第一篇：mpa学位申请书
MPA专业学位教学合格评估总结报告
附件一：
公共管理硕士(MPA)专业学位
教学合格评估总结报告
全国MPA教学合格评估专家组
2006年12月
首批24所MPA培养院校教学合格评估工作，自2006年6月开始，经过半年时间，已顺利结束。参加评估工作的专家和被评估的院校普遍认为，这次评估对于了解MPA教育的实际情况，总结MPA教育的经验，规范MPA教育的发展，进一步提高MPA教育的质量，是非常必要，很有意义的。现就教学合格评估工作的若干问题报告如下：
一、对各校MPA教育的整体认识
24所MPA培养院校普遍高度重视MPA教育：把MPA专业学位做为学校的品牌、为政府服务的平台、联系社会的桥梁、国际交流的纽带、展现学校优势与特色的窗口。从教学合格评估的6个一级指标(教学设施、师资队伍、教学管理、教学实施、教学效果与学位论文、办学特色及其它)及其包含的25个二级指标来看，24所MPA培养院校都达到合格要求;但在具体二级指标上，存在着一些有待完善或提高的环节;而在MPA办学实践中以及评估工作本身，也有一些有待研究的课题。
二、MPA教育的成绩与经验
1、MPA教育紧密结合社会公共管理需要，培养高层次、应用型的各类公共管理专门人才，确保培养质量。24所MPA培养院校都是教育部直属重点大学，公共管理及相关学科师资力量雄厚，有研究生培养经验。各校秉持“质量第一”的办学理念，高度重视MPA核心课程的建设，选派最好的教师讲授MPA核心课程，这是MPA专业学位的本质即共性;同时又充分体现各校自身优势，设臵有特色的MPA专业方向，精心设计和上好专业课、选修课，这是MPA的个性即特色。24所MPA培养院校中，最多的专业方向有19个，最少的4个，总计有50余个。这些专业方向既有公共管理一级学科之内的，如行政管理、公共政策、人力资源管理、领导与公共关系、电子政务、教育管理、医药卫生管理、土地资源管理、社会保障;也有突破一级学科进入其他学科，甚至新创立的专业方向，如财政管理、税务管理、城市管理、外事管理、公安管理、审计管理、新闻出版管理、民航事业管理、高科技与国防科研管理、司法行政与狱政管理、军队管理、国家安全与危机管理等。总之，中国MPA教育涉及公共管理众多领域，培养高层次应用型的各类公共管理专门人才。经多种座谈会和访谈调查，学生及用人单位对培养质量是满意的
2、MPA培养院校与政府部门广泛合作，形成良性互动。MPA推动学府与政府的联系与合作。24所MPA培养院校建立正式合作关系的中央部委就有二十多个。全国各省、市、自治区建立合作关系的则涉及地方的各级政府，特别是组织、人事部门，包括没有MPA培养院校的青海省委组织部、宁夏自治区人事厅、西藏自治区国资局等。学校与政府的相互配合与合作提高到了一个新的水平，这对学校的学科建设和政府执政能力的提高，都有积极和潜移默化的影响。
3、教学管理与教学模式创新。很多院校都在MPA研究生中建立了班委会、党支部、配备专职教师当班主任，有的还建立了MPA研究生会，并定期拨付一定的经费。实践证明，只要把MPA研究生组织起来，并给他们一定的名义，他们就会积极主动开展各种有益活动，而教师当班主任实际上是开辟了一个向政府公务员学习和社会实践的新途径，有利于MPA教师的培养。有些院校每年评选“三优秀”：MPA优秀学生、MPA优秀学生干部、MPA优秀学位论文，收到很好效果。有的院校在MPA研究生入学面试时，必须有两位处级以上干部的推荐信，这既起到很好的宣传作用，也增加MPA研究生的责任感和自豪感。还有的院校注重对学生入学甚至毕业后的追踪调查，统计学生公开发表的论文篇数。在教学模式创新方面，有“3M课程共享”(MPA、MBA、JM课程打通，学生交流)、“MPA研究生与校内学生和干部培训班论坛”等，都很受学生欢迎。有些院校出版MPA学生的专刊和报纸，如《MPA人》、《管见》、《MPA精英在线》等;有些院校建立了MPA学生的网站。
4、教学组织与设施日趋完善。组织建设是学科建设的基础。为适应MPA教育需要，各校纷纷建立公共管理学院，致力于MPA教育。目前24所MPA培养院校中，建立公共管理学院(名称不尽相同)的有17所：北京大学、中国人民大学、清华大学、北京航空航天大学、中国农业大学、天津大学、吉林大学、复旦大学、华东师范大学、南京大学、浙江大学、厦门大学、武汉大学、华中科技大学、中山大学、上海交通大学、西安交通大学。还有5所为管理学院：北京师范大学、哈尔滨工业大学、同济大学、国防科学技术大学、中国科技大学。其中哈尔滨工业大学、同济大学、中国科技大学的管理学院同时还负责学校的MBA教育。北京科技大学、东北大学MPA教育的实体是文法学院。给人印象深刻的是，各院校教学条件与设施近几年都有极大改善，已远远超出了评估条件的基本要求。其中5所院校的公共管理学院已拥有独立的公管大楼：北京大学、清华大学、北京航空航天大学、厦门大学、中山大学。
三、MPA教育需要研究和解决的问题
MPA教育中总是存在着政策、管理、质量等需深入研究的课题。
1、MPA如何在提高办学自主性与加强监管相结合中保证质量。一些学校反映，从目前来看，一方面各培养院校的办学自主性还不能得到充分体现;另一方面相关机构对培养院校的监管不足。表现在招生、办学中，是恶性竞争、上有政策下有对策、异地办学等不规范行为禁而不止，屡有发生。这严重损害了MPA教育的形象、秩序和质量，因此必须致力于建立一整套科学、规范的长效管理机制。
2、 MPA研究生的校内定位。从评估来看，一方面，各学校高度重视MPA教育，为MPA研究生提供校内最好的教育资源，并做为教育品牌建设;另一方面，又表现为MPA课程不计教师工作量，MPA研究生不计算校内学生人数，有些学校MPA上课还要向学校租教室和设备。这在某种意义上说，仍是把专业学位教育搁臵于高校正式教育体制之外，甚至视为创收的手段，对于专业学位的发展以及MPA学生的影响是不利的。
3、异地办学的问题及相关概念。对MPA专业学位的声誉、质量影响最大，甚至致命伤害的是异地办学。从本次评估看，异地办学的情况在局部和部分学生中是存在的，必须坚决制止。在未来的评估中，应该加大异地办学在评估条件中的权重。同时，还要研究异地办学及相关的几个概念。比如，有MPA办学权的院校与异地没有MPA办学权的院校合作，学生在异地院校上课，享受该院校较好的教学条件与设施，这算不算异地办学?再比如，不允许异地办学，但应允许异地招生，这有利于公务员的培养和公务员队伍的建设;不允许异地办学，但应否允许适当的异地授课，因为学生有这方面的需求，这可以节省教育成本，减轻学生负担，同时也符合教育规律，让学生有一个理解和消化的过程。问题是异地授课的门数、时数控制在什么幅度内和如何控制，也就是异地授课与异地办学的界限。
4、专业学位教育与学术型学位教育的区别。应该说，各评估院校都按照专业学位教育的要求，形成了一整套有别于学术型学位教育的MPA专业学位教育模式，这在专家实地考察的各个培养环节都得到典型体现。但据学生和教师反映，就全面和整体MPA教育而言，仍有一个要大力推广和普及MPA教育模式的过程。有些教师甚至包括学生还不善于和适应于MPA教学模式：教学中理论联系实际不多，教师不熟谙中国政府公共管理实践;讲外国的多，讲中国的少;习惯于满堂灌，学生上课就是听讲和记笔记，发言机会很少;教师不善于组织和主持讨论课，学生也认为课堂讨论、分组讨论也讨论不出什么东西来，不如听老师讲;案例教学运用不够，成熟的本国案例少。同时要继续着力师资队伍的建设和教学法的研讨。
5、MPA培养环节中的具体问题。评估中反映出MPA培养环节中的一些具体要求，尚需要进一步定性和定量研究。比如，MPA学位论文的选题范围，能否写企业，各校认识不同;论文的字数限定多少，一位导师同一时期最多指导几篇学位论文，还缺少统一的说法。学生反映较强烈的一个问题是上大课，上百人一个课堂，“像赶集似的”，不利于交流和分组讨论。尤其是外语课，最高限额人数是多少，应该有硬性规定。
6、MPA发展的速度与规模。这是评估中提出的一个问题。部分教师和学生反映：有些院校招生规模过大，人数过多。有的教师认为，近两年生源素质有所下降，学生写论文比较吃力;有的学生认为，MPA的含金量有所下降，自己的成就感降低。这些意见不一定客观，需要分析，但MPA教育发展的适度规模与速度，确是一个值得研究的问题。
第二篇：公共管理硕士(MPA)学位论文写作要求
中国社会科学院研究生院MPA教育中心
中国社会科学院研究生院
公共管理硕士(MPA)学位论文写作要求
一、为提高MPA学位论文质量，充分发挥论文在MPA教育中的作用，根据《中国社会科学院研究生院公共管理硕士(MPA)培养方案》中对论文的要求，特制定本规范要求。
二、MPA研究生在选定导师后，应及时与导师商定论文题目，尽早开始收集和积累资料，开展调查研究。论文写作时间一般为一个学期。
三、论文形式可以是调查报告，也可以是政策评估、案例分析、对策研究等为主体的应用型论文。论文必须逻辑清楚，结构合理，文字通顺流畅，字数在3万字左右。
四、MPA学位论文的规范格式
(一)总体要求
1、论文结构
学位论文分正文和辅文两部分。
论文正文是文章的主体，一般由标题、文字叙述、图表、公式和数据等部分构成。
辅文包括：封面、原创性声明、版权使用授权书、中文摘要、英文摘要、关键词、目录、参考文献、致谢等。
2、编排顺序
封面，原创性声明和版权使用授权书，中文摘要，英文摘要，目录，导论或前言，正文章节，参考文献，致谢。
3、总体格式
(1)封面格式统一下载。
(2)正文内容用小四号宋体字，行距为1.5倍行距。
(3)正文统
一、连续编页码，用小五号宋体字，排在页脚居中位置。辅文不编页码。
1 中国社会科学院研究生院MPA教育中心
(4)图表、引文等一般用小五号宋体字，具体格式见后面正文部分。
(二)具体要求与格式
1、中文摘要
(1)基本内容：研究意义，研究内容，预期结论，400字左右;关键词3-5个。
(2)格式：“中文摘要”四个字用三号宋体加黑，居中;具体内容用小四号宋体;
“关键词”三个字用小四号宋体加黑，具体关键词一般是名词，用小四号宋体，每个关键词之间空出两个字(即四个字符)的距离，关键词位于页底端。
2、英文摘要
为中文摘要的翻译，可更简明扼要。格式同中文摘要，关键词都是名词，每个单词第一个字母大写。英文字体用Times New Roman。
3、目录
一般列两级目录，后附规范的页码号。
格式：“目录”二字居中排，用三号宋体字加黑。目录内容用小四号宋体字，每一级目录后退两个个字(即四个字符)。
正文要层次分明，条理清楚。
4、正文标题
一般分章、节两级。如果需要，段以下也可再细分;章标题可使用两种格式： 第一种(推荐使用)
第一章
□□□□□
(一级标题，居
中，单列一行)
一、
□□□□□
(二级标题，左对齐，单列一行)
(一) □□□□□ (三级标题，左对齐，单列一行)
1、 □□□□□ (四级标题，左对齐，单列一行) 第二种
第1章 □□□□□ (一级标题，居
中，单列一行) 1.1 □□□□□ (二级标题，左对齐，单列一行) 1.1.1 □□□□□ (三级标题，左对齐，单列一行)
2 中国社会科学院研究生院MPA教育中心
1.1.1.1 □□□□□ (四级标题，左对齐，单列一行) 注意：分不分节，各章节必须统一。
具体格式：章标题用三号宋体加黑;节标题用四号宋体加黑;节后的标题用小四号宋体加黑，居左。
5、表格
全文统一编号。表格应加标题，标题用小五号宋体加黑，居中，置于表的上方。表中内容用小五号宋体。表格四周的线应为粗线;两侧的竖线可以不要。
注意：选定某种样式后，应全文统一。
6、插图
全文插图统一编号，应与表格的编号方式一致。插图标题为小五号宋体加黑，居中，置于图的下方。图中文字用小五号宋体。
注意：选定某种样式后，应全文统一。
7、注释
(1)注释必须规范，一律采用脚注、自动插入格式：每页重新编号，编号数字形式采用①、②、③、„;每个注释用小五号字在页脚注明出处，要件及顺序依次为：作者姓名、书名或文章名、出版单位名称及出版时间、页码。
例：①朱学勤：《程序公正与实质正义》;中华读书网编：《学术权利与民主》，鹭江出版社，2000年版，第34页。
(2)引用同一著作、论文，不采用简化格式。 (3)引用图表直接在图表下注出来源，不用脚注。
(4)互联网或数据库作品，应注明网址或数据库作者和时间。
例：贺雪峰：《县乡村体制整体改革研究》，大学生支农调研网， http://www.3nong,org/qc01
8、公式
公式一般单独占行，居中排列。如有需要，可加序号，编号规则与图、表一致。
9、参考文献
参考文献位于正文之后。
3 中国社会科学院研究生院MPA教育中心
参考文献应按外文作者姓氏的字母顺序和中文作者姓名的汉语拼音顺序排序。
格式：“参考文献”四个字用三号宋体加黑，居中。具体内容用五号宋体，外文期刊名用白斜体。编排顺序遵照下列各项规定：
⑴一般中文著作
例：【1】田余庆：《东晋门阀政治》，北京大学出版社1991年版。 ⑵编撰类著作
应在编者姓名之后标注“编”或“主编”或“编辑”字样
例：【2】朱学勤：《程序公正与实质正义》;中华读书网编：《学术权利与民主》，鹭江出版社，2000年版。
⑶论文集内论文
应先注明论文，再注文集等版本信息
例：【1】罗荣渠：《扶桑国猜想与美洲的发现—兼论文化传播问题》;见罗荣渠著：《美洲史论》，中国社会科学出版社，1997年版。
⑷翻译著作(译文)
除应包括上述版本信息外，还应包括注原作者国别、译者姓名
例：〔德〕贡德·弗兰克著：《白银资本—重视经济全球化中的东方》，刘北成译，中央编译出版社，2000年版。
⑸古典文献类著作
除应包括上述版本信息外，还应注卷次 例：《史记》卷25。 〔6〕期刊文章
例：〔法〕法斯蒂：《义和团运动期间直隶省的天主教教民》，马胜利译，《历史研究》，2000年第1期。 〔7〕报纸文章
例：李大伦：《经济全球化的重要性》，《光明日报》，1998年12月27日。 〔8〕规范性文件
例：中华人民共和国科学技术委员会：《科学技术期刊管理办法》，1991年6 4 中国社会科学院研究生院MPA教育中心
月5日。 〔9〕外文论著
应遵循国际学术惯例，凡文章篇名，应用“”表示;凡书名、报纸和刊物名，一律用右斜体表示
例：William Rehg ,“Translator’ Introduction”,in Habermas’s Between Facts and Norms,MIT Press,1996.p.IX;David M.Radmussen,How is Valid Lsw Possible? In Philosophy and Social Criticism,Vol.20,No.4.1994.
