关于审理涉及金融资产管理公司收购、管理、处置国有银行不良贷款形成的资产的案件适用法律若干问题的规定

关于审理涉及金融资产管理公司收购、管理、处置国有银行不良贷款形成的资产的案件适用法律若干问题的规定（精选3篇）

篇1：关于审理涉及金融资产管理公司收购、管理、处置国有银行不良贷款形成的资产的案件适用法律若干问题的规定

关于审理涉及金融资产管理公司收购、管理、处置国有银行不良贷款形成的资产的案件适用法律若干问题的规定

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最高人民法院公告

《最高人民法院关于审理涉及金融资产管理公司收购、管理、处置国有银行不良贷款形成的资产的案件适用法律若干问题的规定》已于2001年4月3日由最高人民法院审判委员会第1167次会议通过。现予公布，自2001年4月23日起施行。

二○○一年四月十一日

最高人民法院关于审理涉及金融资产管理公司收购、管理、处置国有银行不良贷款形成的资产的案件适用法律若干问题的规定

（2001年4月3日最高人民法院审判委员会第1167次会议通过 法释［2001］12号）

为深化金融改革，规范金融秩序，根据有关法律规定，现对人民法院审理涉及金融资产管理公司收购、管理、处置国有银行不良贷款形成的资产的案件适用法律若干问题作如下规定：

第一条 金融资产管理公司办事处领取中国人民银行颁发的《金融机构营业许可证》，并向工商行政管理部门依法办理登记的，可以作为诉讼主体参加诉讼。

第二条 金融资产管理公司受让国有银行债权后，人民法院对于债权转让前原债权银行已经提起诉讼尚未审结的案件，可以根据原债权银行或者金融资产管理公司的申请将诉讼主体变更为受让债权的金融资产管理公司。

第三条 金融资产管理公司向债务人提起诉讼的，应当由被告人住所地人民法院管辖。

原债权银行与债务人有协议管辖约定的，如不违反法律规定，该约定继续有效。

第四条 人民法院对金融资产管理公司申请支付令的，应当依法受理。债务人提出异议的，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第十七章的规定处理。

第五条 人民法院对金融资产管理公司申请财产保全的，如金融资产管理公司与债务人之间债权债务关系明确，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第九十二条第二款的规定，可以不要求金融资产管理公司提供担保。

第六条 金融资产管理公司受让国有银行债权后，原债权银行在全国或者省级有影响的报纸上发布债权转让公告或通知的，人民法院可以认定债权人履行了《中华人民共和国合同法》第八十条第一款规定的通知义务。

在案件审理中，债务人以原债权银行转让债权未履行通知义务为由进行抗辩的，人民法院可以将原债权银行传唤到庭调查债权转让事实，并责令原债权银行告知债务人债权转让的事实。

第七条 债务人逾期归还贷款，原借款合同约定的利息计算方法不违反法律法规规定的，该约定有效。没有约定或者不明的，依照中国人民银行《人民币利率管理规定》计算利息和复息。

第八条 人民法院对最高额抵押所担保的不特定债权特定后，原债权银行转让主债权的，可以认定转让债权的行为有效。

第九条 金融资产管理公司受让有抵押担保的债权后，可以依法取得对债权的抵押权，原抵押权登记继续有效。

第十条 债务人在债权转让协议，债权转让通知上签章或者签收债务催收通知的，诉讼时效中断。原债权银行在全国或者省级有影响的报纸上发布的债权转让公告或通知中，有催收债务内容的，该公告或通知可以作为诉讼时效中断证据。

第十一条 本规定所称金融资产管理公司包括其依法设立在各地的办事处。

第十二条 本规定仅适用于审理涉及金融资产管理公司收购、管理、处置国有银行不良贷款形成的资产的有关案件。

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《关于审理涉及金融资产管理公司收购管理处置

国有银行不良贷款形成的资产的案件适用法律若干问题的规定》的理解与适用

【论文来源】《《人民法院报》》

【论文期号】20010510

【论文页号】3

【论文分类】诉讼法学·司法制度

【论文作者】曹士兵

【作者简介】曹士兵 最高法院民二庭法官，该司法解释的起草人

【正文】

为深化金融改革，整顿金融秩序，防范金融风险，根据中央和国务院的决定组建的中国华融、东方、长城、信达四家资产管理公司，自1999年下半年开始对口收购、管理、处置中国工商银行、中国银行、农业银行、建设银行剥离的不良资产。在追收对外债权的过程中，四家资产管理公司将诉讼手段作为一个主要手段来使用，由于资产管理公司属于新型的民事主体，其经营管理的不良资产是从四家商业银行转让取得的，人民法院在审理涉及资产管理公司的案件中，也遇到一些诉讼程序上和法律适用上的问题。为了依法审理好涉及金融资产管理公司的民事案件，及时盘活金融机构不良资产，最高人民法院在对人民法院审理与资产管理公司收购、管理、处置原国有商业银行资产有关的案件遇到的法律适用问题进行研究的基础上，起草了《关于审理涉及金融资产管理公司收购、管理、处置国有银行不良贷款形成的资产的案件适用法律若干问题的规定》（以下简称《规定》），并广泛征求了意见。该规定经最高人民法院审判委员会第1167次会议讨论通过，于2001年4月23日正式施行。

