ppp项目运作方式

第一篇：ppp项目运作方式

PPP项目运作

一、 PPP项目背景及政策

2014年是中国全面深化经济改革的破题之年，一方面，我国经济发展进入“新常态”， “稳增长”是经济发展主导政策，投资需求仍对经济增长起“托底”作用，其中基础设施投资将是稳定经济增长的重要抓手。另一方面，政府性债务规模急剧增长，为化解地方债务风险，中央全面启动深化财税体制改革，根据国家陆续出台的相关政策文件要求，未来将剥离地方政府融资平台、政府融资职能。大力推广政府与社会资本合作(PPP)模式，有利于缓解财政支出压力、为城市基础设施建设形成可持续的资金投入机制。

根据国家发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724号)的规定，“政府和社会资本合作(PPP)模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益分享、风险分担及长期合作关系”，由此可见，PPP模式作为一种兼具融资与管理功能的合作模式，不仅能够有效解决现阶段融资难、地方债务危机等问题，还能够有效调动社会资本的积极性，为社会资本带来了新的投资机遇。

政策热潮下，PPP项目在全国多行业多领域受到追捧，涉及供水、供暖、污水处理、垃圾处理、环境综合整治、交通、新能源汽车、地下综合管廊、医疗、体育等。2014年12月，财政部发布第一批PPP示范项目30个，总投资1800亿元。2015年5月份，发改委发布1043个PPP项目，总投资1.97万亿元。根据PPP项目库统计发现，在1043个项目中，安徽以127个项目居首，江苏以107个项目紧随其后，贵州、山东、云南、甘肃、江西、青海等地推出项目也较多，均超过60个。2015年6-8月以来，根据广发证券研报统计，各地PPP项目推出呈明显加速状态，累计总投资额超过4.6万亿元。其中8月份，先后有11省市公布PPP推介项目，总投资超过1.39万亿元，广东省再次推出的项目总投资额达2814亿元，江苏和天津项目总投资分别为1158亿元和2372亿元，此外甘肃、辽宁投资规模均超千亿元。

同时，为了加快PPP项目实施进度，提高PPP项目可融资性，多省级设立PPP基金。目前，基金规模较大的是山东和河南省。山东省PPP发展基金总规模为800亿元，分3年募集到位。其中，山东省政府引导基金出资80亿元，吸引银行、保险、信托等金融和社会资本720亿元，2015年首批基金规模为200亿元。7月份，发改委批复河南投资集团筹备PPP发展投资基金，总规模达1000亿元。另外，安徽省首家PPP专项基金项目规模近400亿元，江苏省首期PPP融资支持基金达100亿，云南和四川也设立了PPP项目投资基金。财政部也曾表态称，将深入研究设立PPP融资支持基金，提高各类金融机构的参与积极性，有效解决各地PPP项目建设资金来源的问题，推动项目落地。

二、 行业状况

回款问题近几年一直被园林行业所困扰,现金流入预期非常低。PPP模式的大力推广，使得政府更乐于参与其中,这是原有商业模式的巨大突破,园林企业有望借此突围。对于园林行业而言，PPP模式是原有市政园林BT模式的一种巨大进步和一个新的经济增长点。具体优势表现为：利用多重多方协议形式规范各方风险分配,确保合作资本方的地位平等与利益诉求,契约形式更加完备;政府从原有债务方转变为权益方,立场变化使其更加积极,行政资源和补偿机制会更加向项目倾斜;借力PPP模式改善园林公司业务结构，探索多元业务，并大大提高现金流。

自去年以来，A股园林类上市公司纷纷试水PPP模式，订单累计投资额已达数百亿元，未来园林行业发展空间广阔。仅从园林绿化市场看，“十二五”期间预计年均新增城市化率1%，按照每平方米市政园林绿化投资约300元为基础计算，每年新增城市化带来园林市场约1385亿元，而转型到生态更是一个万亿的市场。