10、致谢
单独占一页，“致谢”二字用四号宋体加黑，居中。具体内容用小四号楷体。
(三)学位论文的排版
1、版面格式：页边距采用A4纸的默认边距，即上2.54cm，下2.54cm，左3.17cm，右3.17cm，页眉1.7cm，页脚1.7cm;文字用WORD2003或WORD2000格式排版。
2、封面内容：有固定格式，见社科院研究生院网站。
(四)学位论文应电子版的上交和打印、制作
学位论文由学生本人严格按照上述要求排版之后，在规定时间统一将电子版交至MPA教育中心，由中心工作人员统一打印制作，分别用于论文评阅、答辩和学校留存。
中国社会科学院研究生院MPA教育中心
2010年4月
第三篇：MPA专业硕士学位开题报告书（定稿）
一、论文题目及关键词
(一)题目
公务员绩效考核制度对政府公共服务职能的影响研究
(二)关键词
公务员绩效考核公共服务绩效管理制度建设
二、论文研究的主要问题、核心概念界定与研究意义
(一)研究的主要问题
本文主要对公务员绩效考核制度对政府公共服务职能的导向作用、影响程度进行研究;在此基础上，结合我国公务员绩效考核制度的现状，对其存在问题提出改进对策。
(二)核心概念界定
公务员是指代表国家从事社会事务管理、行使国家主权、履行国家公务的人员。公务员绩效考核是指国家行政机关按照法律规定权限，依照国家公务员管理的法律、法规和其他规范性文件，对所属公务员的工作成绩、能力、态度等进行的考核和评价的活动。
绩效，从语言学的角度来说，包含有成绩和效益的意思，它最早用于投资项目管理方面，后来在人力资源管理方面又有广泛应用。政府部门在微观层面的绩效可分为个人绩效和组织绩效。个人绩效包括个人的工作表现，工作成绩，工作态度，以及专业知识，熟练程度等。组织绩效是以特定的政府机构或公共部门为关注对象，体现为这些单位的工作成就或效果，具体以效率、效益、服务质量等来衡量。
绩效考核，是指某个机构为了实现管理或经营目的，运用一定标准和指标，采取科学的方法，对承担生产经营过程及结果的各级人员完成任务的工作实绩和由此作出的诸多效果做出价值考察和判断的过程，它是实施绩效管理的重要环节。
公共服务，是相关机构或个人为满足社会公共需要、向社会提供公共产品的劳务和服务行为的总称。其行为的主体内涵广泛，可以是政府机构、自然人、私人企业、非营利组织等。本文将仅限以政府部门的公共服务行为作为研究对象。
政府公共服务职能，指政府运用其所管理或占有的社会公共资源，向社会提供公共产品的劳务和服务行为的职责，"公共性"和"广泛性"是其的显著特点。政府公共服务的范畴最初是为社会共同生活所必须、但是私人或者民事机构客观能力上不能提供，或者经济效率上不以提供的服务事项;后来随着社会矛盾、社会需求和社会正义观念的变化，原属于私人领域的事项开始逐步转入公共领域，政府遂随之承担起组织、支持、帮助或者直接提供的职责。
(三)研究意义
在行政改革实践中，绩效考核作为一种先进的管理机制、技术和工具，对于提高政府工作效能、激发公务员工作热忱起着巨大的推动作用。
为公民和社会提供优质高效的服务，是政府的根本职责，亦是政府进行公共管理的最终目标。公务员作为政府职能的执行者，在很多时候和场合就是政府的化身，其一言一行，在普通公民看来，就天然的代表了政府。因此，公务员执行政府职能的能力、水平、成果以及效率，对政府实施公共管理的效果起着举足轻重、甚至是决定性的作用。由此，公务员绩效考核作为一项有用的管理措施，向来在公共行政中受到广泛的关注。在西方，自二十世纪70年代以后，随着政府成本意识的强化和公民监督意识的加强，公务员绩效考核更是作为一项重大的政治活动而蓬勃展开。而在中国，随着政府目标责任制的推行，政府公务员绩效考核问题也开始引起了广泛的重视。
通过对公务员绩效考核与实现政府公共管理职能二者间的关系以及前者对后者影响程度的研究，并由此找到改进的途径和方式，对进一步建立和完善公务员绩效考核机制，构建科学、合理、高效的公共行政体系，具有重要的理论意义和现实意义。
三、研究文献综述
(一)关于我国公务员考核现状
1、考核内容和指标
1993年，《国家公务员暂行条例》的颁布标志中国公务员制度的正式建立。谢亚红(2001)认为考核标准笼统模糊。公务员的考核标准按照《国家公务员暂行条例》的规定是德、能、勤、绩四个方面，其中以工作实绩为考核重点。而现行的考核标准却无视这些差别，笼统地以德能勤绩的标准来要求，其结果只能是千篇一律，使得考核难以起到应起的作用。朱玉知、乐治洲(2004)也认为考核指标过于笼统。一般说来，考核制度应以职位分类为基础，不同部门的不同类别、不同层次的公务员应制定不同考核指标体系，以全面、具体的反映公务员在工作中的各方面表现。而现行的考核标准将考核内容分为"德、能、勤、绩、廉"五个部分，考核标准也只是定性地作了些说明，但许多单位即以此作为考核依据，考核内容大体相同，没有体现不同类型、不同层次公务员的基本要求。在实践中，一方面缺乏评价实绩的客观标准，从而使注重实绩这一考核原则变得模糊;另一方面，公务员的考核仍以定性的居多，而定量的太少，政治性评价的作用仍很大，这样就给划分等次带来很大的困难。
2、考核方法
祝建兵、王春光(2003)认为公务员考核方法简单和不科学主要表现在：一是重视领导考核，轻视群众考核。二是重视年度考核，轻视平时考核。三是重视定性考核、轻视定量考核。顾茜茜(2008)认为考核方法不够灵活。平时考核较少。虽然《公务员法》规定以平时考核为基础，但平时考核具有时间长，内容繁琐的特点，因此平时考核形同虚设。其次，定量考核较少。宏观抽象的考核较多，体现不同职位特点的分类型、分层次的考核指标较少。再次，动态考核较少。缺少实地跟踪的动态考核，使考核者对拟提拔的国家公务员各方面情况的掌握及最终的评价不够全面、缺乏深度。
3、考核特征
姜晓萍(2005)认为一是考核的法定性。指对公务员的考核必须以国家公务员管理的相关法律、法规为依据，由法定考核主体依法定程序考核。二是考核标准的多样化。公共管理和服务的宗旨与私营组织的目标有本质不同，公共部门的宗旨是维护公共秩序、促进公共福利，其绩效往往承担政治统治、经济效益、社会公正、道德教化等多重责任，也导致了公务员绩效考核标准的多样性。三是考核过程的社会参与性。公共部门与公众有天然的密切联系，并时刻与公共保持互动，故公务员的绩效考核不能回避公众的参与。四是考核的公开性。虽然公务员考核仅仅是行政机关内部管理行为，但政府行为的公共性以及透明政府的理念推动了考核向社会大众的公开化。
(二)关于我国公务员考核存在的问题
1、考核法律法规体系不够安全
顾茜茜(2008)认为中国公务员考核制度推行了十多年，虽然出在台了相关法律法规方面积累了一些宝贵经验，但考核制度不完善，考核体系不健全仍是现存的主要问题之一。相比于日本的法规，中国的《公务员法》显得单薄。
2、考核意识单薄
张宏伟，陈然然(2009)认为，领导干部认识不到位，目的不明确。认为考核是上面的事。
3、考核主体设置不合理
秦立春(2002)认为，目前公务员考核主体责任不清、失职失误无法追究。以至于在考核实践中，一些考核客体客体(被考核者)未履行岗位职责或有严重问题的仍然在考核中轻松过关，考核主体或碍于情面、做好人，或与考核客体有私交，于是在考核中睁一只眼、闭一只眼，使得公务员管理的一个重要把关环节变得没有实际意义。罗章、何家利(2002)提出，事实上考核人员的素质也会影响到考核结果的质量。如果考核者仍仅仅是凭借经验、习惯乃至直觉实施考核，其结果就难免为个人好恶所左右，犯下"推己及人"的错误，无法实现考核结果所要的公正、客观，也降低了考核的整体效果。樊宏、戴良铁(2004)认为，公共部门进行绩效考核时，大多数由上级公务员对领导进行考核和评估。这种考核方式由于信息面较窄，难以保证考核的客观性和公正性。同时提出，目前公务员考核在考核对象错位问题。另外，只重视对公务员绩效的考核，忽视对部门绩效的考核，致使公务员各自为政，削弱部门团队合作精神，影响部门工作效率和对外服务质量。
4、考核等级评定缺乏层次性
对不同职级干部的评价上下一般粗，职责和权力不清，制约了考核工作激励作用的发挥。考核结果干部的使用存在脱节现象。虽然人事部2000年下发的《关于进一步加强国家公务员考核工作的意见》，将考核等次由原来的三个增加为四个，即优秀、称职、基本称职、不称职，但仍然偏少，考核评价结果布不甚理想。周晓玮(2003)亦认为考核等次偏少，仅有优秀、称职、基本称职、不称职四个档次。给实际工作造成极大的不便。由于考核制度中规定优秀比例不能超过15%，而真正不称职的也只是极个别的公务员，所以大多数公务员都集中在称职这一等次上。
5、考核程序流于形式
顾茜茜(2008)认为虽然《公务员法》规定"对非领导成员公务员的定期考核采取年度考核的方式，先有本人按照职位职责和有关要求进行总结，主管领导听取群众意见后，提出考核等次意见，由本机关负责人或授权的考核委员会确定考核等次"。但在实际操作中，有些单位为"图方便"，往往省略这些程序。宋晨(2008)认为公务员考核程序流于形式，民主化、公开化程度不高。
(三)完善公务员绩效考核的对策
1、明确考核目的，转变考核理念
孔杰(2010)认为，应当准确定位目标，设定合理、科学、灵活的目标管理体系，通过考核发现问题，提出改进方法，从而通过公务员的工作能力。
2、建立公务员定量与定性相结合的考核指标体系
朱玉知、乐治洲(2004)认为，建立具体化的考核指标体系。不同部门的不同类别、不同层次的公务员应制定不同的、具有针对性的考核指标。确定科学的考核指标应从以下以下几方面做起：首先，考核指标设立应实事求是，能予以量化的，均应数量化表示，不能地采用描述表示。刘晓辉、王红艳(2004)提出以定性和定量相结合的方法来考核国家公务员。我国公务员考核制度应根据公务员不同类型、层次的职位要求，参照其他国家记分考核的办法，将德、能、勤、绩、廉几个指标都进行量化、分解为若干要素，并赋予一定的分值个权数，然后确定不同类别、层次职务各要素的登记标准和分数线，汇总合计即得出某一职位的公务员的分数，对照相应的等级标准，既可得出被考核人的等级。
3、增加公务员考核结果的等次
林金奕，徐晓丹(2007)认为，应借鉴国外公务员考核经验，将公务员考核结果的等次分成五级或七级，并规定出每个等级的考核标准、各级人员的比例以及应享有的待遇。
4、以职位分类为基础建立分类考核制度
顾茜茜(2008)认为，职位分类是科学考核的前提。职位分类是将适合分类的各种职位，按照工作性质、难易程度、责任大小和所需要人员的任职资格条件而进行的职位类别和等级系列的划分。职位分类有助于克服人事考核、奖惩、培训中的主观臆断性。
5、积极探索具有开放性的考核制度
解亚红(2001)认为，政府管理的公共性决定了它的开放性，作为政府管理的一环，公务员的考核管理应具有开放性、广泛吸收社会力量的参与。开放的考核制度首先应听取服务对象的意见，通过请进来或走出去的方法了解他们对公共服务的满意程度。其次，应吸收专门的评估机构和有关专家参与，以保证考核的科学性和客观性。同时，部门也应根据整体的目标和任务的分解对公务员个人进行考核。这种考核的开放性和指标体系的科学性，必然会使考核在公务员队伍建设中发挥更大的作用。姜晓萍、马凯利(2005)实行公开考核是建立民主考核评价机制的前提条件，要做到公开考核首先要在制度建设上建立公示、告知制度。
6、采用现代考核手段
考核任务的繁重、复杂使得广泛应用计算机、网络、心理学等手段进行公务员绩效考核变得越来越必要。例如进行民意测验、公众反馈就是一种有益的尝试。政府部门可以利用网上调查的方式及时收集民众对本部门公务员的总体绩效考核的重要参考加以利用。另外，一些西方国家所采用的一些使用成熟的考核方法也有很好的借鉴意义。例如，英国采用的因素三级法考核公务员，即事先制订考核报名表，依表内所列因素与标准分别加以考察，决定优、中、劣。美国采用人员比较法，即预先设定几项因素，各项因素分别为不同的等级尺度来对考核者做出判断。
7、重视反馈环节，有效运用考核结果
孔杰(2010)认为反馈考核结果是考核的一个主要环节。将考核结果及时反馈给被考核者，并指出其不足以及改进意见，能够使公务员充分认识自己的工作成果和行为方式、发现工作中的不足。
四、研究方法
(一)文献研究法
广泛、系统的阅读我国以及世界有关国家的专家学者在公务员绩效考核领域方面的著作，以及近年来国内外学者关于该课题的最新研究成果(主要是学术论文)，以更多地占有资料，更深入全面的了解当前我国内的公务员绩效考核现状、特点、缺陷，以及其他国家在这一领域的好的做法。
(二)比较分析法
对国内与国外在同行业、同领域的公务员绩效考核情况进行横向比较，从中发现我国的好的做法和不足;对我国公务员绩效考核的历史上情况与当前现状进行纵向比较，从中发现我国通过不断改革完善相关制度和机制，促使该领域情况的发展变化。
(三)理论分析与现实分析相结合
充分进行对公务员绩效考核的理论进行探讨，在此基础上，结合我国实际情况进行研究，并可适当地采用数据调查、案例分析等形式获取和分析一手资料，紧密结合现实。
五、论文写作大纲 第一章 绪论
1.1 问题的缘起与选题依据 1.1.1 问题的提出 1.1.2 选题的依据 1.2 研究目的与意义 1.2.1 研究目的 1.2.2 研究意义
1.3 文献综述与创新点
1.3.1 文献综述 1.3.2 创新点
1.4 基本思路和指导思想 1.4.1 基本思路 1.4.2 指导思想
1.5 资料收集与研究方法 1.5.1 资料收集 1.5.2 研究方法
第二章 公务员绩效考核制度的界定 2.1 绩效考核的内涵 2.1.1 绩效考核的由来 2.1.2 绩效考核的含义 2.1.3 绩效考核的功能
2.2 公务员绩效考核的概念 2.2.1 公务员绩效考核的含义 2.2.2 公务员绩效考核的特点 2.2.3 公务员绩效考核的价值 2.3 公务员绩效考核制度的涵义
2.3.1 公务员绩效考核制度的核心理念 2.3.2 公务员绩效考核制度的基本原则 2.3.3 公务员绩效考核制度的指导思想 第三章政府公共管理职能实现的界定 3.1 公共管理职能的内涵 3.1.1 公共管理职能的含义 3.1.2 公共管理职能的特点
3.2 政府公共管理职能实现的涵义 3.2.1 政府公共管理职能实现的概念 3.2.2 政府公共管理职能实现的特点 3.2.3 政府公共管理职能实现的价值
第四章检讨我国当前公务员绩效考核制度 4.1 当前公务员绩效考核制度的情况
4.1.1 当前公务员绩效考核制度的实行情况 4.1.2 当前公务员绩效考核制度依据的规定 4.1.3 当前公务员绩效考核制度存在的弊端
4.2 当前公务员绩效考核制度不足对政府实现公共管理职能的负面影响 4.2.1 对政府本身体制机制的影响 4.2.2 对政府内部人员心态的影响 4.2.3 对政府服务受众的影响
4.3 当前公务员绩效考核制度弊端产生的主要原因 4.3.1 政府自利的评价机制原因 4.3.2 公民监督缺位的原因 4.3.3 合理评估程序缺失的原因 4.3.4 相关法律法规不健全的原因
第五章解决公务员绩效考核制度缺陷的思考
5.1 建立公民导向的考核机制
5.1.1 营造对公民负责的行政文化
5.1.2 建立复合性公务员绩效考核指标体系
5.1.3 全方位运用考核结果
5.2 建立考核的公民参与机制
5.2.1 实行考核结果公开听证
5.2.2 建立公民调查制度
5.2.3 建立政府与公民互动的咨询委员会
