第一篇：信访上访材料范文
不合理上访与信访体制改革研究
不合理上访是上访者提出非正当的、过高的诉求或者在上访过程中使用偏离信访制度文本规定的上访方式的上访行为。它主要表现为谋利型上访、全能型上访、过激型上访和精神病上访等四种类型。近年来，不合理上访呈现不断蔓延之势，给信访工作带来诸多不利影响。为改变这一局面，需要建立信访分类治理体系、改革信访考核制度、整合信访机构资源和矫正过于泛滥的权利话语。
近十多年来，我国社会转型步伐加快，社会矛盾冲突加剧，全国信访总量长期处于高位运行态势。对于当前的信访治理困境，学界主流的解释都认为是由于利益表达机制不健全、信访渠道不畅导致的。他们都将目光聚焦于维权型上访，[1]关注那些在维权过程中遭遇诸种困难和阻碍的上访者，并由此衍伸出对现行利益表达机制的批判。我们承认，现实当中确实有很多上访者在维权时遭遇了各种挫折，有的甚至为此而付出了沉重代价。不过，我们也应看到，同样有一些上访者在上访过程中屡屡获利，甚至将上访作为一种职业或者谋生手段。[2]p188这些不合理的、谋利型的上访者在当下社会中不仅没有减少，反而呈现不断蔓延之势。[3]日渐蔓延的不合理上访已经严重影响了信访治理工作的绩效。大量的资源被投入于“花钱买平安”、“人民内部矛盾用人民币解决”的维稳“怪现状”之中。这样的维稳方式又反过来进一步刺激和滋生了更多的不合理上访，形成恶性循环。因此，对当前信访治理困境的研究，就不能仅仅局限于维权型上访或者合理的、正当的上访行为，而应将不合理上访纳入研究视域。如此，方能为信访问题提供一种全面的、客观的解释路径，才能制定出科学合理的对策措施。本文先探讨了当前不合理上访的诸种表现，尔后分析不合理上访生成和蔓延的内在逻辑，进而提出改革信访体制、走出信访治理困境的对策建议。
一、不合理上访的表现
所谓不合理上访，指上访者提出非正当的、过高的诉求或者在上访过程中使用偏离信访制度文本规定的上访方式的上访行为。国务院2005年颁布的《信访条例》第三十二条第三款对不合理上访及其处置方式做出了明确规定：“请求缺乏事实根据或者不符合法律、法规、规章或者其他有关规定的，不予支持。”在现实中，不合理上访主要表现为以下几个方面。
(一)谋利型上访
谋利型上访有两层含义，一是跟维权型上访相对，指积极主动地争取和谋求利益的行为，从而区别于在自身利益遭受侵害后为了维权而上访的行为，这是其中性层面的含义;二是特指某些以谋求不正当、不合理甚至不合法利益为根本目的的上访行为，这些上访者往往将上访当作一种谋利的手段。上访的目的就是为了捞取钱财或其他资源。在本文中，我们尤其关注后一种含义的谋利型上访。
在实践中，有的上访者提出的利益诉求无任何事实或者政策法律依据，但他们还是要求政府相关部门满足。有些上访者提出的诉求虽然有一定的事实和政策法律根据，本来可以酌情解决，满足其一定程度的要求，但是他们在上访时漫天要价，诉求远远高于本应得的那一份。最后，政府还是不得不满足他们的过高要求。谋利型上访的极端表现就是上访专业户，即那些经常以上访作为谋求利益的手段甚至依靠上访谋生的人。江华市余陵区桥镇大湾岭村的杨云发就是这样一个典型。[2]p195杨云发自己无业，用别人的话说就是靠上访谋生。从2006年开始，杨云发踏上了上访之路，一直至今，他几乎每两个月就要去镇里、到区里或者市里上访。2009年，杨云发继续到区政府和区民政局上访，要求给他的有正式工作的儿媳妇安排一个城镇低保名额。为了保险起见，杨云发还跟区民政局长签订了协议书，双方协议约定：民政局长保证给他一个低保指标，杨云发自己也保证只要获得低保指标，以后永不上访。截至2009年4月，杨云发已经通过反复上访获得共计5个低保指标，包括2个城镇低保和3个农村低保。2009年6月，杨云发还找到桥镇武装部长陈克强要求镇里帮他评选全国道德模范。杨云发曾跟笔者谈到：“(评道德模范)目的是要搞点钱用，没有其他意思。”他甚至坦言：“只要给票子，我就喊共产党万岁。”“只要钱，不要面子。”在2006年底到2009年上半年不到3年时间里，杨云发找过的各级领导干部已经不少于30人，上至市委常委、区委书记下至村支部书记无所不找。如今，杨云发已因上访而扬名余陵区和桥镇。
除了杨云发之外，在桥镇被乡村干部视为难缠的上访专业户的至少还有10多个。另有其他一些上访者尽管不是上访专业户，但有时候也通过上访要挟政府来谋取利益。有的农民上访是为了强占他人的利益，有的是为了从政府获取诸如低保、钱物的照顾。在桥镇，甚至还出现了专门收取“劳务费”替他人上访告状的中介。[2]p194
