法院信访机制研究论文

2022-04-20

当前，我国正处于社会结构转型、经济体制转轨、利益格局调整的关键时期，随着市场化、工业化、城市化进程不断加快，社会矛盾凸显，其中很多以案件的形式汇聚法院，并转化为在整个信访总量中比重始终较大的涉诉信访。今天小编给大家找来了《法院信访机制研究论文(精选3篇)》，欢迎阅读，希望大家能够喜欢。

法院信访机制研究论文篇1：

涉诉信访成因再探

摘要：从目前学界对涉诉信访成因研究来看，尚存在一定偏差。要找到涉诉信访的真正原因。需从外生变量入手进行分析。法院裁判不能满足纠纷解决的需要是涉诉信访产生的基本原因；作出裁判的低层级司法权力受到更高层级权力的监督与制约是涉诉信访产生的深层原因；现有的信访问责机制下，诉讼当事人作为“理性人”进行利益权衡是涉诉信访的直接原因。运用外生变量研究方法，从法院、当事人、当事人信访所诉诸的权力位阶更高的主体三方面分析，涉诉信访的原因在于：诉讼当事人及其近亲属，希望通过更高级别的权力介入司法过程，改变其认为不公正的裁判来获得司法利益或者在不改变裁判的情况下谋取更多的司法外利益。

关键词：涉诉信访；外生变量；纠纷解决

在当今社会转型的特殊历史条件下，经济高速发展的同时社会利益分配格局也发生深刻的调整，社会矛盾容易激化。大量形态各异的社会纠纷涌入法院，而法院的裁判在一定程度上不能有效解决某些纠纷。对法院裁判不满的案件当事人或其亲属选择信访作为救济途径，涉诉信访尤其是缠访、闹访、无理访、越级访现已成为影响社会稳定的重要因素之一，成为法院系统乃至我们党和政府不能承受之重。虽然说寻求破解信访难题的对策是“医病药方”，但是诸多没有找准“病因”、没有发现“病理”的所谓“对策”可能会进一步加重“信访病情”因此，本文不打算涉及“对策”，而力图准确“把脉信访”，为“治病”提供依据。

一、涉诉信访成因研究的偏差

为了扭转涉诉信访的高发态势，已经有众多学者和司法实务工作者从不同角度、不同层面对涉诉信访成因进行了分析。从宏观看，有文化原因、社会原因、观念原因还有制度原因。文化原因主要是人治、清官意识等历史文化传统；社会原因主要是“转型期”这一社会现实；观念原因主要是上访人缺少法律信仰、法制意识不强以及实体真实观；制度原因主要是缺少司法独立。从微观看，有司法权威缺失、诉讼成本高、审判质量不高、司法作风差、裁判不公、执行不力等等原因。相当一部分研究切入点选择不当，从内含于涉诉信访的因素找原因，导致成因分析的解释力下降或丧失。

（一）形成循环论证

有人把司法权威的缺失当做涉诉信访的原因，认为人们对司法的信仰基于司法的权威性，而这种信仰对构建社会法律秩序起着至关重要的作用。言下之意，正是由于司法权威不足才导致人们司法信仰的弱化，由此一来社会法律秩序无从建立，人们自然选择信访途径。将司法权威缺失作为涉诉信访产生重要原因的研究成果不在少数。虽然我国目前法院的司法权威尚有较大的提升空间，但以司法权威缺失作为信访成因对采取措施减少涉诉信访似无太大意义。因为从另一个角度来看，司法权威的确立需要社会公众对司法的尊重与信仰，即司法享有公信力，如果当事人不服法院裁判而选择信访，必然又会进一步造成司法权威的下降。如此一来，司法权威与信访的关系就表现为：“司法权威缺失→当事人信访→司法权威进一步缺失→当事人信访”。那么当事人信访与司法权威缺失孰为因孰为果？这两个对向角度的分析无疑体现出对涉诉信访成因的考察陷入了“鸡生蛋还是蛋生鸡”式的循环论证。如果仅仅是纸上谈兵式的成因分析倒也无妨，真正要是以“司法权威不足”做为涉诉信访的主要成因而提出“保障绝对的司法独立以提升司法权威”的对策，在司法本身就存在缺陷的前提下强行通过制度性安排提升司法权威，其危害后果恐怕就更大了。

（二）结论失之偏颇

也有人把信访成因归结于司法文化因素，认为“清官文化是涉诉信访的精神家园”、“几乎每个中国人的内心深处都蕴藏着一种根深蒂固的清官意识”，“当尚未完全树立起法制意识的民众遇到自我不能对抗的势力时，自觉不自觉地主动放弃了以法维权的思路，再次将目光投到廉洁奉公、刚正不阿、体恤民情的清官身上。”即，中国司法自古一来就有清官文化传统，今天的涉诉信访也就是受“清官文化”影响之结果，清官文化就是今日涉诉信访的成因。我们不能把发生在今天而又能从历史中找到影子的社会现象一股脑地用“文化”来解释，不能简单地把社会现象的发生归结于法律文化。如果作为司法文化组成部分的“清官文化”真的是当事人信访的原因的话，那么同样作为司法文化的“注重调解、厌讼、和合精神”推出的结论应当是当事人“偃旗息鼓”，而不是当事人向“青天”信访。这就产生了文化悖论：有的司法文化能导致信访而有的司法文化阻止信访。从司法文化的角度出发，难以对涉诉信访的高发作出解释。因此，无论古代还是当代，“向清官信访”只是一个待解释现象的整体，而不能将“清官文化”与“信访”割裂开，视“清官文化”为“信访”的成因。而且，以清官文化解释信访，也容易形成循环论证。

（三）分析对象错误

有人认为，转型期各类利益冲突相互交织是涉法涉诉信访的社会原因。还有人认为，“社会转型过程中矛盾冲突加剧，集中汇集到法院。涉诉信访案件的存在具有不可避免性。”甚至有人直接指出“中国处在社会转型期是造成涉法涉诉上访案件高发的根本原因。”“社会转型期”与“社会转型前期”相比，社会矛盾凸显，法院受理案件数猛增，随之而至的涉诉信访高发现象确实是一个不争的事实。但“转型期涉诉信访高发”与“向清官信访”一样，只是一个有待解释的整体现象，是特定历史条件下的一个客观事实，而不能说“转型期”或“清官文化”就是涉诉信访高发的原因。如果认为转型期的特殊性本身就是涉诉信访高发原因的话，那么这个原因对于采取措施减少涉诉信访实在没有什么帮助，在转型期这一特殊历史阶段，只能任由涉诉信访高发了。

“司法权威缺失”、“司法文化传统”、“社会转型”等事实并不能很好地解释涉诉信访高发这一社会现象。涉诉信访高发必定有其他的支配性原因。我们必须从另外的视角采用新的方法对涉诉信访进行解释。

二、涉诉信访成因研究的科学方法

社会科学的主要任务就是要发现社会现象发生、变动和消减的因果率和本质。在社会科学研究中，对某一社会现象进行因果分析非常重要，因为通过对社会现象背后因果关系的抽象，就有可能提出支配和解释该社会现象发生的理论。找到正确理论的前提下，才能制定恰当的政策，才能有针对性地逐渐解决那些长期困扰我们的、影响社会发展稳定的社会问题。掌握科学的因果分析方法，必须注意以下三点：

首先，“不能用事实解释为什么发生另一个事实。事实不能成为因果关系中的因，这是社会科学因果关系研究中非常值得注意的一点，否则很容易出现循环论证。因为在很多情况下，两个事实之间都是互为因果而无法分辨。……正确的做法应当是用模型化的理论去解释事实。”真正的成因研究成果需要对涉诉信访现象的发生具有解释力。