5.3 建立考核的监督机制
5.3.1 被监督者自律监督制度
5.3.2 专职的绩效考核监督委员会的监督
5.3.3 独立的中介组织监督
5.4 建立考核的程序机制
5.4.1 确立绩效考核中的程序正义原则(平等准确公开尊严)
5.4.2 建立职业化的绩效考核模式
5.4.3 建立绩效考核程序制度(公布考核标准告知考核权利公开考核结果)
结论
六、参考文献
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22、宋彭.西方政府绩效评估的理论、实践及启示[J].工业技术经济.2007(1).8-12。 1
第四篇：山东大学公共管理硕士MPA学位论文开题报告
山东大学公共管理硕士(MPA)
学位论文开题报告
学 号： xxxxxxxxxx 姓 名：
xxxxxx
论 文 题 目：我国基层政府绩效管理
制度的问题与对策研究
指 导 教 师：
刘
军
工 作 单 位：周村经济开发区管委会
山东大学公共管理硕士(MPA)研究生学位论文开题报告 我国基层政府绩效管理存在的问题与对策研究
1.选题背景与研究意义 1.1选题背景
政府绩效管理是现代公共管理的前沿课题，已经成为当今世界各国行政改革的潮流。当前，我国正处于改革发展的关键阶段，科学发展观的贯彻落实、和谐社会的构建以及反腐倡廉建设的深入，都对政府的管理提出了更高要求，面对这种新形势、新任务，需要进一步加大行政管理体制改革的力度，提高政府的绩效管理质量。
乡镇政府处于国家政权管理体系的末梢，是政府联系群众的最直接的桥梁和纽带，是党和国家各项工作的落脚点，是党和国家政策的重要执行载体之一，其绩效管理的质量会影响到政府的公信力，同时也会对政府的公共服务能力产生重要的影响，特别是近年来群体性事件的频繁发生，从行政管理的角度来看，乡镇政府绩效管理的不到位，是重要原因之一。因此，对乡镇政府绩效管理的研究非常必要。本文试图从静态的角度，通过对我国乡镇绩效管理制度存在的问题进行剖析，结合绩效管理的相关理论和国外政府在绩效管理方面的经验做法，对我国乡镇政府绩效管理制度存在的问题及成因进行分析，从而提出有针对性的对策建议，以进一步推进政府管理创新，降低行政成本，提高行政效能。
1.2研究意义
1.2.1理论价值
近年来，学术界关于政府管理的研究成果主要集中在政府机构数量的增减、政府职能的转变，政府与企业、政府与社会的关系等宏观理论问题。就相对有限的政府绩效管理成果来看，也多局限于中央、省、市等较高层次的政府，而对乡镇政府绩效管理的研究更是没有引起学界的重视。本文从乡镇政府的层面研究绩效管理制度，不仅进一步丰富了学术界关于政府绩效管理的研究成果，而且文章的研究视角和观点也是对相关成果的重要补充。因此，本文具有重要的理论价值。 1.2.2现实意义
当前，由于乡镇政府工作的错综复杂性，其绩效管理还处于自发、半自发状态，缺乏规范的制度保障。即使某些地方出台了一些绩效管理办法，也存在定位不够准确，操作困难等问题。但总的来看，乡镇政府绩效管理制度的不规范、不
1 山东大学公共管理硕士(MPA)研究生学位论文开题报告 我国基层政府绩效管理存在的问题与对策研究
完善，是当前我国乡镇政府绩效管理面临的最突出问题。我国正处在发展机遇期和矛盾凸显期并存的关键时期，广大群众的民主意识、人权意识、民生需求等都以更直接更激烈的形式表现出来，与乡镇政府效能不高、公共服务缺位、错位、越位等现象形成鲜明对比，这些问题亟待需要强化政府的绩效管理制度加以解决，现有的研究往往存在着理论上的早熟与现实主体缺乏的错误，研究对象比较模糊，理论与现实的脱节导致乡镇政府绩效管理制度的诸多问题无法得到理论的正确指导。本文作者基于较长的基层工作经验，通过对乡镇政府绩效管理制度的问题和成因进行探讨，以此提出具有可操作性的建议和对策，为我国深化乡镇行政体制改革、优化乡镇政府的绩效管理，提供一些决策参考。因此，本文具有较强的现实指导意义。
2.研究现状述评
2.1国外研究现状
西方国家对政府绩效管理的研究起步较早，西方学术界对于政府绩效的研究始于20世纪40年代，早期比较有代表性的理论著作包括：克拉伦斯·里德利和赫伯特·西蒙在1938年合著的《市场活动的评价》，针对市级政府繁文缛节、政绩不彰的现象，提出用绩效评估的方法来改进政府绩效，西蒙在《管理行为——管理组织决策过程的研究》中也对如何改善政府的行政效率，如何运用绩效评估方法进行了探讨。
随着20世纪80年代英国新公共管理运动和美国政府再造运动的兴起，绩效管理成为西方国家行政改革方案中的重要组成部分之一，关于公共管理方法和技术的著作大量涌现，包括战略管理、标杆管理、全面质量管理、目标管理、绩效预算等方面。其中，对政府绩效管理的研究也进入一个全新的阶段。西方学者就促进公共部门绩效管理的路径，提出了如下观点和思路：
(1)从制度设计的角度提高公共部门绩效。相关学者认为，不同的制度有各自不同的优势，集权便于统一指挥调控，对下级的控制力强，而分权利于调动地方的积极性和主动性。简单地选择其中一种制度形式来提供某种特定服务并不能带来高绩效，只有在充分弄清两种制度的不同优势，根据不同的服务类型，实现集权与分权的平衡，才能最终实现公共部门的高绩效。学者迈克尔·麦克尼斯
2 山东大学公共管理硕士(MPA)研究生学位论文开题报告 我国基层政府绩效管理存在的问题与对策研究
提倡一种混合的制度安排，根据具体情况采取集权或分权的制度设计，对不同的公共服务或者统一服务的不同阶段采取不同的制度设计，从而提高政府提供公共服务的效率。
(2)通过明确目标提高公共部门绩效。戴维·奥斯本和彼德·普拉斯特里克认为，凡是取得了绩效改进的机构都是那些高度重视组织使命、组织目标及绩效目标等问题的组织。①组织可以通过优先选择审查、日落法则、绩效和项目评估等方法制定组织战略目标，并根据各个组织要达成目标的不同给予不同的职能，而那些对核心目标实现无用的职能则转移给其他组织，同时要注意目标的不断改进，在改进过程中要将掌舵能力、获得政党的支持、寻求立法部门的参与等各个因素考虑在内，通过使用战略开发、绩效的短期与长期预算和应用会计等工具不断改进目标。
(3)用激励手段提高公共部门绩效。许多学者对此都有研究，这也是组织提高绩效较为常用的一种方法。史蒂文·科恩和威廉·埃米克认为，绩效激励的关键在于“匹配”，让员工通过做自己喜欢并且可以胜任的工作，来得到自己期望的奖励，以此实现对员工的激励作用。做到人尽其才，在每一层次的激励设置上要充分考虑该层次人员的偏好、所承担的工作任务和该层次工作在整个系统中所处的位置及重要性。通过组织与员工的双赢激励，达到高收益、低成本。②而学者戴维·奥斯本和彼德·普拉斯特里克认为对个人进行激励应通过财政激励与心理激励并用的方式。其中，财政激励必须以客观的绩效考核结果为依据，而心理激励要充分考虑员工的心理期望。此外，为扩大激励的影响力应在对个人激励的同时实行团体激励。
(4)通过公众参与的方式来改善绩效管理。公众参与能够增加绩效评估的可信度，让公共服务更适应群众的需要，从而达到改善政府提供服务的程度和水平。托马斯在《公共决策中的公众参与》中指出，增加公共经理所制定公共政策有效性的重要途径就是加强公众参与。
(5)运用新的管理技术和方法提高绩效。学者史蒂文·科恩和罗纳德·布 ① 戴维·奥斯本,彼德·普拉斯特里克.摒弃官僚制:政府再造的五项战略[M].北京:中国人民大学出版社,2002:111. ② 史蒂文·科恩,威廉·埃米克.新有效公共管理者:在变革的政府中追求成功[M].北京:中国人民大学出版社,2002:34-61.
3 山东大学公共管理硕士(MPA)研究生学位论文开题报告 我国基层政府绩效管理存在的问题与对策研究
兰德主张提高公共部门绩效应使用全面质量管理( TQM ) 。①他们把公共部门的各项工作看做一个相互影响的过程，“工人们从供应商处取得供应物，通过追加价值使它能够适应顾客需求”，同时形成由本单位工人、供应商和顾客三类主体组成的供应链，同时要考虑与供应商协作、持续不断地对员工工作进行分析和与客户协作这三个要素，从而使这一过程达到更高的绩效。而学者E.S.萨瓦斯认为合同承包能给公众更多自由选择的机会，这种自由选择能够推动竞争，竞争又能带来更高绩效的公共服务。他用大量确凿的证据，证明合同承包是最有效率的。②此外，美国帕制里夏·基利在《公共部门标杆管理：突破政府绩效的瓶颈》中分析了政府实施标杆管理所具有的条件及对政府变革会产生的影响，系统阐述了标杆管理的实施步骤，对提高公共部门的管理水平和核心竞争力有十分重要的意义。
另外，还有学者从其他方面也对绩效管理对策进行了研究。如史蒂文·科恩和威廉·埃米克认为信息的准确性影响到组织的各个方面，可以通过信息需求矩阵来找到组织需要的信息并过滤冗余的信息。通过建立标准化操作程序和机制，控制并改善信息的流动，从而有助于达到提高绩效的目的。
2.2国内研究现状
与国外相比，国内对政府绩效管理的研究起步比较晚。近年来，随着行政管理体制改革的深化，政府绩效管理已经成为我国政府部门和学术界关注的热点问题，目前国内学者对政府绩效管理的研究主要集中在以下几个方面：
(1)对政府绩效评估的研究
国内关于政府绩效评估的研究相对较多。学者颜如春认为我国政府的绩效评估还处在一个自发、半自发状态，评估缺乏统一的做法，没有专门的立法和评估机构，当务之急是在借鉴国外先进经验的基础上，制定完善的法律政策，增强其权威性和规范性，使政府绩效评估有法可依、有章可循。同时指出，当前地方政府在绩效评估中存在着认识不到位、技术准备不足和信息不畅等问题。③范柏乃教授在《政府绩效评估与管理》中以政府绩效评估为核心，通过对英、美等西方 ① 史蒂文·科恩,罗纳德·布兰德.政府全面质量管理——实施指南[M].北京:中国人民大学出版社,2002:17-35. ② E·S·萨瓦斯.民营化与公司部门伙伴关系[M].北京:中国人民大学出版, 2002:321-339.转引自:叶庆平.地方政府绩效管理问题研究[D].郑州:郑州大学,2010:4. ③ 颜如春.我国地方政府绩效评估存在的问题及对策研究[J].探索,2005(2):51-54.
4 山东大学公共管理硕士(MPA)研究生学位论文开题报告 我国基层政府绩效管理存在的问题与对策研究
国家政府绩效评估与管理深入细致的考察，围绕政府绩效评估与管理系统的若干核心问题进行了深入的理论探索和实证分析，系统地探讨了绩效评估与管理的法制化问题。①而学者马宝成则从政治哲学的角度出发，在《试论政府绩效评估的价值取向》里对政府绩效评估的价值取向做了学理分析，他指出政府绩效评估应主要以增长与公平、民主与秩序这两对变量为价值取向，在增长与公平的关系上，应当在坚持增长这个价值标准的前提下，以公平作为内在的必要约束，在民主与秩序的关系问题上，应当在坚持民主这个价值标准的前提下，以秩序作为民主的内在的必要的约束。②
(2)对国外绩效管理经验的介绍
学者王庆兵在《英国地方政府公共服务改革》中侧重于对英国联邦政府绩效管理的研究，主要介绍了英国公共服务领域政府提高绩效的最新发展趋势。③刘靖华的《政府创新》阐述了对美国公共部门绩效管理实践的研究，分析了美国政府信息化技术在公共部门管理中的运用。④唐琦玉在《西方公共部门绩效管理探索及启示》中对西方国家提高公共部门绩效管理途径的理论进行了总结。⑤总之，我国地方政府绩效管理理论的研究起源于对西方理论的介绍、梳理和评介，在价值体系、工具手段和理论模型上都有很大程度的借鉴。
(3)对我国政府绩效管理问题及对策的研究
王中江在《政府绩效管理前沿问题研究》中从政府绩效管理的环境障碍、主体障碍和操作手段障碍三个方面着手，分析了问题存在的原因。⑥
在完善制度和体制方面，学者刘旭涛就我国当前绩效管理存在的问题进行了认真分析，并且对我国政府绩效管理的实践和前景作出展望，他认为完善的制度能促进政府绩效管理效能的提高，绩效管理的顺利实施必须有理论及相关制度基础做支撑。⑦曾狄和蒋满元也分别在《政府绩效管理创新及其基本原则》⑧和《政府绩效管理的制度障碍及其制度创新分析》中，从制度的角度提出，政府绩效 ①
⑨ 范柏乃.政府绩效评估与管理[M].上海:复旦大学出版社,2007:368-378.马宝成.试论政府绩效评估的价值取向[J].中国行政管理,2001(5):18-20. ③ 王庆兵.英国地方政府公共服务改革：最佳价值模式的评析[J].中国行政管理，2003(05)：51-55. ④ 刘靖华.政府创新[M].北京:中国社会科学出版社,2003.转引自:吴海涛.乡镇政府推行绩效管理的障碍及对策研究[D].广西:广西师范大学,2010:4. ⑤ 唐琦玉.西方公共部门绩效管理探索及启示[J].湖南行政学院学报,2007(01):5-7. ⑥ 王中江.政府绩效管理前沿问题研究[J].科技情报开发与经济,2006(21):132-134. ⑦ 刘旭涛.政府绩效管理：制度、战略与方法[M].北京:机械工业出版社,2003:56-60. ⑧ 曾狄.政府绩效管理创新及其基本原则[J].四川行政学院学报,2004(5):9-12. ⑨ 蒋满元.政府绩效管理的制度障碍及其制度创新分析[J].理论导刊,2005(06):15-16.
5 ②山东大学公共管理硕士(MPA)研究生学位论文开题报告 我国基层政府绩效管理存在的问题与对策研究
管理创新应引入公民的民主参与机制和建立多重评估体制进行制度创新，并遵循四条基本原则。李妮则在《我国政府部门绩效管理的困境、原因及对策分析》中指出，改善我国政府绩效管理的对策，①一是制定专门的有关绩效的法律法规及相关制度，同时整合绩效评估相关的制度，成立专门的绩效管理机构;二是彻底转变思想和文化观念，树立顾客和服务导向的行政观。
蒋云根的《略论政府绩效管理及其法制化建设》和胡税根、金玲玲的《我国政府绩效管理和评估法制化问题研究》②，都是从法律的角度，提出了推进我国政府绩效管理法制化的可行性途径。
周志忍在《政府绩效管理研究：问题、责任与方向》中指出，深入研究绩效管理理论要从绩效管理的内涵及其基本范畴出发，对绩效管理的性质及其在政府管理中的作用做科学定位，分门别类，聚焦于特定领域踏踏实实研究一些具体问题。③
从总体上来说，虽然我国对地方政府绩效管理的研究已经逐步深入，但当前主要集中在对绩效评估的研究上和对国外绩效管理经验的借鉴上，缺乏对绩效管理制度系统性的思考，同时由于西方政府管理机制是自下而上的，而中国的机制则是自上而下的，缺乏独立的理论范式来支撑理论体系。对政府绩效管理制度研究的范围也多停留在中央、省、市等宏观层面，而对乡镇政府绩效管理制度研究的文章并不多。本文试图在原有研究成果的基础上，通过对乡镇政府绩效管理制度存在问题及原因进行系统地、深层次地分析，从理论研究和实践研究相结合的角度，提出更加有针对性并切实可行性的对策建议。
3.研究思路与写作框架
在研究思路上，本文结合某些乡镇的具体情况，分析新时期乡镇政府绩效管理制度的特征及存在的问题，深入探讨阻碍乡镇政府绩效管理的制度因素，进而提出完善乡镇政府绩效管理制度的对策建议。在这一思路的指导下，提出如下研究框架：
第1章 导论
①② 李妮.我国政府部门绩效管理的困境、原因及对策分析[J].商场现代化，2008(24):59-60. 胡税根,金玲玲.我国政府绩效管理和评估法治化问题研究[J].公共管理学学报，2007(01)：104-109. ③ 周志忍.政府绩效管理研究：问题、责任与方向[J].中国行政管理,2006(12):13-15.