近年来，谋利型上访正呈不断蔓延之势。田先红在桥镇的调查表明，2003-2009年桥镇谋利型上访案件较1997-2002年之间上升了16.51%。[2]p110肖立辉的调查也发现：“在一些地区，甚至有一些人利用政府的这一心理，以上访为手段要挟地方政府、谋取利益，逐步发展成为„信访经济‟，造成了非常恶劣的影响。”[4]另据江西经济社会发展重大招标项目“江西当前面临的突出社会矛盾与创新社会管理研究”课题组在江西全省范围内的抽样问卷调查数据显示，被调查者在回答“您认为当前不合理上访的严重程度”这一问题时，选择“很多”和“较多”答案的所占比例分别为6.6%和29.1%，两者合计高达35.7%。一些信访实践部门工作人员对谋利型上访的现状甚为担忧。江西省信访局工作人员估计说：“现在到北京上访的里面有50%都是要求过高、诉求不合理的。”[5]还有人认为80%到北京上访的都是无理的。[6]谋利型上访的日益蔓延，已经极大地影响和冲击着既有的信访体制。甚至有学者认为，当前上访产业已经初现雏形，必须引起高度重视。[2]p226
(二)过激型上访
国家《信访条例》对信访过程中的种种不当和过激行为做出了明确的限制性规定。该条例第二十条规定：“信访人不得有下列行为：
(一)在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的;
(二)携带危险物品、管制器具的;
(三)侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，或者非法限制他人人身自由的;
(四)在信访接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所的;
(五)煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财的;
(六)扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。”
但是，在现实中，一些人上访时常常采用种种过激行为，比如打骂工作人员、长期在政府部门滞留、身挎农药瓶和炸药上访、在公共场合聚众闹事、摆设灵堂或者采用自伤、自残甚至自杀行为等。对于行为过激型上访，应该辩证地、一分为二地看待。一方面，有一部分人确实是因为自己的合理诉求、正当权益长期未能或者无法得到满足，心中积满了怨气，在万分愤怒的情况下采取过激行为。对于这部分上访者，我们要对其行为给予同情性地理解，积极采取措施解决他们的问题。实在无法解决的，要做好解释工作。同时，对于他们的过激行为要进行耐心地教育和劝阻。尽管他们的诉求有合理的成分，但是若采取过激行为，造成一定的甚至严重的后果，则会往不合理的方向转化。另一方面，也有一些人故意采取过激行为，扰乱社会秩序，以此逼迫、威胁政府重视和满足自己的不合理诉求。对于这一部分上访者，应该先对其过激行为进行劝阻，如果劝阻无效则在恰当情况下应采取强制措施，不能为了“维稳”而一味妥协退让，满足他们的不合理、不正当诉求。
采取过激行为是上访者把自己的诉求问题化的一种策略[7]p317。由于上访者数量众多，上访者需要凸显自己问题的重要性，以引起政府官员的重视，提高问题获得解决的可能性。为此，上访者更倾向于采取种种非常规的甚至过激的上访行为。近年来，过激上访行为数量比以前快速增加，造成越来越普遍的示范效应。有的过激上访抗争行为甚至在国内外产生了重大影响。比如，2010年9月在江西省宜黄县发生的拆迁钉子户“自焚案”、2011年5月26日同样在该省抚州市发生的拆迁户连环爆炸案，都是上访抗争行为极端化的表现。
一些上访者故意采用极端上访方式来要挟政府满足自己的不合理利益诉求，甚至还夹杂着灰黑势力等不法分子参与。中共湖北省H市委宣传部某副部长讲到：“现在农民上访已经成为基层最大的问题。只要死了人，即使自己打架死人，农民也找政府闹。逢死必闹，闹事就是要政府给钱。现在黑社会介入死人闹事事件中，黑社会帮你策划，产业化经营，收入(指政府给的钱)分成。他们组织上街游行，每人每天50元，一包烟。任何事情他们都组织老头老太太堵政府大门，毫无办法。”[8]原本，许多问题可以依据法律制度、通过理性协商加以解决。这些上访者包括一些不法分子抓住地方政府害怕民众上访闹事的软肋，只要出事就找政府缠闹，将死者尸体抬到政府，动员老人妇女堵门，竭力扩大事态影响，以此逼迫政府就范，从中谋求更多的利益。本来政府并不负有直接责任，但迫于群众的压力，最后不得不“花钱买平安”，对当事人进行赔偿。这又反过来进一步刺激了过激型上访行为的滋生，诱发越来越多的人上访时采用过激行为来使自己的诉求问题化，并被一些欲图谋利的不法分子利用。
(三)全能型上访