2015年，东方园林作为城市建设和生态环保领域的行业翘楚进入二次创业期，将“三位一体”综合治理方案与PPP模式双管齐下给企业注入新活力。目前，东方园林进入生态环保的四个子领域。首先是水生态领域，专注以河、湖流域污染治理及水生态修复，城市湿地修复和城市森林建设，这个领域预计投入10万亿。第二个领域是土壤污染治理及生态修复，这个领域也预计头午10万亿。此外，东方园林还进入水务、固废处理两个子领域，累计也会在7万亿以上。为使PPP项目陆续在全国各地顺利上马落地，东方园林搭建了多个平台。第一，组建独一无二的技术平台。设立自己的生态环保景观设计研究集团，目前有近2000人的技术团队。与国家级的研究机构建立了院士工作站，同时还和六所大学建立合资设计院。另外，东方园林建立了强大的全球技术资源整合能力，已和相关的全球生态环保类的顶尖公司进行了合作。第二，正在搭建一个金融平台。跟许多金融机构如国开行、农发行等都有战略协同。组建了生态环保类的产业基金。同时，正在参控各种金融机构，组建东方园林自己的金融板块。另外，东方园林还呼吁构建一个生态金融体系。第三，构建服务运营平台。与70个城市建立了良好的战略合作关系，探索了一条高效的设计、施工、运营的方法。

包括东方园林、棕榈园林、普邦园林、铁汉生态、岭南园林等在内的多家A股园林类上市公司均公告签署了PPP项目。初步统计的重大PPP项目如下：

1、东方园林

湖北省(黄石)园林博览会园博园PPP项目的中标联合体单位,总投资额约6.2亿元。

萍乡市湘东区麻山生态新区PPP项目的中标联合体单位,总投资额约24亿元。

武汉市江夏区“清水入江”投融资、策划、建设、运营一体化项目的中标单位,总投资约为51.10亿元

与中国宜兴环保科技工业园管委会完成《宜兴环科园环科新城生态项目合作框架协议书》的签署，总投资额约为20-50亿元。

与徐州东方鲁尔实业有限公司完成《徐矿集团生态建设战略合作框架协议》的签署，本协议金额约为人民币15亿元。

2、棕榈园林

与漯河市人民政府签署的《漯河市沙澧河开发二期工程PPP模式战略合作框架协议书》，合作项目总投资规模约40亿元。

中标梅州城区马鞍山公园及半岛滨水公园设计施工总承包项目第一标段、第二标段,合计中标金额为3.51亿元。

3、普邦园林

成为“佛山市三水区乐平镇市政配套建设PPP项目”的中标单位，中标工程规模为5.16亿元

4、铁汉生态

与浙江省德清县下渚湖湿地风景区管委会签署了《德清县下渚湖湿地风景区生态景观建设PPP合作框架协议》，项目投资总额约为10亿元。

5、岭南园林

与安徽肥西县人民政府、中建国际投资(合肥)有限公司签署了《合肥市肥西县园林基建项目PPP战略合作框架协议》，项目包括肥西县环境综合整治项目、园林绿化景观项目、土地复垦及新农村建设项目、综合交通工程项目、以产业化方式建设的保障房项目、产城融合示范区项目等，项目投资额约50亿元。

三、 企业PPP运作

PPP模式的核心是引入市场机制，即建立政府与企业“利益分享、风险共担、全程合作”的模式，形成“政府监管、企业运营、社会评价”的良性互动格局。因此，它不仅仅是单纯的融资方式，也是一种机制和制度设计。

PPP项目的实施主要包括项目选择、社会力量合作伙伴确定、组建项目公司、融资、建设、运行管理等过程。项目收入来源主要分三类，一是完全依靠使用者付费，二是政府支付服务费用，三是前两种方式的结合。