《规定》的性质属于最高人民法院的司法解释，其特点是针对性强。司法解释的内容均有我国制定法上的依据，符合法律规定，但有对法律进行限制性解释的地方，比如最高额抵押的主债权的转让问题。在承认公告可以作为中断债权的诉讼时效的证据方面，《规定》也要求公告中应当有债权人向债务人主张权利的内容，这

样也符合民法通则关于诉讼时效中断的一般规定。虽然《规定》的内容均以我国法律的规定为依据，但由于是有明确针对性的司法解释，所以《规定》在最后明确规定“本规定仅适用于审理涉及金融资产管理公司收购、管理、处置国有银行不良贷款形成的资产的有关案件。”现将有关内容详述如下：

一、关于诉讼主体问题

四家资产管理公司主要通过设在各地的办事处开展经营活动并起诉应诉。办事处领取有中国人民银行颁发的《金融机构营业许可证》，并经工商行政管理部门核准登记领取营业执照，但不具备法人资格，其性质应属于金融资产管理公司的分支机构。《规定》肯定了办事 1

处作为金融资产管理公司的分支机构，可以代表金融资产管理公司起诉应诉。

二、关于诉讼主体的变更问题

资产管理公司办事处受让债权后涉及到的诉讼问题有两种情况：一是受让债权后资产管理公司办事处作为原告提起诉讼的；二是受让债权前国有银行作为原告提起诉讼但未终审的。对第一种情况，由于资产管理公司办事处与银行已经达成债权转让协议，资产管理公司办事处就成为新的债权人，其可以用自己的名义向法院提起诉讼。对于第二种情况，债权转让前银行已经向法院提起诉讼但尚未终审的案件，由于债权已经转让给资产管理公司办事处，银行对原债权不再享有权利，诉讼主体也应进行变更，因此，由资产管理公司办事处参加诉讼，继承原来银行在诉讼中的权利义务。但变更诉讼主体需要当事人的申请，人民法院不宜依职权变更。

三、关于资产管理公司及其办事处申请诉讼保全

根据民事诉讼法第九十二条第二款的规定，诉讼中申请财产保全的，人民法院可以不要求申请人提供担保。考虑到金融资产管理公司属于金融机构，具有一定的资产和信誉，其与当事人之间的债权债务关系明确，因此《规定》明确提出可以不要求金融资产管理公司提供担保。如果实践中某一宗财产保全确需担保的话，可以由金融资产管理公司以公司名义提供信用担保。

四、关于债权转让的通知问题

合同法第八十条第一款明确规定债权人转让不通知债务人的，债权的转让对债务人不发生效力。资产管理公司受让商业银行巨额债权，总额约有一万四千亿元，在通知债务人上压力很大。有些债务人拒绝在通知上签字，试图逃废银行债权。考虑到资产管理公司受让的银行债权属于不良资产，与一般债权转让相比有政策上的特殊性，而且涉及的债权金额巨大，债务人众多，在我国法律对债权转让通知的形式未作明确要求的背景下，《规定》认为债权银行以在全国或地方有影响的报纸上发公告的形式进行债权转让通知的，人民法院可以认定 公告发生债权转让通知的效力。

对于已经进入诉讼程序的案件，在案件审理中如果债务人以债权人转让债权未履行通知义务为由进行抗辩的，人民法院可以传原债权银行到庭调查债权转让事实。债权确已转让的，人民法院应当庭责成债权银行告知债务人债权转让的事实，并可以判令债务人向受让人清偿债务。这样符合合同法的规定，对保护债权比较有利。

五、关于最高额抵押的主合同债权的转让

在国务院国办发[1999]66号文件规定的资产管理公司收购国有商业银行不良贷款债权范围内，许多贷款设置了最高额抵押担保。担保法第六十一条规定“最高额抵押的主合同债权不得转让”，资产管理公司受让设有最高额抵押担保的债权后，因有担保法的规定，基本上行使不了抵押权。对于担保法的该条规定，最高法院研究认为不符合担保法保障债权实现的立法宗旨，对资产管理公司经营不良资产影响很大，为此，《规定》对该条作了限制性解释，即解释为在最高额抵押担保的“不特定债权”特定后转让，转让行为有效。所谓“不特定债权的特定”，是指最高额抵押所担保的债务“发生期届满”，最高额抵押所担保的债务经过决算，最高额抵押人的担保责任实际已经确定的状态。因为最高额抵押仍然属于抵押的一种，在债务发生期届满，最高额抵押所担保的不特定债权特定后，最高额抵押与一般抵押没