6 山东大学公共管理硕士(MPA)研究生学位论文开题报告 我国基层政府绩效管理存在的问题与对策研究
主要阐述选题的研究背景、研究意义、研究的现状、研究的思路和框架、研究方法
第2章 政府绩效管理的基本理论 2.1相关概念的界定
2.1.1绩效管理与政府绩效管理 2.1.2政府绩效管理制度 2.1.3乡镇政府绩效管理 2.2乡镇政府绩效管理的意义
2.3绩效管理制度的体系建构
第3章 我国乡镇政府绩效管理制度的特征与问题 3.1我国乡镇政府绩效管理制度的特征 3.2我国乡镇政府绩效管理制度存在的问题 3.2.1乡镇政府绩效管理主体缺乏合理性 3.2.2乡镇政府绩效管理机制缺乏衔接性 3.2.3乡镇政府绩效评估缺乏科学性
第4章 我国乡镇政府绩效管理制度存在问题的成因 4.1乡镇政府绩效管理制度理念薄弱 4.2乡镇政府绩效管理制度不完善 4.3乡镇政府绩效管理制度运行中存在障碍 第5章 完善乡镇政府绩效管理制度的建议与对策 5.1乡镇政府绩效管理制度设计的理念培育 5.2完善政府绩效管理制度建设 5.3乡镇政府绩效管理制度的运行保障 结论
4.研究方法
(1)文献研究法：本文对相关的图书和期刊进行了广泛的查阅，并对搜集到的材料进行了归纳总结，对现有研究的成果与不足进行分析，拓展解决问题的思路，确保研究方向的正确性和研究成果的说服力。
7 山东大学公共管理硕士(MPA)研究生学位论文开题报告 我国基层政府绩效管理存在的问题与对策研究
(2)案例分析法：融入乡镇绩效管理的案例来分析乡镇政府绩效管理制度中存在的问题，以更好地论述乡镇政府绩效管理制度存在的问题及对策。
5.研究基础和存在问题
在导师的指导和帮助下，结合本人工作实际和兴趣，我最终确定了《我国基层政府绩效管理制度的问题与对策研究》作为论文题目。确定题目之后，主要做了以下几个方面的工作：一是继续与导师沟通讨论，确定了论文的总体思路与框架。二是查阅与论文相关的书籍、专著，包括管理学、行政学、经济学等方面。三是收集与论文相关的资料，并进行资料的整理、摘要工作。在导师的悉心指导下，我对论文的写作思路逐步清晰，对论文内容相关的一些问题的疑问陆续找到了答案。
但是，目前仍然存在一些问题，比如：搜集到的资料有限、对相关研究成果和理论知识的分析研究还不是很透彻等。另外，我个人对统筹学的相关理论掌握还不是很扎实。为此，我将继续向导师虚心请教，加强专业知识的学习，不断强化自己的理论基础，拓宽自己的知识面，争取早日圆满完成论文写作任务。
6.参考文献
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第五篇：公共管理硕士(MPA)专业学位核心课程教学大纲：政治学
第一章
导论
教学目的和要求
通过本章的学习，正确把握社会政治的含义，树立正确的政治观，了解政治学研究的范围和内容，明确学习政治学的意义，尤其足对于公共管理的意义，掌握并学会运用政治学研究的基本方法。
第一节
政治学的研究对象和内容
一、政治的含义
一般来说，政治学是研究社会政治现象及其发展规律的学科。按照这一定义，政治学的研究对象是与政治的含义紧密联系在一起的，因此，把握政治学的研究对象，首先需要把握社会政治的基本含义。
从社会的发展历史来看，政治是人类社会长期而普遍存在的现象，它影响着社会生活的各个方面和所有社会成员，因此，在世界文明中，对于政治现象的关注至少已经有两千年的历史。在漫长的历史过程中，许多政治家和政治思想家都努力对社会政治的含义予以明确的界定和把握，由此提出和形成了许多关于政治的定义。在这其中，具有代表性的看法有：
1、认为政治是一种社会价值追求，是一种规范性的道德，这种政治观被称为道德政治观或者伦理政治观。比如，中国儒家学说关于政治即“公正”的阐释，古希腊亚里士多德等人认为政治就是最大的“善”的看法，都是这种政治观的体现。这种政治观指出了人们对于政治的期望和价值要求，体现了特定历史时期社会成员对政治生活和活动的衡量标准。但是，它仅仅从社会价值的层次上把握政治，并没有现实地反映社会政治生活和深刻揭示社会政治的本质。
2、认为政治是围绕着权力展开的活动，包括对权力的追求、运用和维护，对政治含义的这种理解被称为权力政治观。在中国历史上，权力政治观的代表当属春秋战国时期的法家。在西方，16世纪意大利政治学家马基雅弗利在西方思想史上率先把道德与政治权力分离开来，认为政治本质上就是获取并保持权力。现代西方诸多思想家，如马克斯·韦伯、哈罗德·拉斯韦尔等也是从权力角度定义政治的。这种政治观主张从政治的现实状况出发把握政治，触及了政治的现实
内容。但是，它忽视了政治生活中确实存在着特定的价值和道德，也没有指明权力背后的实际动因，因此，对于政治本质的把握是不深刻和不全面的。
3、认为政治是公共管理活动，这种看法被称为管理政治观。在中国，革命先驱孙中山曾从这一角度来简明地界定政治，他说：“政治两字的意思，浅而言之，政就是众人的事，治就是管理，管理众人的事，便是政治。”在西方，也有许多政治学家从管理公共事务的角度来探讨和阐述政治的含义。这一政治观把握了政治公共性和管理性特点，但是，它忽视了政治还有统治性的一面。
4、认为政治是对社会价值的权威性分配的决策活动。这一定义由美国政治学家戴维·伊斯顿提出，并且在当今西方社会得到广泛认同和引用。对于政治含义的这一确定，指出了政治活动的基本对象是社会价值物，包括物质价值和精神价值;政治活动的内容和方式是分配社会价值物的决策活动;这种分配是权威性的即合法强制性的分配。这一政治观指出了政治生活的内容、方式以及标志，但是，它没有揭示社会价值权威性分配及其方式形成的深层动因，同时，把政治活动仅仅限定于分配性决策，亦具有片面性。
马克思主义辩证唯物主义和历史唯物主义的创立，是人类思想发展史上的革命，也为人们科学认识和把握政治的含义提供了方法论基础。在社会实践的历史过程中，马克思主义经典作家运用辩证唯物主义和历史唯物主义，结合不同时期的社会政治实际，对政治的含义作过多方面的论述，构成了马克思主义政治观的基本内容。概括起来，其主要是：
1、政治是一种具有公共性的社会关系。马克思主义认为，人类社会不过是人与人关系的总和。人们的社会关系有经济、政治、文化、民族、种族等各个方面，而政治则是这种关系的一个方面，“人们的政治关系同人们在其中相处的一切关系一样自然也是社会的、公共的关系”。
在不同的社会背景和经济基础上，政治关系有不同的内容。在阶级社会中，政治主要是相互对抗的阶级之间的关系。与此同时，政治还包括非对抗阶级之间的关系，如无产阶级与本阶级群众、与农民的关系，包括其他的社会关系如民族关系等。在剥削阶级消灭以后的社会主义时期，政治关系主要是人民内部不同群体、阶层、民族等方面的关系。
2、政治是经济的集中体现。作为一种特定的社会关系，政治是经济的集中
体现。这里的含义可以理解为：首先，这里的经济是指特定经济关系，包括生产资料所有权关系、生产过程中的支配被支配关系和生产成果的分配关系;其次，政治关系的建立和实际运行，在其本质、内容、形态和方式等方面，根本上是由经济关系决定的，体现着经济关系的要求。最后，政治以围绕特定权力活动的集中方式，体现和反映着经济关系的根本要求，并且对经济关系起着反作用。在阶级社会中，社会经济关系在社会群体的现实性上体现为阶级关系，因此，政治是阶级关系的体现。因为“每一既定社会的经济关系首先表现为利益”，所以，政治集中体现着特定的社会阶级利益。在社会主义时期，工人阶级和最广大人民群众最根本的利益和要求是发展生产力，因此，经济建设成为最大的政治。
3、政治的根本问题是国家政权问题。在政治生活中，一切政冶现象都与国家政权有着密切的关系。而社会生活中的社会经济利益和要求，通过国家政权就可以得到集中而充分的反映、实现和保证，因此，马克思主义认为，国家政权问题“是全部政治的基本问题，根本问题”。而政治活动的重要内容就是参与国家事务，给国家定方向，确定国家活动的形式、任务和内容。
国家和国家政权，就其内容来讲，是阶级社会中的公共权力，是一种从不可解决的社会矛盾中产生，居于社会之上，以保持社会秩序的特殊力量。因此，认为政治的主要和根本问题是国家政权问题，实际上是指阶级社会中的公共权力问题。
4、政治是有规律的社会现象。马克思主义认为，政治现象和其他一切社会现象一样，本质上是一种社会矛盾运动，其产生、发展、变化乃至消亡，都遵循着特定的规律，都有着其客观内容，人们只有以科学的态度对待它，深刻认识政治的本质，把握其发展规律，才能在实际政治生活中应对自如，进而推动社会的发展和进步。另一方面，在具体的政治活动过程中，政治又表现出干差万别的特点，这就要求人们从实际出发，具体地现实地把握政治。在把握政治生活规律的基础上，切实掌握其方法和尺度。从这个意义上讲，政治又是一种艺术。
由此可见，马克思主义政治观科学地阐明了政治的原因、本质和基本特征，为我们准确确定政治的含义提供了指南和方法。
根据马克思主义对政治含义的理解，同时，扬弃和吸收其他代表性的政治定义，我们可以把政治定义为：政治是人们在特定的经济基础上，通过夺取或者运
用公共权力而实现和维护特定阶级和社会利益要求，处理和协调各种社会利益要求的社会关系。
对政治的这一定义，可以从三个方面来理解：
1、它强调政治是一种社会关系，并且指明这种社会关系在本质上是一定经济基础形成的利益关系。因此，政治关系涵盖阶级、民族、社会集团、阶层等之间的关系，涵盖了对立阶级之间、非对立的阶级之间和特定阶级内部的关系。
2、它强调只有借助于社会公共权力来维护、实现和协调的社会利益要求和社会关系才具有政治性，这就区分了政治现象与非政治现象。
3、它从经济关系基础上形成的利益关系这一社会联系的本质出发，揭示政治的含义，这就在人们的基本需求的意义上保证了政治定义的深刻性。
二、政治学的研究内容
在实际政治生活中，政治关系具有多种外延形态。因此，政治学在研究政治的本质即政治关系及其发展规律的基础上，也要对政治的价值形态、行为形态、组织形态、文化形态、规则和制度形态及其这些形态的发展等分别展开研究。正是对社会政治现象的这些具体外延形态的研究，构成了政治学研究的丰富的多方面内容。
在人类研究政治现象的长期历史过程中，政治学的内容，是随着社会政治生活的发展和人们对于政治现象的认识的深化而不断发展的，时至今日，政治学的内容已经相当广泛。按照不同的标准，人们可以对政治学的内容作不同的分类，比如按照其世界观和方法论的标准，可以划分为马克思吏义政治学与非马克思主义政治学;按照其功能，可以划分为理论研究和应用研究;按照其分析的角度和层次，可以划分为宏观政治学和微观政治学;按照其研究对象是否以政府为主，可以划分为政府的政治学与非政府的政治学。
就其研究领域来看，不同时期和不同国家对政治学的研究内容也有不同的划分和确定。1948年国际政治科学协会成立大会上，人们把政治的研究划分为政治理论，政治制度，政党、舆论和政治团体，国际政治等四个基本领域。美国学者格林斯坦和波尔斯比主编的八卷本的<政治学手册}中，把政治学分为八个方面的研究内容，即政治学的范围与理论、微观政治、宏观政治、非政府政治、政府体制与过程、政策与政策制定、研究方法、国际政治等。
我国的政治学从本质上来讲，无疑应该是马克思主义政治学。从政治学内容的技术分类来讲，我国的政治学总体上分为四大类，即政治学理论(包含中外政治思想)、中外政治制度、行政管理、国际政治。
1、政治学理论。包括政治学基本理论、方法和中外政治思想。在政治学基本理论与方法方面的基本研究领域包括政治学原理，马克思主义政治学经典著作研究，邓小平政治理论研究，政治学研究方法，政治社会学，政治管理学，政治哲学，发展政治学，政治心理学，政治生态学和比较政治学等。在中外政治思想研究领域，包括中国政治思想史，外国政治思想史，中国当代政治思想，西方当代政治思潮，政治伦理学。
2、中外政治制度。主要包括中国政治制度史，西方政治制度史，当代中国政治制度，当代西方政治制度，宪法和宪政研究，政府理论和制度研究，中国政府与政治，地方政府研究，政党制度和政党政治，政治社会团体制度，非政府政治组织研究，中国人民代表大会制度研究，选举制度和方法研究，政治协商制度研究，民族区域自治制度研究，监察理论和制度研究，一国两制研究，比较政治和比较政治制度研究等。
3、行政管理。主要包括行政管理学原理，公共组织理论，公共部门人事管理与人力资源开发，国家公务员制度，行政领导学，公共政策分析，公共经济学，市政学，比较行政学，行政法学，行政分析方法，组织行为学，公共伦理学，秘书学与秘书工作，行政公文写作，行政案例分析，信息技术及其运用，公共部门管理和决策模型分析等。
4、国际政治。主要包括国际政治力量，国际组织，国际关系，国际法，国际战略研究，外交学，外交政策和决策分析，世界政党研究、国际关系史，国际冲突与合作研究，国际政治研究方法等。
第二节
政治学的学习意义
作为重要的社会现象，政治对人们的社会生活具有普遍、广泛、深刻和长久的影响，因而构成了社会生活的重要内容。而社会政治的公共性和权威性特点，又使得它成为公共管理的重要基础和有机内容。因此，政治学的学习，对人们的社会生活具有重要意义，主要体现在：
1、学习政治学有助于人们树立正确的政治观。从一般意义上来讲，政治观
就是人们对政治的本质的基本看法。作为对政治生活的总体把握和认识起点，政治观不仅决定着人们对社会政治生活的看法、态度和感情，支配着人们的实际政治行为，而且深刻影响着社会政治组织、制度和政策的设计、运行和贯彻实施，决定着社会政治的发展方向和进程，因此，树立正确的政治观，对社会公共生活和社会成员，都具有重要的意义。政治学通过对社会政治本质的科学分析和阐述，帮助学习者确立正确的政治观，使之把握正确的政治价值取向和政治方向，从而形成正确的政治认识和行为。
2、学习政治学有助于人们正确认识和把握客观政治现象。在现实社会生活中，政治现象错综复杂、异彩纷呈，但是，就其本质联系和发展来说，却具有特定的规律性，有其客观的内容。人类政治发展的历史表明，人们只有以科学的态度对待客观政治现象，在深刻认识和科学掌握政治规律的基础上，才能在政治生活中应对自如。政治学正是在研究和分析客观政治现象的基础上，对政治现象本质联系和发生、发展、变化乃至消亡的规律的认识和阐述，因此，通过政治学的学习，人们可以掌握这种联系和规律，从而在社会政治管理和活动中获得主动性，发挥能动性。
3、学习政治学有助于提高人们的政治素质和管理能力。政治学的学习过程，实际上是人们政治素质和管理能力的养成过程。在这一过程中，政治学的学习和训练，、促使人们逐步理解和掌握政治理论和分析方法，形成科学的政治思维和自觉的政治悟性;促使人们逐步了解和把握有关的政治知识，从而准确地认识政治现象，并且形成良好的政治修养;促使人们逐步形成和提高政治水平和管理能力，从而创造优秀的治理和管理成就，贡献于社会。由此可见，政治学的学习和教育，是提高人类自身能力和社会政治文明的重要途径。
4、学习政治学有助于促进社会主义现代化的建设和发展。社会政治的发展和进步，是社会主义现代化的重要条件。在我国社会主义现代化建设过程中，社会政治制度、政府管理活动和政治文化的完善、进步和发展，对于生产力和社会主义市场经济的发展具有重要的，甚至是决定性的作用，因此，只有不断推进社会政治的改革和发展，才能推动生产力和社会主义市场经济的深入持续发展。与此同时，社会政治的进步和发展，又是社会主义现代化建设的有机内容。社会主义现代化以富强、民主、文明为目标，而社会主义民主政治的不断完善，政府管
理和决策的逐步科学化和效率化，既是实现社会主义现代化目标的内容，也是其实现程度的标志。因此，学习政治学，掌握社会政治的特点和发展规律，参与和推进社会主义现代化建设的伟大事业，建设社会主义民主政治，实现管理和决策的民主化和科学化，具有重要的历史意义。
作为公共管理的学科基础之一，政治学是公共管理专业的有机构成内容，因此，它是公共管理硕士(MPA)专业学位的核心课程。政治学的学习和有关知识的掌握，对于公共管理知识的掌握和能力的养成具有特定的基本功能和意义，具体体现在：
1、政治学阐明了公共管理的社会基础。政治学从社会政治和公共现象发生的社会根源人手，分析政治现象和公共生活形成、变化相发展的社会原因，阐述社会治理和公共管理产生和发展的社会前提，指出社会政治和公共管理的社会基础，由此阐明了公共管理的社会根源、社会基础和发展的社会动力。因此，只有理解和把握了政治学，才能从广阔的社会和政治角度，深刻理解和把握公共管理的社会前提、基础和发展动因，才能深入把握其发生和发展的基本规律。
