融资平台交通工程论文

摘要：城市轨道交通建设具有投资回收期长、总投资额庞大、所产生直接经济效益低而正外部效应高的特点。为此，有效拓宽厦门市城市轨道交通建设融资渠道、加快完善投融资体制机制，就成了摆在厦门市面前的重要课题。本文介绍了国内其他城市城市轨道交通建设融资实例，对各类融资渠道加以比较，进而提出拓宽厦门市城市轨道交通建设融资渠道的若干建议。下面是小编整理的《融资平台交通工程论文(精选3篇)》，仅供参考，大家一起来看看吧。

融资平台交通工程论文 篇1：

财税体制改革对交通运输行业筹融资影响及对策研究

摘 要：财税体制改革对交通运输行业筹融资带来了深刻的影响，对交通运输行业筹融资工作提出了新要求。本文从分析国家财税体制改革对交通运输行业筹融资的影响入手，进而通过分析交通运输行业筹融资面临的问题，提出了交通运输行业筹融资适应财税体制改革的对策。

关键词：财税体制改革；交通运输；筹融资；影响；对策

2014年6月30日，中共中央政治局会议审议通过了《深化财税体制改革总体方案》，指明了财政税收制度工作的重点改革方向，对交通运输行业筹融资工作提出了新要求。2014年9月21日，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》指出：“剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。”这一系列新政新规对于分散投资、以地市为中心的交通投资，甚至对于那些集中式投资但已经把交通投资公司交给国资委管理的省政府而言，交通融资受到了全面考验。

一、国家财税体制改革对交通运输行业筹融资的影响

财税体制改革从推进国家治理体系、优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平等方面的高度，诠释和明确了财政税收制度改革要体现市场规律和深化改革的要求，指明了财政税收制度工作的重点改革方向。同时，随着财税体制和管理制度改革的不断深化，深刻改变了原有的交通运输行业筹融资环境，对交通运输行业发展带来了直接和深刻的影响。

（一）预算体制改革带来的影响

根据《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》等相关文件精神，要划清政府与企业的边界，政府债务只能由政府及其部门通过债券方式举借，不得通过企事业单位等举借，要剥离融资平台公司承担的政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。这意味着，公路交通建设实施多年的“贷款修路，收费还贷”的投融资模式将发生根本性改变，即由“交通运输部门贷款”调整为“发行政府债券”。举债和偿债主体从各地交通运输部门调整为省级人民政府，政府举债建设的收费公路债务余额和车辆通行费收入全部纳入政府性基金预算管理。发行政府债券将成为建设政府债务性公路的唯一途径。

2015年实施的《新预算法》则规定：“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。”修订后的预算法赋予地方政府适度的举债权限，进一步规范地方政府性债务管理，有助于化解地方政府债务风险。地方政府被赋予适度举债权限后，融资成本将有明显改观，大大低于融资平台举借债务的成本。但目前我省的发债规模远远满足不了存量债务的还本付息及增量的公路建设资金需求，资金瓶颈问题无法得到根本解决。

（二）完善税收体制带来的影响

税收体制改革的四项主要内容为：“完善流转税，健全所得税，推进资源税制改革，完善特定目的税”。其中，完善流转税对交通工程建设和高速公路收费有直接关系，健全所得税、推进资源税制改革和完善特定目的税并未直接关系。

完善流转税所涉及到的“营改增”对交通工程建设和高速公路收费将带来直接的影响。根据国家关于“营改增”的推进规划，2015年是“营改增”的收官之年，目前包括高速公路行业在内的部分行业尚未出台“营改增”具体政策。高速公路行业初始投资大，回收期长，资金和人员密集，“营改增”后将成为极少数税负将大幅上升的风险性比较大的行业。一是进项税额抵扣额少。高速公路行业存量资产价值大，初始投资建设及后续营运过程中承担的利息高，营运过程中承担的人员支出大。从目前掌握的信息看，这些支出的进项税额均不能抵扣，无疑将大幅增加高速公路企业税负。二是各省份税负不均衡。对正处于修建高峰期省份的高速公路企业，因在新建过程中能取得大量可抵扣的进项税额，将会出现增值税税负明显下降的情况。但对于路网基本完善的省份，拥有大量已通车高速公路的企业，将因巨额存量高速公路资产导致税负激增。这将会导致不同省份的高速公路企业税负不均衡，影响税收的公平性。

（三）事权体制改革带来的影响

目前，“明确事权，建立事权和支出责任相适应的制度”已提上财税体制改革的议程，虽需要经过较长的立法改革进程，但是其对交通运输行业投融资的影响已经开始显现。

规范各级政府间事权与支出责任，能够优化交通运输筹融资结构，提升长效激励机制。目前，地方交通运输投资事权责任尚存在不够清晰、事权不对等情况。随着全国一盘棋的事权体制改革过程的推进，事权范围将得到更加明确，支出责任将与对应的财力更好匹配，支出责任也将更加明确，无论对财政还是交通运输业的发展都能够渠道积极推动作用。

二、财税体制改革下，交通运输行业筹融资面临的主要问题

（一）高速公路筹融资面临的主要问题

目前，高速公路行业正处于高速发展的阶段，融资建设任务重，由于受项目收益普遍严重亏损和项目资本金尚无实质性来源的影响，项目银团筹组难度不断增加。同时，高速公路建设环节引入PPP模式是一种资金来源思路上的创新，能够起到推动政府职能转变、促进投资主体多元化、合理分配风险等正面作用，但也面临投资回报率低和建设周期长，前期资金投入过大等现实困难，且高速公路路网相对成熟，新建高速公路大多为地方加密线，建成后面临车流量培育期较长，经济效益相对较低等问题。