有区别，应当按照一般抵押的规定行使抵押权，抵押权所担保的主债权也应当允许转让。对此，最高人民法院担保法司法解释第八十三条也作了规定。即“最高额抵押权所担保的不特定债权，在特定后，债权已届清偿期的，最高额抵押权人可以根据普通抵押权的规定行使其 抵押权。”

六、关于抵押权因受让而取得

根据担保法第五十条的规定，债权转移的，抵押权随之转移。资产管理公司受让有抵押担保的债权后，可以依法取得对债权的抵押权。但担保法对抵押权随债权转让后，是否需要办理登记没有规定，有些地方要求资产管理公司重新办理登记，重复收费，也造成重新登记时抵押权顺序利益受损，别的抵押权原来顺序在后的，反而变成顺序在先。考虑到担保法对此没有规定，从保障债权的立法宗旨的角度出发，《规定》认为属于法定登记抵押权的，原抵押权登记继续有效，以避免重复登记造成成本和风险加大。

七、关于诉讼时效的中断

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（三）关于破产债权核销后追偿问题

国有企业债务人属于国家政策性破产或者被纳入政策性破产并拟实施破产情形，债权人向债务人或担保人提起追偿之诉的，人民法院应否受理？该问题可谓司法政策制定过程中相关主管部门之间争议最大的问题。一种观点认为：根据国务院关于国有企业政策性关闭破产工作的政策精神，如果政策性关闭破产企业的债权已被核销，则意味着债权已经消灭，债权人不能再起诉债务人或担保人。对列入经国务院批准的全国企业政策性关闭破产总体规划的拟实施关闭破产的企业，债权人亦不得追讨债权及担保责任。另一种观点认为：虽然政策性关闭破产企业的债权已经核销，但该债权核销仅仅是债权人在内部对债权进行的账面处理而已，债权处于“账销案存”状态，不意味着债权已经消灭，因此，债权人仍然有权向债务人和担保人进行追偿。

经过充分沟通和协调之后，根据中央的精神并结合部委间的共识，《纪要》对此区分两种情形处理：其一，对于国有企业债务人已经实施国家政策性关闭破产或者被列入经国务院批准的全国企业政策性关闭破产总体规划并拟实施关闭破产的，因相关部委就此政策精神达成共识即同意有限地放弃权利，故债权人向债务人追索债权的，人民法院不予受理。其二，在上述情形中，债权人向担保人追偿债权的，因相关部委没有达成共识，故《纪要》对此不做规定，应继续按照国务院国办发[2006]年3号等文件精神办理。

（四）关于案件诉讼管辖和约定问题

关于金融资产管理公司对债务人、担保人提起追偿之诉时的诉讼管辖问题，最高法院法释[2001]12号《关于审理涉及金融资产管理公司收购、管理、处置国有银行不良贷款形成的资产的案件适用法律若干问题的规定》第三条规定：“金融资产管理公司向债务人提起诉讼的，应当由被告人住所地人民法院管辖。原债权银行与债务人有协议管辖约定的，如不违反法律规定，该约定继续有效”。如果金融资产管理公司自行与债务人约定或重新约定诉讼管辖的，应当如何认定该约定管辖之效力，在审判实务中颇具争议。有观点认为，不良债权转让属于债权转让，而非合同转让，因此合同争议解决条款只有在合同权利义务概括式转让时才能一并转让，纯粹的债权转让并不能产生上述效力，受让人亦不得享有原合同当事人的法律地位。该观点在审判实务中的体现是：有些法院认为金融资产管理公司追索诉讼案件的管辖属于“专属管辖”即由债务人住所地法院管辖，金融资产管理公司与债务人之间的协议管辖约定无效。