2、政治学指明了公共管理的本质和特性。作为特定的社会现象，公共管理与其他社会现象一样，是在特定的社会、经济和政治关系中形成和运行的。特定的社会、经济和政治关系，决定了公共管理的特定社会本质和属性，因此，公共管理的社会本质和内容，只有置于特定的社会、经济和政治关系中，才能深刻和准确地理解，而政治学正是阐明这种社会关系，尤其是政治关系的科学。另一方面，在特定的社会、经济和政治关系背景下，公共管理是依据社会生活的公共性而形成和运行的，正是这种公共性，构成了公共管理的基本特性。而政治学通过政治理论和实际的分析，阐明了这种公共性的内涵和特性，从而为人们准确把握公共管理的特性提供了必要的理论准备。
3、政治学指明了公共管理的组织和制度环境。就社会制度和规则层面来看，公共管理活动和公共政策的制定实施，都是在特定的社会组织和制度，尤其是在特定的政治组织和制度环境中进行的，也是在与这些组织与制度环境相互作用中实现的，因此，社会政治组织和制度，不仅为公共管理和公共政策的形成和实施提供了平台，而且对其实际活动和运行形成了约束性条件。政治学从国家、政府、政党和社会政治团体等角度，阐明了公共管理形成和实施的政治组织和制度环
境，为人们准确理解和把握公共管理和公共政策的实际过程和发展规律提供了组织和制度分析途径，也为人们全面深刻分析和理解特定的公共管理活动和政策过程揭示了组织和制度性影响因素。
4、政治学指明了公共管理的基本依据及其发展规律，;在实际社会生活中，政府进行的公共管理活动，是国家公共权力直接行使的过程;而非政府公共组织进行的公共管理活动，也是委托和授予这些组织的国家公共权力行使的过程，因此，无论政府还是非政府的公共组织进行的公共管理活动，都是以国家公共权力作为基本依据的。关于国家公共权力的产生原因、本质属性、基本特点和发展规律的阐述，关于公共权力形成的公共权威现象、社会政治秩序以及不同类型的公共权力之间关系的分析，构成了政治学研究和教育的基本内容。由此可见，只有经过政治学的学习，人们才能深刻理解和把握进行公共管理、贯彻和实施公共政策的权力凭借，从而按照公共权力的特性和发展规律来科学地进行公共管理活动。
5、政治学阐明了公共管理的基本价值取向及其发生和发展的根源。公共管理是实现公共利益的管理活动，就社会价值层次来看，公共利益具有多重价值综合构成性，它包括生存、安全、秩序、效率、公平、公正、民主和效益等基本价值。这些价值影响着公共管理的组织和制度构成，决定着公共权力的合法性程度和实际运行方向，支配着公共政策的制度和实施取向，就此而言，公共管理是公共价值实现的过程。政治学对这些公共价值的内涵和产生根，源展开阐述，使人们能够正确把握社会公共生活的价值取向，深刻理解公共管理的价值内涵，进而选择切实可行的公共价值，制定正确的公共管理战略，进行制度改革和创新，实现政策调整和创新，从而提高管理的科学性、有效性。
第三节
政治学的研究方法
政治学的研究方法，是人们对社会政治现象展开研究的基本哲学原则、分析角度和途径及技术手段。政治学的研究方法与其他社会科学学科的研究方法有共同之处，其中有些研究方法就是社会科学和自然科学某些学科研究方法的借用和转化。时至今日，政治学已经形成了多层次、多角度和多途径的研究方法。政治研究方法的发展，不仅拓展了政治学的研究领域，丰富了政治学的研究范围，而且为人们从多个方面认识和把握社会政治现象及其发展规律创造了条件。
马克思主义政治学研究方法，是最具有科学性、实践性和革命性的研究方法，因此，政治学的研究必须贯彻以马克思主义方法论为指导的原则，在马克思主义政治研究方法论的指导下，分析和吸收其他政治学研究方法，对社会政治现象展开多方面、多层次的研究和分析。
一、马克思主义政治学研究方法
1、马克思主义政治研究的基本哲学原则。唯物辩证法是马克思主义思想方法论的精髓，也是政治研究的哲学方法论原则。在政治学研究中，这一方法论要求人们客观地、全面地、联系地观察和分析政治现象。这些要求在分析方法上集中体现为对于客观事物的矛盾的研究。“辩证法的宇宙观，主要地就是教导人们要善于去观察和分析各种事物的矛盾的运动，并根据这种分析，指出解决矛盾的方法”。
辩证法对于矛盾的研究，是政治学其他一切方法的基础，因而构成了马克思主义政治研究的根本方法。它是马克思主义政治学定性分析和定量分析相结合、静态分析和动态分析相结合、价值分析和事实分析相结合、个案分析和一般分析相结合、比较分析的哲学基础。
2、马克思主义政治研究的分析途径和基本角度。马克思主义分析政治现象的基本途径和角度包括历史的、经济的、阶级的和利益的角度，在此基础上构成了马克思主义政治学的历史分析方法、经济分析方法、阶级分析方法和利益分析方法。
马克思主义历史分析方法的特点是把政治现象和政治事物放到特定的历史范围和背景中去考察和研究;同时，从历史的因果联系中去把握政治的本质及其发展规律。
马克思主义的经济分析方法，要求从社会经济关系的角度去把握政治现象的本质、方式和方向，同时，确认政治对于社会经济关系的巨大反作用。
马克思主义的阶级分析方法把阶级看做是“经济范畴的人格化”，是由生产资料关系基础所决定的其他经济关系的人格承担者，是社会群体意义上的经济关系。在阶级社会中，阶级力量之间的关系，构成了政治的主要原因和内容。阶级分析即是由此出发解释和说明政治现象的方法。
马克思主义的利益分析方法从利益角度分析政治关系的动因、内容、功能、范围，并由此解释政治现象。它是马克思主义其他政治分析角度的深化。
3、注重客观事实，强调调查研究是马克思主义政治研究的重要方法。马克思主义主张科学的调查研究有三个基本程序，即发现问题、分析问题和解决问题。马克思主义社会调查方法遵循的基本原则是：客观性，即客观地观察事物;科学性，即从客观事物的内在联系出发进行调查和研究;全面性，即不是根据个别现象，而是从整体上去掌握事实。
二、政治学研究的其他方法
1、政治哲学研究方法。这一研究方法不同于政治研究的哲学原则，而是指以哲学的思辨的方法，在原有的政治思想研究成就基础上进行解释和评价。其特点是：以政治价值作为研究对象;以哲学的逻辑思辨为主要方式，以揭示政治价值并由此构建理论内容为基本目的。
2、历史研究方法。这一研究方法主张，政治理论可以通过历史的证据来证明，厉史证据提供了在各种不同的背景下考察不同政治现
象的机会?因此，政治研究可以运用历史的方法宋进行。因此，这一研究方法注重政治史料的收集和政治历史的描述。同时，其中贯穿着政治学研究者的价值观，或者说其研究带有特定的价值立场。
3、制度研究方法。政治学的制度研究方法，其基本特点足以政治制度和政府法定机构作为政治研究的对象，通过对政治制度相机构设置原则、结构和功能、不同制度的相互关系及其变化发展的研究，来分析政治的目的、价值和发展规律，并且尽力从特定的政治价值出发设计合目的的政治制度安排和机构设置。
在西方政治学中，制度研究方法可以上溯到古希腊时期。19世纪末，制度研究方法成为政治学研究的主要方法。20世纪80年代，随着新制度主义的兴起，制度被认为是政治现象产生和变化的基本原因和内在变量，因此成为西方政治学研究的重要角度。
4、经济学研究方法。这一方法运用经济学的基本假设和方法对社会政治现象展开分析，说明政治现象及其发展规律。其主要特点是，第一，按照经济理性人的原则，把政治生活中的个人看做是理性经济人，他们遵循着个人利益最大化原则进行政治活动;第二，把政治过程看做是类市场过程，按照市场过程原理及其规则特点，对于政治过程的各环节进行类市场分析;第三，根据市场经济中人与入之间行为的互动关系，形成特定的分析模式，如理性选择模式、博弈对策模式、联盟理论模式等等，用来分析和解释政治现象。
5、社会学研究方法。这部分研究方法，是政治学从社会学领域引进的研究方法，主要包括政治精英分析方法、政治团体分析方法、
政治文化分析方法。政治精英分析方法以政治精英作为分析对象，以此为中心展开对政治过程和决策特点的分析;政治团体分析方法以政治团体作为基本分析单元，从政治团体相互作用及其对政治过程的影响，分析政治的特点;政治文化分析方法则从文化的角度，分析和指明政治的本质特点和发展规律。
6、心理研究方法。政治学在进行政治行为研究的过程中，以政治心理的测验作为把握政治行为的基本依据，因此，政治学研究从心理学引进分析研究方法展开政治行为的研究。政治研究中的心理研究方法注重人们的政治心理研究，以心理测试的基本规则和要求展开政治行为分析，并将此作为把握政治现象的重要途径。
7、政治系统分析方法。这一分析方法主要按照现代自然科学和社会科学形成的系统论和结构功能原理的分析模式，对政治行为的相互作用关系展开一般政治系统的输入输出分析和政治系统的结构功能分析，因此，政治系统分析方法包含一般政治系统分析和政治系统的结构功能分析。一般政治系统分析以政治系统的环境与系统的相互关系作为分析的对象，运用输入一输出一反馈等过程要素建立分析模式。结构功能分析则以政治系统内部的结构和功能及其相互关系作为分析的对象，以此揭示政治生活的过程和发展规律。
8、政治沟通分析方法。政治沟通分析方法按照现代自然科学的控制沦原理和分析模式，对政治信息及其输送过程展开分析，按照自控和反馈原则对政治生活展开模拟研究，以此探讨政治决策过程的分析途径。政治沟通分析把握了政治信息在政治过程中的重要性，并且
按照自然科学的原理展开政治信息传播的分析，从而开辟了政治分析的新角度。
9、实证调查和分析方法。实证调查和分析的方法，是现代政治学研究，特别是实证性研究采用的普遍方法。这类方法通常包含的内容是：(1)课题选择。根据学术研究和社会政治生活的要求，并且按照可研究的程度，选择特定的课题;(2)研究设汁。根据所选择研的确定的研究问题，设定可检验和具有相对性的命题和假设，并且设计研究方式和步骤;(3)展开调查和资料收集。通常采用的调查方式主要有：文献调查，抽样调查，问卷调查，观察与访谈，案例调查。(4)分析和验证。根据调查的资料，展开定性和定量分析。其中定量分析方法主要按照社会统计学的方法进行。在分析过程中，对于所选择的命题和假设展开验证。实证调查和分析方法重视政治现象的实际状况和第一手资料，重视分析技术的规范性和科学性，这些都有助于政治学科学性和真实性的发展。
[思考题]
1、如何理解政治的含义?
2、试述马克思主义政治观的基本要点。
3、政治学的学习对于公共管理专业学习有何意义?
4、为什么说唯物辩证法是马克思主义政治研究的基本方法?
5、什么是政治学的经济学研究方法?
6、什么是政治学的社会学研究方法?
7、什么是政治系统分析方法?
第二章
国家
教学目的和要求
通过本章的学习，正确把握国家的本质、特征和职能，国家权力的基本特性，国家的历史类型及其演变规律，主要的国家政体和国家结构形式。
第一节
国家的本质与历史类型
一、国家的含义
早在奴隶制社会，在古籍文献中就出现了国家的概念。在我国古代，天子统治的疆域称为天下，诸侯分封的辖地称为国，大夫统治的疆域称为家，总称为国家。在古希腊和罗马，国家通常被解释为城邦或城市的全体居民。
在漫长的历史过程中，不同国家的剥削阶级和代表他们利益的思想家，根据自己的经济政治利益需要或者对政治生活和国家现象的不同理解来解释国家的含义，形成了关于国家的多种多样的定义。这其中具有代表性的有：
1 君权神授国家观。在古代政治思想中，这一国家观占据了重要的地位，奴隶制和封建制国家的统治阶级把它视为维护其统治地位的理论基石。这种理论认为，国家是神和上帝创造的，统治者是上帝在人间的化身;统治者与被统治者的关系天经地义、不可悖逆。我国古代政治思想中的“君权神授论”，欧洲中世纪托马斯 阿奎那宣扬的“除上帝外，别无权力”的观点，都是君权神授国家观的典型体现。显然，这一国家观具有历史唯心主义的特点。
2 社会共同体国家观。这一国家观将国家解释为集中人们意志和利益的社会团体、组织体或者联盟。在西方政治学中，从古希腊、古罗马直到现在，这一国家观具有长远的历史和广泛的影响，不同时期的政治学家都不同程度地传承了这一理论。直到今天，美国最高法院仍然认为，国家是自由的人们为了共同利益，安享其所有的一切，并对他人维持公道而结合在一起的团体。社会共同体国家观仅仅涉及了国家的表面社会特征， 没有指明其社会根源和内容，也没有区别国家与其他社会团体。
3 契约论国家观。这一国家观源于西方古希腊时期，在16-18世纪， 形成了系统的学说并且产生广泛的影响， 成为新兴资产阶级与封建地主阶级斗争的主要理论武器。这种理论认为，国家是人们为了遵守自然法则，保护公民的生命、财产和自由而订立契约的结果。西方近代的政治思想家如荷兰的格老秀斯、斯宾诺莎，英国的霍布斯、洛克，法国的卢梭等，均是这一理论的代表人物。
4 要素复合国家观。这一国家观认为，国家是由人口、领土、主权和政府等要素组成的复合体。如德国学者马克斯韦伯认为，国家是“在一既定领土内成功地要求对物质力量的合法使用实行垄断的人类社会” 。美国学者罗伯特 达尔也认为，“由特定领土内的居民和政府组成的政治体系就是国家” 。
在国际法的意义上，国家要素常常被人们用来判断和衡量一国在国际社会中是否完整存在和发挥作用，但是，这一国家观仅仅在一定技术范围内构成对于作为国度的国家的存在和实际功能的判断标准，
并没有从本质上说明国家的含义。
由此可见，这些国家观由于阶级立场和认识程度的局限，尽管涉及甚至指出了国家的某些方面特征，却没有科学地和完整地揭示国家的本质内容和含义。
马克思主义经典作家从历史的客观事实出发，运用辩证唯物主义和历史唯物主义的观点，从经济关系和阶级关系的角度，通过对于国家的起源的分析，揭示了国家的本质，从而科学地界定了国家的本质含义。
按照马克思主义国家观，国家产生于社会分工和私有制。在原 始社会发展过程中，生产力得到了发展，在此基础上，形成了社会 分工，因此社会产生了剩余产品。剩余产品的产生，在社会中产生 了私有观念和私有制，这就使得社会中的长老和军事首领可以凭借 自己的地位和势力，占据剩余产品，并且运用对生产资料和剩余产 品的占有，对其他社会成员进行剥削和压迫，从而使得社会分裂为 不同的群体，由此形成了阶级。
随着阶级的产生和出现，人类社会出现了第一次的内部分裂和对抗，形成了阶级之间的矛盾和冲突，掌握生产资料和剩余产品的阶级为了维护自己的地位和利益，镇压敌对阶级的反抗，协调其他社会矛盾，运用自己的经济地位和军事政治力量，改造了氏族和部落社会的公共组织，使之成为统治阶级实现和维护自己利益的工具。这种建立在阶级对立和阶级统治基础上的组织，就是国家。关于国家的定义，可以从三个方面理解：1 国家是阶级社会中特有的履行特定功能的特
殊组织。国家在氏族社会瓦解的基础上产生以后，成为统治阶级掌握和运用公共权力处理阶级关系和各种社会关系的特殊组织。这一含义表明国家存在的时限，国家不与人类社会共存亡，它只是人类划分为阶级时期中的历史现象。
2国家是阶级对阶级的统治和专政。国家的产生，表明社会形成了相互对立或抗衡的阶级的经济和政治利益，在公共权力的两端，一部分人拥有社会经济资源和生产资料而获得统治地位，另一部分人则被剥削、被奴役。因此，恩格斯指出“，国家无非是一个阶级镇压另一个阶级的机器” 。列宁指出：“国家是一个阶级压迫另一个阶级的机器，是迫使一切从属的阶级服从于一个阶级的机器。” 在历史发展过程中，国家的历史类型和政权组织形式可以随着社会的变化而不断变化，但是，任何历史类型的国家和实行任何政权组织形式的国家都是阶级的国家，其存在的意义和实质都是阶级统治和专政。
3国家是具有特定功能和职能的机器。这一含义表明国家区别于一般社会组织的显著特征，国家是以公共权力为核心构成的机构体系，是具有组织运作机制的有机整体。
二、国家的特征
根据马克思主义对国家产生和本质的分析，国家是社会生产力发展到特定阶段的产物，是社会的经济关系和政治关系变更的结果，是在人类社会产生阶级和经济统治之后形成的特定的政治统治和治理组织。由此可见，国家是生产力与生产关系的运动在特定历史阶段形成的社会公共管理组织，它具有不同于原始社会的氏族和部落的公共
组织的特点。根据马克思主义的论述，这些特点主要是：
