我国反垄断执法机构规制行政垄断的困境与解决思路

2022-09-11

垄断行为包括经济性垄断与行政垄断两大类, 2014年被称为是《反垄断法》施行以来, 对经济性垄断行为彰显牙齿的一年, 但与此相较, 对行政垄断的处罚则显得“温柔”。滋生于我国经济社会转型期间的行政垄断, 不仅对经济的危害要远大于经济性垄断, 更因其产生基础是政府超越法律规定的范围干预市场经济, 对于全面建设法治社会亦有危害。尽管发改委表示, 2015年将着力打击行政垄断, 但笔者认为, 我国《反垄断法》的立法不足与反垄断执法机构的设置缺陷使得反垄断执法机构面对行政垄断时先天不足, 在执法过程中面临诸多困境。如若将反行政垄断执法常态化, 真正贯彻落实十八届三中全会公报中“清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法, 严禁和惩处各类违法实行优惠政策行为, 反对地方保护, 反对垄断和不正当竞争”的要求, 尚需相关立法完善与机构改革。

一、我国反垄断执法机构规制行政垄断面临的困境

(一) 反垄断执法机构缺乏威慑性与独立性

能否使行政垄断得到强有力的规制, 很大程度上取决于能否建立一个统一而有权威性的执法机构。当前我国反垄断执法已形成了发改委、商务部和国家工商总局“三龙治水”的局面, 对行政垄断的规制主要由发改委价格监督与反垄断局、工商总局反垄断与反不正当竞争执法局负责, 这两家机构均属于局级单位, 但很多情况下, 违法单位级别与它们相同甚至高于它们, 难免威慑性不足。而且其主管部门尤其是发改委作为制定和执行国家宏观经济政策的重要机构, 其下属的价格监督与反垄断局很难保持独立性。

(二) 反垄断执法机构缺乏对行政垄断的管辖权

根据我国《反垄断法》, 对行政垄断行为, 由违法机关的上级机关责令改正, 反垄断执法机构仅享有对上级机关提出依法处理的建议权。建议能否被采纳, 依赖于上级机关的态度, 不确定性很大。一方面, 上级机关并非是一个确定的机关, 更非是一个专门的反垄断机构, 很难要求其具备强烈的反垄断意识和反垄断使命感。另一方面, 行政垄断本身即在于通过歧视性行政行为, 达到保护地方企业、某些国有企业或某一行业的目的, 上级机关在处罚其下级违法单位时, 出于自身利益和地区利益考虑, 很难保持中立和公正。反观国外的反垄断执法机构, 绝大多数均享有对行政垄断的管辖权, 例如德国联邦卡特尔局和日本公平交易委员会。这也是何以《反垄断法》施行7年以来, 直到2014年才有河北省交通运输厅行政垄断案打响了反行政垄断的第一枪, 管辖权的缺乏无疑使反垄断执法机构面对行政垄断的猖獗时, 犹如一只没有牙齿的老虎。

(三) 对行政垄断可追究的法律责任威慑力不足

即使现行立法做出改变, 将对行政垄断的管辖权授予反垄断执法机构, 如果对行政垄断可追究的行政责任仍然仅限于《反垄断法》所规定的对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分, 以及《反不正当竞争法》所规定的责令改正, 仍显得缺乏足够的威慑力。此外, 对于行政垄断受益的经营者, 尽管《反不正当竞争法》第30条规定:“被指定的经营者借此销售质次价高的商品或者滥收费用的, 监督检查部门应当没收违法所得, 可以根据情节处以违法所得1倍以上3倍以下的罚款。”但立法对何谓是“情节严重”并无相关规定和解释, 这也使得执法机构缺乏统一的操作标准。

二、解决反垄断执法机构规制行政垄断困境的思路

我国反垄断执法机构在规制行政垄断中的困境, 必将严重影响对行政垄断的打击效果, 因此, 如何通过改革反垄断执法机构的设置并赋予其更多权限, 如何使反垄断执法机构的牙齿更锋利, 成为一个重要问题。笔者认为, 可以从以下几个方面入手:

(一) 设立独立且权威的反垄断执法机构

反垄断执法机构首先应当独立于行政垄断的实施主体, 而一个统一的有权威性的反垄断执法机构, 无疑更有利于规制强势的行政垄断行为实施主体。笔者认为, 应当在设置由国务院直属的国家反垄断执法机构, 统一管辖原本由发改委、商务部、工商总局所负责的反垄断执法, 该机构独立于国务院各部委与各级地方政府, 不受其干预。同时, 设置跨省级行政区域的反垄断执法机构, 直接接受国家反垄断执法机构领导。这种机构设置一方面保证了反垄断执法机构的相对独立性, 提高了其行政级别, 增强了其权威性;另一方面, 也改变了“三龙治水”下三家分别执法的混乱局面, 使得反垄断管辖权限更加明晰。

(二) 赋予反垄断执法机构对行政垄断的管辖权

在设置独立且权威、统一的反垄断执法机构的前提下, 应当赋予反垄断执法机构对行政垄断的管辖权, 改变其仅有建议权的尴尬局面。俄罗斯与东欧一些国家作为与我国相类似的经济转型国家, 其经验值得我们借鉴。俄罗斯2002年10月第8次修订的《关于商品市场的竞争和禁止垄断行为法》赋予了俄联邦反垄断执法机构————国家反垄断委员会 (GAK) 在规制行政垄断方面更多的权力:该法第12条授权俄联邦反垄断委员会向联邦行政权力机构、联邦所属部门的行政权力机构以及地方政府机构提出取消专有权、取消配额等各种建议, 而且有权对这些机构发布禁令, 制止它们背离反垄断法的行为, 或者撤销、变更它们与反垄断法相抵触的合同。[1]反垄断执法机构不仅可以向违法机关的上级机关建议对直接责任人处以行政处分, 而且可以直接对对其做出处罚决定, 包括制止违法行为、责令改正、没收违法所得等。此外, 反垄断执法机构有权对因行政垄断受益的经营者处以罚款, 情节严重时可以吊销其营业执照。

(三) 严格与丰富行政垄断的法律责任

现行的《反垄断法》与《反不正当竞争法》对行政垄断行为的法律责任尚显得太“温柔”, 规制行政垄断行为, 应当进一步严格和丰富行政垄断的法律责任, 改变反垄断执法机构缺乏有效惩治手段的困境。在行政责任的设置上, 可设置撤销违法行政行为、撤销授权、行政罚款等。行政罚款应当实行“区别对待”, 由于行政机关的经费主要来自国家财政拨款, 因此不宜对实施行政垄断行为的行政机关处以行政罚款。而对于违法主体的直接责任人与其他责任人员, 对其处以罚款可以有效遏制这些人员实施行政垄断的积极性, 俄罗斯反垄断法即有相类似的规定。[2]对于法律法规授权的组织利用行政权力实施行政性垄断行为的, 还应当通过相应的程序撤销授权规定。[3]对于因行政垄断获益的经营者, 除了应当通过立法明确“情节”界定的标准, 对情节严重者不仅要处以罚款, 还要吊销其营业执照, 提高经营者依靠政府实施行政垄断的违法成本, 对其予以有力的威慑。

摘要：我国的《反垄断法》自2008年施行以来, 在规制行政垄断领域总是难有作为, 这主要归咎于反垄断执法机构设置的不合理以及《反垄断法》的立法不足。当前我国反行政垄断执法的关键在于统一反垄断执法机构, 并赋予其对具体行政垄断行为的管辖权, 同时严格与丰富行政垄断行为的法律责任。

关键词：行政垄断,反垄断执法机构,抽象行政垄断行为