粮食政策政治学论文

这本书在西方最早提出“世界经济政治学”的新概念，作者称，它是“研究世界经济关系的政治化问题”，它的“战略和策略将在国际政治中发挥关键性作用”。在谈到“世界经济政治学”产生的背景时，作者断言，它直接渊源于“新科技革命的起因和结论”。下面小编整理了一些《粮食政策政治学论文(精选3篇)》，仅供参考，大家一起来看看吧。

粮食政策政治学论文 篇1：

转轨中粮食政策变迁及其市场制度关系的形成

内容提要 本文通过对中国1998年以来粮食政策改革及其市场制度体系的确立研究发现，解释政治学关于公共政策变迁过程的观念因素与转轨经济学对影响转轨条件和策略的因素是不可分离的，两者之间可通过政策决策层对不同政策目标的优先排列顺序的选择以化解转轨中的各类阻力因素而内在地联系起来。将这两类不同性质的解释因素结合起来可以加深对市场化转轨进程中市场制度运转的条件和逻辑的理解。在市场化改革过程中，关键的阻力因素不仅来自于政策改革与市场制度关系形成中利益受损者能否得到有效的补偿，而且也可能直接来自于政策决策层对特定政治或价值目标的追求。

关键词 粮食改革 市场政策 政策目标序 制度特征

一、问题的提出

转轨经济学研究的重点是转轨的策略问题，即处理不同利益相关方的偏好信息与利益支付问题，既要形成合理的政策目标与转轨政策的方案设计，又要确保政策在实施之前为社会公众所接受，并在实施之后或转轨的过程中避免改革的倒退。山虽然转轨经济学对经济改革的条件和可逆转等提出重要的和有价值的研究性问题，但是其分析模型常常建立在高度理性假设和抽象的基础上，并且一直回避对政策制定过程中价值目标的研究，从而一旦涉及到具体改革历史的案例背景之中，该模型的吸引力和解释力就大大降低。而对政策制定的研究主要来源于政治学和公共管理学文献，在对理性主义政策决策模型广泛批评的基础上，渐进主义政策模型提出，认为政策方案的经验分析和价值目标的选择是彼此难以分离的，即无法在事先确定相关的价值之后再选择实现价值的政策方案，于是，从本质上看，正是事件和环境，而不是决策者的意愿左右或决定政策的制定。但是，Lindblom的模型还是受到了挑战，事实上，诸如Etzioni所批评的那样，“价值或目标之间的非正式排序并不像渐进主义者所想象的那般困难，大多数的行动者有能力在某种程度上对这些目标进行排序”。同时，政策目标不仅受外部压力或环境因素的影响，而且还受到历史传统、意识形态等价值观念的影响。

本文通过对中国1998年以来粮食政策改革及其市场制度体系的确立研究发现，解释政治学关于公共政策变迁过程的观念因素与转轨经济学对影响转轨条件和策略的因素是不可分离的，两者之间可通过政策决策层对不同政策目标的优先排列顺序的选择以化解转轨中的各类阻力因素而内在地联系起来。将这两类不同性质的解释因素结合起来可以加深对市场化转轨进程中市场制度运转的条件和逻辑的理解。在市场化改革过程中，关键的阻力因素不仅来自于政策改革与市场制度关系形成中利益受损者能否得到有效的补偿，而且也可能直接来自于政策决策层对特定政治或价值目标的追求。1998年粮改之后粮食政策变迁对现行粮食市场政策体系及其制度关系确立具有重要的意义。以下首先讨论2001年中国加入世界贸易组织和党的十六大之后粮食政策的政治经济约束条件变化及其影响；随后分析十六届三中全会之后粮食政策目标优先序的调整以及最近2004年粮食全面变革的决策机制。最后分别对中国粮食政策子系统实施中粮食交易制度关系的形成及对转轨经济学过程中政策过程研究的理论含义进行一个简要的评论。

二、21世纪初粮食政策的政治经济约束条件的变化

21世纪初，中国粮食政策改革面临着政治经济环境的重大变化：首先，中国加入WTO对农业政策的全面调整提供了机遇和挑战；其次，中国农民收入增长幅度遭遇了自1997年以来连续6年的持续下降，农民收入增收成了党和政府决策层高度关注的问题；再次，粮食产量格以及粮食市场价也步人多年持续下降和低迷的局面。为了应对上述种种问题，中央政府决策层提出了农业结构战略性的调整和实施农村税费制度的改革，并在此背景下对粮食政策进行分步骤、渐进式的改革。

1　加入WTO与农业政策的国际接轨

经过长期而艰难的谈判，中国终于在2001年正式加入世界贸易组织。加入WTO意味着中国必需遵守世界贸易组织规定的政策规则。WTO的规则可以概括为货物贸易的准入、服务贸易的准入和知识产权的保护三个主要方面。与农业有直接关联的是货物贸易的市场准人问题，包括关税减让、关税配额制度以及国内农业支持政策的限制等三个方面。除了关税减让和关税配额制度已经确定下来且必须执行的之外，对国内农业支持政策的限制却存在很大的弹性。WTO规则虽不允许对出口农产品实行补贴，但WTO的“绿箱政策”规定，对农业科技的补贴、农民培训等不直接影响农产品价格的补贴是允许的。还有一个严格限制的补贴政策，就是WTO的“黄箱政策”。这个补贴政策规定：发达国家的补贴上限是农业总产值的5％，发展中国家的上限是10％。比如农业用电、化肥、机械、柴油、农业用水等，这些直接进入成本，有可能影响农产品价格的补贴，是必须按照上述比例严格控制的。但是，与大部分实行高支持、高补贴和高关税政策的WTO成员尤其是发达国家成员相比较，中国的农业补贴程度很低，如果将农业税费考虑在内的话甚至为负值，而农产品市场开放程度很高，处于明显不利地位。

为此，中国农业政策的调整应当适度增加对农业的支持力度，但是，政府财政资源又十分有限，必须使有限的财政资源得到有效的使用，即尽量减少中间环节的损失。政策的调整应当减少乃至停止对粮食流通企业的补贴，将国有粮食企业推向市场，提高国有粮食企业的经营绩效，减少乃至全部取消国家的巨额财政补贴；同时，还应加大对农业基础设施建设、农业投入品(如种子)的补贴。所以，为了履行WTO规则和应对国内农业形势，中国政府和党的中央决策层已经意识到当前农业补贴政策必须实现两个转变：一个是由补贴出口企业和粮食流通企业转向直接补给生产者；二是由直接补贴政策转向“绿箱政策”，如实施农业机械补贴、粮种补贴等。

2　农民增收遇到改革开放以来最大的困难

一方面农民收入增长幅度自1997年以来连年下滑的趋势没有得到遏止；另一方面在农民收入结构中，出售农产品的收入明显减少，1998年减少30元，1999年减少50元，2000年减少40元。2001年上半年农民人均收入1063元，比上年同期增加50元，其中出售农产品所增加的收入仅10元。中央农村工作领导小组办公室负责人陈锡文是这样描述当时的情形：

农民收入问题从“九五”后期尤其是1998—1999年以来受到普遍关注，很突出的现象是农民收入增幅在“九五”期间逐年下降。1996午(“九五”第一年)农民收入增幅为9％，相当不错，但到，了“九五”最后一年即2000年，掉到了2.1％，非常可怜!更严峻的还不是一般意义上农民收入增幅下降，而是农民收入中来自农业的收入绝对额减少。1998-2000年连续3年农民人均销售农产品的收入在减少。这说明农业作为一个重要产业提供的收益在减少，从而有可能影响农民的投入、农业的后劲；另外，由于农民的收入结构不一