（二）普通公路筹融资面临的主要问题

当前，普通公路发展的主要资金来源是成品油税费改革转移支付及增量资金、中央车购税资金、地方财政资金，现有投入远远不能满足普通公路建设养护的需要。且受制于国家清理地方投融资平台、实施国库集中支付改革等政策影响，基本无法再以地方公路部门为贷款主体进行投融资。且由于地方普通公路融资平台规模小、资金收入少，银行金融机构评定的融资额度远小于普通公路发展的融资需求，存在融资难、额度和期限无法满足当前普通公路发展需求等多方面的困难。

（三）水路发展投融资面临的问题

水路交通建设投资单一，融资困难。相对于公路建设的快速发展，水运历来是投资短板，近年来虽有较快发展，但投资短板却未有根本性改变。投资热点仍集中在高铁和高速公路，内河水运的比较优势和可持续作用难以充分发挥。除航电枢纽等有发电收益的项目可组织融资，其他公共基础设施等建设资金主要依靠交通运输部补助。航道、港口基础设施建设属社会公益性工程，没有投资回报或回报率很低，难以融资和吸引社会投资。

（四）道路运输场站建设筹融资面临的问题

公路客运枢纽建设主体单一，建设资金来源不足，缺乏多元化筹融资渠道及吸引社会资金进入机制；公路货运枢纽建设投资规划项目难以落实，建设进展缓慢；农村客运站点建设投资较大，经营无经济效益，社会投资者基本不愿意投资农村客运站场。为完成建设任务，有些地区市县交通运输部门只能自行兜底建设，造成建站积极性进一步恶化。

三、在适应财税体制改革方面，交通运输行业筹融资的建议

（一）利用国家政策，积极争取国家政策支持

财税体制改革下，要划清政府与企业的界限，交通运输主管部门失去了筹融资的手段，交通运输发展的主要资金来源为成品油税费改革转移支付及增量资金、中央车购税资金、地方财政资金。但是，2009年税费改革后，由于阶段性减免额未进基数等原因，导致某些地区分配基数低且被永久固定，致使某些地区虽管理的国省道历程相当，但燃油税中央转移支付资金相比差距较大，造成资金短缺。因此，这些地区要用足国家政策，利用国家中部崛起政策、加强长江黄金水道建设等中央政策，从中寻求重大政策支持交通运输发展资金。除外，为了促进经济平稳健康发展，目前国开行、农发行等政策性银行的贴息贷款项目明显增多，其中第三批贴息项目利率低至1.2%，因此大力争取贴息项目，有利于拓展资金来源、降低融资成本，从而促进交通运输事业发展。

（二）继续做大做强交通筹融资平台

1、高速公路筹融资平台

目前，全国各个地区高速公路纷纷打造了高速公路筹融资平台，已经拥有了很好的经验和信用，加之融资项目具有稳定的预期收益，因此融资相对较容易，不过仍可以在以下几个方面进一步完善。

（1）创新投融资机制，探索设立公路产业投资基金

产业投资基金作为企业融资和投资的渠道，日益受到基础设施经营企业的关注和利用。高速公路具有现金流稳定的特点，符合设立产业投资基金的条件，产业投资基金的设立可以吸引社会资本参与高速公路建设，筹措更多资金弥补资金缺口。

（2）在高速公路相关产业引入社会资本。

高速公路产业不应仅仅局限于利用路产和收费权去进行融资，还应该考虑综合利用沿线广告、服务区及加油站等相关产业引入社会资本。探索与石油信托公司、石油销售公司三方进行高速公路沿线加油站战略合作，探索引入石油信托资金和石油销售公司优先获得服务区加油站租赁权三方合作方式，实现与社会资本率先合作的典范。

（3）尝试开展海外融资

中国人民银行上海总部2015年2月12日发不了《中国（上海）自由贸易区分账核算业务境外融资与跨境资金流动宏观审慎管理实施细则》指出，自贸区企业和各类金融机构可以自主从境外融入资金，企业的融资规模从资本的一倍扩大到二倍；而且改革事前审批为事中时候监管，取消了境外融资的前置审批，海外融资自主权和便利性都将持续提升。且由于资金供求关系不一致，海外主流资金（含境外人民币）利率通常显著低于国内同种货币利率。因此，高速公路企业利用海外融资具有较强的可操作性与经济性。

2、普通公路筹融资建议

相对于高速公路，普通公路融资手段和融资能力面临更多的瓶颈，特别是受目前国家取消普通公路收费，打造“两个交通体系”政策影响。为缓解普通公路筹融资面临的问题，建议可以采取如下措施。

（1）积极探索土地开发与公路建设互惠互利的发展模式

交通建设具有较强的正外部性，交通条件的改善往往会带来周围地价的上涨，带来大量的人流、物流和资金流，工程本身将极大地改善周边地区的生态和人文环境，为周边土地升值创造了很好的条件。因此，可以鼓励利用公路沿线土地依法依规开发、交通基础设施的建设对周边土地价值提升等方式获得的收益来弥补公路建设资金不足的问题，如未来在公路建设的同时，可拓展沿线综合土地开发，通过服务区、加油站等土地开发加物业等方式，增加公路收益，专项用于公路的后续建设和发展。

（2）加大普通国省干线公路资金投入

普通国省道干线公路是社会效益明显而经济效益较差的项目，目前，普通国省干线公路维护和建设资金极度短缺的矛盾日益加剧，国省道公路维护和建设经费筹措给各级财政带来巨大压力，需要中央及地方财政加大普通国省干线公路资金投入，促进普通公路协调发展。