根据不同阶段所有权的归属不同，PPP项目可划分为三类基本模式：第一类，政府在全生命周期内都拥有项目的所有权，典型代表为BOT;第二类，项目公司在特许经营期内拥有项目的所有权，但所有权最终移交归属于政府，典型代表为BOOT模式;第三类，全生命周期内项目的所有权均属于项目公司，典型代表为BOO模式。

企业PPP项目运作方式主要有：

1、打破地域垄断。打造具有一定技术能力和管理经验的大型市政公用服务专业性企业，通过竞争机制择优选择合作伙伴共同参与项目的融资、建设和运营，逐步开拓区域市场，提高区域产业集中度，以城乡一体化进行项目打包，突破区域限制，扩大市场规模。

2、选择PPP模式。PPP运作模式选择的影响因素有很多，比如回报机制、收益方式、风险结构、融资需求、政策法规等，但从根本性的项目所有权归属视角分析，主要因素包括项目领域、收益方式、特许经营期和物有所值VFM指标。当PPP项目具有独立性较小、竞争性较弱和投资规模较大的特征时，政府限制项目公司收益的自主性，缩小特许经营期，VFM指标较小，此情况下选择BOT基本模式。当PPP项目独立性较大、竞争性较强、投资规模较小时，政府将所有权逐渐转移给项目公司，特许经营期变长，VFM指标较高，此种情况下适宜选择BOOT或BOO基本模式。

3、规范运行操作。一是，做好项目前期论证。开展PPP项目的可行性论证是决定项目成功的首要环节。筛选PPP项目要符合当地市政公用方面各类专项规划的要求，加强前期策划，可委托有一定业绩和能力的设计或咨询机构编制实施方案。二是，选择好合作伙伴。根据综合经营业绩、技术和管理水平、资金实力、服务价格、信誉等因素，择优符合政府要求的选合作方。三是，按标准签订合作协议。明确各方的权利、义务;服务费标准及调整机制;违约责任;争议解决方式等内容。四是，筹组项目公司。依合同、按现代企业制度的要求筹组项目公司，由项目公司负责按合同进行设计、融资、建设、运营等。

4、把握关键环节。一是建立长期的政府与企业、企业与企业的合作机制。二是建立合理的利益共享机制。三是建立平等的风险共担机制。四是建立严格的监管和绩效评价机制。五是建立正常、规范的风险管控和退出机制。

5、试点先行，逐步规范。优先在绿化景观、市政基础设施、污水处理和修复、新农村等方面的新建、改扩建和运营项目中，优先选择条件相对成熟的项目进行试点推进，通过总结经验，逐步规范完善，为后续扩大市场提供指导。

6、建立信用评级和黑名单制度。依托专业信用评价机构对项目涉及的政府支付能力和合作企业信用进行评价，对合作企业、咨询机构建立黑名单制度，完善信用评价体系。

第二篇：PPP项目运作模式的解析

PPP的运作模式解析

今年以来，PPP已经成为大家关注的热点，政府推出了大量基础设施和公共服务项目鼓励社会资本参加，今天的电话会议，我们会结合前期的研究，以及与实体企业、各类金融机构、政府部门的交流，对现在PPP模式的开展情况、各类机构的参与方式和最新动向进行介绍，供大家参考。

一、PPP的运作模式解析

1、关于PPP定义的一点说明

根据各部委的文件，PPP是政府和社会资本合作模式(Public-PrivatePartnership)，第一个P(Public)很好理解，就是指政府，第二个P(Private)在国外是指私人资本，但是我们把他翻译成社会资本，包括已建立现代企业制度的境内外企业法人，范围要比国外的Private概念广，这是国内的客观情况，如果真理解成私人资本，PPP是做不起来的，大家看看现在已签约项目的社会资本方就能看出来，国企、央企占了很大部分。其实第二P应该是SocialCapital，PPP应该是PSP。第3个P是Partnership，合作，就是伙伴关系，双方应该是平等的，我们在调研时和一些民营企业交流，他们还是多少能感觉到一点平等的。

