我国用水户协会运行现状与展望

中国传统的灌溉管理存在着诸多的问题, 为此我国对灌溉管理的改革做了大量的探索。其中, 用水户参与灌溉管理和建立用水户协会被认为是中国灌溉管理改革的方向, 并且符合国际发展潮流[1]。从1995年世界银行在湖北省漳河灌区建立第1个用水户协会至今, 中国的用水户协会的数量有了急剧的增长。为了厘清用水户协会在我国的实际运行情况, 对目前我国用水户协会运行的研究成果进行梳理, 以为今后此方面的探索和研究提供借鉴和启发。

1 国内外研究概况

通过对外文文献的梳理得出, 自从1995年中国建立第1个用水户协会开始, 国外关于中国用水户协会以及灌溉管理改革的研究极少。正如Qiuqiong Huang等所指出的, “让人诧异的是, 虽然水管理的改革存在高风险, 然而自2000年以来鲜有实证研究来评估中国水管理改革的有效性”[2]。Qian Zhou也表示, “虽然对其他发展中国家灌溉分权的研究很多, 但是中国相关的研究是很少的”[3]。已有的少数的文献研究主要是从灌溉管理改革大方面进行的, 例如, Xiaoxi Wang等认为在中国灌溉管理的大多数研究集中在组织的维度, 而未能分析制度安排, 建议政府应该保证进一步下放灌溉用水水权的管理给用水户[4];Qian Zhou对2个灌溉系统进行实证案例研究以考察激励及其对分权的影响[3]。

而国内的研究更多的是在区域层面上进行实证分析。目前, 关于我国用水户协会或者灌溉管理改革的文章很多。国内很多学者从宏观层面对灌区管理体制改革进行了研究, 主要侧重于管理体制改革的思路、农户参与灌区管理作用与地位、农户参与灌区管理组织建设以及效益等问题。但更多的研究是在区域层面上进行的实证分析。

2 运行现状与问题

在国家相关政策文件的指导下, 我国各地的农民用水户协会都得到了快速发展, 目前我国共发展以农民用水户协会为主要形式的农民用水合作组织7.8万个, 管理灌溉面积0.17亿多hm2, 占全国有效灌溉面积的28%[5]。但是由于地区间经济、社会等因素的差异, 用水户协会发展程度各不相同。关于各省份或者地区用水户协会的文章很多, 在此不再一一赘述, 只从全国范围内进行综述。

2.1 用水户协会促进了灌区建设与管理

通过用水户协会代表农民参与灌溉管理, 解决了长期以来田间工程建设与管理主体“缺位”和“错位”问题。理查德·瑞丁格认为用水者协会在中国总体而言已经取得了成功, 并已为农民、灌区及地方政府产生了实际利益, 它们可成为一个重要的组织载体, 通过管理制度改革, 以改善灌溉效率和节水, 同时提高农民的收入和竞争地位[6]。张陆彪等基于湖北省的用水户协会的调查发现, 用水户协会在解决水事纠纷、节约劳动力、改善渠道质量、提高弱势群体灌溉水获得能力、节约用水、保证水费上缴和减轻村级干部工作压力等方面, 均取得显著成效[7]。孟德锋等采用地处淮河流域的苏北地区563户水稻种植户的调查数据进行分析, 得出通过赋予农户的灌溉管理决策权, 加强农户参与, 促进了灌溉用水效率的提高[8]。这不仅有利于保护农户从事农业生产的积极性, 稳定国家的农业生产, 而且也有利于提高农户民主管理意识, 形成主动参与的理念, 进一步推动灌溉管理改革健康、持续、深入地进行。

2.2 用水户协会实际运行效果有待进一步提高

根据调查分析, 我国现已成立的农民用水户协会中只有1/3能够良性运行, 1/3能够勉强支撑, 还有1/3运行状况较差, 有的甚至“有名无实”[9]。王亚华运用福建省的研究案例与“百村千户”农村调查数据, 对用水户协会的运行绩效进行制度分析和实证检验[10], 揭示了现有的政策执行模式导致用水户协会数量快速增长的同时, 也伴随大量的低效和流于形式。运作比较有效的用水户协会, 主要集中在湖北、湖南、河北、陕西等大型项目试点地区[11]。但是试点地区的改革具有强制性、先发性和财务支持等优势, 在全国并不具有普遍意义[12]。