（三）探索建立省级综合交通筹融资协调机制

综合交通是一个集公路、铁路、航空、水运等多种交通方式中2个以上交通方式于一体的交通。综合交通通常还拥有便利的商业设施，其功能也从单一的客货流集散和中转换乘逐渐向综合化、多元化转变，面向辅助服务、商业、物业等方向延伸，是地方政府发挥公共服务职能。促进城市发展、形成集约式发展的重要领域和突破点，上海虹桥综合交通运输枢纽形成的示范效应，有效带动了区域交通发展，就值得我们学习和借鉴。（作者单位：江西省交通运输厅）

参考文献：

[1] 赵瑾文.关于我国财税体制改革的思考[J]，税务纵横，2003年12期

[2] 肖捷.中国的财税体制改革[J]，中国发展观察，2005年04期

[3] 李晓峰.国家财税体制改革对交通运输行业的影响及对策研究[J]，交通运输部管理干部学院学报.2015（01）

[4] 胡芸玮.营业税改征增值税对我国交通运输业影响研究[D]，青岛理工大学.2014

作者：彭嵘

融资平台交通工程论文 篇2：

关于拓宽厦门市轨道交通融资思路的研究

摘要：城市轨道交通建设具有投资回收期长、总投资额庞大、所产生直接经济效益低而正外部效应高的特点。为此，有效拓宽厦门市城市轨道交通建设融资渠道、加快完善投融资体制机制，就成了摆在厦门市面前的重要课题。本文介绍了国内其他城市城市轨道交通建设融资实例，对各类融资渠道加以比较，进而提出拓宽厦门市城市轨道交通建设融资渠道的若干建议。结合厦门市轨道交通建设的实际情况，本文建议在厦门市轨道交通建设项目融资采用“股权+债权+股票资本市场”的融资模式。

关键词：城市；轨道交通；融资思路

厦门市陆地面积总1565.09平方公里，海域总面积300多平方公里，其中本岛面积128.14平方公里。厦门市自建立经济特区以来，社会经济快速发展，2012年厦门市生产总值达到2815.17亿元。全市常住人口367万人，其中户籍人口190.9万人。截至2012年年底，全市机动车保有量已达920188辆，其中小汽车保有量458194辆；全市公路通车里程1953.59公里。机动车保有量的快速增长与城市道路交通现状形成了突出的矛盾，出行问题成为全市关注的热点。国内外大都市解决交通拥挤问题的经验表明：为实现城市资源、环境和人口之间的和谐发展，大力发展公共交通、让市民出行更为方便和舒适才是缓解城市交通拥挤的根本出路。

目前，厦门市提出规划建设轨道交通，远景线网形成包含三个层次的轨道交通线网：中心放射骨干线1号线、2号线、3号线；环海湾线5号线；辅助线4号线、6号线。线网总长246.2KM，其中岛内总长度71.7KM，换乘站19座，线网密度本岛0.65KM/KM2，岛外平均密度0.29KM/KM2。

一、厦门市轨道交通1号线投融资情况简介

厦门市目前拟实施的轨道一号线总投资232亿元（实际发生数还可能增加），原则上由市级财政投融资40%作为资本金投入，剩余60%由市轨道集团自行与商业银行贷款解决，日后还款纳入市级财政债务总盘子。由于城市轨道交通建设具有投资回收期长、总投资额庞大、所产生直接经济效益低而正外部效应高的特点，既有的财政统筹大包大揽的城市轨道交通建设模式在资金保障、专业管理等方面已经难以适应此类工程建设的需求。因此，目前在建的城市轨道交通除了传统的政府投资加商业银行融资模式外，国内外各地纷纷探索新的投融资建设模式。

二、国内主要城市轨道交通投融资简介

（一）上海轨道交通融资模式

上海轨道交通1号线始建于20世纪90年代初期，其融资方式主要为40%资本金利用国外低息贷款解决，其余地方政府自筹；上海轨道交通2号线于2000年通车，其融资方式为三三制，即国外贷款、市级财政承担、沿线区级财政承担各占总投资的1/3；上海轨道交通明珠线一期工程于2000年通车，其融资模式为传统银行贷款约49%、自筹资金32%、利用外资约占18.7%、流动资金借款约占0.3%。自筹资金中包括业主的自有资金，上海铁路局以拆除淞沪支线、内环线折价的5亿元及国内银行贷款与发行债券等。

上海轨道交通在建设的过程中较早地引入了多元化的融资方式，积极利用资本市场进行融资，解决轨道交通建设的资金需求。2000年2月，上海市政府第66次常务会议通过了关于以投资、建设、运营、监管“四分开”为核心的轨道交通投融资体制改革方案。这是上海市政府为应对轨道交通高速发展需要、转变政府职能、突破资金瓶颈、引进市场竞争机制做出的重大举措。2001年4月，申通公司、轨道交通建设公司、轨道交通运营公司和现代轻轨交通运营公司同时宣告成立，揭开了投融资体制改革的序幕。上海轨道交通的基本模式如图1所示。

（二）香港轨道交通融资模式

香港铁路有限公司（以下简称港铁公司）是目前世界上唯一盈利的城市地铁，其前身香港地下铁路有限公司成立于1975年，由港府全资经营，2000年6月改组为香港铁路有限公司并于10月在香港联交所上市。香港轨道交通成功的原因是多方面的，但在政府政策有力扶持下，较合理地负债水平、先进的管理理念、方便的接驳方式、推陈出新满足源源不断客流所需是其成功的主要原因。这种政府扶植下的私人经营模式的基本结构如图2所示。