我们认为，如果单纯从债权转让与合同转让的区别角度出发，可能会导出金融资产管理公司与债务人之间的协议管辖约定无效的判断，但不能得出此类案件管辖系专属管辖的结论，况且民事诉讼法并未规定此类案件管辖属于专属管辖。应当看到，尽管不良债权转让行为和相关诉讼蕴含着诸多利益衡量因素，而且价值权衡的结果通常会影响实体规则和举证规则，但只要受让的债权是合法债权，那么在管辖方面仍然要遵循方便当事人诉讼、方便债权人实现债权的价值取向。鉴于金融资产管理公司大多仅在省会城市设置办事处而债务人却遍布全国各地的现实，考虑到现阶段市场诚信缺失、法制环境欠佳、地方保护主义严重的状况，以及债务人利用所谓的“专属管辖”在追偿诉讼中恶意逃废债务的可能性，《纪要》本着高效处置不良资产、排除地方保护主义、降低资产处置成本之趣旨，明确规定：“金融资产管理公司受让不良债权后，自行与债务人约定或重新约定诉讼管辖的，如不违反法律规定，人民法院应当认定该约定有效”。

四、限制条款与担保约定

（一）限制条款的效力

实践中，金融资产管理公司在与受让人签订不良债权转让合同时，常常约定有禁止向国有银行、各级人民政府、国家机构追偿等要求受让人放弃部分权利条款。对于这类条款的效力，审判实践见解不一。有观点认为，该约定不仅排除了受让人根据法律规定追究应当承担民事责任的部分主体的诉讼权利，而且排除了国家机关和原国有商业银行依法必须承担的出资责任、清算责任等，应当认定无效。也有观点认为，此种约定仅能约束金融资产管理公司与受让人，受让人即便违反该约定向有关国家机关或原国有商业银行提起诉讼的，仅构成对金融资产管理公司的违约，相关主体无权以此抗辩。

我们认为，此类约定不仅符合金融不良债权剥离政策的目的初衷，而且在法律性质上亦可被视为“利他合同”或“为第三人的合同”。合同法第六十四条规定：“当事人约定由债务人向第三人履行债务的，债务人未向第三人履行债务或者履行债务不符合约定，应当向债权人承担违约责任。”虽然就该条款是否明确赋予第三人对债务人的履行请求权，我国学界尚存争论；但从体系解释、法意解释、比较法解释以及目的解释的视角观之，将其解释为赋予了第三人直接针对债务人的请求权更为妥当。据此，上述限制追偿条款实际赋予了受让人针对特定主体的不作为义务，第三人基于对不良债权转让合同的信赖，应当有权以此抗辩受让人对其追偿债务的请求权。因此，《纪要》明确规定人民法院应当认定此类限制条款有效。这也为人民法院有权审查受让人的权利范围确定了理论基础。

（二）担保约定的效力

审判实践中，一些不良债权的保证担保合同中通常订有类似“主合同变更需经担保人同意，未经保证人书面同意的免除保证责任”的约定，在金融资产管理公司等债权人向担保人主张承担担保责任时，担保人通常以担保法第二十二条和第二十四条之规定以及合同约定提出免责的抗辩。在最高法院法发[2005]62号《关于金融资产管理公司收购、处置银行不良资产有关问题的补充通知》第二条明确做出“国有商业银行(包括国有控股银行)向金融资产管理公司转让不良贷款，或者金融资产管理公司收购、处置不良贷款的，担保债权同时转让，无须征得担保人的同意，担保人仍应在原担保范围内对受让人继续承担担保责任。担保合同中关于合同变更需经担保人同意的约定，对债权人转让债权没有约束力”的规定后，仍有观点认为该规定与担保法上述条文相冲突。

我们认为，保证人之所以自愿为债务人担保，主要源于其对债务人的财产状况及其履约能力的信任，而不是对债权人为何人的关注。也正因为如此，最高法院《关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》第三十条采用“责任不加重说”而规定主合同变更“未经保证人同意的，如果减轻债务人的债务的，保证人仍应当对变更后的合同承担保证责任；如果加重债务人的债务的，保证人对加重的部分不承担保证责任”。事实表明，无论是债权剥离合同还是债权转让合同，其变更的结果通常是减轻担保人的债务负担，最高法院法发[2005]62号《关于金融资产管理公司收购、处置银行不良资产有关问题的补充通知》第二条继续遵循《关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》第三十条的规定精神。鉴于实务中仍有不同观点，为维持司法政策的一致性，《纪要》对此再次重申：“国有银行向金融资产管理公司转让不良债权，或者金融资产管理公司收购、处置不良债权的，担保债权同时转让，无须征得担保人的同意，担保人仍应在原担保范围内对受让人继续承担担保责任。担保合同中关于合同变更需经担保人同意的约定，对债权人转让债权没有约束力。”