3 研究展望

自从我国引进参与式灌溉管理以来, 我国的灌溉管理改革取得了一定的成效。但同时也应当看到, 用水户协会在全国各地的运行绩效千差万别, 在有些地存在低效运作, 甚至流于形式的情况。究其原因, 不仅仅是部分基层政权组织的策略响应, 更深层次的是用水户协会有效运作条件的缺乏以及当地对用水户协会这种新型制度的需求不足。

不可否认, 对于改善灌溉系统管理, 用水户协会有其一定的作用, 但切忌搞“一刀切”式的推广。在实践中要坚持因地制宜, 在借鉴国内外先进经验的同时, 循序渐进地探索符合本地实际的改革形式。即使在有条件的地区推行用水户协会改革, 也需要探索创新符合当地实际的组织形式和运作模式。

具体到研究方面, (1) 关于现有的用水户协会没有全国范围内的实证研究, 且缺少用水户协会相关的具体信息。现有的研究多是区域性或总结性质的, 至于用水户协会究竟在全国范围的运行状况及其绩效我们却不得而知。 (2) 缺乏统一严谨的评价用水户协会运行绩效的方法。没有一个完整的评价体系, 各个研究者从自己的研究出发建立的各种各样的问卷, 其结果的效度不能保证, 也很难保证进一步研究的质量。 (3) 笔者认为最缺乏最紧要的是, 要对用水户协会成功运行所需要的条件进行研究和分析。这不仅仅是像现有研究停留在对某地用水户协会经验教训的简单总结, 而更重要的是要提炼出其成功运行所必须的条件等。只有这样才能使用水户协会真正的发挥作用, 而不是一味的推广、不停的政策促进, 那样建立起来的用水户协会只会效率低下、流于形式。

摘要：中国用水户协会 (Water User Associations, WUAs) 的数量在过去10年间迅速增长, 并且取得了一定的成效, 但在一些地区的推行效果却不如预期。通过对中国用水户协会运行的相关文献进行梳理, 认为目前的用水户协会存在着诸多的问题。因而, 中国的灌溉管理改革, 应当坚持因地制宜和制度多样化的原则, 避免“一刀切”式的推广用水户协会。而在研究方面, 目前的研究主要集中在对用水户协会的经验教训总结上, 缺乏更重要的关于用水户协会有效运作的条件及其制度需求方面的研究。

关键词：用水户协会,成效,组建,运行,问题

参考文献

[1] 许志方, 张泽良.各国用水户参与灌溉管理经验述评[J].中国农村水利水电, 2002, (6) :10-15.

[2] Qiuqiong Huang, Jinxia Wang, K.William Easter, Scott Rozelle.Empirical assessment of water management institutions in northern China[J].Agricultural Water Management, 2010, (98) :361-369.

[3] Qian Zhou.Decentralized irrigation in China:An institutional analysis[J].Policy and Society, 2013, (32) :77-88.

[4] Xiaoxi Wang, Ilona M.Ottoa, Lu Yu.How physical and social factors affect village-level irrigation:An institutional analysis of water governance in northern China[J].Agricultural Water Management, 2013, (119) :10-18.

[5] 王爱国.农村水利凸显命脉本色[E B/O L].http://www.mwr.gov.cn/ztpd/2012ztbd/xyddsbdzt/sjldt1011/201210/t20121015_330541.html, 2012-10-15.

[6] 理查德·瑞丁格.中国的参与式灌溉管理改革:自主管理灌排区[J].中国农村水利水电, 2002, (6) :7-9.

[7] 张陆彪, 刘静, 胡定寰.农民用水户协会的绩效与问题分析[J].农业经济问题, 2003, (2) :29-33.

[8] 孟德锋, 张兵, 方金兵.农田水利管理改革中的农户参与和高效用水——基于淮河流域的实证研究[J].现代经济探讨, 2011, (5) :76-80.

[9] 李远华.我国农民用水户协会发展状况及努力方向[J].中国水利, 2009, (21) :15-16.

[10] 王亚华.中国用水户协会改革:政策执行视角的审视[J].管理世界, 2013, (6) :61-71, 98.

[11] 许东屹.我国农民用水户协会发展与实践研究[J].中国农村水利水电, 2007, (8) :135-138.

[12] 高雷, 张陆彪.自发性农民用水户协会的现状及绩效分析[J].农业经济问题, 2008, (Z) :127-132.