政府在项目中并无直接所有权和义务，而是作为控股股东，根据港铁公司是否能以自身的资产负债能力支持商业贷款的情况，承诺向其注入股本。在香港轨道交通的投资过程中，香港政府只投了30%的资本金，剩余建设资金通过多种差异化融资渠道取得。政府作为出资方不介入经营，而是通过有关政府文件明确委派专业人士为董事局成员，参与董事会决策，商业运营由经营方具体负责。

政府向港铁公司提供了一系列的优惠扶持政策，如向其提供地产开发权，使其能够获得投资的商业回报。这样一旦轨道交通公司达到相当的规模，便将其进行民营化改组并在不需新股本注入的情况下为新项目提供融资。政府的扶持政策还体现在给予香港地铁一定的票价决定权。地铁的资费是在综合地铁集团的赢利水平和其他交通工具的竞争下做出的，基本回报率约为10%。目前，合并后的港铁公司共有九条铁路线，网络覆盖香港岛、九龙和新界，全长约218公里，日均客运量510万人次，占公用交通载客量46.4%。1998年后，港铁公司逐年盈利并陆续向投资者派发红利、股息。

香港地铁成功的关键在于香港政府对港铁公司进行政策支持，由港铁公司储备大量地铁沿线未开发土地，地铁线一旦开通，生地一旦出让即取得可观的溢价。这样一来，良好的资产成长结构促其市场化融资成为可能。另外，结合高效能的管理团队等综合因素使得运营成本持续降低，全方位贴心、便捷服务于忠实顾客群体，而地铁票价可根据物价指数上下波动避免出现亏损。高成长性、低风险的城市轨道交通项目使得社会资金趋之若鹜，长期投资者均可获得丰厚回报。

三、拓宽厦门市轨道交通融资的若干建议

（一）灵活运用多种融资方式，最大程度降低融资成本

1.债券融资

通过前述国内外几个城市融资模式的分析对比，未来厦门市轨道交通建设可寻求多种债权融资方式（如短期融资债券、企业债券、中期票据、可交换公司债券、资产证券化等）。几种融资方式的对比见下表。

前述几种债权融资方式对融资人的盈利要求较为严苛，厦门市新组建的轨道交通集团公司（下简称轨道集团）在今后的五年内尚处于大量投入期，客观要求厦门市必须着力整合打造适合厦门市轨道交通发展的融资平台。

2.股权融资

国家现有政策鼓励民间资本进入基建领域。厦门位处闽南，民间资本发达，大量的资本缺乏优质的投资渠道。厦门市作为国内闻名的旅游城市，人口流动量很大，其轨道交通运营可以产生很好的现金流，若管理恰当，会有相当不错的收益率。而目前地铁投资最难的是本金的融资，本金积累的速度比较慢，和大规模进行建设产生矛盾。如果把业务放入表内，那么需要30%～40%的资本金，但是如果把业务放在表外，通过股权投资基金的模式，则只需要1%的资本金，具有更高倍数的杠杆。因此，通过股权投资基金的模式，撬动社会资本，补充项目公司的资本金，为厦门在同步进行多项目建设资本金解决提供了一个重要的思考方向，见图3。

（二）找准土地开发与轨道交通建设的最佳结合点，有力整合轨道交通建设投融资平台建设，开拓股票市场融资

众所周知，轨道交通是一个城市交通智慧化的一个重要标志，更可以带动和加快旧城、旧村改造节奏，大力提升轨道交通沿线土地价值。但是，马上开工建设轨道交通1号线大部分在岛内，沿线都是建成区，政府能够通过土地升值，回收投资成本的可能性甚小。今后的2至5号线走向规划上应进一步细化，更应该从政府已收储和可收储用地中穿行，达到轨道交通提升收储用地价值，使得土地出让收入最大程度上反哺轨道交通建设投入。

厦门市在前几年实施跨越式发展的几个重大片区和对新城融资起关键作用的厦门市土地开发总公司（企业化管理的事业单位，加挂“市农投公司”、“市城投公司”，下简称“市土总”）这一市级融资平台注册资本金已达到198亿元，且有大量的实物土地储备，经过16年的发展，现已基本建立起土地收储、土地开发、土地供应“三位一体”的良性运行机制，在有效盘活土地资产、优化土地资源配置、提高土地利用价值、促进城市发展建设等方面发挥了积极作用。而于2011年11月挂牌成立的轨道集团，注册资金占为50亿元，因厦门市轨道交通还未投入运营，因此并无近三年的经营财务数据，且目前无实质重大资产，理论上作为厦门轨道交通建设的融资平台预期效果有限。

近几年轨道交通产业己基本具备面向证券市场融资的条件，可以采取对轨道交通项目进行资产重组，使部分优质资产上市的战略，如对运作成熟的老线路进行资产重组或把项目的运营部分拿出来上市。根据厦门地铁及相关业主单位目前的实际情况，IPO不现实，但可通过整合融资平台，必要时应对轨道集团公司加注资产（即以其为主体，市土总部分土地资产划转并入），对接在二级市场上流通的轨道交通上下游产业链内的本土上市公司，进行资产重组，借壳上市，最终引导地铁经营性资产进入资本市场。这样一方面可以通过配股和增发的方式来融资，同时上市公司要接受证券监管部门的管制，其信息披露对投资者和潜在的战略伙伴来说是相对透明的，规范化的运作也可以树立优秀的社会和公众形象，吸引更多的资金和资源流向厦门轨道交通事业，提高其股票在二级市场的价格，融资能力的增强将有利于解决其他线路建设的资金需求；另一方面，上市有利于项目的操作向市场化的模式转变，改善厦门地铁运营管理公司的工资结构，对于引进境内外优秀的管理人才、增强国有企业活力将起到积极作用。

综上所述，厦门轨道交通如果能采取“股权+债权+股票资本市场融资等间接+直接融资”的方式来筹措，即可保证建设和发展所需资金来源多元化和长期化，降低厦门市级财政的财务风险及未来经营时的偿付压力，其中以股权融资启动地铁项目运营后利用股票资本市场运作融资为最理想状态，可尝试提高该直接融资部分的比例，增强厦门本地股在二级市场的权重及在资本市场的知名度。

参考文献：

[1]王灏.加快PPP模式的研究与应用推动轨道交通市场化进程[J].宏观经济研究，2004（01）.