所谓全能型上访，指上访者提出的诉求不切实际，政府完全无法满足，或者本就不属于政府的管辖职责范围。这些上访者实质上将政府视为无所不能、无所不管的全能型政府[9]p68-72，故谓之全能型上访。跟谋利型上访不同，全能型上访者本身没有明显的、强烈的主观谋利意图，他们只是将自己的不合理诉求视为政府理所当然的义务和责任。用他们的话语表达即为“这就应当是你政府干的事”。在这些上访者的潜意识里，只要自己遇到困难，就可以要求政府解决。“凡事找政府”成为他们的一种身体无意识。
笔者调研时常常了解到许多全能型上访行为。比如，有人的老婆在外打工时发生婚外情跟别人跑了，丈夫去找镇党委书记要求解决。[2]p228有人的小孩办理出国留学手续时，被中介骗了一笔钱，要求政府赔偿。还有人家里的电线断了，要政府出面找人帮忙修好。甚至还有人的儿子娶不到媳妇，也要政府负责。[2]p188-192从实际上看，这些全能型上访者确实在生产生活中遇到了困难，或者权益遭受了损害，自己又倍感无力解决，故而要求政府出面处理。他们的遭遇值得同情和理解。不过，他们的问题和诉求很可能不属于政府职责范围内之事，政府也无法解决。这些全能型上访者以自己的各种困难为由要求政府担负无限责任，显然是不切实际的。政府不可能事无巨细、无所不管、无所不包。若政府不分青红皂白、无论上访者的何种诉求都一概满足，必将大大增加自己的负担，酿成无法收拾的恶果。同时，这样的治理方式也跟建构现代国家的根本目标和要求相悖。在现代国家里面，政府应该是一个职能范围边界清晰、有所为有所不为的政府，而不能揽起所有职能和责任。
(四)精神病上访
不言而喻，精神病上访即指那些或多或少患有精神疾病的上访者。这类上访者往往没有什么明确诉求，他们只是到政府部门走一走、逛一逛，发发牢骚，骂一骂工作人员，而后离去。也有一些精神病上访者的诉求非常稀奇古怪，提出一些异常滑稽的要求，让信访工作人员捉摸不透。精神病上访历来都是我国信访治理工作领域中的一个重要问题。早在建国初期，信访制度正式确立不久，就出现了精神病上访的现象。据刁杰成的抽样统计，1955年，精神病和无理取闹的上访者占来访总数的3.7%，1956年和1957年这一比例上升到8%。[10]p73在当下乡村社会，也时常有一些精神病人活跃在基层信访治理领域。申端锋在河南省和平乡调查时，就了解到5起精神病上访案件。其中，有一位70多岁的精神病上访者段保和，上访历时十多年，在当地几乎人人皆知。他因经常去乡政府反映说“要在和平乡进行原子弹试验”而被当地人取了个绰号叫“原子弹”。[11]p2422009年，北京大学孙东东教授因出言“99%的来京上访者都有不同程度的精神疾病”而引起整个社会舆论哗然。虽然他的话语有些夸张，但是精神病上访者的存在却是一种客观事实。
精神病上访给信访工作带来了很大困难。一方面，对于精神病人，政府部门必须照看好，要为他们的安全和健康着想。另一方面，当精神病上访者滞留公共场所、扰乱社会秩序时，又必须对他们进行控制。这让信访工作人员相当为难。刁杰成曾讲到：“这些来访人长期滞留北京，并有越轨行为，这部分人数量不多，但能量大、危害大，胡搅蛮缠，严重地影响了机关的工作秩序和上访程序，以及社会治安。”[10]p73申端锋曾经呈现了基层政府在面对精神病上访时的无奈与窘态：“每个精神病人都要耗费极大的人力财力，上访精神病人的影响之大，超出我们的想象。”“基层政府无法对上访精神病人实施有效的治理和监控，除了民政救济之外，监控和思想工作均无法凑效。这表明，虽然基层政府能把精神病人从上访者中区分出来，但却无法对其实施有效的治理，几个精神病人成了基层政府信访工作的焦点，并且耗费了大量人力物力，这对基层政府的治理能力构成了一个极大的讽刺。”[11]p278-279由此可见，数量虽少的精神病上访同样给基层信访工作造成了极大的阻碍，牵扯了基层政府相当一部分精力。当然，我们也不排除一些上访者本来精神正常，但因为在长期上访过程中与政府部门打交道而转变成精神病的案例。一些媒体也曾报道过部分地方政府为了息访、维稳而将本来精神正常的上访者当成精神病人强行送进疗养院的情况。[12]
总之，当前各种不合理上访均呈蔓延之势，已经极大地影响和冲击着正常的信访工作秩序。若不引起高度重视，很可能导致事态恶化，陷入“不可治理”状态。
二、不合理上访生成和蔓延的内在逻辑
尽管不合理上访正呈现日益蔓延之势，带来越来越大的危害，但是对于不合理上访行为，我们不能简单地对他们进行道德化的指责和批判，而应从结构和体制方面去探寻其生成的深层原因。
(一)国家意识形态转型的失衡