PPP有两大功能，一是融资，二是提效。现在政府推PPP也是无奈之举，经典的经济学理论说公共产品由政府提供，私人产品由市场提供，但是现在政府没钱，社会资本也不愿意参与，属于政府和市场双失灵，所以要推PPP，要合作。

2、关于PPP的模式

大家经常在讨论，什么样的模式属于PPP，以前做的BT、BOT算不算?国外的PPP包括的种类非常多，我们之前的报告《PPP模式面面观》有过介绍。从财政部的文件看，PPP包括下面的方式：委托运营(O&M)、管理合同(MC)、建设-运营-移交(BOT)、建设-拥有-运营(BOO)、转让-运营-移交(TOT)、改建-运营-移交(ROT);而发改委的文件里包括BOT、BOOT、BOO，BT不包括在里面，那我们可以推测，从政策意图来看，是很重视运营(Operate)的。所以4月21日国务院会议通过《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，鼓励在能源、交通、水利、环保、市政等基础设施和公用事业领域开展特许经营，这个本来是个法，但是立法周期太长，所以就先出个办法。

3、PPP的关键点在于项目和管理人

要吸引社会资本参加，这个项目本身的收益，加上政府的补贴(如果有)，必须要让社会资本有钱赚，但是又不能有暴利，这是一方面。另一方面，目前PPP比较缺真正成熟的发起投资人，他要有投资、融资、建设、运营方面的综合能力，要有一定的资质，一定的管理能力，还要有很强的融资能力。国内的话，污水处理方面这样的很多，高速公路也不太需要，其他领域还是比较少的。

财政部部长楼继伟在G20财长和央行行长会说，目前开展PPP的主要问题是缺少项目供给和成熟的管理者，以及财务投资者和管理者之间缺乏信任。

4、目前PPP项目的开展情况和空间 根据我们的不完全统计，各地推出的鼓励社会资本参与的项目已达1500个，总投资额超过2.7万亿。项目涵盖市政公用设施、交通基础设施、能源、水利、教育、医疗卫生、文化、体育、养老养生等多个领域，可见在政府层面，对PPP还是很积极的。

已签约PPP项目约70个，总投资金额超过3,500亿，其中轨道交通、污水处理、公路建设、园区类项目签约最多。从这两组数字来看，公布的和签约的项目，差异还是比较大的，签约落地的项目还不是太多。

PPP有没有空间?

财政部副部长王保安此前表示，我国预计2020年城镇化率达到60%，由此带来的投资需求约为42万亿元，这是一个数字，国务院发展研究中心有篇《中国2013—2020年新型城镇化融资缺口测算》，2013—2020年新型城镇化静态融资需求总额为20.43万亿元，动态融资需求总额为35.07万亿元，国研中心还有篇《2030年的中国》，是和世界银行合作的，都对城镇化建设的资金缺口有过测算。从这些不同口径的测算，可以看出PPP未来还是有空间的。

PPP空间有多大?

上周财政部公布了《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》，里面规定每一全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%，我们大致测算一下，今年地方政府公共预算支出有14.6万亿，按照10%有1.46万亿可以作为PPP的财政补贴，考虑到PPP项目的商业设施也有收入，这1.46万亿每年可以撬动

2、3万亿的投资，所以说空间还是很大的。

这里我们提一下真假PPP。财政部的文件规定社会资本不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业，有些地方就很有智慧的采取了变通的办法，比如找上一级平台公司，甚至是央企来参与PPP项目，中标后再将项目施工分包给当地平台来做，或者当地平台直接从中标企业手里回购项目，有些地方平台公司成立子公司，联合别的社会资本共同参与PPP项目，也有平级的平台公司间相互交叉着做项目，比如邻近的两个县。确实存在这个现象，这恐怕不是财政部推行PPP的初衷，但是对地方来讲，转变总有个过程。