[2]王玉国，王稼琼.城市轨道交通投融资式比较及演变[J].北京交通大学学报（社会科学版），2004（02）.

[3]马忠，罗晓敏.香港地铁的投融资体制与收益分析[J].城市轨道交通研究，2002（01）.

[4]黄斌，王遐昌.城市轨道交通项目投融资模式探讨[J].城市轨道交通研究，2002（01）.

[5]郑钰.如何加强轨道交通工程的监理管理工作[J].西部探矿工程，2010（08）.

（作者单位：厦门市土地开发总公司）

作者：高凌晖

融资平台交通工程论文 篇3：

京津冀交通一体化建设与PPP融资法律问题分析

[摘要]通过PPP融资方式打通社会资本进入京津冀交通一体化建设的投资渠道，是京津冀交通一体化建设资金融通的重要改革。PPP融资在京津冀交通一体化建设中的优势主要有：私营资本的参与能够弥补政府财政的不足；私营部门的加入促使政府更新观念，带来更新的技术和管理经验；政府的风险大大降低。京津冀交通一体化采用PPP融资可能会出现的法律问题：跨行政区域政府行政壁垒问题，财政共同投资主体确认问题，合理确定风险分担机制问题。本文提出对策建议主要有：完善政府间协同管理机制；合理确定政府投资和回报；建立有效的风险识别及分担机制。

[关键词]京津冀交通一体化；PPP融资；法律问题

自从2015年4月30日国务院发布《京津冀协同发展规划纲要》以来，推动京津冀协同发展已经成了一个重大国家战略。经过了一年多的时间，京津冀协同发展的进程不断推进，已经在通信、生态环境保护、交通等方面取得了重大的突破。2015年7月13日，北京市交通委公布了京津冀协同发展交通一体化北京推进方案，京津冀交通一体化发展规划逐渐浮出水面。12月8日，国家发改委和交通运输部联合发布了《京津冀协同发展交通一体化规划》（简称《规划》）。至此，京津冀交通一体化建设已经形成了基本目标，即扎实推进京津冀地区交通的网络化布局、智能化管理和一体化服务，到2020年基本形成多节点、网格状的区域交通网络。

京津冀交通一体化建设的基本目标已经明确，其中融资问题成为制约京津冀交通一体化建设的瓶颈，传统的投融资渠道已经满足不了京津冀交通一体化建设所需要的资金需求，民间资本的参与显得尤为迫切。打通社会资本进入交通一体化建设的投资渠道，对提升京津冀协同发展的资金使用效率大有裨益，并保障这一战略在各种资本有效竞争与合作中取得成功。PPP模式（公私合作伙伴关系）作为一种新的融资合作模式，近年来获得包括国家发改委、财政部等部委的大力提倡和地方政府的欢迎，在一些项目的实施上也已经取得了相当的成绩。

一、PPP模式概述

（一）PPP模式的概念

PPP是英文Public-Private-Partnership的缩写，中文可称之为公私合作伙伴关系、公私合伙/合营、公共/私人合作关系以及公共民营合作制，等等。PPP模式最早兴起于20世纪70年代末的英国，受此影响，从20世纪80年代起开始在西方流行，至今已经在全世界范围内被广泛应用。作为一项术语，PPP的产生也不过是近十多年的事情，所以很难对其确切的内涵达成一致的认识。美国民营化大师萨瓦斯指出，PPP模式是指政府、私人营利性企业和非营利性企业基于某个项目而形成的相互合作关系的形式，通过这种合作形式，合作各方可以达到与其单独行动相比更为有利的结果。我国学者认为，PPP是指政府公共部门与民营部门在合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务从而实现政府公共部门的职能并同时也能为民营部门带来利益。

从理論和实践来看，可以把PPP模式概括为公共部门与私人部门为提供公共产品或服务，通过签订协议而建立起来的一种长期伙伴合作关系。PPP模式三个重要特征即伙伴关系、利益共享和风险分担。

（二）PPP融资模式的运作方式

PPP融资模式作为一种新兴的融资模式，在我国已经广泛应用于各个领域。国家发改委于2015年5月发布的PPP项目库中显示，2014年以来，中国已推出PPP项目共计1043个，总投资1.97万亿元，涵盖水利、市政、交通、公共服务、资源环境等多个领域。

PPP融资模式的运作方式比一般融资方式更为复杂，本文以北京市地铁四号线的PPP融资模式为例来进行介绍。北京地铁四号线作为我国内地第一个采取PPP融资模式成功运作的城市轨道交通项目，对京津冀交通一体化建设中运用PPP进行融资模式创新和项目运作提供了很好的借鉴。PPP融资运作模式的大体程序可以概括为：立项，选择私人投资机构，项目建设运营与项目移交。