新中国成立后，为了巩固政权合法性及体现社会主义体制的优越性，党和国家向人民做出了各种各样的承诺。国家对人民群众、对社会担负起无限责任。在这样的体制下，“每个人只需干好自己的那份工作，剩下的事全都由国家来负责。”[13]49-50国家对民众扮演着家长和监护人的角色，具有浓厚的父爱主义特征。[13]51-52改革开放后，国家的职能有所变化，它逐渐从一些具体领域当中退出。不过，作为一个社会主义国家，它仍然需要彰显体制的优越性，需要兑现诸如“共同富裕”、“小康生活”之类的承诺。换言之，国家担负无限责任的状况依然没有根本改观。同时，随着以利益为基础的社会秩序的建立，意识形态的世俗化，社会生活的去政治化，导致国家的教化能力迅速下降。国家转型的不平衡、不彻底，使得国家继续背负着沉重的负担，同时又缺乏能力来有效应对民众的诉求。
国家转型的失衡，正是各种不合理上访蔓延的重要原因。上访者能够援引意识形态话语，占据道德制高点，要求政府满足其利益要求。这些不合理上访者利用党和国家的传统意识形态来与政府展开周旋，以社会主义国家意识形态遗产来要求政府承担责任。面对上访者的意识形态话语，丧失话语权、背负沉重伦理道义压力的基层政府只能以牺牲原则和底线的方式来暂时达到息诉罢访的目的。在这一博弈场景中，政府工作人员说上访者“不讲法”、“不讲道理”，而上访者则指责政府“不为人民服务”、“干部不像干部”，形成“干部说群众不听话、群众说干部不像话”的局面。
在上访者那里，传统意识形态比如为人民服务、关心困难群众等，是党和政府天经地义之事。一些不合理上访者利用这些传统意识形态来要求甚至要挟政府承担无限责任，满足他们各种要求，包括不合理要求。而党和国家的转型却要求它从过去的无所不包、无所不管的全能型政党和政府解脱出来，转变为一个有进有退、有选择性地治理的党和政府。由此，在民众的期望与党和国家所推动的转型之间存有张力，农村基层信访治理所遭遇的伦理困境，正是这种张力难以弥合的表现。
当前信访治理的伦理困境表明，国家政权的父爱特性并没有改变。群众仍然以传统的角色要求党和国家对其负责，要求国家“为人民服务”。这种父爱式政权强调和体现了国家对人民群众的深切关怀和爱护，但它同时也带来诸多问题。
(二)权利话语的泛滥
新中国前三十年，国家治理“是以„群众‟的观念而不是以„公民‟的观念为指导思想。„群众‟的观念着重某些阶层的社会和经济上的权利，而忽略了个人的自由权利。”[9]p8在“群众”观念的指导下，个人利益必须服从于国家和集体大局的利益。改革开放后，“公民”观念成为国家改革的指导原则，公民个体的权利越来越被强调。随着意识形态的世俗化和权利话语的弥散，各种利益主体被源源不断地释放出来。人们对现实利益高度关注，成为追逐利益的原子化个体，形成相互攀比的局面。
对农民个人权益的强调和保护固然是将农民变为公民的需要，是建构现代国家的需求。然而，当农民从集体解放出来之后，却似乎并没有朝着改革者所设计的那样顺利转化为他们所期待的公民，而是演变为只讲权利、不讲义务的“无公德个人”[14]。原本，关心群众疾苦，解决群众实际困难，既是《信访条例》明文规定的内容，也是社会主义意识形态的应有之义。在中国这样一个社会主义国家里，关心困难群众不仅具有一般的社会保障意味，而且是党代表人民群众利益的表现，是社会主义优越性的体现。它具有浓厚的政治正确色彩。
正因为关心群众疾苦、照顾困难户是一种政治正确，所以，当农民上访要求政府给予补偿和救助时，政府便不能对其要求置若罔闻，否则，就是政治不正确。这样的意识形态既为底层民众反映生活困难、表达利益诉求提供了渠道，也给那些希图乘机谋利的搭便车[15]者创造了空间。当上访者要求救助时，政府便面临着如何对其反映的信息进行甄别的难题，如果这一难题无法解决，则很可能被一部分不合理上访者所利用。面对不合理上访者，无奈的政府只好用低保、困难救助指标来打发他们，出现了“农民讲政治，干部讲感情”的吊诡局面。
(三)压力型信访体制的束缚
在压力型的信访体制中[16]，信访工作任务自上而下层层传递，最后落到了地方和基层政府头上。按照国家《信访条例》第二十一条第三款规定：信访事项按照“属地管理，分级负责，谁主管，谁负责”。换言之，只要某个地方出现了上访，就必须由当地政府部门负责处理。同时，信访责任考核还被纳入了公务员考核体系，跟官员升迁、任免和奖惩挂钩。一旦信访工作考核不合格，官员就被一票否决，丧失了升迁机会。这样的责任追究方式必然给地方政府带来沉重的维稳压力。想方设法平息上访、维稳保安成为他们的首选。