样，虽然全国平均的农民收入还在增长，但主要只是以非农产业为主业的农民收入在增加，而主要依靠农业的农民收入的绝对值却在减少。

因此，在全社会农民收入增幅下降的背后，隐藏着相当数量农民的收入绝对值在减少这样一个事实，而这才是当前农民收入问题的严峻性之所在。2001年1月3日召开的中央农村工作会议以及随后发表的《中共中央、国务院关于做好2001年农业和农村工作的意见》指出：“当前农村突出的问题是农民增收困难，农产品销售市场不畅、价格低落，乡镇企业效益下降的情况没有根本改变，农民收入增长缓慢，中西部地区特别是粮食主产区甚至出现负增长，城乡居民收入差距进一步拉大。农民收入问题不仅关系农村的改革、发展和稳定，而且关系到国民经济和社会发展的全面。”这次中央农村工作会议再次强调了对粮食安全的隐患与担忧，会议指出：“解决几十亿人口的吃饭问题，始终是治国安邦的头等大事。确保粮食安全，要抓紧几个环节：一是切实保护好耕地；二是保护好农民种粮的积极性；三是提高主产区粮食生产水平；四是完善粮食价格储备调节体系”。会议注意到迫切面临的农业生产结构调整与稳定粮食生产的关系，认识到抓好粮食生产是保证农业结构调整顺利进行的基础和前提。但是，当时的领导决策层策略性地认为，根据粮食供求状况调整年度产量是必要的，也就是说在粮食供过于求、价格低迷以及农民收入滑坡的背景下，适当减轻粮食生产面积，改种其他农业作物或经济作物，即调整农业结构是适当的。不过，中央也十分警觉地提出农业结构调整的底线是保护好基本农田，即“一定要重视保护粮食生产能力”。

3　1998—2000年粮食生产、农民储粮行为与市场价格之变动趋势

自1998年之后，粮食产量持续6年大幅下降。2003年粮食产量只有4315亿公斤，比1998年最高产量的5321亿公斤减少了807.5亿公斤，从1998-2003年期间平均每年减产816.5亿公斤。根据史清华整理的全国固定跟踪观察点资料，如表1所示，从1997年至2002年，农户家庭出售粮食的混合平均价格(名义)持续下降，且前两年的下降幅度还十分大，如1998年粮食价格比上年平均每公斤下降0.16元，即下降大约12％；而1999年农民出售粮食的混合平均价格比1998年下降0.14元，下降幅度达11％。从2000年之后，粮食价格一直徘徊在低迷的水平上。伴随着农民售粮价格的变化，农民对粮食播种面积的调整是十分显著的，1998年农户家庭粮食播种面积占耕地的比重为81.61％，和上年的81.63％没有明显的变化，但是，1999年这一比重就下调到80.93％。随后，农民对粮食播种面积逐年调减，2002年和2001年，粮食播种面积比重已经分别降到76.66％和79.20％。从农户家庭储粮行为来看，农户年初储粮和年末储粮规模从1997年以来都有所增加，尤其是1998年和1999年增加幅度比较明显，人均分别平均每年增加12公斤和14公斤。从储备(备用)粮食时间来看，备用口粮时间变化不明显，但备用存粮时间则明显变长，即从1997年和1998年的15.8个月、16.8个月延长到2001年和2002年的大约18个月。

资料来源：史清华：《农户家庭粮食经营行为研究(打印稿)》，2003年。

总之，1998年“三项政策”或者保护价敞开收购政策延缓了粮食市场供过于求和价格低迷的时期，陈锡文认为：“如果按保护价但不是敞开收购，粮食供过于求的局面可能不会持续这么长时间，也就是说市场粮食价格的回升点可能会出现得早一点”。同样很早就认识到这一点的还有黄季琨。

三、粮食政策的再次变革：政策目标优先序的调整

关于政策的公共目标或特定目标，政策目标优先序是如何确定的?政策目标组合的偏好序具有不稳定性，其目标偏好常常受诸多因素的影响，包括内在价值观、政府预算压力以及外在利益相关集团的影响力等。关键的问题在于对每个利益集团的政策目标诉求在何种情形下会引起政策决策层的高度重视，并被纳入政策目标优先序列或目标组合之中。

M.Hill指出，意识形态对政策过程的影响，在政策理念最初形成的阶段表现得尤其充分。议程建立从许多方面来看就是一个将问题转化为政策议案的意识形态过程。Parsons将这一过程的逻辑次序描述为：“问题→问题的性质→政策”，并指出：“问题是什么，我们可能形成一致的意见。但问题的性质是什么，以及因此应该制定怎样的政策来解决问题，则无法形成一致的意见”。在粮食政策决策层与制定过程中，问题也是相对明确的，关键在于：一方面，问题涉及的方面或子问题比较多，同时，不同时期不同问题的性质或相对重要性(紧迫性、严重性)不一样。

1999-2001年期间，粮食政策问题面临最突出的问题是农民收入增收严重困难、粮食市场价格持续低迷以及国有粮食企业的亏损严重，也就意味着：在粮食政策的众多目标中，增加农民收入、稳定粮食市场价格和改善国有粮食企业经营绩效是政府特别优先考虑的政策目标。但是，随着农业结构性调整战略的实施⑤与粮食价格低迷造成的粮食种植比较收益的下降，农民不断地调减粮食的播种面积，结果粮食产量自1998年之后持续6年大幅下降。2003年粮食产量只有4315亿公斤，比1998年最高产量的5321亿公斤减少了807.5亿公斤，1998—2003年期间平均每年减产816.5亿公斤。到了2003年，粮食政策问题的性质发生丁变化，随着2003年下半年粮食价格开始大幅回升以及多数粮食主产区国有粮食企业扭亏为盈，阻止粮食市场价格下滑与国有粮食系统亏损问题的严重性开始下降，代之而起的是粮食产量和安全问题的重要性迅速凸现起来，如图1所示。

2001年之后粮食问题的性质变化是缓慢发生的，中央政府决策层对问题性质改变的认识和判断也经历一个渐进的过程。在这一时期，中央对粮食政策的强调和各地方调整本地粮食政策都具有明显的地区差异性和过渡性。2001年初，中央对粮食政策的强调还是：“按保护价敞开收购农民余粮是稳定市场、增加农民收入、保护粮食生产能力的重大举措，要统一思想，认真落实。国有粮食购销企业要增强全局意识和政策观念，认真执行国家的粮食购销政策，坚决纠正一些地方限收、拒收、压级压价等损害农民利益的错误做法。”但是，迫于国际国内各种政治经济约束条件的压力和浙江省委和政府的主动建议，中央开始同意浙江先行试点放开粮食收购市场，并对国有粮食部门进行改革的政策提议。浙江省的粮改不仅将国有粮食部门和国有粮食企业政企分开，而且干脆向市场出售国有粮食企业的所有权。城市的小粮店直接拍卖，中型粮食仓储、贸易公司则实行股份制改造以及兼并、破产和重组等。这是第一次国有资本全面退出粮食零售领域的变革。到2001年9月，浙江全省85％的国有粮食企业已经改制。在浙江全省各级粮食批发市场上，从事经营的非国有粮食企业比重已经占到80％以上。浙江省粮改试点经验的部分成功和社会观念的批评压力逐渐转变了政府的政策价值目标倾向。