其次，要从外生变量入手进行因果分析。任何理论“都是一个所要解释的现象背后的各种变量之间因果关系的一个简单逻辑体系。”理论的提出，需要我们正确认识内生变量与外生变量及其相互关系。内生变量是我们试图解释的社会现象本身所能涵盖的变量，比如涉诉信访就隐含着司法权威缺失、上访文化、当事人法制观念薄弱等内生变量；用内生变量解释我们研究的社会现象容易出现循环论证。而外生变量则是从问题的外部提出，对问题起决定作用能够解释研究对象成因的变量。外生变量是“因”，内生变量是“果”，抓住外生变量才能更透彻地分析问题。对涉诉信访这一社会现象而言，不契合中国实际的司法方式、司法权力的层级关系、司法权力与司法外权力的关系、不合理的信访考核制度、当事人的成本收益等都是其外生变量。只有从外生变量人手才能找到涉诉信访的真正成因，而从“司法权威缺失”及“司法文化传统的影响”出发就是抓住内生变量来解释解释涉诉信访。难以有所作为。

再次，要分析可变的外生变量。“在外生变量中还要区分可变动的外生变量和不可变的外生变量，要有效地改变内生变量，只能从可变的外生变量人手。”上文所述的“社会转型期”就是不可变的外生变量，因为“社会转型期”已经是一个不可避免的社会存在，我们不能中止“社会转型”。故而，无法通过改变“社会转型期”这一客观事实来减少涉诉信访。

因此，必须找到引发涉诉信访的可变的外生变量。唯有如此，才能从干预、改变原因人手从而使涉诉信访减少、可控成为可能。

三、对涉诉信访成因的三维考察

诉讼案件当事人及其近亲属信访的目的很简单，无非是希望通过更高级别的权力介入司法过程，改变其认为不公正的裁判来获得司法利益或者在不改变裁判的情况下谋取更多的司法外利益。就此进行信访关系分析：法院裁判环节可能存在不公正因素——比作出裁判的司法权力主体地位更高的权力主体的存在——当事人是“理性人”。因此，涉诉信访关系仅仅涉及三方：法院、当事人、当事人信访所诉诸的权力位阶更高的主体。涉诉信访的成因也要围绕这三方进行分析才可能具有针对性。

（一）从法院审判角度分析，法院裁判不能完全满足纠纷解决的需要是涉诉信访产生的基本原因。某些裁判不能满足当事人诉求导致信访，但信访并不能弱化裁判的整体纠纷解决功能。裁判的纠纷解决功能不足并不内含于涉诉信访，因此，“法院裁判不能完全满足纠纷解决的需要”是涉诉信访的外生变量。

第一，司法方式不完全契合中国国情导致当事人不认可裁判。

当今司法工作的复杂性剧增，人民法院正面临着前所未有的压力。在这种情况下，我们不能从司法权的服务对象——案件的当事人出发去诘问当事人的“素质低下”与“非理性”，而应当从司法方式运作的有效性出发去质疑司法方式的合理性。

就刑事诉讼而言，1996年修改刑事诉讼法借鉴国外的立法经验引入了对抗制诉讼模式。但这种对抗模式并不能有效解决我国刑事司法中存在的问题。尽管法院依法对刑事案件进行了判决，但是真正的纠纷并没有得到有效解决。刑事司法权威不足，刑事案件信访数量在高位徘徊是个不争的事实。我国刑事诉讼法虽然规定被害人及其近亲属只能就案件民事部分的处理发表意见，但是基于复仇心理，其对刑事诉讼的参与程度和关注程度甚至远远高于公诉机关。仅被害人对刑事诉讼的影响力这一点而言，通过对抗制庭审形成的裁判，其纠纷解决功能就会受到局限。

再以民事证据规则的制定及运作为例。民事证据规则不完全为普通公众特别是乡土民众所认可。可以想象，当法院告诉当事人因“证据失权、举证时限、超过诉讼时效”等原因而败诉时，当事人会不会轻易接受败诉的现实。这样的立法，可能会提高诉讼效率或减轻法院负担，但是对于实体真实的发现却不一定有利，也就难以满足当事人的需求。自2003年以后，民事案件数量开始下降，而2003年我国遭遇了“信访洪峰”，这个现象应引起我们足够的重视与反思。这些源于西方的诉讼规则在中国的适用，可能引发群众对司法纠纷解决功能的质疑和对司法机关的不信任，导致司法权威的丧失并引发上访。法院正面临着从解决纠纷的机关变成社会矛盾最为集中的危险地方。

就纠纷的最终有效解决而言，这些吸收了西方对抗制因素的法律规则运行效果可能并不像立法者预计的那么理想。如果过分强调当事人程序利益，而轻视了程序所服务的实体内容，将导致程序正义与传统公正观念之间的矛盾，进而导致当事人对法院判决的不接受。由此，这些西式司法方式运行效果不佳，即使在根据证据规则依法做出裁判的情况下导致信访发生也就不难理解。

第二，司法主体不当的行为方式导致当事人对裁判产生敌意。

上文论及对抗式司法方式在实践中的失灵。其实，这种制度导向还容易导致法官保持“冷面形象”，不愿过多地与当事人近距离接触，只是简单地根据证据和事实“依法裁判”，“一判了之”。这种方式确实不违反法律规定，甚至是法官保持中立的体现，由此得出的实体裁判也并无不当。但通过这种没有亲和力的司法方式做出的裁判，对于那些“把法庭称作大理石房子”、“不知法庭纪律、举证时限、证据失权为何物”的乡土民众而言，其效果可想而知。而西方的对抗制司法方式，在很大程度上受基督教文化的影响。法官的法袍、法槌、法庭仪式、证人宣誓都有非常浓厚的宗教色彩。这种具有宗教色彩的庭审仪式，体现出法官司法人格与社会人格的分离——在审判时法官是神圣的、至高无上的，以当事人主义为主的诉讼程序下形成的法庭裁判容易被具有宗教信仰的民众所接受而具有权威性。

我们没有这样的宗教文化传统。中国老百姓认同的是以党员为主体的司法官员与群众之间的“鱼水之情”。当事人需要法官“为其做主”，把他们当作亲人，用温暖的情感对待他们和他们的案件。一旦法官司法方式不当，表现出冷漠、对当事人缺乏耐心、言语生硬，对于急于让其“做主”的当事人而言，等于雪上加霜，都可能引发当事人的不满，从而对该法官做出的裁判的公正性产生怀疑。而我们的司法现实是，法官的司法为民的意识、水平、能力不适应社会需要，法院工作不能适应社会需要。有相当一部分法官不了解社情民意，没有掌握做群众工作的基本技能，不会做群众工作；还有一部分法官没有把群众当作亲人，没有把群众放在心中最高位置，不愿俯下身子耐心地去做群众工作。这样一来，我们的法官和我们的法院就不能很好地体现司法的“人民性”。不能体现人民性的司法过程和裁判结果就难以得到群众的支持与拥护。

第三，人民群众不断增加的司法需求与法院司法资源不足之问的矛盾导致司法不能满足纠纷解决的需要。现在全国法院受理各类案件总数与1978年相比增加近二十倍，而且案件的难度也大大增加，但法官人数仅增加近三倍。尽管法院技术装备不断改善，办案效率不断提高，但法官司法能力、司法质量以及提供的司法服务增加幅度赶不上司法需求的增加。在多元化的、高效的非诉讼纠纷解决机制尚未完全建立起来的情况下，审判解决纠纷显得力不从心。