五、优先购买与司法导向

为最大程度地减少国有资产流失，实现私权处分与公共利益、金融债权与职工债权、市场竞争与国家干预、历史问题与现行法则等诸多价值的权衡目的，国家相关主管部门达成一个重要共识：赋予相关地方人民政府或者代表本级人民政府履行出资人职责的机构、部门或者持有国有企业债务人国有资本的集团公司对不良债权的优先购买权。《纪要》对此亦做出明确规定。由于绝大多数不良债权目前均已处置完毕，因此《纪要》关于优先购买权的规定内容主要是适用于某些转让行为被认定无效后再行处置的情形，以及将来国家允许适用《纪要》规则的其他金融机构处置和清收不良债权的情形。应当注意的是整体资产包转让情形中“主要债务人注册登记地”的概念。所谓“主要债务人”是指在整体“资产包”总债权额中所占份额较大，或者人数较多且债权份额比重较大的债务人。所谓“注册登记地”是指注册登记各机关所在地。

审判实践中，经常出现债务人在金融资产管理公司转让不良债权时主张行使优先购买权的情形。应否允许债务人主张优先购买权，无论是审判实践中，还是国家相关部委间，均存在赞成与反对两种意见。我们认为，尽管国有商业银行已经或即将上市，但由于各种因素的影响导致这些国有商业银行仍然不断产生不良资产。如果赋予债务人优先购买权，就可能为潜在的债务人提供一个逃债机会，即债务人从国有商业银行贷款之后久拖不还，直至将贷款拖成不良债权，进而在不良债权处置时要求行使优先购买权。《纪要》关于“债务人主张优先购买不良债权的，人民法院不予支持”的明确规定，充分彰显了最高法院“维护诚信体系、制裁恶意逃债”的司法导向。

六、国企诉权与诉讼程序

（一）赋予国企诉权的依据

国有企业债务人能否对金融不良债权转让合同的效力提起无效之诉，是司法政策文件制定过程中争议较大的问题。通常认为，在债权转让中，债权人仅对债务人负有《合同法》第八十条规定的通知义务；而债务人对于转让合同的效力不应享有诉权。但是，《纪要》明确了国有企业债务人以损害国有资产等为由提起不良债权转让合同无效的诉权。理由有三：其一，《金融资产管理公司条例》导言中明确规定：“为了规范金融资产管理公司的活动，依法处理国有银行不良贷款，促进国有银行和国有企业的改革和发展，制定本条例”。分析该导言，可以发现其蕴含着调整国有企业债务人利益的目的，因此国有企业债务人对不良债权转让合同的效力便具有可诉之利益。根据民事诉讼法学关于“诉之利益”的法理，不良债权转让直接关涉了国有企业债务人的根本利益，故而有必要肯定国有企业债务人提起不良债权转让合同无效的诉讼主体资格。其二，由于国有企业经营管理国有资产是经过国有资产监督机构授权的，因此国有企业便具备了企业法人和国有资产管理机构代理人的双重身份。在国有资产监管机构未就金融不良债权转让合同主张无效的场合，国有企业债务人可以国有资产管理机构代理人的身份提起合同无效之诉。国有资产经营管理理论为此提供了理论基础。其三，最大限度地防止国有资产流失，可谓《纪要》的重要目的之一。如果不赋予国有企业债务人提起不良债权转让合同无效之诉权，人民法院将难以启动对债权转让合同效力的审查，从而导致防止国有资产流失规则目的之落空。

当然，肯定或赋予权利的同时，必须防止权利滥用之可能。为了防止国有企业债务人滥用诉权，引导理性诉讼，《纪要》规定两种防止滥诉措施：其一，增加诉讼成本。在国有企业债务人通过抗辩的方式提出不良债权转让合同无效时，人民法院应当进行释明，告知其以金融资产管理公司和受让人为被告向同一人民法院另行提起转让合同无效之诉；债务人不另行起诉的，人民法院对其抗辩不予支持。其二，提供诉讼担保。国有企业债务人提起在不良债权转让合同无效之诉中必须提供相应的担保，否则人民法院不予受理。关于诉讼担保的参考基数问题，我们认为以债权转让标的金额为参考基数为宜。

（二）无效之诉的相关程序

国有企业债务人另行提起不良债权转让合同无效诉讼后的程序问题主要涉及两个方面：其一，合并审理。其二，当事人列置。

关于合并审理问题。《纪要》规定：“人民法院应中止审理受让人向国有企业债务人主张债权的诉讼，在不良债权转让合同无效诉讼被受理后，两案合并审理。国有企业债务人在二审期间另行提起不良债权转让合同无效诉讼的，人民法院应中止审理受让人向国有企业债务人主张债权的诉讼，在不良债权转让合同无效诉讼被受理且做出一审裁判后再行审理。”如此规定的目的在于为了便于查明事实，一次性解决纠纷。