而问题在于，上访者反映的许多问题并非地方基层政府所能解决的，或者本来就不属于他们职责范围之内。比如，有的政策性问题，需要有国家或者更高级地方政府出台统一的政策作为处理依据，而基层政府缺乏制定政策的能力和条件。还有许多历史遗留问题，基层政府也往往缺乏能力解决。但是，上访者不会为基层政府考虑这些问题，他们只是希望自己的问题能够获得解决。如果基层政府不解决，就继续上访。于是，各种各样的上访，既有合理的、也有不合理的，既有正当的，也有不正当的，统统都涌向了信访渠道。在现行信访考核体制下，上访必然意味着对基层政府不利。他们必定要对上访案件进行处理，让上访者息诉罢访。对于那些真正有冤屈、权利受到侵害的上访案件而言，只要基层政府秉公办事，一般都能妥当处理。面对那些要求过高、诉求不合理以及超出政府职能范围的上访者，基层政府只能想办法给他们一点小恩小惠(比如低保指标、困难救助、安排工作等)，让他们暂时息访。当上访者眼见通过上访能获取额外利益时，便容易以上访作为获利手段，从而不断催生和蔓延新的不合理上访行为。所以，不合理上访行为的产生和蔓延跟压力型的信访体制有着密切关系。它在很大程度上是压力型信访体制催生的结果。信访体制的刚性压力过大，致使地方基层政府失去了回旋空间，为少数不合理上访行为提供了条件。
(四)信访治理方式的弊端
信访制度是具有中国特色的一种制度。它对于加强民众对官员的监督、中央掌握地方实情和密切政府与群众联系都具有重要意义。[17]不过，不可否认的是，信访带有一定的人治色彩。尤其是随着信访机构权力逐渐加大、信访成为一种解决问题的渠道而不仅仅是反映民情民意的方式时，这种色彩表现得更为明显。基层政府在治理上访时遵循特殊主义的逻辑，“具体问题具体解决”，这有其合理性和灵活性，但因缺乏普遍的规则，使得自由操作的空间很大。一些敢于上访、闹事的人，能够从上访中获取更大的利益。这种权宜式的治理方式[18]在客观上助长了上访者通过扩大事态影响来谋利的主观倾向，形成“会哭的孩子有奶吃”、“谁调皮，谁刁难，谁上访，就有好处，就得的多”、“有了今天就有明天”的恶性循环。[2]p236
在与政府的互动过程中，一些上访者抓住了政府的软肋，拼命提出新的过高要求，形成恶性循环。比如，江西省L县的一个生猪养殖大户曾经承包一块山林举办养猪场，后来政府因开发需要将这片山林收回，起初协商只给10万元补偿，该养殖户不同意，就到北京上访，后来县里答应给20万，但是养殖户仍然不同意，继续赴京上访，最后县里承诺给100万元补偿，该养殖户才息诉罢访。类似这种通过上访要挟政府满足不合理、过高要求的上访者还有许多。[19]这些上访者通过循环往复的互动试探出了政府的底线，步步紧逼，迫使政府满足自己的要求。由此形成的畸形政治心理结构正越来越多地支撑着不合理上访行为。这不仅不利于官民关系的改善，反而容易进一步恶化官民关系，使政府合法性进一步流失。
三、改革信访体制的路径与措施
当前，不合理上访的蔓延态势，不仅给我国信访工作带来很大的冲击，而且日益严重地影响着行政体制改革和现代国家建构的进程。为走出信访治理困境，我们急需对现行信访体制进行调整。
(一)建立信访分类治理体系
当前，一些地方和基层干部为了维稳，跟上访者一味“讲和谐”，无论上访者的诉求是否合理、正当，都一概满足。尽管地方和基层干部明明知晓上访者的诉求不合理，但迫于维稳的压力而不得不暂时满足上访的要求，导致不合理上访数量大大增加。这表明，原先的信访分类治理体系已经失效。[20]大量的资源被消耗在息访和摆平上面。这不仅未在实质上缓和社会矛盾，反而诱发了更多的不稳定因素。为改变这一窘况，应该在保障人民的基本信访权利的同时，对少数企图通过重复访、缠访、闹访等手段谋求利益的谋利型上访者采取一定的制约措施。可以考虑在《信访条例》里面就少数不良上访行为设置更为详细的制度规定。这既有利于还原信访制度的本来面目，又可为地方和基层处理信访问题提供制度依据，减少无谓资源消耗。
(二)改革信访考核制度
信访体制的有效运转，必须以一定的行政压力和责任追究为前提。如此，地方和基层政府才愿意重视信访问题。否则，地方和基层政府处理信访问题时很可能不愿意履行责任。尤其是当上访者反映的问题涉及自身时，他们更可能采取敷衍塞责的态度。这正是国家为何要实行“属地管理，分级负责，谁主管，谁负责”和一票否决制的重要原因。不过，当前的信访考核制度刚性太强，给地方和基层套上了一个“紧箍咒”。当基层政府承担的压力过重时，他们必然会想方设法减轻或者逃避压力，以种种变相的方式推卸责任。最终，信访压力的加大和治理责任的强化并没能有效督促基层政府切实解决信访问题，反而滋生了更多的腐败、违规行为。比如，对上访者的要求不论合理与否一概满足，或者对上访者进行变相打压以及花钱到上级信访工作部门“销号”等等。所以，为改变当前信访体制刚性约束过强的局面，可以在信访考核、通报的方式上适当做些调整，使信访体制既有刚性压力，又有一定弹性空间。可以考虑在信访治理体制中增设信访数量弹性预警线，如果信访数量在预警线内，那么不需要进行考核，一旦超过预警线，则可以对其进行考核。
(三)重新整合信访机构