1 国家是实行阶级统治的社会公共权力组织。这就是说，首先，国家的本质是阶级统治的工具。氏族社会的公共权力组织是全体居民的权力，代表和实现着社会中全体成员的利益要求。但是，在私有制和阶级社会的背景下，国家不再是代表全体社会成员的公共权力组织，而是在经济上占有生产资料、在政治和军事上掌握着统治和控制社会力量的统治阶级实行政治统治的组织工具。由此可见，原始社会的氏族和部落的公共权力组织的基础是全体社会成员及其利益要求，而国家的基础是统治阶级的利益，正是在这个意义上，马克思主义指出，国家是日益与社会相脱离的力量。
国家是实行阶级统治的权力工具，指明了国家的本质特征，在历史发展中，这一特征进一步具体体现为：(1) 国家的演变和发展始终依据统治阶级的意志，顺应统治阶级的要求。国家会随着不同时代科技、经济、政治、教育、文化的发展而发展，然而，国家始终体现统治阶级的意志。(2)国家政权始终掌握在统治阶级的手中，由统治阶级左右。在历史进程中，政治统治的方式、政府履行职能的手段和方法会不断变化，但是，国家政权总是牢牢把握在统
治阶级的手中。 (3)国家权力始终服务于统治阶级的利益。国家权 力总是要在思想、经济、政治、文化、军事等方面，维护和实现统 治阶级的利益。
其次，国家统治在形式上表现为超然于社会之上的独立力量。作为社会公共权力组织在特定历史阶段上的形式，国家要想有效实
现统治阶级的利益要求，必须形成和保持社会的统治秩序和相对稳 定，这就需要国家以形式上的公共权威把社会阶级对立和矛盾控制 在特定的限度范围内。根据这一需要，国家需要在形式上以中立的 社会控制者和公正的社会公共权力与权威组织的面貌出现，以便作 为表面上凌驾于社会之上的力量存在并发挥作用。当然，国家的这 种表面中立的公共权威形式，实际上是为了掩盖国家的阶级本质，以便实现统治阶级的利益。
2 国家是按地区来划分居民的。氏族社会形成和维持的基本 纽带是社会成员之间的血缘关系，因此，社会成员按照血缘关系划 分为不同的氏族和部落。随着社会生产力的发展和阶级的形成，社 会成员按照社会劳动分工进行生产，为了谋求自己的经济利益，社 会流动大大加强，这就使得不同氏族和部落成员相互来往并且杂居 到一起，原有的血缘关系纽带逐渐被破坏而不能起到维持社会联系 和实现社会控制的作用，根据这一状况，统治阶级为了对社会成员 进行阶级统治，往往以对居民的地区划分代替原有的血缘关系的划 分。因此，作为统治阶级进行阶级统治工具的国家，其不同于氏族 和部落社会公共组织的重要特征之一，就是按照地区来划分居民。 3 国家具有特殊的暴力形态。公共权力往往都具有其特定的 暴力附属物，但是，国家这种阶级社会的公共权力的暴力机器，不 同于原始社会的氏族和部落组织的暴力，其主要区别在于：第一， 国家不仅有武装的人，而且有各种专门常设性的强制机关及其物质 工具，而原始社会的氏族和部落组织的武装组织往往是居民的自我
武装和组织。第二，国家的暴力机关和工具为统治阶级专属和控 制，服务于统治阶级的利益和要求，氏族社会的武装组织则由全体 居民构成，服务于全社会。第三，国家的暴力具有系统性和精巧性，原始社会的氏族和部落组织的武装不具备国家的暴力机关的系 统性和精巧性。第四，国家的暴力具有对内镇压和对外扩张防御的 职能，而原始社会的氏族和部落组织的暴力主要是对外的。
三、国家的职能
国家的职能是与国家根本目的相适应的国家活动的方向，是国 家在社会中担负的职责和发挥的作用。国家职能具有阶级性和社会 性双重属性，阶级性意味着国家职能由国家的阶级性质所决定，是 国家本质的一个重要体现;社会性意味着国家职能并不完全等同于 国家本质，它具有自身的内涵和活动规律。国家职能是一个集合概 念，其内涵不是指具体国家机关的任务、作用及其总和，而是指国 家机器对社会的整体作用。
按照地域划分，国家职能分为对内职能和对外职能。国家的对 内职能执行统治阶级的路线和政策，实行社会控制，促进经济增 长、政治稳定和社会发展。国家的对外职能执行统治阶级的外交路 线和对外政策，防御外来侵略， 保卫国家安全。对于一个国家而 言，对内职能决定对外职能，对外职能是对内职能的延伸。
按照国家活动的性质和方式划分，国家职能分为统治职能和社 会职能。统治职能主要指国家通过政治权力等强制机制行使的控制 和镇压被统治阶级和异己势力的功能。这一职能包括两个基本的方
面：对内镇压被统治阶级的反抗，对外防范敌对势力，并调整与其 他国家的关系。内外两个方面的职能保障了统治阶级对国家的统治。
社会职能也称公共职能和政治管理职能，即国家对社会各个方 面生活的指导、管理、服务、协调、调控和监督的功能。社会职能 是国家与生俱来的职能，奴隶制国家、封建制国家、资本主义国 家、社会主义国家都具有社会职能，区别在于，在不同性质的国家 中，国家通过履行社会职能进行政治管理的根本目的不同，管理的 价值效应不同。在履行社会职能时，国家作为上层建筑，产生于经 济基础，又为经济基础服务，对包括经济建设在内的社会发展起着 巨大的反作用。
国家的统治职能和管理职能是辩证统一的。统治职能是国家的核心职能，是管理职能的前提，统治职能的实现又有赖于管理职能 的承担;管理职能是国家的基本职能，是统治职能的基础并服务于 统治职能，没有稳固的政治统治，管理职能也就无法履行。
四、国家的历史类型
科学划分国家的类型，对于人们正确把握国家的基本特点和现 实形态，进而把握国家的本质和发展规律具有重要的意义。
特定现象的类型的划分，是与其划分的标准联系在一起的。同 样，按照不同的标准，人们可以划分不同的国家类型。古希腊的政 治学家亚里士多德从掌握国家权力人数的多少出发，认定国家存在 君主国、贵族国和共和政体国三种类型。中世纪有的学者沿用这一 标准，增加并突出了神权国。16世纪，法国政治学家布丹以主权
的归属为标准，把国家划分为君主国、贵族国和民主国。20世纪初，德国社会学和政治学家马克斯 韦伯根据政治权威的建立和运行依据，把国家划分为传统型权威国家、个人魅力型权威国家和法理型权威国家。除此之外，有学者以掌握国家主权的程度为标准，将国家划分为主权国、部分主权国和殖民地国家;有学者依据地理环境，将国家划分为海洋国家和大陆国家。
所有这些分类，抓住了国家的某些外部特征，作为研究国家的特定角度具有一定的意义，但是，它们都没有从国家的本质入手对国家类型进行划分，因此，缺乏深刻性和科学性。
马克思主义关于国家的历史类型的理论，把人们的经济关系和国家的阶级本质确定为划分国家历史类型的标准，从国家的客观本质、规律和趋势上把握其类型。在这个意义上，马克思主义对国家类型的划分是对国家的经济基础和阶级基础的划分，是一种历史性 划分，其划分的国家历史类型表明了国家是维护特定阶级统治的，由此揭示了不同类型国家的阶级本质。
按照马克思主义划分国家类型的标准，国家从产生至今，相继出现过四种类型：
1 奴隶制国家。这是人类历史上出现的第一个剥削阶级专政的国家。四大文明古国，即古埃及、巴比伦、印度和中国，都是实行奴隶制的国家。公元前8世纪，建立了欧洲最早的奴隶制国家，最发达的是古希腊和古罗马的城邦国家。
奴隶制国家的经济基础是奴隶占有制，奴隶主和奴隶是社会结构
中的两个基本阶级，它们之间的矛盾是奴隶制社会的主要矛盾，这就决定了奴隶制国家的本质是奴隶主阶级专政，是奴隶主阶级压迫和剥削奴隶阶级的暴力机器。作为这一本质的体现，奴隶制国家的主要特点是：在经济统治上，奴隶主阶级占有生产资料和奴隶;在政治统治上，奴隶主阶级对奴隶阶级采取赤裸裸的残暴手段进行镇压;在思想统治上，奴隶主通过宗教迷信欺骗和麻痹奴隶。
2 封建制国家。封建制国家是在奴隶制国家瓦解后产生的。由于封建制的封闭性和保守性，东西方许多封建国家都经历了漫长的发展过程，这就使封建制国家成为历史上维持时间最长的剥削阶级国家。 封建土地所有制是封建制国家的经济基础，地主和农民阶级是封建制国家中的两大基本对立阶级，它们之间的矛盾是封建社会的基本矛盾。在封建制国家中，地主阶级占有绝大部分生产资料，在经济上对农民进行剥削，在政治上对农民进行统治，国家实质上是地主阶级对农民阶级进行专政的工具。封建地主阶级进行政治统治的特点是：在权力分配上采取封建等级制度，使政治权力与土地所有者密切结合;在统治形式上采取君主专制的中央集权制，君主的意志和权力处于万流归宗的地位;在经济和政治上，封建地主阶级对农民阶级进行残酷的剥削和压迫;在思想上，封建地主阶级广泛利用宗教和宗法思想，对农民阶级进行精神奴役。资本主义国家。
3 资本主义国家，是资产阶级革命胜利后，在封建制国家废墟上建立的国家，它是人类历史上最后一个剥削阶级专政的国家类型，至今已有三四百年的历史。资本主义国家建立在生产资料的资产阶级所
有制基础上，本质上是资产阶级对无产阶级
进行专政的工具，资产阶级和无产阶级的矛盾是资本主义社会的主 要矛盾。尽管随着科学技术的发展、历史的变迁和时代的进步，资 本主义国家在统治形式和手段上发生了极大的变化，但是，资本主义国家的阶级本质并没有发生根本变化。
另一方面，与历史上的剥削阶级国家相比，绝大多数资本主义国家由于贴上了“科学、民主、法制”的标签，使国家的阶级本质更加隐蔽，形成了与以往不同的特点：第一，资本主义国家是资产阶级革命的产物，资产阶级革命以“ 天赋人权”“、自由”“、民主”“平等”、“博爱”等口号来麻痹广大民众，使阶级统治罩上了“公共权力”的外衣;第二，资本主义国家建立后，资产阶级为缓解日益深化和尖锐的阶级矛盾，运用政府公共政策和科学技术成果不断调整并改变统治方法，在政治统治、管理形式和手段上更加隐蔽。 4 社会主义国家。社会主义国家是无产阶级和广大劳动人民在推翻资产阶级专政后建立起来的人民民主专政的国家，是人类历史上第一个被剥削阶级和劳动人民群众当家作主的国家。
社会主义国家是以工人阶级为领导、以工农联盟为基础的无产阶级政权，对广大劳动人民群众实行最广泛的民主，对极少数敌对势力实行最严厉的专政。在社会主义国家里，剥削阶级作为一个阶级已不存在，但是，阶级斗争在一定的范围内仍然存在。社会主义社会是符合人类社会发展的普遍规律，克服了资本主义制度固有的矛盾后建立的崭新的社会制度，它必然取代资本主义社会，最后必然发展为共产
主义社会，社会主义社会的本质是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕。社会主义社会的发展要经历相当长的过程，在经济文化落后的国家建设社会主义现代化，必然经历不可逾越的历史阶段 社会主义初级阶段。在这个阶段，社会的主要矛盾是落后的生产力与人民群众日益增长的物质文化需要之间的矛盾，因此，社会主义社会要在共产党的领导下，把发展生产力作为国家的根本任务，通过生产关系和国家管理体制的改革，促进经济增长和发展，推进民主和法制建设，加强精神文明建设， 不断满足人民群众日益增长的物质和精神需要，使社会主义制度不断走向成熟。因此，除了镇压少数敌对分子的反抗、抵御外来侵略外，国家的职能主要是在正确处理改革、发展和稳定关系的前提下，发展社会生产力，建设社会主义民主政治和精神文明。
从马克思主义划分的国家历史类型及其更替可以看出其发展规律性，就是说，国家的历史类型及其变更和发展，是由生产力与生产关系、经济基础与上层建筑的矛盾运动决定的。社会制度的变革，包括国家历史类型的变革，是生产关系一定要适合生产力性质的规律发生作用的结果。国家历史类型更替的一般规律是：当社会的生产力发展到一定阶段， 必然要同现存的社会生产关系发生矛盾，从而要求对这种生产关系进行变更。经济基础的这种变更，必然引起上层建筑的变革，在这一变革过程中，国家政权从旧有阶级转移到代表生产力发展要求的新兴阶级手中，旧的国家类型也就被新的国家类型所代替。社会基本矛盾运动的一个阶段由此结束，这一运动的新的阶段由
此开始， 国家的类型也就进入了新的历史阶段。
国家历史类型更替的基本方式和途径是政治革命。政治革命是 社会政治发展的质变，是代表着新的生产力的阶级用暴力革命的方 式推翻旧的政治统治，从而完成一种国家类型向另一种国家类型的 历史性转变。政治改良是社会政治变化的另一种方式，但是，它不是国家历史类型更替的方式和途径。改良的实质是统治阶级在被统治阶级斗争的压力下，进行的某些局部性的改变，它并没有改变社会的根本政治制度和政治形态。 第二节
国家权力
一、国家权力的含义
国家权力亦称政治权力、公共权力。国家权力是对社会进行宏观控制和治理的权力，即社会上占统治地位的阶级为维护自己的统治和利益，通过国家政权对社会上其他阶级运用的支配力量和控制力量。 由此可见，国家权力是一国范围内以强制力保障科技、经济、政治、文化、教育、国防、外交等事业的实施，管理公共事务，以从形式上或者实质上实现社会公共利益要求的权力。
国家权力不同于一般的社会权力， 它不是局部的和微观的权力，而是在社会层次和意义上完整的、全局的和宏观的权力，对于特定国家所治理的社会总体来说，该国家权力常常被称为社会公共权力。
国家权力不同于政治权威。权威是政治权力造成的心理态势，在政治生活中，它是政治权力主体与政治权力客体之间的权力一服从关系，是建立在政治社会成员对政治权力的认可和同意，即政治合法性
的基础上的。而政治权力则是一种力量，是国家的统治者对社会和政治生活的控制和支配力量。
国家权力也不同于一般意义上的社会力量或者政治力量。实际 上，国家权力是一种大于其他一切社会力量和政治力量，并且对其他力量具有制约力的力量。
二、国家权力的基本特性
作为特定的控制力量，国家权力具有如下基本特性：
1 主权性。国家主权是一个国家拥有的独立自主地处理对内和对外事务的权力。国家权力的主体是经济上和政治上占统治地位的阶级，因此，国家主权本质上归属于统治阶级，实际上，国家主权是统治阶级掌握一国的统治权力这一事实在政治和法律上的体现。
国家主权分为对内统治权和对外独立权。就对内的统治性来说，国家权力的主权性体现为：(1)本源性。在国家权力系统中，主权处在权力本源的地位，它派生出该系统内的其他一切权力，却不被其他权力所派生。(2)最高性。主权是国家权力系统中的最高权力，因此，主权的意志是国家权力中的最高意志，一切其他权力必须或者最终都要服从于主权。(3)不可分割性。主权是统一的国家权力，只能由法定的主体通过法定的程序统一行使，国家主权不能分割成可以由其他同等权力主体行使的权力。(4)惟一性即排他性。每个独立的国家权力系统只有一个主权，不能有并列的和隶属的另一个主权。(5)不可让与性。国家主权在产生出其他权力后，自身并不消失和削弱，不因时间流逝和不行使而消亡，在该权力系统中永久存在。主权的丧
失意味着国家生命的中止。
就对外独立权来讲，国家权力的主权性是指国家在对外关系中的独立性和平等性，表现为国家主权不容侵犯，国家不依附国内外任何权力和势力，有权独立自主地处理自己的事务，一国与其他国 家在权力的有效性和国际社会人格方面是平等的。
2普遍性。国家权力是其所治理的社会总体范围内的公共权力，其权力涉及国家根本性和全局性问题，因此，国家权力施及全体居民和所有的社会组织，既包括被统治阶级，也包括统治阶级内部的成员。就此而言，国家权力具有普遍性，全体居民和所有的社会组织的政治行为都必须服从本国的国家权力。
2制约性。权力是一种强制性和合法性结合的制约力。作为社会的公共权力，国家权力具有使用强制力的合法性，不允许社会成员和各种社会组织与政治团体违抗、侵犯或者悖逆其权力要求，而强制或者约束人们接受国家的意志。另一方面，国家权力的强制性还意味着国家在拥有强制性权力方面具有社会的惟一合法性，因此，它不允许其他社会成员或者组织拥有这种强制性。
3 公共性。国家权力在整个社会范围内履行公共社会职能。在剥削阶级社会中， 统治阶级为了维护自己的统治地位和阶级利益，保证和维护社会的稳定和秩序，不得不以国家和全社会正式代表的名义行使权力;在社会主义社会，国家权力是工人阶级和全体劳动人民利益的代表者，代表和实现着工人阶级与全体劳动人民的公共利益和要求。由此可见，国家权力的运作走向和方式总是被动或者主动地受社
会需要的约束，从而使其在形式上或者实质上具有公共性。另一方面，国家权力除了体现和维护统治阶级的利益，还具有对全社会公共生产和生活进行组织、调控和治理的功能，在这一意义上，国家权力也被称为公共权力。 第三节
国家政体
一、国家政体的含义