5、各类型机构PPP的参与情况

这个我们分两类来看，一类是实业资本，他有设计建设运营的能力，一类是金融资本，提供投融资服务。当然，也会有像中信联合体这样的机构，既有实业经营能力，也有钱。

实业资本

实业资本主要是做发起投资人，筛选项目，和政府谈合作、招投标、也是PPP风险的主要承担者。他们可以直接和政府签订框架合作协议，成立项目公司，或者发起PPP产业基金对项目公司进行股权投资，负责项目运作。

从已签约项目看，垃圾处理、污水、新城及园区建设、轨道交通等是实业资本参与比较多的项目，从签约主体类型看，央企子公司、上市央企、上市民企占了绝大部分。

尤其是新城和园区建设、保障房片区改造领域，央企占了很大比重，像中信地产、中铁股份、中国铁建、中国建筑、光大国际、中冶等，还有地方国企绿地集团。

在专业领域比较出色的北京桑德、中信水务、深圳水务签约项目也比较多。 有两个项目比较特别，安庆棚户区项目里的安徽省投资集团控股有限公司;洛阳市县级辖区涧西区一拖棚户区改造项目里的市城投集团，社会资本方都是非本级的平台企业。

金融机构

金融机构参与PPP项目，可以作为社会资本直接投资，也可以作为资金提供方参与项目。如果作为社会资本直接参与模式，金融机构可以联合有运营能力的社会资本，和政府签订三方合作协议，在协议约定的范围内参与PPP项目的投资运作。如果作为资金的提供方，金融机构可以为其他社会资本方或者项目公司提供融资，间接参与PPP项目。

我们具体来看不同的金融机构的PPP参与方式。 (1)政策性银行

政策性银行参与PPP项目，可以发挥中长期融资优势，为项目提供投资、贷款、债券、租赁、证券等综合金融服务，并联合其他银行、保险公司等金融机构以银团贷款、委托贷款等方式。对于国家重点扶植的基础设施项目，如水利、污水处理、棚改等项目进行特殊信贷支持，如30年优惠利率贷款等。去年人民银行通过抵押补充贷款(PSL)工具放给国开行1万亿，国开行再给棚改贷款。

国家开发银行全资子公司国开金融就参与了很多旧城区改造的项目。 政策性银行可以释放国家对所鼓励的PPP项目方向、合作模式的信号，某种程度上成为国家宏观调控的一种手段，但是相对于其他金融企业，政策性银行的参与市场化程度相对较低。

(2)商业银行

商业银行是PPP项目最重要的资金提供方，可以通过资金融通、投资银行、现金管理、项目咨询服务、夹层融资等方式参与PPP项目。

资金融通

可以通过项目贷款、贸易融资、保理、福费廷、银团贷款等，发展供应链金融，为项目公司提供资金融通服务，这是比较传统的对公业务。

投资银行业务

商业银行承销PPP项目公司中短融票据、PPN等融资工具。或者利用产业基金、信托、资产管理、租赁等通道，用自营或理财资金对接PPP项目公司的融资需求，比如参与PPP产业基金的LP。昨天有个新闻，说银行理财直接融资工具改为注册制，之前是实行评审制，这个理财直接融资工具也能参与PPP项目，而且算作标准化债权，将来还能转让，有流动性。

现金管理

针对项目公司日常运营资金的管理，可提供资金结算、现金管理、资金监管、代发工资等、协定存款、企业定制理财产品等服务。

项目咨询服务 凭借金融、会计、法律等方面的专业优势，为PPP项目参与方提供合同订立、现金流评估和项目运营等提供咨询服务。

夹层融资

除了传统融资方式外，商业银行还可以积极探索项目夹层融资。股权+债权，期限长、结构灵活、限制少和成本低等优点。

现在有不少银行已经介入到各地PPP项目中去，2014年12月，河南省政府与建设银行、交通银行、浦发银行签署“河南省新型城镇化发展基金”战略合作协议，总规模将达到3000亿元，具体可细分为“建信豫资城镇化建设发展基金”、“交银豫资城镇化发展基金”和“浦银豫资城市运营发展基金”。