当前，不仅党委政府设立有信访机构，而且包括法院、检察院、公安局等在内的众多公共权力部门都设立有信访机构。信访机构遍地开花固然有利于反映各个领域和行业的问题，但它同时带来资源分散、部门之间互相推诿扯皮导致信访工作效率较低的弊端。为整合信访工作资源，提供信访工作效率，可以将目前隶属于党委政府、人民法院、检察院和纪检等各个部门的信访机构进行整合归并，建立一个统一的大信访机构。同时将这一大信访机构纳入到各级人大里面，设立跟其它委员会平级的信访专门委员会，统一负责信访案件受理、协调和督办等方面工作，赋予人大代表相应的调查和督办权力。
(四)矫正权利话语
时下，权利话语的弥散，已经给信访工作带来很大的冲击。地方和基层政府在应对不合理上访时缺乏底气。一旦他们对不合理上访者采取强制措施，则很容易引发社会的公愤，遭到公众舆论的谴责，使他们处于非常被动之境地。这样的境况使得地方和基层政府丧失了行使正当权力的能力和勇气。笔者以为，民众的合理、合法权利固然需要切实保护，但权利话语的泛滥则往往使问题走向了方面，为少数不合理上访者乘机谋利创造了空间。为改变这一局面，需要对当前过于弥散的权利话语进行矫正，对打着“维权”名义进行谋利的不合理上访、无理取闹行为进行规训，既使不合理上访者意识到上访的底线，又让社会大众认清不合理上访行为背后的逻辑和上访问题的复杂面相。还需要对民众加强责任教育，塑造权利与义务平衡观念，让民众更加充分地理解权利与义务的不可分离性，使他们明白不存在没有成本的权利，权利的享有需以履行相应的义务为基础。这样才能改变当前权力话语过于弥散的局面，取得意识形态话语权。
总之，如何充分尊重和保障大部分民众的合理、正当权益，同时又有效减少甚至杜绝不合理上访行为，不仅是攸关信访体制有效运转的重大问题，而且是切实构建和谐社会、建设现代国家的基础性工程。无论是具体信访问题的治理，还是信访体制的改革，最终都应纳入法治轨道。
第二篇：＊＊镇实行“一二三”信访作机制有效化解农村上访突出问题
在信访老户专项治理和集中处理信访突出问题工作中，**镇党委政府从执政为民和维护农村社会稳定的高度出发，本着实事求是的原则，通过实行“一二三”信访工作机制，解决了**村、***村两起因土地承包引发而且十分棘手的群众集体上访突出问题，收到了较好的效果。
一、把群众利益放在第一位，是解决信访问题的出发点和落脚点最大限度的维护农民利益，对上访人反映的合理要求，按现行政策规定应落实的坚决落实，是处理信访工作的出发点和落脚点。**镇**村群众集体上访案件是一起集村干部、上访群众、承包客户三方矛盾、三种利益关系错综复杂的棘手案件。该村村民***等七人从今年2月下旬开始，先后20多次组织多人到镇政府以及省、市两级信访部门反映土地承包、高速公路占地赔偿等18个问题。在处理这起上访中，**镇党委政府始终把尊重群众意愿，维护农民利益放在第一位。分管副书记带领8名同志在该村工作20多天，座谈走访178户，占全村总户数的85%以上，对租赁合同中涉及到的32户重点征求了意见。在全面掌握实际情况后，通过调查分析，认为部分户要回土地的意愿和对高速公路占地赔偿的要求有政策依据，应予支持。因此反复面对面地说服客户做出让步，协调将120亩土地让出交原种地农户，使上访的核心问题得以彻底解决。
二、积极争取“两个支持”是解决信访问题的关键一是积极争取上级领导和有关部门的支持。该镇***村委会临时负责人***等人自2003年10月份开始组织集体上访，多次到市信访局、市纪委、**市信访局、市纪委以及省信访局反映该村原支部书记***经济问题、村北山对外租赁承包问题、村南坡开发补偿等问题。为及时有效地解决这一棘手的上访问题，镇党委积极向市委市政府分管领导汇报，根据市里分管领导的指示，市法院、农业局、国土局先后两次组(本文权属文秘之音所有，更多文章请登陆查看)成专门工作组，进行调查处理，并与客户反复进行沟通协商。在查处原支部书记***经济问题时，市纪委给予大力支持，派员办案。这些都对上访问题的处理起了重要作用。对**村上访问题的处理，也得到了市政府分管领导的指导和支持，***副市长多次到镇、村现场办公，现场指导，一起研究处理办法，对问题的处理起了决定性作用。二是争取广大群众的支持。解决上访问题必须从实际出发，从大多数群众的利益出发，赢得群众的信任和支持。在解决***村集体上访中，镇里有关工作人员和群众真诚交流，促膝谈心，尊重群众利益，宣传政策法律。他们真诚的态度和细致的工作，使工作方法简单、作风粗暴的村干部从引发矛盾的现实中受到教育，使情绪激烈、态度蛮横的个别群众受到感化，使态度强硬、不予配合的客户最终做出最大让步。