第四，实体立法不明或者立法缺位导致司法无据致使法院难以妥善解决纠纷。虽然说中国特色社会主义法律体系已经基本形成，但是由于经济、社会的快速发展以及法律实践的复杂性，某个部门法中的某个具体制度的构建也可能存在不完善之处。以刑事附带民事制度为例。我国刑事诉讼法对附带民事赔偿数额的计算方法规定并不明确，导致某些省甚至全国司法尺度不统一，不少法院对民事部分都是“估堆”判决。特别是死亡赔偿金的判与不判至今没有明确定论。凡从事过刑事二审的法官都知道，附带民事诉讼原告人提出上诉的理由不外乎重判被告人以及增加民事赔偿。一些判不了死刑的重罪案件，由于法律规定不明，鉴于有的被告人没有赔偿能力民事判赔数额相应也就甚少。在复仇心理无法满足的情况下，被害人遭受的经济损失远远大于判赔数额而又得不到弥补，被害人无奈只好走上非正常上访之路。以曲某故意杀人案为例，曲某杀死一人重伤一人，但曲某系限制责任能力人又构成自首，曲某家中无赔偿能力，法院只能判处曲某死缓，民事判赔二万。但重伤的被害人仅医疗费一项就远超过二万。被害人对裁判不服一直在两级法院、省委、甚至进京闹访。最后两级法院超出普通的司法救助数额共救济被害人五万元，被害人息诉罢访。本案说明两个问题：第一，关于附带民事赔偿的法律规定不明确导致法官司法不统一；第二，被害人救助制度需要进一步完善，从而把此类案件的信访消灭在萌芽状态。如果当初就按被害人的实际损失计算赔偿数额或者给予其合理的司法救助，其或许就不会通过闹访来达到获得更多补偿的目的。

上述变量都是“法院裁判不能满足纠纷解决的需要”这一外生变量的分变量，都不内含于涉诉信访，因此它们都是外生变量，对涉诉信访具有解释力。

（二）从现有权力结构分析，低层级司法权力受到更高层级权力的监督与控制是涉诉信访产生的深层原因。基于上级权力控制下级司法权力的认识，当事人信访；但上下级权力关系并不受信访的影响。因此，权力结构并不内含于信访，它也是信访的外生变量。

第一，法官与法院领导之间的关系。我国诉讼法律虽然规定案件的裁判实行合议制，但实际上法院实行的是承办人为主导的合议制。所谓以承办法官为主导，是指除了负责阅卷、调查之外，直接与当事人接触的各种事项基本上由承办法官一人负责。在案件当事人看来，承办法官与法院的庭长、院长之间无疑是一种上下级领导关系，无论是承办法官或是合议庭都要服从领导的决定。因此，当事人对裁判不满意必然会向作出裁判的法官的上级领导寻求救济。从现在的上访情况看，闹访、缠访、重访的当事人基本上都受到过做出裁判法院领导的接待，就是个明证。

第二，上下级法院之间的关系。法院组织法是规范法院关系的法律，法院在行使审判权时应予遵循。但这部法律并不直接规范法院与当事人之间的关系。虽说上下级法院之间的法定关系是监督指导关系而并非领导关系，但没有几个老百姓认为“上下级法院不是领导关系，上级法院不管下级法院的事”。实际上，由于上级法院不仅对下级法院院长人选的确定享有较大的影响、对下级法院的装备具有一定的控制权，而且能够通过个案指导决定下级法院的裁判，比如案件请示汇报制度。实际上，上下级法院之间是一种“准领导关系”，与上下级行政机关之间的关系虽有较大不同，但并无质的区别。很多案件还在一审审理期间，但是当事人就已经闹访到二审法院，期冀通过给上级法院施压以促使下级法院作出对其有利的判决。

第三，法院与司法外权力的关系。一方面，我国宪法规定的国家权力结构是人民代表大会之下的“一府两院制”。法院在国家权力结构中的地位是低于人大的，当事人向人大的常设办事机构人大常委会信访也就不足为怪。另一方面，也是更为重要的一方面，我们国家是以中国共产党为领导的社会主义国家。党是中国特色社会主义事业的领导核心。司法工作作为党的事业的重要组成部分，必然受党的领导。各级法院都要受党委的政治领导和组织领导。诉讼当事人向当地党委、上级党委信访，也是基于对法院与司法外权力机关关系的一种认识。

从权力结构分析，从法官到法院到上级法院再到人大、党委，上级权力不仅要监督制约下级权力，而且最终都要服务于人民群众。因此，老百姓涉诉信访的逻辑非常清楚：谁有权任命官员，谁就有能力约束官员。因此，不是老百姓不懂诉讼程序、缺乏法律意识，而是深知利害关系才采取信访手段。

如果纯粹以“清官历史文化传统”来解释今天的信访，难免陷入循环论证的泥沼。古代信访的成因在今天是否仍然成立？正确的分析路径在于分析古代信访制度的历史条件与权力结构，而后再看今天的历史条件、国家权力结构与古代的异同，如果相同，那么古代信访的成因就能解释今天的信访。古代“信访制度因具有中国传统社会长期存在的人治思想这一基础，所以它作为一种民情上达、申冤维权的特殊通道，对社会起着安全阀、对百姓起着宽慰剂的作用。”同时，这种信访制度体现出自上而下的以权力制约权力的官僚结构，它从组织上实现了中央对地方的有效控制。亦即，古代之所以存在信访，是因为古代不厉行法治而实行人治，上级官员拥有纠正下级司法官员不当裁判的权力，老百姓对案件不满意自然会向更高级别官员寻求救济。再反观今天的社会背景，我们把依法治国、建设社会主义法治国家写入了宪法，法律也规定法院依法独立行使审判权，我国也正在朝着法治国家的目标阔步前进。但是，“罗马城不是一天建成的”，普通民众短期内还难以改变“更高级别的机构和官员能够影响下级法院的判决”的认识，对案件裁判不满意时直接向当地党委、上级法院有的甚至直接进京上访。而这种上访，由于法院具有作为司法权力主体的相对独立性，上级权力主体又不能或不愿直接纠正下级法院的裁判，最终还是需要相关法院通过法定的程序来解决。基于上级的压力，有关法院则反复利用程序回避矛盾，多次再审仍无法解决问题，使信访愈演愈烈。

（三）从诉讼当事人角度分析，现有的信访考核机制下诉讼当事人作为“理性人”进行利益权衡是涉诉信访的直接原因。从理性人利益权衡视角分析信访就跳出了信访的圈子，能够对信访进行有力解释，它同样也是信访的外生变量。

第一，信访问责制。新中国成立后，信访制度是作为中央和上级机关了解下级官员的非常规窗口出现的，但这种上级官员对下级官员非常规控制渠道却导致问题向中央集中，后来中央就要求群众的具体问题就地解决。各种信访责任追究制也越来越严格、越来越具体。地方政府也只能千方百计不让群众进京上访。不少地方采取信访一票否决制，将上访案件多少或者有无作为评先、晋级的考核要件。而“群众都知道我们的政府怕上访，所以不论有理没理的，该不该上访的，一律都上访，因为只有上访才能形成舆论压力，或引起上级主管领导及主管部门的重视”。信访责任追究制造成的后果就是：越是阻止上访，民众上访的动力越大。有的地方为了控制上访，避免追责，常常采取一些非法治化的方法来对付上访当事人。这样的做法要么使地方政府不堪重负，要么使矛盾更加激化产生更猛烈的上访。这种信访问责制越强化，越是增加一种破坏法治的反向张力，越会把大量的社会矛盾引导到体制外非法治化解决的恶性循环之中去。

第二，羊群效应。由于许多诉讼案件当事人闹访、越级上访、重复上访后其诉求得到了实现，甚至一些无理要求也因当地出于息事宁人的目的而得到满足，其他案件当事人就会竞相效仿，这就导致凡坚持闹访、越级上访、重复上访的当事人其诉求就能被很好地满足这一怪现象的产生，这就是涉诉信访中的“羊群效应”。这种羊群效应使得信访数量不正常地增加，导致花钱买平安现象愈演愈烈，形成恶性循环。这种“维稳方法的异化”破坏了社会的是非观、公正观，严重增加了化解社会矛盾的成本，助长了民众的机会主义心理。如果建立完善的救济机制，将这些维稳的经费支出直接用于解决上访群众的实际困难，那么将有大量的上访被化解在诉讼阶段。