2001年下半年，国务院发布了《关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》，指出：“改革的目标是在国家宏观调控下，充分发挥市场机制对粮食购销和价格形成的作用，完善粮食价格形成机制，稳定粮食生产能力，建立完善的国家粮食储备体系和粮食市场体系，逐步建立适应社会主义市场经济发展要求的粮食流通体制。当前改革的重点是……，中央财政将粮食风险基金补贴完全包干给地方真正建立起粮食生产和流通的省长负责制。”粮食主产区继续发展粮食生产，在继续实行“三项政策、一项改革”的前提下，赋予省级人民政府自主决策的权力，切实保护农民的种粮积极性，加快国有粮食购销企业改革，切实做到自主经营、自负盈亏。

到了2002年，中央政府又开始重新回到1998年改革以前对政策目标的一个重要的提法，即“逐步建立统一、开放、竞争、有序的粮食市场”。在2002年1月6日的中央农村工作会议上，温家宝提出2002年粮食流通体制改革的重点工作为：

一是逐步建立统一、开放、竞争、有序的粮食市场；二是加快国有粮食企业改車，鼓励不同所有制的粮食企业参股、兼并、联合，实行跨地区重组。三是鼓励粮食收储企业扩大销售，引导和鼓励产区企业到销区设点、加工和销售。四是在放开粮食市场后，要研究财政补贴农业的方式和途径，提高财政支持农业政策的效率，探索对农民直接补贴的途径。五是进一步加强政府对粮食市场的宏观调控，灵活运用进出口和国家储备等手段，稳定市场和价格。

而在2003年1月7日的中央农村工作会议上，要“培育粮食市场，探索市场化改革”的政策目标被正式提出来。温家宝指出，要根据加入WTO后我国农业面临的新形势，抓紧调查、制定深化粮食流通体制改革的整体方案。粮食流通体制改革要着眼于保护基本农田，保护农民种粮积极性，保护综合生产能力，保障国家粮食安全。这是我们始终应重视的一个重大问题。已经实行购销市场化的地区，要加快培育和规范粮食市场，加快粮食企业改革和农业结构调整。主产区要继续坚持按保护价收购制度，合理确定保护价水平和收购范围，同时也要培育粮食市场，探索市场化改革的路子。要完善粮食储备调节制度，加强对粮食市场的宏观调控，国家用于农业和农村的投入，要向粮食主产区倾斜。

从2003年10至2004年9月期间的粮食政策决策机制来看，党的中央决策层可以通过四种不同层次的决策机制来分析、确定粮食政策面临的重大问题(形势)以及问题的性质及其变化，以选择和排列粮食政策目标的优先序。这四种决策协调机制分别是党的中央全会(十六届三中全会)、中央经济工作会议、中央农村工作会议以及中央政治局会议。如2003年10月10至14日召开的党的十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，在粮食政策目标优先序上达成了一致性决议，即确定当前粮食政策和粮食流通体制改革最为迫切的目标分别是：促进农民收入增长目标、保护粮食生产与国家粮食安全目标、粮食收购市场化目标以及增加粮食综合生产能力目标(其中，最后一点可以归并于粮食生产和安全目标之中)。而随后的中央经济工作会议、中央农村工作会议以及中央政治局会议则进一步对政策目标优先序及其具体措施作出界定。相比之下，作为政府的中央决策层，国务院则具体负责研究和组织执行党中央确立的粮食政策改革目标和任务，主要是设立、制定和实施具体的政策方案或政策子系统。政府决策层对政策议案的讨论、协商和决定主要是通过国务院常务会议组织实施的。

四、中国粮食市场政策体系的结构及其确立：

从政策实施到制度关系的形成

随着2001年以后的粮食市场化改革政策的实施，改革似乎显示了更为成功的制度特征，并实现了中国粮食产量将近10年的持续增长和市场价格的稳定和适度提高。这令人瞩目的改革成效在很大程度上既是过去多次渐进式改革累积效果的体现，也是对过去多次改革经验充分吸收和修正的结果。通过长期的改革，中国粮食市场的政策体系已经开始形成了比较清晰的架构，以及由此重新构造和稳定了国家、市场、粮食企业与农民之间直接的交易制度关系。其中，最为核心的是粮食生产补贴制度、市场价格形成制度、粮食交易订单合约制度、国有粮食企业产权制度以及粮食市场宏观调控制度。

首先，我国现行的粮食生产补贴政策主要有三种类型：即要素投入补贴、价格补贴和直接补贴。传统的农业或粮食补贴一直局限于价格补贴和要素投入补贴，这两类补贴一般也称之为间接补贴。其中，价格补贴主要是政府在粮食流通领域实行的保护价政策，狭义的粮食(农业)生产要素投入补贴是指政府提供的降低农业生产要素成本的财政支持，如化肥补贴、粮种补贴、农业机械补贴、农业生产资料贷款补贴以及农田水利和水土保持补贴等。关于农民直接补贴，国内目前一般也称之为粮食生产直接补贴，是相对于要素投入、价格支持等间接补贴而言的。农民直接收入补贴是指政府为了提高农民收入，或减少粮食(或广义的农业)政策变革给农民带来的损失而对农民的直接转移支付。农民直接收入补贴不通过价格或产量等间接手段，政府仅根据事先确定的基期产出水平或其他条件直接对农民进行补贴。

其次，粮食收购市场价格形成政策。2004年，国务院常务会议在原则通过了关于进一步深化粮食流通体制改革和实行对种粮农民直接补贴的实施意见之后，决定进一步深化粮食流通体制改革，全面放开粮食收购市场。通过最近4年之久的运行，现在应该可以得出判断：中国粮食部门的市场化改革历经多次反复终于渡过了最近几年来一直面对的关键挑战。虽然长期以来，中国粮食生产与市场波动不仅存在明显的周期性特征，但是粮食市场放开政策并没有造成过去所广泛担忧的“将会在很多程度上放大或加剧了粮食生产与市场价格的波动”。

再次，粮食交易合约式订单政策。在粮食市场化改革的背景下，放开粮食收购市场之后，政府已经不能再像过去那样通过粮食的定购和议购从农民手中收购商品粮的一大部分，直接通过价格控制和对粮食的吞吐来稳定市场了。于是，发展粮食订单，鼓励粮食企业和农民之间通过自愿协议的长期合约安排的方式，来稳定粮食市场供求总量和结构的平衡，就是必然的趋势了。自从2001年国家粮食局发布《关于发展粮食订单收购，推进粮食产业化经营的意见》以来，粮食订单在全国各地虽有了一定的发展，但是，订单总体上不仅推行困难，而且履约率也很低。刘凤芹记录了中国“订单农业”的违约率高达80％。刘还用不完全合约理论解释了我国农产品销售合约履约率低下的内在原因，并指出：“合约双方并非因为签约就将风险完全转移给另一方，在应该免责的情况下，合约双方应当共同承担市场风险”。周立群、曹利群探讨了在龙头企业和农户之间契约不完全的条件下，抵押性资产对约束交易双方行为和改善组织绩效的意义。作为一种长期合约安排，粮食订单的本质特征是吸收农民以获取和分享由于交易各方的专用性投资以及由此产生的产品差异化而带来的市场垄断租金。一直以来，那种认为“粮食等大宗农产品缺乏差异化和资产专用性而不适宜或无法实行订单经营”的观点看来是不准确的。当外部政策(如粮食直补政策)、市场环境(粮食供不应求)

发生变化以及粮食企业市场竞争力和盈利能力增强时，粮食订单得以存在和发展的租金条件可以满足。从而，如果粮食企业和农户之间再进行相互的专用性投资，以形成相互的依赖性关系，则粮食订单的长期稳定发展就是有可能的。