三、坚持做到“三个上”是解决信访问题的有效措施一是领导“靠上”。在两起信访案件的处理过程中，镇党委政府主要负责人始终亲自靠上，不仅经常过问和听取汇报，还直接包案处理，亲自到村、到上访人家中做工作。新任党委书记***同志到任的第二天、处理的第一件事就是信访问题。他逐一找上访人谈话，摸清上访人心理，讲明法律政策，帮助明辨是非，使上访人的态度发生了根本性变化;他两次到租赁现场实地查看，详细询问租赁情况，做到心中有数;他三次召开信访专题会议，听取汇报，研究方案，部署任务。切实肩负起了第一责任人的责任。二是法律“用上”。对***村32户农民120亩承包土地问题，尽管情况复杂，利益冲突激烈，农户、客户互不相让，但**镇党委始终在法律和政策框架下考虑和处理问题，站在维护农民合法利益的立场上，合理、合法地尊重了农民的自由选择。对反映支部书记违规违纪问题，他们依据《中国共产党纪律处分条例》和相关法律认真查处，使上访人信服，被查处对象心服。三是奖惩“跟上”。强化责任，加大考核力度，充分调动基层干部的积极性，是做好信访工作的一个重要方面。**镇把处理信访问题作为考察干部工作政绩、考核奖惩的一项重要内容。近期，他们又把信访奖惩直接纳入机关干部月考核，且占了全部6项考核内容40%的比例，当月打分，当月兑现。对农村支部书记等基层干部，也研究了新的考核奖惩办法。目前，在**镇信访苗头有人主动排查，信访动向有人主动关注，来访人有人主动接待，信访案件有人主动调处，信访老户有人包案处理，形成了全镇上下联动，齐抓共管的信访工作新局面。
第三篇：群众上访无小事为民解忧促和谐经验材料
信访是反映社会是否和谐稳定的“衡稳器、晴雨表”，所以做好信访工作是各级党委政府的主要职责之一，而信访工作不是一项形象作秀工程，它是一项长期而复杂的社会系统性工程。信访工作做得好与坏关系着党和政府长治久安的大事，也反映了一个地区党委政府的具体执政能力。xx街道信访工作2009年1—6月以来，坚持和谐稳定、改革发展两手抓，正确理
解做好信访工作与科学发展观的必然联系。半的信访报表充分显示了信访工作的成效。总信访量80件，比去年同期(86件)减7%，总信访人次202人次，同比下降15%，其中来电4件、来信1件、来访75件，调处劳资56万元，结案率达100%。工作重点放在“重视”、“拓宽”、“解决”、“评估”八个字四个方面。
一、重视上访问题，提高信访认识
信访问题要重视，群众利益无小事。接访过的领导和干部都知道，有些事情好像不是什么大事，没什么了不起，但对群众来说，却是急事、难事，直接关系到群众切身利益的天大事。老百姓是天，老百姓是地，为老百姓解难排忧谋利益是我党的一贯宗旨，是我们一切工作的出发点和归宿点。老百姓上访除了极个别以外，绝大多数是有道理的。老百姓碰到问题自身无法解决的情况下，他才会通过上访诉求解决。我们xx街道全体干部始终把为民排忧作为自身的天责。哪怕是路面积水、阴井盖缺失、路灯不亮、卫生死角等，凡是涉及群众的切身利益和实际困难的事情，最小也要竭尽全力去办好。可想而知，如果对群众反映的问题敷衍了事、互相推诿，小事也会酿成大事，创建和谐社会也将成一句空话。如果各级政府、领导干部、有关单位和部门能真心重视群众利益，多站在群众的立场上去考虑问题，善于整合各有关力量，合力接访，合力协调，合力攻坚克难，应该说解决信访问题不是一件难事。
二、拓宽上访渠道，杜绝越级上访
疏，会让“天堑”变“通途”;堵，能把“桥梁”变“鸿沟”，这是自然规律的必然现象。遵循自然规律现象谓之实事求是，这就是科学。科学来不得半点虚伪。老百姓有问题为什么会越级上访，说白了，我们的基层信访工作还存在不够遵循科学的客观规律之处：即信访渠道不够打开、不够畅通、不够拓宽。爵溪街道将认真学习科学发展观与信访工作密切联系在一起，并作为践行“三个”代表的重要检验。在“打开”、“畅通”、“拓宽”信访渠道上大做文章。
(一)打开渠道、逢事接纳。街道建立信访领导班子，主要负责人担主职负总责，下设信访办公室，落实专职信访员一名，配备兼职信访员一名。逢事接纳，笑脸相迎，登记入册，调查处理，回复回访程序到位，笑脸告结。可想而知，如果老百姓碰到门难进、脸难看、见问题就推诿，信访办形同虚设，越级上访也成为自然。
(二)畅通渠道、不设障碍。渠道虽然打开，但所接纳的问题在整个流程中必需畅通无阻。否则拖延时间，问题迟迟得不到解决，同样会出现越级上访。为此xx街道推行：
1、群众点名主要领导接访预约机制;
2、突发性应急预警机制;
3、联调听证机制;
4、全程督查督办机制。有效清除渠道障碍，真正达到渠道畅通。
(三)拓宽渠道、终端管理。当信访渠道既打开又畅通无阻情况下，压力有增无减，越级上访的可能性依然存在。要解决这个问题必需拓宽渠道，实行末端管理。爵溪街道为此始终抓住基层末端管理不放松：