第三，理性人。前文已经谈及，从涉诉信访人的角度分析，有人认为当事人的法制观念与维权能力的薄弱是涉法涉诉信访的直接原因，信访群众普遍文化素质、法律素养较低，难以接受现代司法理念，故而对案件处理结果不符而上访。信访人群的文化普遍较低确实是一个不争的事实，但与此同时，文化较低的当事人选择信访途径也是一个事实，因此，不能用文化水平低来解释信访的高发，而应当考虑为什么文化低的当事人更倾向于信访。我们可以借鉴经济学中的“理性人假设”和“成本——收益理论”来对此进行解释。无论什么社会，人都是理性的，即“一个决策者在做决策时，在他可做的选择中，总会选择他认为是最好的选择。”不上访不会有更多的收益，信访有可能提高收益。涉诉群众与精英一样，都是理性人，他们能够判断自己的利益所在，他们懂得选择“正确”的手段以达到利己效用。实践也证明，“有的信访人在长期的涉诉信访中获得了一定的经济帮助，或补偿、或低保、或困难救助等，这种跑跑腿既能发泄情绪又能得到一定利益的做法，使一些人乐此不疲。”信访人以弱势群体或乡土居民为多，也是因为这个群体上访的机会成本远远小于社会地位高、高收入群体。由此也可以解释为什么发达地区的信访比例要低于落后地区、农忙时节信访量小于农闲时节。

基于信访问责制、羊群效应、理性人三个外生变量考察涉诉信访人群，我们就可以得到这样的认识：涉法信访当事人无论其文化水平与社会地位的高低，都是理性人，在掌握了信访问责制对处理其案件的法官或法院的重要性之后，再加之“花钱买平安”这一“典型示范”的负面催化作用，必将产生“羊群效应”，导致涉诉信访乃至缠访、闹访、无理上访的高发。

综上所述，涉诉信访的真正成因是，诉讼当事人及其近亲属，希望通过更高级别的权力介入司法过程，改变其认为不公正的裁判来获得司法利益或者在不改变裁判的情况下谋取更多的司法外利益。

责任编辑：饶娣清

作者：袁小刚

法院信访机制研究论文篇2：

“涉诉信访”不等于信访

当前，我国正处于社会结构转型、经济体制转轨、利益格局调整的关键时期，随着市场化、工业化、城市化进程不断加快，社会矛盾凸显，其中很多以案件的形式汇聚法院，并转化为在整个信访总量中比重始终较大的涉诉信访。面对涉诉信访多发并可能成为当前和今后一个时期常态的发展趋势，有必要立足现有法律制度体系，加强对涉诉信访的态势分析与理论研究，进一步推动社会矛盾化解机制的健全完善。

一、涉诉信访的成因及问题剖析

当前，涉诉信访在概念解读、功能定位、运作机制等方面存在的若干问题，影响了司法对社会纷争的解决机制和司法权威，也对社会主义法治和党的执政权威形成了冲击。

1.“涉诉信访”与“信访”概念混淆，影响了对“涉诉信访”的科学认识和规范处置。“涉诉信访”概念最早出现在2004年4月最高人民法院在长沙召开的全国涉诉信访工作会议上，按照此次会议的定义，“涉诉信访”是指与某一具体案件相关联的、针对人民法院审判和执行案件的行为或结果，要求人民法院启动司法程序、实施一定诉讼行为的人民群众的来信和来访。就其概念的起源而言，涉诉信访的外延限定在诉讼程序和实体自身，在性质上属于涉诉争议事项，因此有别于行政信访和其他信访活动。而我们通常讲的“信访”，主要是指人民群众以来信或来访方式，向党政机关反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，要求党政机关予以关注或处理。国务院《信访条例》明确将“信访”定义为“公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动”，“对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，不予受理，但应当告知信访人依照有关法律、行政法规规定程序向有关机关提出”。这里的“信访”在内涵和外延上均排除了涉诉信访。但是由于“涉诉信访”这一概念中使用了“信访”一词，实际工作中又往往将其视为信访的一种，将涉诉争议事项作为普通信访加以处理。如一些信访事项尚在诉讼过程中或尚未穷尽诉讼程序作出定论，就简单作为涉诉信访件向法院交办或督办；很多案件已经得到依法处理，但由于当事人不断上访或提出法律诉求以外的诉求，上级有关领导和部门仍按信访件进行批示、交办，要求法院处理，将非法律诉求转入司法程序。这种对涉诉信访采取与常规信访无差别处置方式或非正常连接机制的现象，与“涉诉信访”概念的提出不无关系，也使该概念的科学性与准确性有待研究。

2.信访与司法功能的互补性未能有效实现，影响了我国宪法确立的司法解决纷争机制的严肃性和权威性。司法解决社会纷争机制的确立是人类从原始部落争斗、同态复仇、神明决断、长者调停，到宗教裁决、皇权争夺，直到近现代司法裁判，不断探索纷争解决之道的历史选择。在现代社会，不论其社会制度或司法制度属于何种性质，都一律建有法院。法院共同而基本的功能，是解决纷争且对纷争的解决具有终局功能，因而法院被视为社会公平正义的最后一道防线。司法以其确定性、最终性和国家强制力保障下的强制性，而具有权威性和公信力，能够使失衡的社会关系得以修复，使失范的社会秩序得以矫正，从而保证了社会秩序的最终和谐稳定。根据我国宪法确立的法律权利司法终局救济功能，司法在整个国家权力体系中担当着社会纠纷居中裁决者的角色，依法独立行使审判权。通过严格规范的程序规则与证据规则明是非、断责任、止纷争，这是司法的基本功能与优势所在，也是与信访功能的根本差异所在。长期以来，信访制度被定位为我们党和政府发扬民主、体察民情、密切联系群众的重要桥梁和纽带，是人民群众表达自己利益诉求的重要途径，也是党和政府发现自身存在的问题并及时纠正的重要渠道。作为公民的一种政治权利，信访主要表现为对权力的监督制度，而不应成为诉讼权利的救济制度。因此，司法与信访尽管都是我国处理社会矛盾的方式，但两者性质不同，规则不同，在不同领域发挥各自不同的作用，不可替代。现实中将本属于司法终局处理的涉诉争议通过信访机制解决的做法，混淆了两者的功能定位，不仅使两种功能的有效互补作用未能实现，也影响了我国宪法确立的司法解决纷争机制的严肃性和权威性。

3.援用一般信访处置依据解决涉诉信访问题，冲击了司法裁判对解决纷争的终局性，影响了司法权威。当前我国处理信访事项主要依据国务院的《信访条例》这一行政法规，在法律性质上属于行政解决机制，而就宪法关于司法和行政的职能定位和职责分工而言，行政法规不能直接设定或约束司法解决机制。涉诉信访属于涉诉争议事项，需适用司法解决机制，遵循法律对程序和实体的严格规定。这也是中央始终强调处置涉诉信访事项必须依法进行、必须维护司法裁判的权威性和终局性的原因所在。而在实践中，有关部门对一些已经一审、二审、再审，甚至已经最高法院复查驳回，已穷尽司法救济程序的案件，仍然以信访交办、督办、批转等处置方式让法院限期化解，有些地方甚至将法院作为涉诉信访的稳控责任主体，成为涉诉信访听证会的信访人的相对方，影响了党和国家所确定的司法所应承载的定纷止争的终局功能。

4.现行诉讼制度中不完善的再审制度是造成终审不终信访不止的制度性缺陷。二审终审是我国基本的诉讼制度，对确有错误的裁判，依照一定的法定条件提起再审，是对二审终审制度的有益补充。而2007年修改后的现行民事诉讼法，大大扩大了再审的法定情由，提高了再审的审级，且对抗诉和再审的次数、期限等均未做规定。这种制度设计使无限申诉、无限抗诉、无限再审、终审不终等，既成为可能，也成为现实。即使基层法院判决的案件，也都可以向最高法院申请再审，让涉诉信访人对上访直至进京上访、无限信访，找到制度依据和心理预期。司法的终局性特征，决定了司法裁判活动一经结束，除了出现有限再审的法定特别情形外，不能再逆向运行，使业已裁判生效的案件重新回到待定的原初状态。再审的随意启动破坏了法律实施的稳定性和安全性。司法终审不终、再审不息，社会纷争将陷入永无结论难以确定的恶性循环，无从突破，也将影响我国与其他国家和地区民事司法协作的有效开展，最终损害的是立法和司法的权威以及国家的长治久安。