1.立项阶段。确定待开发的项目是项目开发的第一步，选定的待开发项目通常是政府前期规划的尚未开发的项目，或者根据实际情况的需要，政府临时确定的项目。在立项阶段应主要围绕项目的经济社会效益、资金、风险情况等多个方面进行可行性评估，从而确定项目的发展前景。北京市基础设施投资有限公司于2003年成立项目组，按照2003年底北京市政府明确的轨道交通项目中政府投资与社会投资为7：3基础比例的政策以及《北京市城市基础设施特许经营条例》，编制了《北京地铁四号线PPP运作报告》。这就表明地铁四号线在项目设计之初就进行了科学合理的设计，避免了在以后的融资过程中出现问题。

2.选择私人投资机构阶段。以PPP模式运作的项目一般采取公开招标的方式确定私人投资机构，政府依据城市发展的要求，提出市政公用及基础设施PPP项目，进行社会招标，公布招标条件，公开接受申请。通过招标最终选择合适的合作伙伴签订PPP协议进行项目建设。同样是在2003年底，北京市基础设施投资有限公司作为北京市基础设施投融资平台正式成立，并开始与香港地铁等多家战略投资者进行接触，最终选择了香港地铁有限公司和北京首创集团有限公司。2005年初，北京市交通委代表市政府与港铁首创联合体草签了《北京地铁四号线特许经营协议》，经过国家发改委核准批复后，由北京市基础设施投资有限公司、北京首都创业集团有限公司和香港地铁有限公司按照2：49：49的出资比例注册成立了特别目的公司北京京港地铁有限公司，由该公司作为项目的管理者进行开发和运营。最终在2006年4月北京市交通委与北京京港地铁有限公司正式签署了《北京地铁四号线特许经营协议》。

3.项目建设运营阶段。特别目的公司作为项目的具体管理者，要具体负责项目的建设和运营。包括项目的融资、设计建设、项目维护以及和政府的沟通等方面。具体到地铁四号线中，项目分为A、B两个相对独立的部分，A部分主要包括车站、区间土建及轨道铺设等，投资额约为107亿元，约占项目总投资的70%，由北京市政府国有独资企业北京市基础设施投资有限公司成立的全资子公司四号线公司负责筹资建设；B部分为除A部分以外的车辆等机电设备购置及安装，投资额约为46亿元，约占项目总投资的30%，由PPP特别目的公司北京京港地铁有限公司负责投资、建设、经营。

4.项目移交阶段。私营部门设计、建造、融资、运营和管理有关项目资产，并提供公共服务和产品的成本及期待的投资收益将通过公共部门支付的费用得到补偿，最终项目资产的所有权根据合同约定可以继续由私人部门保有或者移交至公共部门。根据PPP协议，在地铁四号线特许经营期结束后，特别目的公司将在PPP协议中规定的取得租赁使用权的A部分项目设施归还给四号线公司，并无偿将B部分项目设施移交给北京市政府部门。

二、PPP融资

在京津冀交通一体化建设中的优势

通过以上对PPP模式的概念以及运作方式的分析，并结合在北京地铁四号线中的具体应用和获得的社会效果，表明了运用PPP这一融资模式在轨道交通建设中能够极大地推进建设步伐。在京津冀交通一体化建设进程中采取新型的PPP融资渠道将发挥其优势作用，有助于加快一体化进程。

（一）私营资本的参与能够弥补政府财政的不足

京津冀协同发展是一项重要的国家战略，其中涉及通信、生态环境保护、交通、产业合作等各个方面，如果都采用传统的政府投资，必然会给政府带来巨大的财政压力。据已有的规划目标，到2020年，计划形成京津冀9000公里的高速公路网和主要城市3小时公路交通圈，9500公里的铁路网和主要城市1小时城际铁路交通圈，实现首都国际机场1亿人次乘客目标和北京新机场一期工程的投入使用。《规划》中对于京津冀交通一体化建设所需的资金并没有明确，但是可以根据以往的数据进行估算，2014年京津冀三地交通方面投资达2300亿元，其中北京700亿元，天津600多亿元，河北900多亿元。然而伴随着生產要素、劳动力、原材料价格的不断上涨，今后几年的投资成本也会不断增加，多位专家都表示从2015年开始到《规划》所确定的目标完成的6年之间，投资规模总计可达到1.5万亿元，2015年京津冀三地政府的政府工作报告中财政收入分别为4723.9亿元、2667亿元、2648.5亿元。从以上数据可以分析出京津冀交通一体化建设所需要的庞大资金，仅凭政府投资已经完全不能满足资金需求，所以建设资金成为了保障交通一体化的首要问题。经过改革开放30多年的发展，我国民营企业的资金越来越雄厚，这些企业也希望借助PPP模式拓宽发展空间，就会把目光集中于周期性长、预期回报率高的PPP项目。在PPP模式中，来自政府的直接投资所占的比例通常比较小，更多的资金来自于私营部门、银行和金融机构，因此能够弥补财政资金的不足，满足京津冀交通一体化建设的资金需求。