此外，国有粮食企业产权改革政策。国有粮食部门广泛存在的冗员过多问题已经成为不争的事实。按照朱铬基1998年的讲话，全国粮食部门在当时已有400多万人，其中300万人在职，100万人离退休，而实际上只有100万人从事粮食收储经营活动，其他200多万人什么业务都做，多数已经与粮食收储无关，必须与粮食收购业务脱钩，实行自负盈亏。更细致的案例研究表明，各县级国有粮食企业的富余职工至少已经达到50％，甚至70％都有可能。各地国有粮食部门职工的下岗分流一般采用的方式是职工“身份置换”与企业改制同时进行。改革在各地是缓慢而有序地进行的，很多地方采取“谨慎、稳妥、自愿”的原则，做到所谓的“无情买断，有情操作”。国有粮食企业自身的改革对缓解市场组织缺位和提高市场运行效率至关重要，但它的完成必须与公司化相结合，即先“政企分开”，也就是说国有粮食部门必须在合理的民营(私有)化之前迅速适应市场竞争的压力，并在没有正式的产权转移的条件下将自身置于规范的竞争规则中。这需要硬化国有粮食企业的预算约束并改革相应的法律体系，即在国家仍然保留对资产控制的前提下，将国有粮食部门转变为独立的法入主体或股份公司。在实际改革过程中，可以因地制宜，灵活运作，如对大中型企业，可以通过股份制改造成现代公司制形式；而对于中小型企业，则可以灵活采用拍卖(如南京市共拍卖粮站70多个)，承租、卖瓤租壳、股份合作制或直接改成有限责任公司等各种组织形式。

最后，健全独立的粮食储备调控体系和政策。市场化改革之后，稳定粮食市场和保障粮食安全的政策目标是由政府通过专门独立的、垂直的、非盈利的政策性公司即国家粮食管理储备总公司负责吞吐粮食、稳定市场供求来实现的，而不是依赖于以盈利为目的的地方国有粮食企业。如果粮食收购市场化之后，再度出现1994年的价格攀升以至失控或者粮食供给危机，那么就难以确保改革不会逆转。不过，政府对此似乎已经有了足够的经验认识，自1998年以来，国家共投资237亿元国债资金，地方政府在土地征用、工程前期准备及项目配套建设方面也投入了相应资金，分三批建设1100多个国家储备粮项目，可增仓容500亿公斤以上。我国中央储备粮垂直管理体系和长效应急机制日趋完善，中央储备粮已成为粮食调控体系中“调得动、用得上”，“吞吐灵活、调控有力”的主力军和最可靠的力量。2000年1月经国务院批准组建中国储备粮管理总公司，具体负责中央储备粮的管理和轮换。2003年以来，中央储备粮垂直管理体系成功经受了“非典”疫情、局部地区洪涝灾害、粮价大幅上涨等实际应急检验，为稳定粮食市场发挥了重要的调控作用。“非典”期间，部分疫情较重地区的中央储备粮分支机构主动调整轮换节奏，积极组织市场急需的粮油货源，为稳定市场发挥了重要作用。去年下半年，为有效缓解国内大豆供求矛盾，中国储备粮管理总公司成功完成国家下达的80万吨中央储备大豆抛售任务。这是中国储备粮管理总公司成立以来国家首次动用中央储备粮调控市场。在市场粮价一度大幅上涨的情况下，中国储备粮管理总公司及时制定和强化应急执行预案，确保在国家下达调用指令2小时至48小时内能够运出粮食。

五、结论与讨论

本文的研究表明，中国粮食市场制度规则的形成是在历次粮食市场化政策改革(最有影响的包括1985年合同制粮改、1993年价格自由化改革、1998年粮改)不断反复和市场多次震荡之中缓慢确立的。从2001年开始，在中国加入世界贸易组织的粮食国际市场环境冲击和1998年粮改政策多项目标落空以及农民与社会广泛呼声等多重复杂因素的交互作用和压力之下，政府终于被迫再一次调整政策改革方案，一方面开始逐步放开粮食收购市场，另一方面，加快了国有粮食企业的政企分开与自身的改革。这次进行的粮食改革与政策变革采用了分权化和渐进式的策略。改革政策的设计既体现了政府决策层的效率与公正、安全等价值目标兼顾的信念，又赋予了政策运作以坚实的经济思想理论基础。目前的改革政策很大程度上体现了渐进转轨的演化制度观点，包括注重市场竞争与产权改革的作用、市场组织与组织之间的治理机制(粮食产业化)的培育，以及政府在减少信息不对称、硬化预算软约束、强化市场功能等方面发挥了积极的作用。总之，这一时期的“粮改”基本上确立并完善了我国粮食市场的政策体系，其改革的经验对深化转轨经济学中政策过程的理解具有以下启示：

首先，稳妥、渐近的改革方式有助于缓解激进快速方式下的经济补偿不充分性可能引起的矛盾冲突的恶化。的确，在许多地区，由于政府的财政负担能力有限和国有粮食部门过去的亏损严重，对下岗职工的补偿水平过低，甚至对于企业拖欠职工的社会保障金也无法补缴，在这样的情形下，分流下岗改革必须十分谨慎。同样，对农民的粮食直接补贴也增强了农民抵御市场价格波动风险的能力。

其次，粮食生产者与需求者(饲料用粮企业、加工、批发中介机构等)之间新型的联系正在形成之中，这将奠定粮食市场良性运转的制度基础。稳定的治理关系能从长远提高社会的专业化分工水平与经济增长能力，但是在改革的初始阶段，尤其是迅速的市场化变革会增加经济活动的各个参与者之间联系的不确定性。传统的联系可能会被削弱、打乱甚至被破坏以至不存在，而粮食生产者与需求者(饲料用粮企业、加工、批发中介机构等)之间新的联系正在形成之中。此时，市场关系常常与因各种“游说活动”团体和非正式组织的活动而导致的非常事件相联系，政府介入因此显得越发重要。

最后，不同粮食政策目标之间潜在的冲突能否得到有效的控制和协调至关重要。中国粮食政策改革一直以来面临的主要问题和挑战是难以打破“放、活、乱、紧”的不良循环。其中关键原因是粮食政策的多重目标常常发生严重的冲突，如农民收入增收、保持粮食价格稳定和控制政府财政负担过重或国有粮食企业亏损的目标。于是，困难是一旦需要解决农民卖粮难而提高粮食价格，则政府的财政负担和企业亏损就加剧，而相反亦然。而政府的直接干预则会进一步放大粮食市场价格的波动。但是，最近改革的重大进展是明确的将政策的多重目标实现了剥离，在全面引入竞争和实现资源配置的效率目标的同时，通过实施农民粮食生产直接补贴计划来实现收入分配(增长)目标，再通过健全完善垂直的粮食储备管理体系来实现粮食安全与市场稳定化目标。如此众多的粮食政策目标最终得以在粮食市场制度良好运转的基础上找到了协调的平衡点，从而这一轮改革刺激了当前近10年的粮食增产，几乎开创了20世纪80年代以来粮食产量最长时间持续稳定增长的记录。

责任编辑：秦开凤

作者：赵德余

粮食政策政治学论文 篇2：

丹尼斯·皮雷奇斯《世界经济政治学》

这本书在西方最早提出“世界经济政治学”的新概念，作者称，它是“研究世界经济关系的政治化问题”，它的“战略和策略将在国际政治中发挥关键性作用”。

在谈到“世界经济政治学”产生的背景时，作者断言，它直接渊源于“新科技革命的起因和结论”。他认为，从现在起的未来几十年将是第三次革命的开端，《世界经济政治学》就是对第三次革命给社会、经济、国际关系带来的新变化的“最完整、最集中的概括”。