二、解决涉诉信访问题的对策思考

涉诉信访问题并不单纯是人民法院的司法问题，而是法律问题与社会问题交织，司法权威与执政权威关联。治理涉诉信访问题，要从转变党的执政理念、提高党的执政能力、巩固党的执政地位、维护党的执政权威的政治高度来认真思考，从推进党的依法治国基本方略、建设社会主义法治国家的长远目标来科学定位，还要立足现有法律框架来积极推进。

1.坚定不移地推进依法治国基本方略的长远目标和价值取向。信访作为宪法赋予公民的一项基本

政治权利和民主权利，作为党和政府密切联系人民群众的重要桥梁和纽带，以其民意反映渠道的多样性、工作方式的协调性、处理方法的灵活性，为人民群众表达利益诉求提供了重要渠道，发挥了社会“减压阀”的作用，也为党和政府通过信访发现问题、纠正错误提供了重要途径。但是，信访处理意见本身无法保障解决社会矛盾的稳定性与权威性，无法实现对社会矛盾解决的制度化和有序化，决定了信访难以成为国家处理社会矛盾特别是解决具体权益争议的主要方式。从建设社会主义法治国家的根本方向来说，法治应当是我们党和国家处理社会矛盾、实施社会管理的主要方式和手段；强化法治理念，注重依法治国理政是我们党从革命党到执政党真正转变的重要标志，也是我们党执政理念、执政方针转变的时代要求，应当成为提高我们党的执政能力、巩固党的执政地位的基本发展方向和价值取向。尤其在中国特色社会主义法律体系完成之后，在处理社会矛盾、推进社会管理创新过程中，确保法律全面正确实施，成为实现法治的关键。正如胡锦涛总书记所指出的，要把依法治国方略落实于社会管理各领域和全过程，善于用法律手段解决矛盾，依法保护群众权益。要将信访纳入法治化、规范化、制度化的轨道，作为法治的有益补充。

2.正确处理依法维权与依法维稳的关系，树立司法权威和党的执政权威。首先，建立诉访分离机制，理顺“诉”与“访”的关系。在厘清信访和司法功能定位的基础上，坚持诉访分离，加强诉访甄别，明确信访制度是对公权力的监督制度，而非具体诉讼权利的救济制度。在公民穷尽所有司法救济程序之前，其他机关不应受理当事人就法院裁判提出的申诉信访，也不要以交办的方式要求法院处理化解，避免诉讼程序与信访的交叉、重叠，以确保法律争议通过法律程序解决。其次，积极引导公民、法人或者其他组织依法维权，党和政府依法维稳。无论是一般信访，还是涉诉信访，无论是信访人维权，还是党和政府维稳，均不能无视法律的权威和尊严，无视司法的终局裁判，逾越法律的底线。既要依托现有的法律体系、纠纷解决机制和司法资源，引导公民、法人或者其他组织依法维权，依法表达利益诉求，维护自身合法合理的权益；又要依法规范维稳措施，避免一案解决、群案反弹，一次解决、多次反复。对冲破现有法律框架，践踏现有法律规则的滥访、缠访、过度无理访，应依法予以制止和抵制。切实遵循法治原则，树立司法权威。

3.改革再审制度，健全和完善诉讼终结机制和信访终结机制。通过立法完善我国民事再审制度，依法对当事人申请再审权的行使予以次数、期限等方面必要的规范，有效解决无限申诉、无限抗诉、无限再审、终审难终问题，建立符合司法规律、符合法治化要求的诉讼内纠纷最终解决机制。要科学定位我国四级法院的功能，让基层法院成为化解矛盾、案结事了的主体；中级法院成为二审终审、定纷止争的主体；高级法院成为申诉审查、依法纠错的主体；最高法院成为审判指导、适法统一的主体。推动矛盾纠纷就地就近解决，让人民群众更加方便地行使诉权，更加便捷地参加诉讼，更加真切地感受司法的公正高效。落实涉诉信访终结机制，形成矛盾化解的社会合力。司法资源的有限性决定了司法虽然是纷争解决的主渠道，但不是单行道。要用法律程序解决法律争议，用社会方法化解社会矛盾，实现法律资源与社会资源的有效互补，形成化解矛盾纠纷的社会合力。对于已经穷尽司法程序，经过最高法院、高级法院依法审查终结的，不能再通过交办、督办、限期化解等方式回流到诉讼程序。对经涉诉信访终结后当事人确有经济困难或其他困难的，应当从司法程序中剥离，纳入社会救助机构和社会保障体制内妥善化解，以社会救济的方式加以解决。

4.提高司法能力，确保司法廉洁，促进司法公开，实现司法公正。司法权威来自于司法公信，司法公信来自于司法公正，司法公正则有赖于个案公正的积累。目前涉诉信访的严峻形势与司法工作自身存在的问题也有一定直接的关系。公正司法是预防和减少涉诉信访的治本之策。首先，司法公正有赖于司法能力和司法廉洁。人民法院要通过司法管理和教育培训，不断提升法官的能力和素养，让人民群众真正信赖法官、信服裁判、信仰法治。着力提升法官认识和把握大局、社会矛盾、社情民意、法律精髓以及新情况、新问题的能力，提高庭审驾驭、文书制作、法律适用、诉讼调解、群众工作等方面的司法技能。不公正的司法不一定是不廉洁的司法，不廉洁的司法则肯定是不公正的司法。要针对司法特性，遵循司法规律，加强司法廉洁建设，努力预防和坚决惩治司法腐败。尤其是要建立规范法官与律师关系的“隔离墙”机制，建立健全立案、审判、执行工作中的廉政风险环节防范机制，以司法廉洁确保司法公正，增强司法权威。其次，司法公正有赖于司法公开与司法民主。要深入推进、大力加强司法公开和司法民主建设，回应人民群众日益增强的对司法公开和民主的要求。凡一切依法应当公开、可以公开、能够公开的，都应及时公开；一切人民群众依法应当参与、可以参与、能够参与的诉讼过程，都应保障参与。切实打造“阳光司法”、“民主司法”，保障人民群众对司法的知情权、参与权、表达权和监督权，强化对司法的监督与制约，真正让司法公正“看得见”、“可感受”、“可信赖”。

5.努力营造全社会信法、守法、崇法的良好氛围。法律必须被信仰，否则形同虚设。化解涉诉信访矛盾，推动纠纷解决的制度化、法制化，不仅需要立法机关完备的法律，也需要司法机关自身的努力，还需要在全社会牢固树立法治意识、规则意识。这既是推进依法治国基本方略的必然途径，也是保障社会公平正义、维护社会稳定的必然选择，更是保障各类主体合法权益的必然要求。首先，党委要发挥带头守法的模范作用。司法权作为执政权的重要组成部分，司法权威也是法律权威、国家权威和党的执政权威的重要组成部分。尊重法律、尊重司法权威，应当成为各级党政机关、社会组织和个人的自觉行动。各级党委和领导干部首先要带头守法、尊法，在尊重司法、维护司法权威方面发挥好模范作用。其次，行政机关要成为守法的表率。各级政府部门要自觉带头坚持依法行政，使厉行法治成为化解社会矛盾、创新社会管理、确保长治久安的积极选择和实际行动，引导广大民众尊重法律、维护司法权威。最后，要着力提高公民的法律意识。建设社会主义法治国家，不仅要让法律得到很好的实施，更要使法律得到广大民众的坚定拥护和自觉遵守，营造尊重司法的氛围。要加大司法正面宣传力度，向社会传递法治理念，增强公民法治意识，使法治观念成为社会的普遍观念。同时，还应加大对违法行为的打击力度，使尊重法律、尊重司法裁判成为全社会的自觉行动，扩大和巩固法治的社会基础。