（二）私营部门的加入促使政府更新观念，带来更新的技术和管理经验

政府部门着眼于公共利益，致使企业经营成本高，效率低下，加重了政府负担，而私营部门在生产活动中往往以营利为导向，追求更多的利润，从而在市场中形成了先进的管理经验和新技术，另外私营部门在基础设施建设领域内的先进理念和运作方式也值得财政投融资借鉴和吸收。PPP模式不仅仅是一种融资模式，还可以是一种管理模式，私营部门能够比公共部门提供更高质量的产品与服务、更为经济的项目投资、更为迅捷便利的公共服务。公共部门往往希望在与私营部门合作的过程中获得技术转移，学习先进的经验，更好地服务于未来的项目中。私营部门为了达到更好的营利水准而采用先进的技术和管理方法，甚至可以提供超越公共部门要求的设施与服务水准。此外，绩效提高主要体现在工程的质量、进度和成本的优化，通过引进私营资本激活基础设施投资，推动这一领域的商业化，增强市场的竞争强度，提高公共管理水平。因此在交通一体化进程中吸引私营部门既可以在融资的同时提高项目建设的质量和技术含量，还能更新政府部门的观念，达到预期的经济效益和政治目标，这也是政府部门采取PPP模式希望达到的目标。

（三）政府的风险大大降低

在传统的由政府单独出资的项目建设模式中，政府作为唯一的出资人承担着全部的风险，使政府公共部门在项目运作的过程中放不开手脚，不敢有所作为，效率很难得到提升。私营企业资本的加入，其作为共同的出资人，毫无疑问会代替政府分担部分风险。政府担保的范围通常会变为非商业性风险部分，包括诸如法律风险、金融风险、政策风险等内容。由于承担风险的降低，在京津冀交通一体化建设中，政府可以突破以往的诸多限制，解放思想，有力地推动一体化建设。

三、京津冀交通一体化采用PPP融资可能会出现的法律问题分析

由于京津冀位于不同的行政区划，长期以来在交通设施、服务规范等方面的差别会在PPP融资时增加融资障碍，也会在项目设计以及建设运营阶段增加不必要的成本。由于这种跨行政区域的融资模式的复杂性，可能会出现下列问题：

（一）跨行政区域政府行政壁垒问题

京津冀交通一体化建设涉及两市一省的行政区划范围，京津两地作为直辖市与河北省同处于省一级行政单位，而河北省则有11个设区市以及一百多个县（市）。京津冀范围内既有不相隶属的，也有属于一个行政区划内的；既有平等的横向关系，也有斜交的横向关系；既有同级政府间的，也有非同级政府间的，呈现出一种错综复杂的多边多极的网络状态。并且我国长期以来实行的是以行政区域为单元的地方发展方式，因此在这一基础之上形成了牢牢依附于行政区域的地方发展格局。各地方政府出于维护地方利益的目的制定了各不相同的规章和政策，这就会导致三地政府在采用PPP模式进行融资过程中为了谋求地方利益最大化，利用地方行政管辖权的优势地位设置行政壁垒。两市一省的行政格局导致京津冀区域形成了行政主导型经济，在京津冀交通一体化建设中，由于三地经济发展水平存在巨大差距，京津两地存在绝对优势，各地政府间的竞争关系使得各自追求本地经济发展而忽视相互间的协同合作。《规划》的出台，确定了京津冀交通一体化建设的发展战略，但是在政府职权划分、政府如何协同管理方面没有明确的规定，会导致在《规划》的具体实施过程中缺乏统筹、有约束力的协调方式，阻碍一体化的进程。

（二）财政共同投资主体确认问题

PPP融资模式是政府部门和私营部门共同出资提供公共产品或服务，在融资过程中会涉及双方的投资比例问题。因此，京津冀交通一体化建设引入PPP融资模式还需重点考虑京津冀三地政府间的财政投资合作问题。

京津冀交通一体化建设需要政府间的协同合作来实施，在资金需求上则需要政府的共同投资，然而摆在眼前的难题是京津冀经济发展存在差异。以河北为例，河北的交通基础设施在京津冀城市群中发展比较落后，河北的高速公路密度仅为北京的1/2、天津的1/3，城市内轨道交通运营里程更是“空白”。所以经济水平相对较差的河北在交通一体化建设中承担的任务较重，河北的资金投入可能会占总量的四五成。由于还没有确立政府间财政投资的协调机制，所以河北省内的交通设施建设仍然会由河北省财政进行投资。但是河北省的财政收入居于京津两地之下，承担的任务与财力极不相称，因此如何协调京津冀政府财政投资成了亟待解决的问题。

财政投资回报问题也成了在PPP融资模式中需要关注的重点，京津冀交通一体化建设是一种地方政府间的经济合作，同时还会有私人资本的参与，所以不仅要明确政府部门和私营部门的利益分配问题，还要明确京津冀政府间的利益分配。由于现实的行政区域划分，会使得在PPP项目运营中的利益分配难以确定，以京津冀交通一卡通为例，费用结算问题成了一卡通推进的重要难题，当前京津冀在公共交通方面实行不同的补贴政策，北京的财政补贴力度最大，如果按照现有的规定进行收费，那么北京将会比天津、河北两地承受更大的财政压力。如何在PPP项目运营过程中合理地分配京津冀政府利益，确保政府在提供公共服务的同时获得回报，成了政府间协同合作能够顺利进行的关键问题。

（三）合理确定风险分担机制问题

采用PPP模式的项目，多数都是大型的基础设施建设项目，必然面临大量的政治、经济、社会风险，私人方需要借助政府方的力量与政府方合作才能降低风险，确保其投资收益目标的实现。然而PPP模式的特点之一是伙伴关系，双方分别是政府部门和私营部门，这就导致在风险分担上存在分歧。私营部门投入大量的资金，运用先进的技术和管理方式解决了政府的财政困难、管理效率低下的問题，同时还提高了项目的经济和社会效益，因此私营部门往往会认为公共部门应当承担绝大部分的风险。而公共部门认为引进私人资本，让私营部门参与公共事业，就是要把项目中存在的风险转移给私营部门。由于双方在理念上的差别就容易导致缺乏一套能为各方都接受的程序和合同文件，双方在谈判时无章可循，大大延长了双方谈判的时间，即使在项目开始后仍然蕴藏了再谈判的极大可能，最终可能会导致项目失败。