作者在该书中反复强调，“世界经济政治学”是随着新科技革命出现的、研究世界经济、生态、伦理和政治问题的一门新的综合性社会科学分学科，其研究对象包括：人口政治学，环境生态政治学，粮食政治学，能源政治学，矿产政治学，技术政治学，国际经济秩序问题。无疑，对世界经济和政治进行综合研究是西方国际关系理论最近十年来的发展的一个重要动向。从本书的布局来看，作者的意图是要强调，我们应该综合考察世界资源和粮食问题、世界财富的分配问题、经济在国际事务中新的杠杆作用问题。作者认为，以上这些方面决定了“世界经济政治学”的内容和性质。但是，这种研究对象的确定显然是不合理的，因为科技革命作为生产发展的动力，首先是与生产的国际关系相联系的，先是发生新的生产力和生产的国际关系的矛盾运动，由此推动世界经济和政治的发展，并带来作者上面提到的变化和内容。我们只有从生产力和生产的国际关系的矛盾运动着手，才能揭示世界经济和政治的综合运动规律。所以，在新科技革命的形势下，研究生产的国际关系可能发生的变化才是首要的，否则弃本求末，就必定难以科学地、准确地阐明问题的性质，甚至还会得到错误的结论。我认为，该书的缺陷也主要在这里。

皮雷奇斯教授在书中提出的研究方法是DSP(DominantSocialPar－adigm，主要社会变化范式)。这在西方学术界是个首创。他解释说，主要社会变化范式是由“规范、信仰、标准、习惯、生存原则构成的一种综合研究方法”，它为人们提供一种“参考框架”。作者断言，主要社会变化范式的演变是缓慢的，但处于社会变革时期，就会出现引人注目的剧变。作者认为，DSP是由若干分范式组成，这种分范式叫DSSP(DominantSocialSub－Paradigm)，DSP的剧变会影响所有的DSSP。该书着重阐述了DSP中国际关系的DSSP及其变化，即研究国际体系中行为者之间关系的变化。作者声言，新科技革命给国际关系DSSP带来的新变化就是国家间相互依存关系得到进一步加强，“人类现在已结合在一个全球相互联系、相互依存的体系中”。

我们知道，自“相互依存”的概念于六十年代初进入国际关系理论以来，它如今已成为一个非常热门的政治经济词汇。西方国际关系学者现在在专著论文中言必“相互依存”，而在六十年代之前几乎没人讲“相互依存”。战后初期，美国处于权力的顶峰，依仗手中有美元和原子弹，称霸世界，不可一世。当初在西方国际关系理论领域占据支配地位的现实主义权力政治学正是服务于这一帝国主义侵略扩张政策的。六十年代起，国际形势和世界格局发生了很大的变化，多极替代了两极，第三世界崛起，西欧独立倾向发展，美国开始丧失其在国际经济和国际政治的优势。在这种形势下，现实主义学派的权力政治学虽然仍影响着美国对外政策，但日渐暴露出其局限性。于是，从六十年代末到八十年代初，一批又一批自诩为科学行为主义学派和新现实主义学派的国际关系学者敏锐地看到了国际形势的这一变化，提出各种不同的新理论(如，一体化理论、系统理论、博弈论、决策论、相互依存与构通理论、新结构功能主义、世界经济政治学等)，其目的均是直接或间接地为美国恢复优势、重整霸业的总战略提供理论根据。所以，无论从对国际关系发展的基本趋势所作的分析来看，还是从对世界经济政治学的定义、内容和方法所作的分析来看，作者强调的相互依存的国际关系DSSP并没有摆脱权力政治学的窠臼，基本上是一脉相承的。这种“相互依存”无非是要世界上广大的第三世界国家继续“依存”于美国的霸业之下，显然，这完全是与建立国际经济新秩序的要求相悖的。

作者在书中直言不讳地说：“经济政治学是从权力政治学演变而来的。”这句话有助我们认识世界经济政治学的性质和作用。此外，世界经济政治学作为一种国际关系理论的新内容提出来才几年时间，还没有形成独立的理论体系，由于作者世界观和认识论的局限，更加深了这一理论的缺陷。然而，世界经济政治学作为一种新的理论概念和动向，以及它提出的一些独到见解和有益的方法，也为我们提供了一定的借鉴和启示。

(DennisPirages：GlobalEcopoli－tics－TheNewContextforInterna－tionalRelations，Wadsworth，Calf.)

作者：倪世雄

粮食政策政治学论文 篇3：

抗战时期政界与学界对粮食统制问题的讨论与研究

摘 要 抗战初期，政界与学界在粮食统制问题上存在明显的“偏旧偏新”倾向：一是中国素来无粮食管理的传统，而主张粮食放任政策；二是期望借鉴西方国家粮食统制模式来解决战时中国出现的粮食问题。随着政、学各方讨论与研究的深入，他们又力图寻求出一条适合中国国情的粮食管理道路，采用政治与经济力量相结合的方法，恢复古制“田赋征实”，控量以制价。关于粮食统制问题的论争反映出抗战时期政、学界良性的互动关系，为国民政府粮食统制政策的实施提供了参考与选择。从学术史角度来看，该时期围绕粮食统制问题进行的讨论与研究，对中国历代粮食政策进行了总结，也开创了现代中国粮食史研究的新局面。

关键词 抗战时期，政界，学界，粮食统制

抗日战争全面爆发后，国统区的粮食日益匮乏，粮价渐趋高涨，尤其是1940年爆发了严重的粮食危机，引发了各界政要、学术团体以及学者个人对粮食问题的讨论与研究。其目的或是以之为抗战建国服务，或是视之为纯学术研究，或是两者兼而有之。这不仅为国民政府战时粮食统制政策的实施提供了参考与借鉴，也极大地推动了中国粮食史自身的学术发展和转型。鉴于目前学术界对此研究不多，①笔者拟对该问题作初步分析。

20世纪30年代，中国知识界曾发生过一场关于“统制经济与自由主义经济”的大争论。由于国民政府政要的介入与提倡，统制经济论逐渐占据上风。1933年，参加世界经济会议并于会后辗转英、美等国考察的财政部长宋子文归国后：

乃发表“以国民经济为中心，厉行统制经济”的主张，旋经国府要人协议结果，于10月5日成立全国经济委员会。②

行政院长汪精卫“曾经在中央纪念周上报告过，中国应该实行统制经济。论坛上也渐渐注意到‘统制经济’上来了”。③1934年，持自由主义立场的丁文江不无调侃地说：

现在流行的口号要算是“统制经济”了！左倾的也好，右倾的也好，大家都承认放任经济的末日到了；统制经济是人类走向极乐世界的大路。④

就这场论争的内容而言，双方就工业、财政金融、外贸等方面的统制进行论争，很少涉及粮食问题。究其原因，主要有两个：一是中国素来无粮食管制的传统，20年代孙中山在《民生主义第三讲》等文章中提出粮食管制的主张，被视为“太过理想不能实行”。⑤二是政、学界人士普遍认为中国是一个农业大国，粮食生产足敷需求。1939年，有“中国提倡计划经济的第一人”之称的罗敦伟力主及早管制粮食，但曲高和寡，“大家高唱‘谷贱伤农’……而且以为粮食不会成为问题”，甚至有人认为罗氏是“危言耸听”。①国民党五届五中全会的与会者也普遍乐观：“大多数省份由于去年农产丰收，消费节约，民间反而显出充裕的现象。”②国民政府于此前后颁布《统制战时粮食管理条例》《非常时期粮食调节办法》等粮食管制条例形同空文。

