民的房地产权益调整，神户市一个受灾街区的改造项目在震后13年完成，其效果是居民和政府都满意。

由此，参加培训的学员们提出，我国灾后重建应走科学规划、稳步推进之路。编制灾后重建规划要自下而上，以县（市、区）为主体先行修订原有的城镇总体规划，逐步向上汇总。重建规划应突出住房、基础设施、产业等重点重建行业的指导，简化结构。重建规划以政策措施为主，依据城乡规划和土地利用规划等法定规划确定空间布局。对没有把握的，不列数量指标。建立检查机制，防止冒进和政绩工程。

自助、公助、互助相结合的住房重建机制

住房重建是灾后重建的重要内容之一。参加培训的学员注意到，在日本，私有住房因灾受损，主要由个人负责修复或重建。在增强人们自助能力方面，地震商业保险制度发挥了较好的作用。日本1996年就制定了地震商业保险制度，保险对象为民用住房和家庭生活用动产。地震保险理赔的上限为住房和家产评估价的50%，目前全国有21%的家庭加入。

日本基本公助人人平等。日本长期以来没有对受灾私有财产进行公共补助的制度，直到1998年才制定《受灾者生活重建法》，对受灾住房和生活重建予以补助。城乡统一标准，2007年又取消了收入及家庭人口的区分，易于操作，也体现了基本公助人人平等的原则。

灾后日本政府通常采用加大既有住房政策力度的办法，缓解住房难问题。一是扩大灾区公营住宅（财政补贴的廉租户）和公团住宅（面向中等收入家庭的零利润租赁房）的建设规模，中央政府提高对地方政府公营住宅建设费的补助比例，并降低公营住宅租金。二是对利用国家住房金融公库贷款自力重建住房的，给予利息补贴，延长还款期限。

在城市重建中，日本政府灵活运用其他制度，间接实施补助，利用法定的旧城改造制度，通过加大政府对基础设施建设的投入、对住宅楼宇公共部分的建设费进行补助、允许适当提高容积率、放宽受损住房的价值评估等措施，最终将新房转换给灾民。在农村，利用小规模住宅区改造制度或水利防沙等基础设施建设项目，对受损农房和宅基地，支付较高的征收费，让农民重建农房。灵活利用这些制度，既维护了住房自建为主的原则，又间接地实施了补助。培训学员还特别提到，这些做法具有对低收入家庭进行倾斜补助的灵活性，困难灾民十分欢迎。

日本还建立了新型的互助机制。兵库县2005年建立了“住房重建公积金制度”，居民每年交纳5000日元，地震房屋受损时，最高可获得600万日元重建资金，相当于当地每户住宅的造价1/3－1/5，使困难群众获得较大收益。目前全县已有12万户加入。

借鉴日本的经验，培训学员提出，我国应建立依靠群众、地方为主的重建机制。加强宣传教育和帮扶，激励群众自力更生，规划和决策必须征求群众意见，以群众需求为基础。下放权限，允许地方结合当地实际，综合使用政策和资金。采取宣传、表扬、奖励、提拔等措施，发挥乡镇和村干部的积极性和创造性。

应本着城乡统筹、自救为主、补助为辅的原则，制定《灾后生活救助法》，明确灾害救助的范围、标准及管理规程。扩大廉租房和经济适用房建设规模，增加中央财政补贴。利用旧城改造和城中村改造、公路、水利等工程和政策，帮助群众重建住房。尽快建立住房震灾商业保险制度。研究建立住房灾后重建公积金制度。

安全、生态的城乡重建

日本新潟县地震发生后，一些原本经济落后的山村遭到毁灭性破坏，当时也出现了放弃村庄、迁往城市的想法，但大部分人决心重建家园。新潟规划明确提出，山区与城市一样都是社会财产，要将灾后重建转化为发展机遇，把山区建设成村民安居、城市人回乡聚集、充满梦想和活力的田园乡村。日本中央和地方政府不惜投入大量资金，打通对外交通、大规模治理地质灾害、大力恢复建设山区的基础设施和公共设施，为村民创造重建生产生活的条件。同时扶持名牌稻谷、特色水果、蔬菜、养鱼、斗牛等特色产业；建设文化研修中心，创立内外交流平台；指导农房和村庄建设，打造美丽的山村风景；利用山区特色，发展旅游。培训班曾到遭受毁灭性破坏、现已重建为田园山村的长岗市山古志村观看了小学生的击鼓表演和村民的斗牛赛，并与村民进行了交流，強烈地感受到这里的群众已从震灾的阴影中走了出来，显示出积极向上、充满希望的生活态度。当年奋力带领村民恢复重建的村长长岛先生现在已当选为日本众议院议员。

而城市重建中，日本以安全为第一目标。地震灾害后，阪神规划的第一目标就是建设让人们安心生活的城市。神户等城市在重建中采取了一系列的措施。值得一提的是，日本历来重视学校校舍抗震。阪神地震后，日本政府在全国范围内实施了“校舍加固规划”，对全国中小学校舍进行鉴定，对不符合抗震要求的进行加固。国家负担国立中小学的鉴定和加固费用，对于地方公立小学，中央政府的补助金由1/3提高到1/2，对于私立中小学的鉴定和加固费用，文部省也给予补助。

为重建资源节约、环境友好型城市，地震发生后6个月，兵库县就制定了《关于保护环境和创造环境条例》，并出台了“兵库循环型社会蓝图”。中央政府通过补助和转移支付承担了震灾废弃物资源化绝大部分费用。同时，通过实施旧城改造、提高土地使用效率、发展公共交通、推进建筑节能等措施，建设集约节约型的城市。

通过学习和考察，培训班学员一致认为，我国应积极推进安全、生态的城乡重建。制定促进建筑抗震加固的法规或政策，明确业主的义务和扶持措施。对地震多发地区的中小学校校舍进行一次全面的抗震性能鉴定。制定农房建设管理法规，明确各方主体责任。制定农房建筑标准。建立财政支持的国家抗震技术研究机构。规定公共工程优先使用地震废弃物再生建材的义务，对从事地震废弃物资源化的企业给予贷款利息补贴等扶持政策。制定检测办法，对绿色节能建筑给予贷款利息补贴等扶持政策。重视山区功能，坚持原址重建为主，加大山区道路和地质灾害治理的投入。

联系当地实际

重在科学运用

在赴日前，中组部干教局根据学员的意见，提前梳理出65个问题，包括灾后恢复重建的政策法规、规划制定、资金保障、技术支持、政府管理、组织实施6个方面。针对这些问题，培训班在国内时就组织了相关专题的讨论，在日本期间则以培训和实地学习考察相结合的方式，带着问题学习、考察、虚心请教，联系实际认真思考。培训获得预期的良好效果，培训学员们纷纷表示收获极大，他们会在今后灾区重建的实践工作中灵活运用、借鉴日本的先进经验，让重建工作经得起百姓的检验，走和谐的科学重建之路。学员们表示：“举办这样的培训班针对性和实效性很强，提高了地震灾区及对口支援单位有关负责人员的科学重建意识和能力，政府对灾区恢复重建将发挥重要促进作用，产生深远影响。”

作者：晟　立