关于当事人列置问题。《纪要》规定：“国有企业债务人提出的不良债权转让合同无效诉讼被受理后，对于受让人的债权系直接从金融资产管理公司处受让的，人民法院应当将金融资产管理公司和受让人列为案件当事人；如果受让人的债权系金融资产管理公司转让给其他受让人后，因该受让人再次转让或多次转让而取得的，人民法院应当将金融资产管理公司和该转让人以及后手受让人列为案件当事人。”需要指明的是，金融资产管理公司和受让人应当作为共同被告参加诉讼，而不是第三人。理由在于：其一，通常是诉讼必须有原告和被告。国有企业债务人提起转让合同无效诉讼，其理由是转让合同损害国家利益或社会公共利益等，因此被告必然是转让合同当事人。其二，如果转让合同被认定无效，那么金融资产管理公司和受让人应当承担合同无效后的相互返还和赔偿责任等。若其以作为第三人参加诉讼，则面临其是有独立请求权第三人还是无独立请求权第三人的争论，在诉讼权利行使方面存在模糊之处。

此外，关于其他被转让债权的债务人尤其是整体资产包中未提起债权转让合同无效诉讼的债务人是否应当参加诉讼的问题，我们认为，基于不告不理之原则并考虑转让合同是否有效与其是否履行债务并无实际影响，故没有必要追加其他债务人为诉讼当事人。

七、无效事由与无效处理

（一）无效事由的认定

根据国家相关部门的共识，人民法院在审理不良债权转让合同效力的诉讼中的审查重点有三：其一，不良债权的可转让性。即被转让的不良债权是否属于国家禁止或限制转让的债权。其二，受让人的适格性。即受让人是否属于国家政策规定不准介入购买的组织或个人。其三，转让程序的公正性和合法性。即转让过程中评估、公告、批准、登记、备案、拍卖等诸环节是否符合“公开、公平、公正、竞争、择优”原则。下文着重阐释其中易生歧义的认定根据和三种无效事由。

首先，关于无效事由认定的法律依据问题。《纪要》判定转让无效的依据是转让合同损害国家利益或社会公共利益或者违反法律、行政法规强制性规定，该依据来源于《合同法》第五十二条之规定。如前所述，不良债权处置问题事关不良债权处置战略实施、国有资产保护、职工合法权益保护、社会公共利益、以及社会和谐稳定等诸多重要价值权衡因素，这些因素均可以归入国家利益、集体利益、社会公益以及第三人利益范畴。由于《纪要》所列出的十一种无效事由均与损害上述价值和利益有关，因此人民法院可以根据《合同法》五十二条之规定，认定转让合同无效。

其次，关于债务人或担保人为国家机关的债权转让无效问题。财政部财金[2005]74号《关于进一步规范金融资产管理公司不良债权转让有关问题的通知》第二条规定：“债务人或担保人为国家机关的不良债权、经国务院批准列入全国企业政策性破产计划的国有企业债权、国防军工等涉及国家安全信息的债权、以及其他限制转让的债权，不得对外公开转让”。国家发展改革委员会、国家外汇管理局联合发布的发改外资[2007]254号《关于规范境内金融机构对外转让不良债权备案管理的通知》第五条亦规定：“对外转让不良债权中不得含有我国各级政府及其所属行政部门作为债务人或提供担保的债权”。审判实务中，对于转让债务人或担保人为国家机关的不良债权合同是否无效存在较大争议。有观点认为，国家机关作为债务人或者担保人，其与国有商业银行之间形成的是借款或担保法律关系；即便担保法律关系无效，亦应依据担保法及其司法解释的规定承担相应的赔偿责任。在该债权转让给其他主体后，双方也是正常的民事活动中的正常债权债务关系，并不会因债权人主张债权而损害国家利益或社会公益，因此不宜认定此类债权转让合同无效。我们认为，国有商业银行剥离或转让的不良债权的产生有其特殊的政策和法律背景，金融资产管理公司受让的不良债权绝大多数是国有商业银行早期甚至是计划经济时期发生的贷款而经过多次展期仍未能收回的逾期、呆账、滞账类贷款。很多贷款是因为当时的政策原因形成，国家机关作为担保人也是特定历史时期的产物。国家实施不良债权剥离政策的目的不仅要使金融机构顺利转轨，而且要解决历史遗留问题，通过国家财政补贴等方式使各方受惠。国家对金融资产管理公司的资产回收率要求不高，也是为了让利于地方，其中债务人或担保人为国家机关的，更是直接的受益者。国家以财政补贴方式解决银行呆坏账，意味着国家财政负担了银行不良债权损失，而国家机关完全依靠财政资金运转。如果说金融资产管理公司向国家机关追索债权或者要求其承担担保责任，资产实际上并未流出国有资产管理范围，那么若允许社会投资者也可以向国家机关行使追索权，无疑等于国家以公共财政资金在补贴社会投资者，这并不符合金融不良资产剥离政策的本意。所以，对于转让债务人或者担保人为国家机关的不良债权转让合同，人民法院应当认定为无效。