由于涉诉信访问题的成因复杂，其解决同样是复杂的社会系统工程，其中，涉诉信访终结机制的健全和完善，应成为涉诉信访问题治理的重要方向，也是维护司法权威和党的执政权威的重要方面。

(作者：上海市高级人民法院院长)

(本文责任编辑　李红)

作者：应勇

法院信访机制研究论文篇3：

诉源治理机制下法院的功能定位

摘要：作为基层治理“枫桥经验”的新升级，法院主动融入诉源治理机制具有正当性基础。然而，实践探索以法院为中心主推，存在参与不当的异化风险。法院的功能定位应从多元解纷下的司法引领转向“以审判为中心”，把党的领导和制度优势转化為社会治理效能。

关键词：枫桥经验;诉源治理;法院功能

收稿日期：2020-05-10

作者简介：吴明军（1976—），男，浙江衢州人，浙江省衢州市中级人民法院审判委员会委员、研究室主任，研究方向为司法改革;王梦瑶（1991—），女，安徽宿州人，浙江省衢州市中级人民法院法官助理，研究方向为刑事法与司法改革。

基金项目：本文系甘肃省知识产权计划项目“‘一带一路’倡议背景下西部企业知识产权司法保护体系问题研究”的阶段性成果，项目编号：19ZSCQ029。

“诉”是指法院的诉讼案件，“源”是指纠纷产生的根源、来源，“诉源治理”是指社会个体及各种机构对纠纷的预防及化解所采取的各项措施、方式和方法，使潜在纠纷和已出现纠纷的当事人的相关利益和冲突得以调和，并且采取联合行动所持续的过程。[1]诉源治理是新时代“枫桥经验”的生动要义，能够从源头预防矛盾、推进矛盾纠纷多元化解，有助于将矛盾纠纷化解在诉讼外。2019年1月，习近平总书记在中央政法工作会议上强调：“坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，从源头上减少诉讼增量。”因此，法院融入诉源治理机制具有正当性基础，但如何更好地发挥法院的作用，基本前提在于正确厘清法院的功能定位。不可否认的是，法院作为诉源治理的重要参与主体，其功能定位却异常模糊，存在实践困惑与理论争议。一方面，司法实践中法院参与诉源治理尚处改革探索阶段，且存在参与不当的异化风险;另一方面，学界对法院在诉源治理中的功能定位认识莫衷一是。有鉴于此，本文以功能主义为分析视角，界定法院在诉源治理机制中的应然功能定位，以期为法院在诉源治理机制改革中的法治运行提供参考。

一、法院融入诉源治理机制的正当性基础

准确界定法院在诉源治理中的功能定位与运行机制，最根本的前提在于探究法院融入诉源治理是否具有正当性基础。因此，要坚持以人民为中心的发展思想，创新“枫桥经验”下的社会治理格局，进一步为人民群众提供多元解纷服务，推进国家治理体系和治理能力现代化再上新台阶。

2016年6月28日，最高人民法院印发《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》，明确要求充分发挥司法在多元化纠纷解决机制建设中的引领、推动和保障作用，深入推进多元化纠纷解决机制改革，强调了法院的参与作用。2019年7月31日，最高人民法院出台《关于建设一站式多元解纷机制一站式诉讼服务中心的意见》，明确要求应切实发挥人民法院在诉源治理中的参与、推动、规范和保障作用。从多元解纷的不同制度文件可以看出，法院在诉源治理中由“引领”向“参与”角色转变，表明法院在“多元解纷”机制中的定位重塑。总而言之，从2016年多元解纷到2019年两个“一站式”制度文件，强调了“非诉讼机制挺前”的解纷理念，均是诉源治理机制的制度基础，但后者更侧重于法院的角色定位从“主导”向“参与”的显性过渡。

我们知道，发挥社会治理的制度优势，保障人民在治理体系中的主体地位，将群众路线贯穿到国家治理改革目标中，是社会治理的重要考量。诉源治理机制作为社会治理的重要组成部分，其制度设计顺应新时代潮流。完善诉源治理机制，建立和拓展社情民意沟通的渠道，能及时反映群众诉求，满足人民群众的多元解纷需求。一方面，基于“属地调解”便利性和高效率等价值考量，人民群众对就地解纷机制的需求日益增加。如在疫情期间，针对涉疫企业的破产重整，法院开启绿色通道，通过司法服务切实保障企业复工复产。另一方面，社会矛盾纠纷的日益增加和复杂多变，基于司法资源的有限性，如何充分发挥司法服务功能是当前司法改革的重大课题与主要难题。总的来说，新时代法院积极融入诉源治理机制，坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，满足人民群众日益增长的多元解纷需求，有助于社会治理格局的构建完善和法院自身司法改革的优化。

“枫桥经验”是中国共产党领导人民创造的一整套行之有效的社会治理方案，是我国基层社会治理的一面旗帜和“金字招牌”，是推进国家治理体系现代化的重要抓手。诉源治理与“枫桥经验”存在本质特征的一致性、价值理念的趋同性、方法内容的相合性、历史逻辑的承继性。具体而言：首先，本质特征的一致性。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，同样也是新时代“枫桥经验”和诉源治理的本质特征。诉源治理要始终坚持党的绝对领导，遵循党政领导、政法主导、多方参与，推动矛盾化解从终端裁决向源头防控延伸;其次，价值理念的趋同性。两者均坚持以人为本的理念，注重发动和依靠群众，把人民利益作为工作的出发点和落脚点，不断满足人民日益增长的美好生活需要，使人民获得感幸福感安全感更加充实、更有保障、更可持续;再次，方法内容的相合性。两者均强调巩固基层，注重基层的作用发挥，支持社会力量参与社会治理，着力纠纷预防，努力做到有事多商量、遇事多商量、做事多商量，众人的事由众人商量着办;最后，历史逻辑的承继性。“诉源治理源于‘枫桥经验’，又将‘枫桥经验’发动和依靠群众就地解决纠纷发展为矛盾的提前化解和诉讼的源头治理。”[2]“枫桥经验”形成于社会主义建设时期，发展于改革开放时期，创新于中国特色社会主义新时代。作为新时代的发展继承，诉源治理是“枫桥经验”的生动实践。

二、诉源治理机制下法院的功能定位之争

法院作为诉源治理的重要参与主体，其功能定位决定其实践具体运行模式。因法院司法服务职能向基层治理不断延伸，不当或过度参与易引发异化风险。归根到底，问题的根源在于法院融入诉源治理机制的权力属性界定不明，理论观点亦众说纷纭。

（一）政治属性功能说

政治属性功能说认为，法院融入诉源治理机制本身具有政治属性色彩。主动融入党政领导的诉源治理，是人民法院更好发挥其政治功能的重要途径。[3]作为诉源治理机制的核心要义，法院应将完善非诉讼纠纷解决机制作为政权建设工程。[4]当代中国对司法的政治要求之一就是“服务大局”，这也意味着至少司法在大局面前有时必须积极主动。[5]从客观来看，以下问题值得深入思考：一是国家治理下的政策调整与司法制度改革的关系。在诉源治理机制下，强调法院积极参与纠纷解决确有必要，但这更多地是从国家治理现代化的角度作出的相应政策调整，若据此来概括整体的中国司法制度改革走向未必得当，至少还需要试点和实践经验的验证。二是政治属性与附属机关的差异化之分。法院作为国家政治系统的重要组成部分，固然具有政治属性。系统梳理中央和地方政法改革文件，亦是将党政领导放在首要治理原则。但在具体的个案裁判中，法院的主要职能是提供司法裁判服务，确保司法审判独立权的依法行使，而非政治的附属机关。