1、村、社区建立二级信访领导小组，企事业单位建立三级领导小组，实行属地管地、谁主管谁负责。
2、楼道、墙门、车间与综治接轨，实行楼道长、墙门和谐老、车间班组长负责制。把问题和矛盾解决在第一时间、最基层末端。如果基层解决不好的问题和矛盾，必须有基层信访组织负责人陪同到街道信访办登记立案，按程序调处。
3、建立社会人士调解库，把闲散在社会上的退休干部、有威望人士以及通过转化的原信访老户，登记入册组建起社会人士调解库，即信访志愿者队伍，加强社会终端化管理，最大发挥基层作用，真正实现信访渠道的“打开”、“畅通”、“拓宽”之目的，有效控制群众越级上访。
三、解决上访问题，铲除历史积案
信访是人民对党和政府信任基础上一种反映问题求诀的活动，也是党和政府在执行政策、法律法规过程中的情况反馈，这种问题的反映和情况的反馈实为难能可贵，一方面说明群众对党和政府的信任，另一方面说明信访问题是检验我们工作的镜子，这对指导和改正我们今后的工作具有非常重要的现实意义。尤其是从某些历史性积案中可以反应出问题的症结，有些在于政策的历史阶段性缺失，有些是当时决策者考虑不周所引起，当然主要还是有些干部没有把群众的问题放在眼里，决策时没有多一份考虑群众，处理问题时只考虑暂时终结，没有考虑永久性终结，有的甚至根本不去理会群众的问题，采取能推则推、能拖则拖的态度，这是历史积案沉积起来的主要原因。爵溪街道始终把解
第四篇：河南省公安厅河南省司法厅河南省信访局关于规范依法处置赴京非正常上访工作的有关规(摘要)
河南省公安厅河南省司法厅河南省信访局关于规范依法处置赴京非正常上访工作的
有关规定
(摘要)
为认真落实中央和省委市委关于依法处置赴京非正常上访的工作要求，切实树立“非正常上访不但无助于问题解决，而且要受到依法追究”的正确导向，引导信访群众合法、理性，正常反映信访诉求，根据《省委办公厅、省政府办公厅关于切实做好规范信访秩序工作的通知》精神，省公安厅、省司法厅、省信访局就依法处置赴京非正常上访工作规定如下：
一、对赴京非正常上访人员处理
(一)警告、训诫和劝导教育。对初次赴京非正常上访人员，实行“三位一体”的方法予以处理。即：公安机关依据《治安管理处罚法》给予警告处罚;信访部门根据《信访条例》进行训诫：非访人所在单位或户籍所在地居委会、村委会(或其访责任单位)负责人劝导教育。警告、训诫和劝导教育要在指定地点进行，时间不少于24小时。对警告、训诫和劝导教育的，公安机关、信访部门要逐人建立档案，客观记载相关内容，存档备查。
(二)行政拘留。对经公安机关警告、信访部门训诫、单
位(或居委会，村委会)劝导教育无效，第二次赴京非正常 上访的，公安机关应根据《治安管理处罚法》对其予以行政拘留
(三)劳动教养。经行政拘留后，仍然赴京非正常上访、 违法缠访闹访的，政府劳动教养审批部门应根据劳动教养的相关法规对其劳动教养。司法行政部门依照相关法律、法规和规定，在执行劳教等方面要积极协调配合。
(四)刑事处罚。赴京非正常上访人员触犯刑法的，公安 机关应及时立案侦查，全面收集、固定证据，依法追究其刑事责任。
对因违法闹访、赴京非正常上访依法受到处理的，信访部门和公安机关不再受理其以此为由提出的信访事项。
二、工作要求
赴京非正常上访是严重扰乱正常信访秩序和社会公共秩序的违法行为，各级、各部门要按照“坚决、积极、稳妥、及时、到位”的原则，根据现有政策和法律法规进行处理。公安、司法、信访部门以及相关责任单位要牢固树立大局意识，统一思想，各司其职，加强协调配合，共同担负依法处理赴京非正常上访违法行为、规范信访秩序的责任，坚决维护社会大局和谐稳定。
二00九年九月二十六日
第五篇：工人上访情况汇报
工地工人上访情况的汇报
2015年2月13日上午，香榭兰庭工地有部分工人到市政府上访，我局得知该消息后，立即派人去现场了解情况，同时与香榭兰庭项目建设方(荣盛房地产开发有限公司)及施工总承包方(江苏帝成建设集团有限公司)取得联系并及时沟通，预防事态的进一步扩大。经过调查了解，基本情况汇报如下：
经现场落实，上访的农民工为香榭兰庭项目一期
五、六标段地下车库木工约25人。此事情是由于木工分包方没有及时发放工人工资造成的。据了解，该项施工费用建设方已经足额拨付给施工总承包方，总包按照分包合同约定，扣除质量不合格部分外，也按时拨付给了施工班组，木工班负责人叶向荣(江苏如东人)，以总包方扣除质量不合格部分款项不合理为借口，组织工人进行上访。
经过与建设方、施工总承包方、木工班组三方沟通，施工总承包方已安排专人将上访工人安抚，并领至其项目部进行对账，并承诺公平、真实对账，及时支付应支付的农民工工资。同时，我局也已协调建设方指派项目负责人全程进行监控，妥善处理此事。