再次，关于向“三资”企业和境外机构转让不良债权的效力认定问题。在审判实务中，对于此类债权转让合同以及相关担保合同效力的认定，存在较大的争议。我们认为，关于此类债权转让和相关担保效力问题，国家政策和相关司法解释已有比较明确的规定。前述发改外资[2007]254号《关于规范境内金融机构对外转让不良债权备案管理的通知》第七条规定：“境内金融机构应在对外转让不良债权协议签订后20个工作日内，将对外转让债权有关情况报送国家发展改革委备案，同时抄报财政部、银监会。”商务部商资字[2005]37号《关于加强外商投资处置不良资产审批管理的通知》规定：“2001年经国务院批准允许金融资产管理公司吸收外资参与资本重组或处置，允许向外商转让所持有的股权、债权等不良资产，或设立外商投资企业从事债务重组、债权追偿等不良债权处置活动，由于此类投资方式政策性强、敏感度高、涉及面广，在审批时应从严掌握，凡此类外商投资企业的设立均应报请国有商务部批准。”根据上述规定，对“三资”企业和境外机构转让金融不良债权，必须履行向相关行政主管部门办理相关报批或者登记或者备案手续，而且相关部门必须出具具体的行政审批意见。我们认为，虽然前述部委通知等在形式上仅是法律位阶层次较低的行政规章，但其中的强制性规定是根据国务院授权制定的，应当具有相当于行政法规的效力。退而言之，即便不能将其视为行政法规，也应当看到，其中的强制性或禁止性规定是针对金融不良债权转让过程中出现的问题而制定和发布的，目的在于规范、管理、保障不良债权处置工作的健康有序进行，防止损害国家利益和社会公共利益。特别是，此类债权转让中通常存在原来的国内担保因不良债权对外转让而转化为对外担保的问题。根据上述国家政策规定以及最高法院《关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》第六条关于“未经国家有关主管部门批准或者登记对外担保的、未经国家有关主管部门批准或者登记而为境外机构向境内债权人提供担保的，对外担保合同无效；主合同变更或者债权人将对外担保合同项下的权利转让，未经担保人同意和国家有关主管部门批准的，担保人不再承担担保责任”之规定精神，应当认定此类担保合同无效。当然，根据纯粹民法学理和《合同法》第四十四条之规定，未经批准、登记、备案等手续合同，应当属于未生效范畴；但由于实践中此类不良债权转让合同大多已经开始履行或者履行完毕，因此继续用“生效与未生效”标准和范畴来衡量，已无实益；采用“有效与无效”范畴来评价，更为妥当。基于上述考虑，《纪要》规定：“根据有关规定应当向行政主管部门办理相关报批或者备案、登记手续而未办理，且在一审法庭辩论终结前仍未能办理的，应当认定合同无效。”

最后，关于受让人资质的限制问题。《国家公务员法》第五十三条第四项明确禁止国家公务员经商牟利；财政部财金[2005]74号《关于进一步规范金融资产管理公司不良债权转让有关问题的通知》第三条亦明确禁止与金融不良债权有关联的人员购买不良债权。其目的均在于防止其利用职务或业务之便从事关联交易，侵吞国有资产，损害公平交易，造成国有资产流失。尽管实践中上述人员在个案中可能并未利用身份、地位和信息的优势获取不当利益，但国家法律和政策对身份的限制关涉社会公众对金融不良债权处置的感受与评价，关系到国家利益和社会公共利益的保护；因此，从保护国家利益和社会公共利益的角度出发，根据《合同法》第五十二条第二项、第四项之规定精神，有必要将受让人的主体资格欠缺作为单独的判断转让合同效力的依据。为此，《纪要》规定：“受让人为国家公务员、金融监管机构工作人员、政法干警、金融资产管理公司工作人员、国有企业债务人管理人员、参与资产处置工作的律师、会计师、评估师等中介机构关联人或者关联人等参与的非金融机构法人的，或者受让人与参与不良债权转让的金融资产管理公司工作人员、国有企业债务人或者受托资产评估机构负责人员等有直系亲属关系的，应当认定不良债权转让合同无效”。

（二）无效合同的处理

在审判实务中，如果不良债权转让合同被认定无效，其处理问题比较复杂。《纪要》将其区分为两种情形：其一，单笔转让合同无效的处理；其二，打包转让合同无效的处理。

关于单笔转让合同无效的处理问题。单笔转让合同被认定无效后，人民法院应当依据《合同法》第五十八条关于返还财产、赔偿损失的原则处理。其中，受让人要求转让人赔偿损失的，根据民商审判实践长期以来遵循的无效合同处理规则，该赔偿损失数额应以受让人实际支付的价金之利息损失为限。此外，应当特别注意的是，为了便于金融资产管理公司将来继续处置被返还的不良债权，《纪要》规定：“不良债权的诉讼时效自金融不良债权转让合同被认定无效之日起重新计算。”