（二）多元解纷替代说

多元解纷替代说主张法院融入诉源治理实则是多元化解矛盾纠纷的同义代替。期望法院深化多元化纠纷解决机制改革，推进诉源治理实质化。[6]法院应从“以我为主”向“主动配合”转变，构建递进式多元纠纷解决体系。[7]前已述及，诉源治理的正当性基础在于其是完善司法改革“多元化解机制”的新探索，侧重“非诉优先，法院断后”层次解纷理念，其显著意义在于侧重矛盾纠纷从终端裁决向源头防控前移，有效整合调解资源等，体现非诉解纷理念的法治化和递进式。但不难发现的是，多元解纷替代无疑会对法院司法裁判造成较大冲击。纠纷除可能形成诉讼案件的纠纷，还有大量非诉纠纷，且法院根本无法实质化解。对于人民群众来说，亦有可能倾向选择非诉程序予以解决，如相邻排水纠纷的解决，需要物业等有关部门的及时介入。因此，多元化解矛盾纠纷机制改革，一定程度上超越“以审判为中心”的司法制度改革，假设法院从“积极参与”向“全面主导”，不仅会影响法院诉讼角色和功能制度构造，亦不能充分发挥司法裁判在塑造司法公正和司法效率的作用。但法院若从终端裁判者变成一线执法工作者，基于司法资源的有限性，无法消解大量矛盾非诉纠纷，导致司法公信力大大降低，故多元纠纷替代不具有可行性。

（三）司法审判职能说

司法审判职能说的基本观点是法院在诉源治理机制中的核心功能定位是司法审判，其他延伸服务亦是围绕司法审判职能展开。单从法院外部不能减少诉讼案件增量，发挥法院裁判终局的司法审判作用应是诉源治理的核心。[8]充分厘清法院在国家治理体系中的角色与功能，以审判为中心让司法审判真正发挥应有功能。[9]在主观层面强调司法裁判功能为先，在客观层面强调司法裁判在网格治理中的嵌入。[10]立足于自身审判职能，法院主要承担着减少纠纷进入诉讼和诉讼解纷的治理责任，同时发挥着司法助推前端基层治理和调和纠纷的作用。[11]毋庸置疑，法院作为审判机关，对于进入司法程序的诉讼案件通过司法审判实现法律适用。至于未进入诉讼程序的纠纷，法院通过诉前引导、繁简分流、分调裁审以及诉访分离等机制延伸司法服务，让人民群众感受法院全方位司法服务。然而，此种观点难以自圆其说，因法院审判职能和法院的延伸服务在逻辑上并非是包含与被包含的关系，况且如何调和司法审判的被动性与非诉解纷的主动性之间的矛盾冲突。根据诉源治理机制文件和治理实践多重样态，如法院加大对调解员的专业培训抑或下乡普法宣传等，并非是单纯依靠终端裁决审判职能的作用发挥。笔者虽不完全赞同这种观点，但认同其部分说理，法院司法审判职能的功能定位具有合法合理性，后文将着重阐述。

法院融入诉源治理机制与政治功能属性、多元解纷替代以及司法审判职能有着千丝万缕的联系，具有多重属性功能。诉源治理机制下法院的功能定位呈现一个“角色集”，主要包括政治角色、法律角色、社会角色等。其中角色子集既是功能预设，又是功能定位的评价标准和表现形式。因此，准确把握法院诉源治理机制的功能定位，不能从单一维度进行片面理解，作为国家治理的有形化，宏观视角分析应是正解。

三、各地区法院诉源治理的实践探索

2019年 6月，最高人民法院周强院长在全国高级法院院长座谈会上强调，将全面推进多元化纠纷解决机制建设与现代化诉讼服务中心建设。总体而言，我国目前多数法院的常态做法是将民商事纠纷案件作为主要突破口，依托法院诉讼服务中心，在整合法院内外解纷资源的基础上多元化解纠纷案件。与此同时，延伸司法服务至基层社区，加强与基层网格员等的协调联动。

法院融入诉源治理机制具有正当性基础，对社会治理格局的完善能够发挥较好的正功能，但上述正功能仅是从司法改革的目标及具体框架推演而来，这是应然层面的功能，其实践功能发挥则有赖于地区法院的具体实践探索。有鉴于此，笔者选取部分代表性的地区法院为样本，总结得出当下法院的主要做法基本大同小异（参见表1）。

归纳起来主要有以下几个共性：一是强调党政主导，深化社会基层治理。充分发挥基层法院或派出法庭的地理优势，联合基层网格员、党员等组织力量，推进乡村基层法治德治善治，将矛盾纠纷化解在源头。二是联合调处纠纷，减少纠纷进入诉讼层面。尤其是针对民商事高发类型案件，在家事纠纷、劳动争议、交通事故赔偿、物业纠纷等领域，法院联合妇联、人社局、保险行业协会、房地产行业协会等出台实施意见，促进纠纷及时予以诉前化解。三是完善诉调对接，优化繁简分流过滤机制。組建速裁调解团队，整合特邀调解员等调解资源，加大立案后委派调解和司法确认，通过考核指标强化繁简分流，避免大量纠纷无过滤直接进入诉讼程序，缓解当前法院案多人少的办案压力。以Z省S市法院来说，法院现有287名特邀调解员，专职调解员23人。2019年，全市诉前引导调解案件19492件，调解成功率53.25%，占一审民事案件63.15%。作为对调解效力的司法保障，司法确认案件共4328件，同比增长近一倍。四是依托审判职能，推广线上解纷平台。对已经形成诉讼的纠纷，确保高质量审结案件，尽可能减少二审、执行、涉诉信访等诉内“衍生案件”。与此同时，依托科技支撑，拓展线上纠纷平台推广和使用。

然而，对比各地区诉源治理实践的做法，主要存在以下共性问题：一是政法主导的诉源治理工作格局有待完善。近年来，由法院主导形成的解纷模式，即把各类调解资源汇聚到法院诉讼服务中心，并未从根本上缓解法院案件高位增长的现实困境。目前，大量矛盾纠纷未经调解程序便直接涌入诉讼渠道，使得法院“案多人少”的矛盾日益突出，无法确保将有限的司法资源集中到司法审判上，大大影响了人民群众的司法获得感。二是多元化解的社会治理合力有待凝聚。从源头上减少诉讼增量，党政主导下的社会治理合力有待进一步凝聚。基层治理网格有待进一步延伸，推动市、县、乡、村、网格“五级联动”治理格局构建。司法局、信访局、检察机关、公安局等部门有待进一步发挥作用，切实履行法律服务、信访化解、少捕慎诉等重要解纷职能。与此同时，要充分发挥人民调解基础性作用，通过专业性人民调解组织切实解决纠纷多发易发领域。三是矛盾纠纷分层过滤的责任有待压实。在诉源治理的工作过程中，个别治理部门偏重形式，仅注重考核数据指标，致使解纷防线轻易失守。乡镇、街道作为基层治理的主导者，通常将更多的精力花在经济社会发展方面。社会矛盾化解机制的组成主体（党政机关及相关部门、社会组织、民众）调解作用发挥不足，未有效将矛盾纠纷化解在源头。

四、功能主义视角下的法院功能定位

关于法院已有的功能定位研究，多是从政策分析、实证研究、比较历史等研究方法单向展开。笔者认为，诉源治理作为国家治理的重要组成部分，运用社会学方法，以功能主義分析为视角，更有利于全面客观看待诉源治理机制下法院的功能定位。诉源治理机制下，法院的功能定位应是从多元解纷司法引领转向“以审判为中心”，由不同功能的子系统有机构成并保持内外动态稳定，以契合政法主导模式、司法公信提升、群众权利保障的内在法治要求。

（一）“以审判为中心”的功能优位再造

前已述及，不管是制度层面上的多元化解纠纷机制文件，还是理论层面多元解纷替代说的主流思想，再到具体实践运行中，法院展示了其积极能动的司法力量，发挥其自身在解决纠纷争议和保护法益的作用力量。功能主义视角下，多元解纷无疑是显性功能的发挥，其隐性功能恰是司法回归“以审判为中心”。“以审判为中心”的政法政策主要以刑事诉讼制度改革为主，但并没有否认民事诉讼和行政诉讼也可进行“以审判为中心”的改革。[12]之所以强调“以审判为中心”的功能优位再造，是避免在多元化解纠纷解决体制下，由审判权力之外的其他主体不当介入，导致司法权在诉讼之外被大量违法利用且不受控制。更令人担忧的是，对多元化纠纷解决机制的安排，可能像信访一样，从司法的体外循坏机制演变成中国的内在元素，对于诉讼结构、功能和运作都产生极大冲击。[13]