国家政体即国家政权组织形式，是“一定的社会阶级取何种形式去组织那反对敌人保护自己的政权机关” 。
国家以什么样的形式组织政权，根本上由作为国家内容的国体所决定。国体是指“社会各阶级在国家中的地位” ，哪个阶级在国家中处于统治地位，哪个阶级在国家中处于被统治地位。马克思主义认为，国体与政体相辅相成，辩证统一，具有特定阶级本质的国家，需要相应的政权组织形式保证阶级意志的实施，一定的国家政权形式取决于阶级统治的需要，并为阶级统治服务。国家政体一经形成，相对于国体，又具有相对独立性。
除了国体之外，一个国家的政权组织形式即政体采取的具体形式，还受到地理环境、政体形成和发展过程中的政治力量对比、历史传统、经济结构、文化、民族、宗教等自然和社会多方面因素的影响和作用。因此，不同的国体，可能采取相同的政体，如古希腊，奴隶主阶级统治的奴隶制国家和现代资产阶级统治的资本主义国家，都可以采取相同的共和政体;而相同的国体，也可以表现为不同的政权组织形式，如同样是资产阶级统治的国家，英国、日本实行的是君主立
宪制，而美国、德国则实行共和制。
二、国家政体的类型
自古代到近现代，许多思想家在研究国家问题时，就划分国家 政权的组织形式提出了各种各样的标准，并且按照这些标准进行了多种多样的政体划分。亚里士多德认为，区分政体的标准主要有两条： 一是统治者谋利的对象是自己还是城邦， 二是多少人掌握政权。按照第一个标准，他把政体分为为城邦谋取公共利益的正宗政体和为统治者谋利益的变态政体;按照第二个标准，他把正宗政体具体分为君主政体、贵族政体和共和政体，把变态政体具体分为僭主政体、寡头政体和平民政体。世纪法国的布丹把政体分为君主政体、贵族政体和民主政体， 标准在于掌握国家政权的人数是一个、少数还是大多数。 世英国的洛克以立法权的关系提出自己的标准 从而根据掌握立法权的人数的多少，把政体分为君主政体、寡头政体和民主政体。16世纪法国的布丹把政体分为君主政体、贵族政体和民主政体， 标准在于掌握国家政权的人数是一个、少数还是大多数。17世英国的洛克以立法权的关系提出自己的标准 从而根据掌握立法权的人数的多少，把政体分为君主政体、寡头政体和民主政体。
后来的学者在研究中相继提出的划分国家政体的标准还包括： 国家最高权力掌握在什么人手中以及他们对待法律的态度;国家和 政府是否合一; 官吏职权的来源; 立法机关和行政机关的关系等等。
马克思主义认为，国家政体划分的标准，是客观的标准，正确的认识只能来源于客观存在着的国体与政体之间的辩证关系，根据这种
关系，首先应该从国体上划分剥削阶级国家的政体和社会主义国家的政体，继而，对存在于不同历史时期和不同国家的政体进行划分。按照马克思主义经典作家对政体概念的分析和运用，可知他们划分国家政体类型的标准主要是：第一，国家最高权力掌握在多少人手中，即是由一个人掌权还是由集体掌权;第二，国家最高权力机关如何产生以及任期怎样，即执掌者是由选举产生还是世袭，是实行任期制还是实行终身制;第三，中央权力机关如何设置和分配权力，即最高权力是集中于一个机关还是由几个机关分工行使，以及它们之间的关系如何。
根据马克思主义划分国家政体的标准，古往今来的国家，首先 应该划分为剥削阶级国家政体类型和社会主义国家政体类型。就剥削阶级国家政体来看，在奴隶制国家、封建制国家和资本主义国家中，主要实行过君主制和共和制两种政体。
1 君主制。君主制是指以世袭和终身任职的君主(国王、皇帝、沙皇、大公、苏丹等)为国家元首，并由君主全部或部分、实际或形式地执掌国家最高权力的国家管理形式。按照君主所实际享有的权限来划分，君主制派生出各种具体的形式。在封建社会早期，存在过适应领主占有制经济和分封割据制国家结构，君权在实际上比较虚弱并被分割的贵族君主制。在中世纪后期的一些西欧封建国家，存在过以僧侣、大封建主、普通贵族和市民代表组成的等级代表会议为咨询机构的等级君主制。不过，在普遍的范围和长期的发展过程中，君主制主要有专制君主制和立宪君主制两种。
(1)专制君主制。在实行这种政体形式的国家中，国家的最高权力为君主个人独揽，君主不受任何法律和机关的监督和限制，拥有超然于一切法律和机构之上的最高的个人权力，君主的意志就是国家的意志和法律， 君主的权位由世袭而来， 一经拥有即终身占有，国家权力的运行以君主为中心，围绕君主权力形成并且为之服务的政治军事僚机器统辖全国，臣民们服务和忠诚的对象是君主个人。专制君主制是奴隶制和封建制国家的典型政体形式。
(2)立宪君主制，也称君主立宪制。在实行这种政体制度的国家，君主名义上为国家元首，掌握整个国家的最高权力，实际上君主的权力受到宪法和议会、政府等机关的限制。近代以来，君主立宪制存在于资本主义国家，是资产阶级与封建势力相妥协的产物。由于各君主立宪制国家的资产阶级和封建势力的力量对比不同，所以同样是实行君主立宪制的国家，君主的实际地位和权限有较大的差距。根据君主世袭地位和权限，君主立宪制又分为二元君主立宪制和议会君主立宪制两种形式。二元君主制主要存在于封建势力较强、资产阶级力量较弱的国家。按照这种制度，国家最高权力形式上由君主与议会共同掌握，但实际上较大权力为君主所有，政府也对君主负责，议会不能充分发挥自己的作用。二元君主制主要出现在1871-1918年的德国以及第二次世界大战时期的日本， 目前的摩洛哥、约旦和尼泊尔等国。议会君主制主要出现在资产阶级力量占绝对优势的国家。按照这种传统，政府对议会负责，君主的行动受议会制约，有民主方式制定的“宪法” ，君主无实际权力。比如：英国和第二次世界大战后的
日本。
2 共和制。共和制是国家最高权力机关和国家元首都由选举产生，并有一定任期的国家政体形式，它是当今资本主义国家普遍实行的政体。在资本主义制度下， 实行共和制的国家元首和最高权力机关(议会)都由选举产生。但是，这两种机构产生的程序、任期、职权以及相互关系在各国有所不同。根据元首、议会、政府三者的职权和关系状况，资产阶级共和制分为议会共和制和总统共和制两种基本类型。(1) 议会共和制。这种制度中的国家最高权力由议会执掌，通过选举产生的总统一般是权力的象征，而不掌握实际权力，是“虚位”国家元首。政府由议会中占多数席位的政党或政党联盟组成， 并对议会负责，一旦议会通过对政府的不信任案，政府必须辞职或 者请求总统解散议会，重新举行大选。采取议会共和制的资本主义 国家主要有意大利、德国、加拿大等国。(2) 总统共和制。在实行这种制度的国家，总统与议会均由选举产生，总统与议会分享实际权力。总统既是国家元首，也是政府首脑，直接领导政府，掌管最高行政权。政府成员由总统提名并经议会通过后产生，对总统负责。议会掌握立法权，但不能选举产生总统，也不能对政府表示不信任。同时，总统也无权解散议会。总统与议会之间存在权力制衡关系。美国、墨西哥、南美洲的大多数国家以及亚洲、非洲的一些国家都实行总统共和制。
目前，实行共和制的资本主义国家还有一些特殊的形式。如法国和俄罗斯实行的“半总统制” ，介于总统共和制和议会共和制之间，
兼具二者的特征; 又如瑞士实行的委员会制， 具有自己的特征。
社会主义国家是新型的国家类型，其国家政体在根本上不同于 剥削阶级国家的政体。在社会主义国家，工人阶级为领导、工农联盟为基础是其根本国体，国家存在和发挥功能的宗旨是为占人口绝大多数的人民群众谋利益和幸福， 因而， 最大限度地实现这一宗旨，便成为创立、调整和完善国家政权组织形式的根本原则。遵循这一原则，社会主义国家实行民主共和制国家政体。社会主义的理论和实践是在探索中不断发展、创新和完善的，社会主义国家根据时代发展的要求和本国国情，探索着在社会主义民主共和制这一政体下行之有效的政权组织形式。在历史上，各个社会主义政权实行过不同的政体，其中具有典型意义的有三种：
1 巴黎公社。这是无产阶级专政的第一个管理形式，也是社会主义民主共和制的一个伟大尝试。巴黎公社的特点是：一切公职 人员由选民直接选举产生，选民有权监督、撤换和罢免他们;公社 委员会是公社的最高权力机关，实行议行合一的原则，统一行使立 法和行政权力。
2 苏维埃制。这是苏联实行的一种社会主义民主共和制。按照这种制度，国家的最高立法机关和最高权力机关为普选产生的苏维埃代表大会，国家集体元首为最高苏维埃主席团，其权力受最高权力机关的制约;政府(部长会议) 为最高权力机关的执行机关，对最高苏维埃及其主席团负责。
3 人民代表大会制。这是中国人民在中国共产党的领导下创造
的，为实践所证明符合中国国情的一种国家管理形式。人民代表大会制的特点是：人民代表大会为国家最高权力机关，其成员由人民民主选举产生，并接受人民的监督;政府、司法机关由人民代表大会产生，对人民代表大会负责并受其监督;人民代表大会实行民主集中制原则，即人民代表大会内部实行少数服从多数原则，各级人民代表大会在其范围内行使职权，下级人民代表大会服从上级人民代表大会通过的决议和法令。 第四节
国家结构形式
一、国家结构形式的含义
国家结构形式，是国家权力以地理和区域进行划分的模式，即 国家权力主体按照某种特定的方式行使权力的一定模式，体现的是国家的整体与部分之间、中央政权机关与地方政权机关之间的关系。
任何国家都是由属于一定民族、居住在一定行政区域内的公民所组成的。在社会发展过程中，根据科技、教育、文化、经济和政治的发展与变化的需要，会发生公民在地域间的流动和重组，发生行政区划的调整和充实，形成国家规模和结构的变化。根据社会发展的这些状况，合理配置国家权力，使中央政权与地方政权保持合理的关系，形成政令统
一、运转有效的权力体系，便构成了国家结构形成的问题。由此可见，国家的结构形式，反映了一个国家民族关系的有机构成状况，反映了该国家在中央和地方关系上的历史文化传统，反映了国家行政区域中地理、经济和社会环境的变化，也反映了国家在经济、政治、文化、军事等方面统一运行的状况。在现实政治中，国家结构形
式是一个国家的中央权力与地方权力围绕民族和区域问题形成的特定关系的具体体现。
二、国家结构的基本形式
从历史和现实的国家结构构成状况来看，国家结构形式主要有 单一制和复合制。单一制国家形式与复合制国家形式的划分标准主 要是：
(1)国家主权是由中央政权独享，还是由中央政权与地方政权分享;
(2)中央和地方在权力来源上，是中央权力授权给地方权力，还是地方权力委托给中央权力;
(3) 中央与地方如何划分其间的权力。一般认为，在这些标准中，基本的标准是第一条。
1 单一制国家。单一制国家结构是由若干行政区域构成单一主权国家的国家结构形式或国家制度，基本特征是：中央权力独享全部主权。国家有统一的宪法、统一的国籍、统一的最高立法机关和中央政府，各地方政府受中央政府统一领导，在对外关系上国家整体是单一的国际法主体。
形成单一制国家的原因多种多样，有的是历史传统的原因，如中国、英国、法国;有的是民族原因，如日本、朝鲜都是单一民族国家。当今世界上，许多国家实行单一制的国家结构形式。
由于中央和地方权力分配和制约的程度不同，单一制又分为中央集权和非中央集权即地方分权制形式。实行中央集权的单一制国家，
中央政府高度集中国家权力，中央政府完全和绝对控制各个地方政府。实行非中央集权的单一制国家，中央政府对地方政府实施有限权力控制，地方政府根据法律规定，在许多地方事务方面，享有较大的自治权和行政自主权。
2 复合制国家。复合制国家是由若干具有较大自主权的国家和地区组成联合体或联盟的国家结构形式。在实行这种国家结构形式的国家中，地方政府往往一定程度上与中央政权分享某些方面的主权。由于联合的形式、程度以及联合体与各组成部分的权力划分有所不同，复合制结构分为联邦制、邦联制、君合制、政合制等。
联邦制国家也称“联盟国家” ，是由若干个具有相对独立性的成员国(共和国、邦、州和省)联合组成的统一国家。其特点是国家设有统一的最高立法和行政机关，统一宪法、法制和国籍;联邦政府行使国家主权，是国际交往的主体，在国际交往中代表国家;同时， 联邦各组成单位有自己的立法机关、行政机关、宪法和法律，有一定的独立对外交往权力，但没有独立的军队;联邦政府与各成员国政府的权限划分，取决于联邦宪法的规定。
联邦制国家形成的原因是多种多样的，其中有由殖民地联合而成的，如美国、澳大利亚、印度;有以从封建割据到中央集权国家的过渡形式出现的，如1817-1918 年的德意志帝国等等。
邦联制国家是若干个独立的主权国家为了某种特定目的( 军事式的特点是，邦联是根据成员国缔结的条约组成的，成员国具有完整的主权和绝对的自治权;邦联不是国家主体，没有统一的最高立法机
关、行政机关，没有统一的军队、赋税、预算和国籍，邦联成员国是主权国家，是国际交往中的主体;邦联对成员国不具有强制力，成员国可以向邦联让与或收回本国的部分权力，可以自由加入或退出邦联;邦联为协调成员国意志和利益通常建立常设机关，如邦联议会、联系制度、成员国首脑会议制度等。
君合制和政合制是在历史上曾经存在过的特殊的复合制国家结构形式。君合制是两个国家由于王位继承等原因，由一个君主进行统治的国家联合，实行一君两制，各国拥有自己的宪法和政府，都是国际事务中的主体。比如1867-1918年的奥匈帝国。政合制是两个或两个以上的共和制国家组成的国家联合，一个国家元首统一管辖各个成员国，国家联合有共同的宪法和统一的国家机关，是对外交往中的主体，成员国拥有自己的宪法、议会和政府，具有较大的独立性。比如1814-1905年瑞典和挪威的国家联合。在当代，君合制和政合制已经不复存在。
三、我国的国家结构形式
我国历史悠久， 幅员辽阔， 人口众多，拥有56个民族， 实行的是统一的多民族单一制国家结构形式。由于历史的、民族的、文化的、发展的原因，在中央政府执掌国家最高行政权力的前提下，地方政府由一般行政区、民族自治区和特别行政区三种形式构成。中央与地方的关系，在不同的行政区体现在不同的管理制度之中，一般行政区实行集中统一管理;民族自治区实行中央领导下的民族区域自治，具有较大的自主权;特别行政区实行一国两制。
我国多数省(直辖市)属于一般行政区，实行垂直领导，遵循在中央的领导下，充分发挥地方的主动性和积极性的原则。对于一般行政区而言，中央和地方的关系体现为，全国人大决定全国和地方的一切重大事务， 国务院对贯彻全国人大的决定统一实施行政权，全国人大常委会有权撤销地方权力机关制定的法规和决议，国务院有权撤销或改变地方政府的决定和命令;各省、直辖市人大和政府在党中央、全国人大和国务院的领导下，保证国家法律和法规的执行，领导地方经济、教育、科技、文化、体育、卫生等建设和各项公共事业，并有权在不与国家法律和法规相抵触的前提下，根据本省市具体情况制定地方性法规。在干部问题上，地方干部由地方选举产生，由中央统一管理，中央有权调配、任免地方干部。
设立民族自治地方，实行民族区域自治，是我国国家结构形式的一大特点。我国的民族自治地方主要有西藏、新疆、内蒙古、宁 夏、广西五个自治区，若干个自治州、自治县，在相当于乡的民族地区还设立民族乡。民族区域自治，是维护领土完整和主权统一下的民族自治，在中央政府的统一领导下，各民族自治区自主管理本民族和本地区的事务。在民族自治区，地方与中央的关系除了与一般行政区相同的以外，自治区人大有权制定符合本地区情况的自治条例和单行条例，地方政府有权制定地方性自治法规，以实行自治的民族成员为主组成自治机关，遵循民主集中制原则，按照宪法、民族区域自治法和其他法律的规定，充分行使自治权力。
特别行政区是我国在解决历史遗留的问题，实现祖国统一大业过
程中创造的有中国特色的国家结构形式和管理方式。目前的香港和澳门， 未来将要统一的台湾，属于特别行政区。在特别行政区，实行一国两制，这是单一制国家兼有某些复合制国家特点的一种新型的国家结构形式，其基本内容包括：第一，“一个国家”，即世界上只有一个中国，这就是中华人民共和国，中央人民政府是国家主权的实体，香港、澳门和台湾是中华人民共和国不可分割的部分，是统一国家中的地方行政区域;第二，“两种制度”，即在统一的中华人民共和国内，在国家主体即大陆实行社会主义制度，在三个特别行政区实行资本主义制度，两种制度长期共存;第三，“高度自治”，即特别行政区在由当地人组成立法、行政、司法机构，实行独立的税收制度，享有充分的外事权等方面，行使高度的自治权。 [思考题]
1 怎样理解国家的本质和职能? 2 区分国家历史类型的基本标准是什么? 3 国家权力有哪些基本特性?