1939年夏秋之际，国统区大后方粮价开始上涨，至1940年酿成规模空前的粮食危机，造成军粮民食严重匮乏，民情沸腾，怨声载道。政、学各方遂检讨以前粮食放任政策的失误，而谋求管制粮食的方法。1941年，学者张梁任说：

时至今日，主张粮食自由贸易的人，恐怕不会再有了吧！事实很明显地摆着，正因以前粮食全凭自由贸易，未加管理，以致酿成今日粮价飞涨的现象。现在要使这已飞涨的粮食平抑，不得不借政府的力量加以管理。③

1942年，粮食部长徐堪在中央训练团党政训练班讲演时总结教训说：

从二十九年春天起，粮荒问题，便开始发生，而且日趋严重，究其由来，实因事先未曾加以管理。管理粮食，原是战时国家所必采的手段，而我们和敌人打了两年多的时间的仗，还没有注意到管理粮食上面去，不能不说是很大的失着。④

蒋介石也认为，抗战进入相持阶段后国民政府要相应地调整政策，实行“三分军事，七分经济”⑤的原则。他在国民党五届七中全会上讲：

经济当中最要紧的，是粮食管理问题。这本是我们革命组织首要的事项……但是我们后来把他忽略了，因为社会上都不注意这个问题，所以大家亦不以为异……现在各省对粮食管理，虽也有注意到的，但是中央方面，尚未筹有具体办法。⑥

各方检讨的结果是中国应及早实行粮食管理政策，但对如何实行管理却束手无策。于是，政界、学界纷纷发表建言，展开了诸多理论上的争鸣，但是由于政治立场各异，知识背景、理念和方法不同，因而所设想的粮食管理模式亦不尽一致。

1.粮食国营论。即全盘粮食统制论，由政府对全国粮食的收集、运输和配销作有计划的统制，消除商人囤积、操纵粮价高涨等现象，达到全国粮食供求之平衡。粮食国营是30年代苏联采取的粮食管理模式，因其取得巨大的成就，对中国各界造成了巨大冲击，兴起一股效仿苏联之风。1940年，国民政府立法委员周一志说：

我们觉得以中国之地大物博，就以现在没有沦陷的省份而言，还有一万万几千万以至二万万的人口，比苏俄的一万万六千多万人还要多，经济状况恐怕也比苏俄两个五年计划以前好得多，人家就因为能够节衣缩食，含辛忍苦地咬着牙关苦干，以十年的工夫完成了欧美其他国家百余年，至少几十年的工作，我们为什么不能效法呢？⑦

国民党内著名的“亲苏”派孙科力持粮食国营论，所拟方法最为周密，由国家管理粮食机关，先调查登记各县区粮食生产，以查明各户之余粮数量予以收购，然后办理分配，实行公卖。他在立法院演讲中认为，粮食国营可以“平定粮价”，“收缩法币流通量”，“补助国家的财政”，⑧在政学界引起很大反响。附和粮食国营论者有中央政治学校教授梅仲协，他认为要从就地封仓、评价收购、调查丁口、计口授粮、组织农民协会、监视地主收租、减轻佃农租额、奖励生产等方面，全盘统制粮食。⑨

2.粮食公卖论。即国家按一定价格收购粮食，然后再卖与人们，粮食不得自由买卖。1940年，孙科在阐释孙中山粮食政策时引申出粮食公卖，此言一出，引起各方的注意。徐颂平从我国历史与现实的角度提出粮食公卖的四条理由：“取缔奸商垄断牟利”；“减轻人民负担，充裕国家财政收入”；“遵循我国历代良规；适应近代世界潮流”；“解除人民心理恐慌起见”。①也有人认为：

于收购时，将粮价配搭一部分储蓄券付与卖主，国家出售时全部收进现款，如此还可以达到减少市面上筹码的功用，筹码减少，又间接使物价低落，财政充裕。②

附和者有黄霖生、陈茹玄等人，尤其是黄氏在折中损益日本《管理谷米纲要》的基础上，提出粮食公卖实施的过渡办法：

第一，登记存粮，杜绝囤积；第二，加强运输，以利供应；第三，公定粮价，以杜取巧；第四，统制出入，以资调节。③

粮食公卖论出现后遭到一些学者的非议，诸如国民政府收购粮食的资金不够，粮政机构十分不健全，储藏粮食的仓库不足等，皆阻碍其实行。尽管如此，粮食公卖论在政学两界还是颇受青睐，而且在一些省份推行过。如江西省将之与粮食市场管制并行实施，取得不错的成绩。江西省粮政局邬圣义称：

我们鉴于以往粮价的波动，都起因主要市场的粮食供需失调，因此一方面管制粮食市场，一方面举办粮食公卖，前者意在取缔奸商操纵，后者系政府用粮食直接供应民食，抑平粮价的有效手段，双管齐下，施行以来，成效颇著，不仅主要市场的粮价赖以稳定，即其他市场亦受其影响，粮价始终保持常态，民食无虞，社会安定，抗战基础，固若磐石。④

3.粮价管制论。即限定粮食最低和最高价格。经济学者顾寿恩认为，粮价管制是时代的产物：

第二次世界大战发生后，各国因鉴于前次战时的经验，更无不加强推行粮价管制，实施的步骤和方法，虽因各个国情而不同，其认为粮价之须管制，冀以达到稳定低廉的目的，则鲜有二致。⑤

经济学家刘大钧、刘涤源将英国战时食物统制的原则、方法详细介绍到中国以资借鉴。⑥一般而论，持这一言论的人认为中国粮食的症结不是有无问题，而是供求失调问题。如铁道学院经济系教授栗寄沧认为：

目前中国粮食问题的症结，不在生产不足，而在供求失调，以致粮价高涨，影响民生。⑦

因此，粮价管制的关键除了限定价格外，还在于粮食市场管制。国民政府经济部在第43、44两次座谈会中曾以“解决目前物价安定生活问题”为题，集中讨论了粮食评价制度，但评价制度的实际运作效果不佳：

（重庆市）对于一般米市的管理，则仍采评价办法，全国粮管局于12月间并决定重庆附近十八县每月应供给渝市食米二十五万三千市石。但1941年1月份运渝之米不过六万市石，不及规定数量远甚，所以重庆米市虽受严密管制，终因未能同时控制货源和产地价格，致评价也不得不节节提高，迨1940年底，每市石米的评价已达一百五十六元，较四个月前已高出三倍强。⑧

因此单纯的粮价管制论遭到学界的批评。蓝天照建议：

政府管制粮价仅从价格本身着想，用政治力量来评定粮价，是没有多大效果的，必须掌握到相当数量的粮食，才能收到稳定实效，即是所谓“以量制价”。⑨

国民政府粮食部成立后，也立即着手调整政策，实施田赋征实，掌握大量的粮食，“以量制价”，迅速取得管制效果。

4.计口授粮论。即政府核定人口数量，根据年龄、性别与职业来定量分配粮食。这种制度的施行较复杂，世界各国都不愿采取，只有在本身缺乏粮食，同时又无法向外购进粮食的状况下，才不得不采用这个办法。二战时期的德国和英国，就是在这种环境下采取此项制度。在中国持计口授粮论者多数是留学英德的人：

