建筑行业履约保函推行存在的问题探讨

2023-03-09

我国目前正处在建设高峰期, 现代化建筑设计多样化、材料日新月异, 同时工程项目的不确定性也在增加。当前建设工程信用、风险、担保工作才刚刚起步, 基本上还处于空白状态, 工程投标担保、履约、支付和保修担保管理制度尚不完善, 市场主体还不成熟, 行为也不规范。这时, 建筑行业推行履约保函受到了诸多因素的影响。

1 法律的严格程度

经济社会中法制、民主站在非常重要的位置。如果要在激烈的国际社会中获取最大的利润, 那么法律是基础保障。而中国现行的关于履约保函的这部分法律完善程度还不够。

1.1 建筑法律体系不完善

比较完善的法律体系应该是由法律、法规及相应的实施细则所组成, 要随市场经济的发展或新问题的产生而不断修改和完善。我国的《建筑法》于1997年11月颁布实行, 10多年过去了, 虽对规范建筑行业参与各方的行为起到一定的规范和约束作用, 但市场运行中的违法行为或不规范的行为层出不穷。现行的《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国担保法》的法律以及最高人民法院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》 (法释2004第14号) 等有关法律、法规对“履约保证金”有比较明确的规定, 而对于履约保函来讲, 并没有明确。如在中国现行的建筑工程工程量清单计价规范中, 并没有明确由担保发生的费用的归属, 给承包商在费用确定过程中带来一些疑惑。所以不够完整的法律体系是不能保证履约保函的顺利推行。

1.2 风险方面的法规不完善

我国已出台《保险法》、《担保法》等法律法规, 但缺乏与之配套的法律法规和强有力的监督机制, 缺乏针对建筑工程风险管理的具体规定。我国现行的工程保险的险种还不完善。工程建设合同担保制度的出台, 对促进合理低价法评标的进一步推广提供了规范、有序竞争的制度保障。但其作为一项新制度, 需做大量的宣传、普及、推广工作。同时, 工程担保市场监管有待加强, 专业化担保机构发育不成熟。如, 银行作为连带责任保证人, 通常不会调查发包人的道德品质, 不审查发包人的索赔文件的实质性内容。我国目前对银行保函项下的欺诈认定和处理尚未有明确的法律规定, 因此给承包人带来了风险。而在这种情况下推行履约保函, 必将引起很多纠纷, 而且在纠纷的处理时必然无法可依。

1.3 信用方面的法规不完善

在我国信用制度建设的滞后满足不了国际市场对其提出的需求。在许多与建筑市场有关的信用法律出现空白点;现在虽然在履约保函的同时也在推行业主支付担保, 其中不可避免将会遇到一些问题, 业主作为合同签订的主动方, 在实际操作中可能采取先办理支付担保, 一旦拿到施工许可证, 马上撤销支付担保的应付措施。如果政府作出某些强制性的具体规定, 一方面有悖于政府宏观管理的初衷。同时, 在建筑施工领域面对的“诚信危机”, 如:企业投资主要看企业资金周转状况, 由于投资项目多, 加上企业资金紧张和筹资渠道的约束, 可能会要求承包商提供担保或垫资施工, 即便工程竣工但若干年也难以拿到工程款。诸如此类的情况在信用的相关法规上不能保障, 也不利于履约保函的推行。

2 人力资源缺乏

在银行、专业担保公司、保险公司对担保时所涉及的专业知识较广所以, 履约保函的推行要求该银行或公司有专业的咨询人员。

2.1 专业人力资源缺乏

在银行或是专业担保单位在考虑施工单位的履约保函时要考察承包商的资质信誉, 承包类似工程的经验技术装备以及管理人员与施工技术人员的素质来确定净担保总额。在工程项目的中后期, 银行要加大投入相应的时间与精力, 因为对项目的检查既可了解项目的进展情况, 又可对项目进行过程中的问题及时加以解决, 督促承包商严格按合同要求履行义务, 检查项目工程款的使用情况, 防止与杜绝承包商把工程款挪作他用。这个监督过程都要求相关人员具有较高的专业素质, 了解建筑工程招投标、建设工程全过程的各个环节, 现在从事该专业人员的人力资源较少限制了履约保函在我国的施行。

2.2 有综合能力的人才资源缺乏

在国际惯例中, 一般要求承包商提交相当于工程总额的10%~15%的履约保函银行在确定担保额时, 要调查承包商的财务状况, 如银行存款, 应收账款, 应付账款可变现的财产等情况要做好这一系列的工作, 对银行专业担保公司、保险公司的咨询人员有相当高的要求。而这种全能的咨询人员正是建筑行业中严重缺少的人才在中国, 刚入世时我国注册的精算师只有几位, 这将是在中国推行履约保函的资源问题上的最大缺口。

3 实际操作中承包商的风险

在入世谈判的会议上中国政府试着对中国施工企业着重保护, 但国际通用规则使履约保函的在中国的推行变成定局。在建筑工程领域, 发包人的支付保函和承包人的履约保函体现合同双方平等的担保义务, 但实践中激烈的竞争使多数承包人不敢主张发包人向其提供支付保函, 或是在招标文件中就已经剥夺了承包人的该项权利, 因此合同内容并非是完全平等的, 为了得到工程, 承包商不敢要求业主出示支付保函。另一方面发包人希望保函是无条件的, 承包人则希望保函是附条件的, 业主作为招标方, 很难将支付担保开具为“见索即付”保函, 而开具为有条件保函, 又有可能在承包商提出支付请求时耽于审查请求的合理性的纠缠中。