4 什么是国家政体?国家政体与国体的关系是什么?划分国
家政体的基本标准是什么?
5 以实例说明不同类型的国家政体及其基本特点。 什么是国家结构形式?其划分标准是什么?
6 试述我国的国家政体与国家结构形式的特点和影响因素。
第三章
政府
教学目的和要求
通过本章的学习，正确掌握政府的含义、特性、地位和现代政府的基本组织原则。在此基础上，了解政府权力结构的组成及其相互关系、政府职能的两重性和市场经济条件下政府的基本职能范围，把握政府机构的设置原则、内容以及政府机构改革的发展趋势。 第一节
政府的含义
一、政府与国家 在政治生活中，政府与国家的联系十分密切，两者的关系体现在：
1 政府是国家最为重要的构成要素。没有政府，国家也就不复存在。国家主权的行使、国家领土完整和安全秩序的维护、人民生活的维持和生活水平的增长，都与政府具有直接或间接的关系。
2 国家的产生以政府的形成为组织标志，政府是实现国家目标最为基本的手段。国家与氏族、部落、村坊等组织的重要区别之一在于具有完整的系统的政府存在。国家意志的形成和执行，都要通过政府，政府的目的就是国家的目的。
3 政府是国家的主权代表和具体形态。在日常性的功能运作中，政府往往作为国家的具体组织和机构化身而存在，代表国家运用和行使公共权力。
正因为国家与政府存在如此千丝万缕的关系，因此，在对政治 现象的理解中，往往会把国家与政府混为一谈。而从政治学研究的 角度，尤其是对于公共管理专业的学习来说，区分政府与国家，具
有特定的意义和必要性。
从历史和现实状况来看，国家与政府的区别主要体现在： 1 政府是国家的构成要素之一，而非国家的全部。国家本质上是统治阶级进行阶级统治的工具，而要进行这种统治，必须具有基本的国家构成要素，或者说，必须在构成要素基本具备的条件下进行阶级的统治。从国家构成要素来看，它是由土地、人口、政府和主权所构成的统一体。从这些要素来看，一个国家的存在，不能没有政府，但是，政府本身的更迭并不导致国家的灭亡。
2 政府权力受之于国家主权， 但是， 并不等于国家主权。国家主权是普遍、广泛、无限和统一而不可分的， 而政府公共权力是有限的， 并且通常要在权限或职能上进行具体限度和界定。在现代社会，国家主权一般为人民所拥有，而政府权力则是人民通过法定的方式授予政府组织和官员的。因此，政府权力以人民或者人民代表是否授权为转移，而国家权力则以国家是否完整存在为转移。
3 政府的功能是国家功能的体现， 但是， 政府的功能并不等同于国家功能。在实际政治生活中，政府是执行和实现国家重要功能的组织和工具，但是，政府的功能并不等于国家功能的全部，在国家的功能中，有些功能是政府没有或者无法履行的，比如，国家文化传统的形成和传承等。因此，在政治生活中，一国的公民可以不认同特定政府及其政策，但不能反对和脱离自己的国家，否则就会丧失公民资格。国家是其成员生存和发展的根本前提，公民如果丧失对于国家的认同，就会丧失基本的生存和发展条件。
4 国家在特定社会中代表和实现着统治阶级的利益和意志要求，但是，就其组织构成来看，国家却是由统治阶级成员和非统治阶级成员共同构成的。而政府作为统治阶级进行政治统治的组织和工具，则是由特定社会中经过专业化训练并具有管理能力和水平的一部分人组成的，因此，政府的组织构成并不包含非政府的其他会成员。
二、广义政府和狭义政府
从本质上说，政府是统治阶级行使国家权力和进行阶级统治的 工具。统治阶级通过政府的作用使自己的意志上升为国家意志，借助政府机构执行和贯彻统治阶级的意志。而从外延的角度理解，对于政府的含义则有广义和狭义的不同确定。广义的政府包括各类国家权力机关在内， 即政府是一个国家的立法、行政和司法等机关的总称; 狭义的政府仅仅是指国家机关中执掌行政权力、履行行政职能的行政机关。
对政府的狭义理解，是近代资本主义社会对国家权力进行功能性划分和限制制衡的产物，即把国家权力划分为立法、行政和司法三种基本的功能性权力， 而把政府仅仅归结于行政权力。但是，从国家权力运行的历史经验和现实状况来看， 仅仅限于从行政权力的角度来界定政府却存在一定的问题。从理论上来看， 按照政府的一般性定义， 政府是统治阶级承担、行使国家公共权力， 进行阶级统治的工具， 而立法、行政和司法等不过是公共权力的不同功能，在本质意义上， 这些功能是统一服务于统治阶级意志和要求的， 因此，政府是这些权力的组织工具， 实际上包含了公共权力的这些全部功能。
从社会历史和现实政治状况来看， 在奴隶制和封建制国家，国家权力往往是不作严格划分的，承担国家公共权力运行的所有机构，都属于政府的范围。而近代以来， 在世界各国的社会政治生活中，纯粹行政意义上的政府实际也不存在， 各国的行政机关或者与立法、司法机关形成权力相互渗透的关系， 或者或多或少承担一定的立法和司法功能， 由此构成了统一的有机的承担国家公共权力的组织体系。
根据这些情况， 我们所理解的政府是广义的政府， 即把政府界 定为立法、行政和司法等国家机关的总称。
三、政府的特性
作为履行国家权力的组织和机关，一般具有以下基本特性： 1 阶级性。政府的阶级性是其赖以建立的社会关系和社会环境所规定的，是国家的阶级性在政府基本特性方面的体现。政府的阶级性决定了它本质上是统治阶级实行阶级统治的工具，政府活动是按照统治阶级的利益和要求，对社会进行政治统治和政治管理。作为政府的本质特征，政府的阶级性对政府及其活动具有主导性的作用，并且贯穿于政府的机构构成、制度设置、政策制定、价值倡导和各种实际活动中。就此而言，阶级性是政府的灵魂，统治阶级的性格构成了政府的基本性格。
2 公共性。国家本质上是一种阶级的统治， 但是，在剥削阶级统治的社会，统治阶级为了实现其统治的稳定性和有效性，往往不得不以形式上的中立者和公共利益的代表者的面貌出现，而政府就是实现这种表面公共性的基本形式。在社会主义社会，国家是工人阶级和最广
大人民利益的代表者，在这个范围内，政府是公共利益的代表者和实现者，而运用政府权力谋求特定社会团体或者私人利益，是与政府的这一特性相违背的。
由此可见，政府本质上是统治阶级的统治工具，但是，政府的 作用必须通过一定的程序和途径，在形式上或者实质上把自己的主 张、制度、规则和政策等上升为对普遍的公共利益的诉求，以公共 利益的名义或者实际要求来行使权力。
3 权威性。政府的权威性是国家的强制性和合法性的有机结合和集中体现。一方面，政府以法律制度为基础，以暴力手段为后盾，具有凌驾于社会之上的普遍强制力，这是国家权力强制性在政府机构方面的具体要求和合法赋予。另一方面，政府又必须得到多数社会成员的认同，只有这样，政府才能有序、有效地进行社会政治统治和政治管理，这是国家权力的政治合法性在政府特性方面的延伸。国家权力特性在政府构成和运行中的这种体现，在实际政治生活中，形成了政府的特有的权威性，即政府权力与其所统治和管理的社会成员之间的命令一服从关系，只有在这种关系中，政府的职能才能得到实现。 4 有机组织性。尽管现代政府都形成了严格的职能分工和权力划分，但是就政府机关各部分之间的关系而言，则构成了严密的有机整体。各政府机关按照一定的原则和程序结成有机联系的整体系统，共同运行和协调发生作用，以保证统治阶级意志的完整统一的贯彻实行。同时，政府都是以组织的形式而存在和运行的，这些组织由特定的人员、物质和财力等要素按照特定的原则和规则构成， 政府的权力依托这
些组织机构得以行使， 按照这些组织的原则、规则和程序得以实施。5 特定的职能规定性。从总体上来看， 政府执行着国家的对内和对外的政治统治和政治管理的基本职能，但是，在不同的历史时期、不同的社会经济背景下， 各个不同国家的政府职能在其范围、内容和行使方式等方面，都有其特定的内容。另一方面，就政府内部的不同机构和部门来看，其职能分工又有其特定的规定性，这些机构和部门按照政府在特定历史条件下的特定职能分工，相互协调，有机统一，构成了政府的总的职能。
四、现代政府组织和运行的基本原则
现代政府在其权力组织和权力运行上，形成了特定的原则。主 要包括：
1 人民主权原则。人民主权也就是主权“在民” 而不是“ 在神”或“在君” ，国家主权属于人民，而不是专属于某个个人或社会集团。人民主权更多地是一种政府理念而非组织体制，但是，它为政府按照民主的要求运行奠定了思想基础。根据人民主权原则，政府的公共权力的权源来自于人民自下而上的授予，而非自上而下地自行产生的，更不可能是“君权神授”，政府只是受人民委托来行使这些权力， 权力的行使必须服务于人民，而不能借助这些权力凌驾于人民之上。政府组织必须以人民的利益和要求为目标，并通过民主和法治的规则实现公民对政府权力的控制和监督。
在资本主义社会， 人民主权的原则是资本主义民主政治的外衣，作为统治阶级的资产阶级为了掩饰其阶级统治的本质，而以人民主权
为幌子。只有在社会主义国家，工人阶级和广大劳动人民成为国家的主人，人民主权才具有真实的社会含义和实现条件，政府才可能真正按照人民主权的原则组成和运行。
2 有限职能原则。随着市场经济的发展和国家与社会关系的界定，现代政府往往贯彻有限职能原则。在社会利益结构层面上，现代政府的职能主要在于实现社会公共利益要求，因此，政府作为社会公共权力的机构，主要在社会公共领域中，为实现社会公共利益而活动;在宪法和宪政的意义上，国家与社会、政府与公民之间形成了公共权力与公民权利的关系，其间关系往往具有明确的法律规定。按照这些法律的规定要求，现代政府在行使公共权力时，不仅必须保护公民的法定权利，而且必须以不侵犯公民合法权益为基本限度。在政府具体职能的意义上，随着市场经济机制的发展和非政府公共组织的发育成长，政府需要逐步根据社会和经济发展的需要转变自己的职能，形成有限职能的政府。在政府的实际活动过程中， 各个国家的社会经济政治状况不同，因此，有限职能原则的本质内容和实施情况也有所不同。在资本主义国家，宪法规定的公共权力与公民权利的界限，往往起着维护资产阶级统治秩序，掩盖其统治本质的作用。政府的职能限度，在不同的资本主义国家也有不同的范围。在社会主义国家，政府公共权力与公民权利之间关系的法律规定，是人民民主专政的本质要求，是人民当家作主的法律体现和必要保障。政府职能的有限性，是根据社会主义市场经济和政府职能转变的要求而确定的，是为了更加有效和合理地实现社会主义社会、经济、文化发展的要求 。
3责任原则。政府按照统治阶级的利益和要求， 执掌和运行政治权力，对社会和政治进行管理，这同时也就意味着政府具有对统治阶级成员和社会的义务和责任。政府的责任与其权力是对称的，是其义务的具体体现，这就是说，政府具有什么权力和多大程度的权力，就具有相应的义务和责任。一般来说， 政府的责任包含政治责任、法律责任和行政责任等。
4 法治原则。政府依法治国， 是现代政府的重要特征， 也是市场经济和社会发展进步的特定要求。按照法治原则， 政府的组成、权力的行使，必须根据法律规定的要求，按照法定程序和规则进行;法律必须经过法定的合理程序加以制定;法律一经制定，政府必须带头奉行和严格遵守;公民按法律享有正当的权利，政府必须保护公民的这些权益;如果剥夺公民的法定权利，必须依据法律和法定程序进行;法律面前人人平等，排斥掌握公共权力者的特权。现代政府奉行法治的原则，是为统治经济的利益服务的。在资本主义国家， 法治是资产阶级的利益和意志的体现， 政府实行法治，本质上是为了使资本的统治秩序有序和稳定运行。但是，在其政治实际生活中，资产阶级利益和金钱政治往往左右和支配法律的制定和实施，从而以法律意义上的平等掩盖着社会和经济意义的资产阶级特权。社会主义国家的政府法治原则，代表了工人阶级和最广大劳动群众的利益，具有真实性和广泛性的特点。 第二节
政府权力结构
一、政府权力结构的含义和构成权力
1 政府权力结构的含义。按照广义的政府的定义， 政府权力包括立法权、行政权和司法权三个部分。政府权力结构，是指这三种权力相互之间的关系和构成形式。从实际政治和政府权力构成状况来看，政府的权力结构是在纵横两个方向上构成的，因此，政府权力结构包含纵向的权力结构和横向的权力结构。 2 政府权力结构的构成权力。
(1)立法权。立法权是国家最高权力，统治阶级的意志通过立法权的运用，上升为国家意志，对整个社会具有普遍的约束力和强制力。立法权一般包括制定和修改宪法，监督宪法实施，制定和修改刑事、民事、国家机构和其他基本法律，选举国家元首，决定行政机关首脑，审查和批准国家预算和国家决算，决定战争与和平问题，罢免国家元首和行政首脑，监督财政，批准条约，批准对官吏的任命，监督行政和司法权力和国家官吏的活动等。
(2)行政权。行政权是对国家意志的执行权。行政权一般包括根据宪法和法律，制定行政法规和行政措施，发布行政命令，向立法机关提出议案，统一领导行政部门工作，编制和制定国民经济和社会发展计划，领导和管理经济、社会、教育、科学、文化、卫生和体育等工作，管理对外事务，同外国缔结条约和协定，维护国家安全，以及行政机关内部编制和人员的管理等等。
(3)司法权。司法权相对独立于立法权与行政权。司法权一般包括根据法律接受诉讼，审理案件，开展司法调查，以保障公民的合法权益，惩罚犯罪。一般而言，立法权、行政权与司法权都由特定的政府
机构来履行，从而形成政府权力的基本结构。但是另一方面，政府机关的权力都不是单纯的，而是相互渗透的，立法权、行政权乃至司法权， 在各政府部门之间都会形成不同程度的相互渗透，如一些行政机关也拥有一定程度的立法否决权和行政司法权，一些国家的最高法院也通过法律解释权来进行实质性的立法工作。政府权力在政府各结构之间的相互渗透，将对政府权力结构的变动产生影响。比如，在一些西方国家，由于立法机构权力运作的审慎特征，重民主而轻效率，已经越来越无法适应瞬息万变、错综复杂的社会环境，因而出现了行政机构权力相对强化、立法机构权力相对弱化的趋势，相当一部分立法权向行政机构转移，行政机构的权力日益凌驾于其他政府机构上。
二、政府权力的纵向结构
政府权力在纵向上体现为中央政府与地方政府的权力划分。政 府权力纵向划分的原则主要有两类：
第一，保留权力的分权原则。权力是由地方自下而上让予中央 的，地方政府权力是保留的，而中央政府权力是列举的，没有列举 的权力都归地方政府保留。
第二，授予权力的集权原则。 地方权力是由中央政府自上而下 授予的，中央政府权力是保留的，地方政府权力是列举的，没有列 举的权力都归中央政府保留。
根据上述原则， 可以把政府权力的纵向结构分为以下四种类 型：
1 中央集权结构。国家的统治权集中于中央政府，地方政府