（他们）以我国后方粮食有不足自给之虞，为撙节粮食消费并分配食料平允计，宜仿行计口授粮，行于都市实施，而后及于乡村。⑩

计口授粮制度得到一些政要的支持，在一些地区试验过，如浙江金华、湖北恩施等。浙江省主席黄绍■在计口授粮总动员讲习会上讲：

实行计口授粮，就是要使金华城区的粮食，以后不会再发生恐慌。有钱的人，不能多买，钱少的人，也有机会可以买他必需的米……如果这次计口授粮的办法，实施后能有成效，就可以推行于本省其他各县，使全省已发生或将发生的粮食恐慌，可以完全解决。①

但著名经济学家沈松林评论说：

自从金华实施计口授粮以后，浙江省境内已经有许多继续实行，这里有许多所谓枝节问题，例如动员的干部缺少，经费的不足，购粮的资金，运输的工具，都不能像金华来得容易。②

金华计口授粮模式具有不可复制性。不久，金华因种种原因最后放弃了计口授粮。1941年《新经济》报又传出福建计口授粮试验失败。③计口授粮实际上就是统制粮食消费，它必须以控制粮食的来源为先决条件。控制不住粮食的来源，没有粮，自然谈不到计口授与。所以片面强调控制粮食消费的计口授粮制度，难以长久实施。

以上所举不过为粮食管理论之荦荦大者，但已能说明政界、学界对粮食问题的关注程度，以及对粮食管理模式的努力探索。他们受到苏、英、德等粮食统制模式的影响较大，提出了许多重要的思想主张，不过，也有论者提醒要注意中国的实际情况，如栗寄沧说：

实施粮食管理，本是近代各国对外作战的通例，而粮食管理的严密程度，则随各国经济组织与政治组织的健全与否而定。最彻底的管理办法，是实行粮食国营制度……在原则上无人可以反对，但在实施时必须于组织、人才、资金三方面预为充分的准备，这一点是主张国营制度的人所该深切注意的。④

张柱认为，政学界流行的各项主张，“理论非不完善，但实行则极为困难”，粮食公卖必先查清各地人民余粮，计口授粮必先查清消费户口。⑤这些建议或批评也引起粮食统制论者的注意和吸收。

1940年8月，国民政府成立全国粮食管理局，将原有中央各机关中之购办军粮、管理民食业务一律并入全国粮食管理局办理，并任命倡导“计划经济”的卢作孚为局长，国民政府粮政进入了战时轨道。卢作孚曾任四川粮食调整委员会主任委员，有丰富的粮政经验，上台伊始立即推行管制政令，如取缔囤积居奇、管理市场交易、派售大户余粮等。但卢氏采取的各种措施偏重于政治性管制，故未能抑制粮价上涨的趋势。这让对卢作孚寄予厚望的蒋介石深感失望。11月，他在四川粮食会议上对各县长讲：

川省各地的粮食问题，并没有得到解决……县粮食管理委员会徒具形式，对于规定办法，不能彻底执行，贯彻到区乡镇保，以致囤积的依然囤积，隐匿的依然隐匿，规避的依然规避，这不仅使本人深感失望，而且使四川人民和社会的地位低落，被人家看不起，这是何等痛心的事。⑥

针对上述情况，一些政界与学界人士质疑粮食统制的可行性，以为粮价越管理越高涨，不如恢复自由经济。如经济学家千家驹等人表示：

过去由于人事机构之不当，其结果是不能令人满意的……不采取似是而非的统制，其结果亦许能较现况为佳。⑦

行政院政务处长蒋廷黻也认为，中国粮政机构不健全、组织不严密，“离统制所必须的程度还差得很远”，要克服战时粮食的困难，“当今要图不在统制，而在扶助自由经济”。⑧千、蒋等人恢复自由经济的言论不为政、学界主流所赞成，但是建立健全的行政机构与采用更为灵活的经济调控措施却为他们所接受。如栗寄沧认为：

目前中央和地方都已有粮管机构的设立，可是这些机关对于战时粮食的购储、运输、调剂价格乃至防止外流等事项，似乎还不曾尽到最大的人事，因而也就不曾收到最大的效果。因此，我们应加紧健全其组织，充实其力量（资金和人才），使能切实负起战时粮食管理的重大使命。①

蒋介石指示卢作孚：

在此紧急生死关头，若不破除正统派自由贸易观念，则谓管理者必等于纸上谈兵，必误大事。②

同时蒋又致电行政院副院长孔祥熙妥议具体解决办法。12月7日，孔祥熙召集有关各部讨论“管制民生必需粮、物价格之根本办法”，一致认为：“目前要图，在督促全国粮食管理局迅速解米源问题。”③在13日举行的行政院第490次会议上，孔氏提出各省田赋酌征实物议案，拟制定全国统一征率，与会人员会商认为各省情形和粮食生产各不相同，难以确定一个合乎全国适用的征收标准。故此次会议通过《为救济军民粮食，平均民众负担起见，拟请准各省田赋酌征实物，其征率分别专案核定案》一案，④即《田赋酌征实物案》，是为国民政府田赋改征实物的初步规定。

关于田赋征实，实际上早在1937年10月，江苏人袁白就“呈文军事委员会，条陈变通田赋现制，改行货币与实物并征之法，以应非常之变，而利军国之需”。⑤当时国民政府以事属改制，变更太大，置而未议。1939年10月，浙江省临时参议会议长徐青甫鉴于“田赋之积弊甚深，人民感受负担之不公平。粮价之任意高涨，无法加以控制。一般小学教员与低级公务人员之待遇菲薄，生活上发生恐慌。实施地方自治，经费无从取给。出征军人家属，得不到优待之实惠，影响于役政之进行”⑥等问题，提出田赋改征实物纲要31项，倡议田赋征收实物。徐氏此论恰逢粮价高涨之时，遂引起时人之注意。1940年，国民政府公布《田赋酌征实物案》无疑是对他们主张的最好回应。田赋征实在我国历史久远，然自明代以来，大多已改征折色，按照耕地面积缴纳货币。田赋改征实物违背租税史上由实物到货币税之演化规律，无异于开历史倒车，遂引起“国人对此案之本质，纷纷加以评论，甚且互相争辩，蔚为一种时尚问题”。⑦

部分学界人士对田赋改征实物持批评和反对意见，其中以经济学家邢世同、黄卓最具代表性。邢世同认为田赋改征实物困难颇多，不易推动，不但征收标准难以确定、征收手续与保管方法亦难妥善，而且不合社会经济发展之要求：

田赋征收实物，乃封建时代之产物，当此货币经济发达时期，各国租税，早已废止实物之征收。盖货币早成为价值之尺度，流通之工具，交换之媒介物矣。其便利远非物物交易所能及于万一，有此而社会经济之得加快发展速度，此为现代经济之一特征也。今政府拟将田赋改征实物，在经济观点上，似不合于现代经济之要求，且其不便利，多麻烦，滋纠纷，实亦无有出其右者。⑧

黄卓也提出四点反对意见：

第一、田赋虽在整理，一时尚难彻底革新，现在又来改征实物，税务行政上的困难定将较前倍增。第二、改征实物，政府须随地设置大量的仓库，增添大批的保管人员，运输也是极不方便的。证诸最低费用的租税理论，征收实物实在是最不经济的税制。第三、田赋改征实物，就是依据原定货币税率改征实物。前此每亩收税十元的，现在改收大米若干斗。但是战时粮价各处不同，四川的米价每市石现已涨至一百八十元，湖南、江西等省则仅二十元。假使田赋税率每亩征收价值五元的实物，那么，四川的粮户每亩仅须纳粮三升若，湖南、江西的粮户则需要纳粮二斗半。这样的负担是很不公平的。第四、改征实物，无论范围如何狭小，人民必将丧失其对于法币的信任。⑨