不仅仅是政府部门和私营部门之间存在风险分担的问题，京津冀交通一体化建设需要地方政府的相互合作，京津冀三地政府部门之间的风险分担也会出现问题，在风险发生后，地方政府为了维护本地利益也会推诿责任，避免本地区利益受损。地方政府之间也存在着博弈，地方政府谈判能力的高低可能会影响各自在PPP项目中风险分担的利益平衡。

四、京津冀交通一体化

采用PPP融资模式的对策建议

（一）完善政府间协同管理机制

《规划》强调，要加强国务院有关部委和三省市联动，在京津冀协同发展领导小组领导下，统筹协调解决交通运输领域的重大问题。但是对于协调机构的组成、职权以及责任承担还没有作出明确规定。因此在PPP融资过程中出现的各级政府不良竞争，政府管辖权不明以及政府间争议等问题，这就需要一个统一有力的机构进行统筹规划，协调各方政府利益。所以应当在京津冀协同发展领导小组的基础上加强统一的领导，建立一个超越三方行政权力的高层次协调机构，协调中央与地方，地方内部省、市、县不同层级以及相同层级之间的复杂关系，通过沟通合作确定PPP模式下地方政府之间的关系。通过政府间协同确定长远的战略性规划，加强顶层设计，统一各地标准，保障PPP项目的顺利实施。2015年6月1日，京津冀三地共同协商、组织制定发布了《电子不停车收费系统路侧单元应用技术规范》地方标准。同样也是在2015年，京津冀三地共同制定《高速路公路服务区服务规范》等5项京津冀交通区域标准项目。统筹区域间的各项标准，为地方政府间协同合作提供了依据，也为各地政府部门在PPP模式中通力合作提供了经验。

（二）合理确定政府投资和回报

京津冀交通一体化建设是一项跨区域的经济战略，需要各地政府共同投资才能实现，由于地区间经济差异的存在，就要求各地政府在承担投资份额上通过合理的方式来确定投资比例。以京津冀三地政府和铁路总公司的合作为例，2014年12月30日，京津冀三地政府和铁路总公司签署协议，成立京津冀城际铁路投资有限公司。投资公司初期注册资本100亿元，由京津冀三省市政府及铁路总公司按照3：3：3：1的比例共同出资成立。京津冀城际铁路投资有限公司作为政府间共同出资成立的公司，三地政府投资比例相同，享有同等的地位，然而具体到PPP融资模式中，这种政府间平均出资的方式是否合理呢？京津冀交通一体化建设中采取PPP模式开发的项目都会跨越行政区域，其中，河北地区交通基础设施比较落后，承担着更重的建设任务，但其财政收入又低于京津两地，这就需要政府间通过协商合理确定各自的财政投资数额。在投资比例分配上，可以综合考虑财政收入水平、项目建设里程、项目的收益等方面因素，充分协商，并尽可能多地吸引私人资本来缓解政府财政压力。另外还可采取转移支付的方式，通过政府间财政收入的平衡，为不足以承担投资数额的政府提供资金支持，平衡双方利益。

在政府投资回报问题上，可以通过在PPP协议中确定利益分配比例，出现利益分配争议时，进行协商，公平合理确定各自应取得的回报。还可以建立统一的结算中心来处理资金分配问题，如在京津冀一卡通的适用中利用电子收费技术，统一收费标准，协调好各地政府的利益。

（三）建立有效的风险识别及分担机制

PPP融资成功运作的核心在于风险分担机制，运用PPP模式实施的项目一般周期较长、不确定因素多、政治风险和技术风险等风险较高。由于PPP模式中参与者在地位、数量上较为复杂，风险的合理分配成了难题。合理的风险分担机制应当包括风险的有效识别、风险的分析以及风险的合理比例分担。公共部门代表政府，相较于私营部门处在一个更有利的地位，其控制力较强，因此可以承担政治风险和调整经济政策及法律的风险。在跨区域的PPP融资模式中，各地政府同样都是公共部门，一旦发生风险，需要共同承担，如何合理确定地方政府内部的风险分担方式，需要各地政府间加强信用体系建设，增强彼此互信。在PPP项目的开发建设和运营过程中科学合理地考虑预计损失的大小、发生风险的可能性等因素。还有，PPP协议主体是一种伙伴关系，共享利益和共担风险，所以不能无限地扩大某一方所承受的风险。结合上述情况，PPP项目的风险分配应该遵从三条原则：由对风险最有控制力的一方控制相应的风险；承担的风险程度应与所得回报相匹配；承担的风险不能无限。

针对政府间风险的分担问题，可以在PPP协议中确立稳定条款以及风险发生时的重新协商条款，从而合理地分担风险。另外，还可以通过各种形式的政府间口头或书面协议，如“合作框架协议”“合作规划纲要”“合作备忘录”等形式，达到分担风险的功能。

PPP模式通过政府公共部门与私营部门的合作，拓宽了融资渠道，引进了先进的技术和管理经验，提高了公共服务的提供质量，达到了合作各方的共赢。京津冀交通一体化建设作为一项我国正在实施的重要的跨区域发展战略，政府间的协同合作、有效沟通成了有力推动京津冀交通一体化建设的重要部分。京津冀政府部门采用PPP融资模式需要政府间进行深度协同管理，进行共同投资、共同建设，合理地分配利益、承担风险，达到区域间的共同发展目标，从而有力地推动交通一体化进程。

作者：王耀飞 郑翔