从现实环境来看，当前矛盾纠纷多元化解机制建设还面临诸多困难，其中社会解纷力量发展缓慢、组织经费保障有限、非诉渠道分流纠纷不畅为主要表现形式。[14]对于法院来说，清晰地认识到矛盾纠纷大量集聚在法院的现实困境，主动提供多元解纷服务亦是诉源治理机制的现实要求。然而，基于社会群体往往对于法院给予过高的角色期待，形成“有事先找法院”的错误解纷理念，甚至个别治理部门认为参与诉源治理实则是给法院减压。诚然，法院从立案审查到立案登记，从线下解纷到线上推广，从定分止争到回应民众需求等，这均间接反映了法院的“全能”服务理念。然而，特定领域纠纷甚至个案化解，表现出司法解纷的非常态化，并未真正回应法院能够顺应和所能改造的极限边界。

有学者认为，法院除了要依法办好案件，还要大力推进能动司法，最大限度地延伸司法职能。[15]以Z省Q市法院为例，探索公证参与司法辅助，深化“三服务”，开展“组团联企”等治理举措，不断向外延伸司法服务。突出强调法院司法审判作用，解决诉讼纠纷和诉后衍生纠纷不存在争议，但从社会治理视角来看，尤其是在诉讼未形成的前端矛盾纠纷中，法院的司法审判延伸应是有限的和辅助性的。假设将司法审判过度延伸至纠纷源头，会变相导致“中心主导”模式下的异化风险。综上，在诉源治理机制下，主观上外界对法院的角色定位应是限定期待，客观上法院自身改造路径应是主动有为和适度参与，在诉源治理机制中发挥特有优势，适当延伸法院审判服务恰是对现实环境的必要改造，在保持固有的司法克制主义和司法审判独立的同时，防止无限供给司法服务而不当越位引发伦理风险和法治风险。

（二）目标指向由“案件下降”转为“社会治理”

功能主义视角下的意愿社会行动理论认为，行为主体的行动是由目标来指引的。在目标达成之前，发生的适应性活动则是实现这一目标的手段，可能存在被期望的中间环节被误认为最终目标。对于诉源治理而言，“诉讼案件下降”应是目标达成的手段选择（中间环节），但却常被误认为终极目标。以诉前调解这一特定行动路线来说，引导当事人优先选择非诉调解手段，可以减少进入诉讼程序的案件数量，但这仅是达成诉源治理目标的中间环节，最终的目的是使“调解优先、诉讼断后”的社会治理理念得到合理解释，切实把党的领导和制度优势转化为社会治理效能。

功能主义视角下，因行动发生在情境中，而情境中有一些既定因素受环境影响而无法被行动者控制。诉讼案件和涉诉信访案件的数量增加是社会总体趋势，这主要是由于社会经济发展变迁和非诉讼解纷机制不健全等多重因素导致。前已述及，诉讼案件下降并非诉源治理的最终目标，作为中间环节手段，不应作为单纯考核法院的硬性指标。现阶段，各地区法院纷纷将工作重点放在诉讼案件相关指标上，包括案件收结数、诉前化解数、司法确认数，等等。甚至有的地区法院明确将诉前调解案件纳入司法统计，制定专门的考核办法。[16]单纯以诉讼案件下降作为量化指标，数据能否真实客观反映诉源治理成效有待考证。如若过于强调诉讼案件下降的形式考核，不免受到立案登记架空、人为久调不结、被动化解个案等质疑。有鉴于此，法院应准确立足自身职能，关注焦点不应是诉讼案件数据。就诉源治理整体量化考核指标而言，除对法院内部审判质效考核进行细化调整外，还应量化其他社会治理承担主体的治理指标，提高协同治理的积极性和实践操作的可行性，保证其他治理主体履行化解纠纷的职能不缺位。

（三）法院对失范风险的自我调节与分化整合

功能主义视角下，社会中的子系统应是相互协调整合促使社会功能作用得以发挥，但不稳定的现实环境、不完善的规范制度以及不统一的道德价值标准等综合因素，会使得失范风险的发生成为可能①，从而让行动主体的选择发生偏颇，因配合不力造成整合得不到应有保障。在诉源治理机制下，涉及法院内部整合和法院与其他治理主体的必要整合，更好发挥整体功能优势。一方面，法院整合内部解纷资源，优化繁简分流机制等。另一方面，法院积极融入社会治理大格局中，实现纠纷就地前置联合调处。与此同时，强调不同治理部门之间的整合，以达到最低程度的团结。

实践中，为了使法院、检察院、司法局、信访局等协同治理部门在发挥各自功能的同时减少利益冲突，多通过联合文件、信息共享以及硬性指标考核等方式予以整合。“诉源治理”侧重于不同承担主体的协同治理作用，使各自利益冲突得以调和。以浙江改革为例，不难看出法院从原先的“引领”向“参与”显性过渡变化，诉源治理机制从依附法院向一站式解纷中心过渡。为更好地融入社会治理格局，浙江依托县级社会矛盾纠纷调处化解中心（简称“县级矛调中心”），①将诉讼服务中心通过整体或者部分入驻县级矛调中心的方式，将法院内设调解组织逐步向党政主导的社会治理格局融合，根据县级矛调中心的综合受理窗口实现一站式分流至不同调解组织，与其他职能部门联合调处，调解成功的当场履行或者申请司法确认，当事人不接受调解或者调解不成功的再由法院立案裁审。

（四）“非诉机制挺前”中的文化模式维持

子系统在短暂中止和非互动时期，为了维持系统的功能恢复和即时互动，在这一时期承担主体的义务必须被完整的保留。在某些情形下，可以通过发展特殊的机制加强对系统文化模式的义务。结构功能分析视角下的不同子系统功能之间保持一定的动态的平衡，有经过适应到整合再到目标达成和潜在的模式维持的阶段。其中潜在的模式维持与文化系统紧密联系并提供核心的价值取向，从而使得承担主体之间保持共有的价值理念并不断促进和加强，以期为规范模式提供合法性基础。

坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，是习近平总书记对社会治理现实、人民群众需要，以及矛盾纠纷化解规律的准确论断。从现实情况来看，诉源治理机制多从法院个体式的法治宣传角度，如巡回审判、法官下乡、网格调解等多种法治教育方式展开。然而，真正的诉源治理机制强调的文化理念应是“非诉机制挺前，法院诉讼断后”。法院作为治理承担主体之一，与其他治理部门之间的关系应是按照协同治理的规范模式进行的。纵观诉源治理实践样态，不同地区法院的工作重点虽各有不同，但多侧重非诉解纷的法治化和递进式，强调法院司法断后而非前置主导的角色定位。基于诉讼断后这一理念的目的指引，法院参与诉源治理的多样手段，建议可通过加强对调解组织的专业指导和培训等，利用司法专业优势助力集成治理，亦是协同治理下的适时调节和选择。

以“源头预防为先，非诉机制挺前，法院裁判终局”为核心的诉源治理新实践，填补了基层社会治理的制度性空缺。[17]诉源治理是一个系统工程，法院作为该系统工程中的一个重要责任主体，准确把握法院的功能定位，才能在积极作为的同时做到适度参与。源头解纷不等于提前介入，法院不宜在司法治理之外主动广泛地挖掘矛盾纠纷。把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，坚持党政领导、政法主导的中心地位，形成纠纷处理的规则化，塑造良法秩序下的法治化，是未来发展的方向。从长久来看，相关治理主体应增强主动融入诉源治理的责任意识，主动把诉源治理工作放在社会矛盾纠纷调处化解的大格局中，协同共建社会治理机制。

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