尤其是第四点在学界中引起不小的反响，征实反对者多借此以为反对田赋征实之有力论据，而征实支持者也纷纷加以反驳。如徐国屏称：

如在办理之前，向人民剀切解释，似无怀疑之必要。且政府并非拒绝以法币交纳一切税收。即从经济理论而言，此案实施之后，可以减少通货膨胀，其真正营运资金，亦不致因此而庋藏，良以庋藏不独不能生利，且有不能保值之虞。①

反对者的批评不为无据，且具有较强的学理性。而征关支持者认为：

实则一切制度之是否值得拥护，要视其能否适合当前环境需要为转移，决不能专从学理上作笼统之推断。②

故尽管多数学界人士对田赋改征实物持支持态度，但亦认为不过是战时权宜之计。1941年5月，经济学家卢郁文召集并主持田赋问题座谈会，与会者有万国鼎、吴致华、毛龙章、宋同福等财政经济学界人士。他们一致认为：

至酌征收实物，仅为战时便宜之计。旧科则本以粮计，明中叶以后始有额定之折色银，清末赋役全书中犹称本色米折色银。今地价税以货币为本色，按照收益及粮价收米麦，是为折色，固无不可也。③

在抗战建国的大前提下，虽然学界就田赋改征实物达成共识，但这也为战后学界普遍反对田赋征实埋下伏笔。

相对于学界的论争，政界的论争情况激烈的多，因为田赋收归中央，损害到了地方的实际利益，遭到各级政府的反对。山西军政人员“多认为专繁难举，同时中央主管当局，尚未有决定改征实物之意，对晋省改征食粮办法，亦无具体意见”，④反对田赋改征实物。蒋介石也看到了战时粮食问题的重要性，在出席孙中山先生纪念周会上讲：

至于粮食一项，本席主张今后不用法币购买，要能使社会上拥有粮食的人不能不尽量供给军粮与民食。这件事应由财政部研究办法，切实作到，务使国内所生产的粮物土产，不必使用法币而能交换买卖。⑤

他指示孔祥熙及财政部拟具田赋整理方案，提交五届八中全会审议。当孔祥熙将田赋改征实物的议案在会上提出讨论时，“与会人士哗然，咸认田赋征粮为‘落伍’的制度，于是如翁文灏等人群起反对”，⑥赞成者只有孔氏和财政部长徐堪。战时陪都所在地四川省政府也极力反对：

如果田赋征收实物，必然出现折征标准不易确定，实物的品质难于鉴定，粮食交纳运输极不方便，经收保管弊端丛生等问题，提出了仍然征收货币的意见。⑦

有鉴于此，蒋介石决定凭借其在“党国”权力结构中的威望来强行推行。他在第三次全国财政会议开幕演讲中说：

如果一般拥有粮食的人，只图一己的私利，而昧于爱国的大义，不遵奉政府粮食的法令，那无论他们用什么方法，囤积居奇，或隐蔽掩藏，政府必然能执行法令，严切制裁，决不怕任何恶劣势力的阻扰，亦决不患因为粮食的问题而使我们抗战失败，我们对于这个粮食问题，早有最后的办法，所以决没有一点顾虑。⑧

在蒋氏推动下，此次会议确定了田赋征实政策。1941年7月，粮食部成立，较之于全国粮食管理局权力更大，地方基层机构更完备，在省设粮政局，隶属省政府，受省主席指挥监督，地位与厅相等；在县设粮政科，受县长指挥监督，地位与各科相等，从而加重了省主席与县长的责任，利用省政府与县政府的职权，执行粮政法令，提高粮政效率。此后，政、学各界讨论的中心正如学者黄豪所言“非征收实物之‘应否实行’，而为‘如何实行’”。⑨限于篇幅，有关这方面的内容，笔者将另文撰述。

抗战时期，政界与学界围绕粮食问题进行了讨论与研究，出版了大量的研究成果，既对中国历代粮食政策进行了系统的梳理与总结，也开创了现代中国粮食史研究的新局面，又为国民政府粮食统制的实施提供了诸多可供选择的方案。据《粮食问题》杂志资料室统计，1929—1944年研究粮食问题专著达67种之多，其中绝大部分出版于1937年之后，其中有通贯性、专题性与区域性论著。另有论文达95篇之多，分别归结到“总论”“一般粮政”“消费”“贸易”“价格”“管制”“储运加工”“征收征购”“调查”“沦陷区”“国际”等11类。①有些论文已对粮食问题诸环节作了区分，初步建立了现代粮食史研究的规范。

1942年，徐青甫在评论关于粮食问题的论争时说：

粮食问题，为经济问题，亦为社会问题。研究社会问题者，往往有偏旧偏新之弊，守旧者遇一问题，必引古人之成法，资为解决之具。以为今日之问题，古代即已有之；古人所行之良法，自亦适用于今日。维新者遇一问题，辄效欧美各国之法例，藉作准绳。以为社会问题，各国皆所具有，各国优良之法例，允宜资为借镜。前者之误，在忽视时间之差异；后者之误，在忽视空间之不同，两俱失之。②

抗战初期，政、学各方确实存在明显的“偏旧偏新”思想倾向：一是中国素来无粮食管理的传统，而主张粮食放任政策；二是受到苏联、英国与德国等粮食统制模式的影响，期望借鉴其模式来解决中国战时出现的粮食问题。然而，随着政、学各方讨论与研究的深入，粮食需要管理成为共识，他们力图从诸多粮食管理模式中，寻求出一条适合中国国情的粮食管理道路，除继续强化市场管理、取缔囤积、平价购销等外，更大的变化是恢复古制“田赋征实”，控量以制价，表现出既不同于古代，又不同于西方的特征。按蒋介石的话说：

现在我们抗战已经五年，政府对于人民有余的粮食，仍旧没有废止市场交易，在合法范围内，仍许其自由买卖，而且关于征收征购的办法，还有很虚心的向地方征求意见，这是现代世界六大洲之中，在战时的国家，无论何国，亦找不出如此宽大为怀的一个政府。③

抗战时期关于粮食统制问题的论争也反映出政、学界良性的互动关系。1942年9月，广东省政界、学界人士百余人举行田赋征实座谈会，会中虽有激烈争论，但基本轻松和谐。与会人员徐启麟称：

在智识的源泉交流终结下，带着了来时一样愉快的心情，满足地，轻松地各自回去他们所要回去的地方。

广东省财政厅长张导民临走时还意犹未尽地说：

各位还有甚么宝贵的意见，可以用书面随时寄给兄弟，可以采纳的地方，无不尽量采纳的。④

在抗战大背景下，政、学双方在解决粮食问题上走到一起。对于学界人士而言，在政学两界出入自由，有机会服务国家，实现治平的抱负。对于政府而言，粮政决策与实施需要学界的理论支撑与参考。即使是反对意见，国民政府亦非常重视，宋同福指出：

吾人可借反对论者所提出之各点，详加研究而促成征粮政务之完善，则反对论者对于田赋征实之贡献，固不亚于赞同征实政策之人矣。⑤

学界的建议与批评或多或少地被国民政府吸收和改善，从粮政实施过程中我们都能看到它们的影子。中国对粮食素来持放任政策，抗战时期政界、学界关于粮食统制的探索具有开创性，亦有着十分重要的理论和实践价值。

【作者简介】胡忆红，男，1979年生，湖南衡阳人，湖南科技大学历史系讲师，主要从事中国近代社会史研究。

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作者：胡忆红