关于打包转让合同无效的处理问题。如果整体“资产包”中的所有债权均具备《纪要》规定的无效事由或者整体“资产包”处置程序违法，无疑应当认定整体“资产包”转让合同全部无效。但实践中常见情形是，整体“资产包”中仅有单笔或者数笔债权属于无效情形。对于该情形如何处理，审判实践争议颇大。有观点认为，应当认定单笔或数笔债权无效，但该无效属于合同部分无效，不影响其他部分的效力，并应根据无效债权在整体“资产包”债权中所占比例来返还相应价金。也有观点认为，由于整体“资产包”债权处置的标的是“资产包”，而非多个标的之集合体，金融资产管理公司通常只接受买受人对整体“资产包”的报价，不接受分户分笔报价，因此整体“资产包”的转让定价和交易交割环节已经形成一个不可分割的统一整体交易标的，具有不可分割性，客观上难以界定单笔不良债权价格的合理性。所以，若出现单笔或数笔债权无效时，要么认定整体“资产包”转让全部无效，要么驳回无效诉请。我们认为，金融资产管理公司在以整体“资产包”方式转让不良债权时，难以预见其中哪一笔债权可以完全收回；同时，“资产包”中有时仅仅一笔即可让受让人收回成本并盈利。因此，若欲根据现有法律规则和民法学理梳理出一套准确判定无效部分与有效部分的界限标准并使其具备可操作性，相当困难。鉴于交易的关键要素是盈亏情况，而最了解交易内部情况以及盈亏状况的人无疑是受让人，因此，《纪要》在权衡尊重私权处分和保护国家公益的基础上，采取一种尊重现实的处理办法，即在保持人民法院公权认定合同效力的基础上，赋予受让人以合同效力选择权，即受让人可以根据其实际或可能盈亏情况在一定范围内选择是否接受合同全部或者部分无效的后果。具体而言：

（一）如果受让人选择合同全部无效，通常意味着其已经发生亏损或者将来盈利远景不佳，此种场合认定合同无效，既符合合同法第五十二条规定精神，也与受让人的请求相契合。

（二）如果受让人主张已履行或已清结部分有效，则意味着受让人可能通过已履行或清结部分回收了其全部成本并实现盈利或预期盈利，此种场合认定该部分有效，其他部分无效，符合合同法第五十六条的规定精神。应当注意到，在尊重受让人私权处置及其利益的同时，也要维护公权的评价地位，兼顾作为转让人的金融资产管理公司的权益，因此，在受让人在选择部分有效即其已盈利的情形下，必须接受放弃其他无效部分的对价，如此基本实现了私权处分与公权评价、受让人利益与转让人利益之间的平衡。《纪要》中关于“受让人请求认定已履行或已清结部分有效的，人民法院应当认定尚未履行或尚未清结部分无效，并判令受让人将尚未履行部分或尚未清结部分返还给金融资产管理公司，金融资产管理公司不再向受让人返还相应价金”的规定，即是此种权衡之体现。

（三）如果已经履行部分或者已清洁部分属于《纪要》规定无效事由中

（一）、（二）、（八）、（九）、（十）等依法应当认定绝对无效情形的，受让人不能主张选择该部分有效，而只能选择无此情形的其他部分有效，否则人民法院应当认定整体“资产包”全部无效。

（四）由于《纪要》所谓债务人系指国有企业债务人，因此《纪要》原则上不适用于债务人或担保人为非国有企业的此类纠纷。但如果整体“资产包”存在单笔或数笔不良债权的债务人为非国有企业的情形，无论符合无效事由的不良债权之债务人为国有企业还是非国有企业，因难以将其实际剥离和单独处理，故亦应按照上述规则处理。

关于无效后的返还顺序问题。《纪要》规定，无论是单笔转让和整体“资产包”转让，在合同被认定无效后当事人履行相互返还义务时，均应从不良债权最终受让人开始逐一与前手相互返还，直至完成第一受让人与金融资产管理公司的相互返还。后手受让人直接对金融资产管理公司主张不良债权转让合同无效并请求赔偿的，人民法院不予支持。其中一个问题是：如果执行过程中出现中间环节缺失（诸如自然人死亡、法人注销）等，后手受让人可否超过该中间环节而向其他前手受让人主张返还？我们认为，鉴于该问题实践中出现频率不大，可以在个案中具体解决。