商业银行参与PPP项目，面临着期限错配和信用风险，PPP项目大多涉及基础设施建设和公共服务领域，融资周期较一般工商企业贷款更长，对于主要以中短期存款为负债来源的商业银行来说，存在期限错配的风险;PPP项目涉及地方政府、项目公司等多个主体，相关主体对于契约的遵守情况直接影响项目现金流、盈利能力和融资项目的信用风险。

(3)保险公司

保险公司可以开发信用险种为PPP项目的履约风险和运营风险承保。 从保险资金的运用来看，基础设计建设一般久期很长，符合险资长期性的特征，有助于缓解资产负债错配的问题，因此险资可以通过专项债权计划或股权计划为大型PPP项目提供融资。2014年12月新华保险与广州市政府共同成立“广州(新华)城市发展产业投资基金”就是一个案例。

保险资金追求安全性，具有期限长、规模大的特点，比较适合基础设施、物业之类的投资，但险资对项目的担保和增信要求较高，大型保险机构一般都要求项目资产的评级达到AAA级，符合要求的项目有限。

(4)证券公司

证券公司可以为PPP项目公司提供IPO保荐、并购融资、财务顾问、债券承销等投行业务，也可以通过资产证券化、资管计划、另类投资等方式介入。

资产证券化

具有未来稳定现金流的资产就可能被证券化，很多基础设施类的PPP项目，如供热、供水、供电、污水处理、公共交通、高速公路等具有稳定的现金流，是良好的证券化基础资产，去年11月企业资产证券化采取备案制后，大大简化了证券化项目设立和发行手续。

2015年1月，基金业协会发布《资产证券化业务基础资产负面清单指引》，明确将以地方政府为直接或间接债务人的基础资产列入负面清单。但地方政府按照事先公开的收益约定规则，在政府与社会资本合作模式(PPP)下应当支付或承担的财政补贴除外，这一规定为PPP项目的资产证券化提供了政策可能。从我们了解到的情况，证监会的这个PPP，是以财政部的口径来定的。

例如民族证券成立的“濮阳供水收费收益权资产支持专项计划”，基础资产就是濮阳市自来水公司的供水合同收益权，此类项目为PPP项目的资产证券化提供了良好的解决方案。

项目收益债

43号中明确项目收益债是PPP项目的融资方式之一。第一单是“14穗热电债”，大家都比较熟悉。

(5)信托公司(包括基金子公司)

信托公司参与PPP项目可以通过直接和间接两种模式。直接参与，即信托公司直接以投资方的形式参与基础设施建设和运营，通过项目分红收回投资。间接参与，即信托公司为PPP模式中的参与方融资，或者与其他社会资本作为联合体共同投资项目公司，采取明股实债的方式，在约定时间由其他社会资本回购股权退出。

2014年6月，五矿信托与抚顺沈抚新城管委会、中建一局(集团)签订合作框架协议，由五矿信托、沈抚新城管委会、中建一局共同注资成立项目公司就是这种类型。 相比银行和券商，信托公司的资金成本比较高，在公益性或准公益性的PPP项目中很难找到成本收益匹配的项目。

6、城镇化产业基金

顾名思义，是主要用来为城镇化发展募集建设资金的，具体模式也比较多。 一种是省政府出资成立引导基金，与银行合作成立城镇化建设母基金。各地申报的项目，经过银行审核后，由地方财政做劣后级，母基金做优先级，杠杆比例大多为1:4。山东、河南推广的比较多。地方政府做劣后，承担主要风险，项目也要过省政府审核。政府对金融金钩还是有隐性的担保。

还有一种是有限合伙型的产业基金，一般是金融机构做LP优先级，地方政府指定国企做LP的次级，金融机构认可的股权投资管理人做GP。有个基金子公司和某市轨道交通集团成立的城市发展产业基金就是这一类型，该基金子公司成立的专项计划是作为LP优先级，某市轨交做LP次级，GP由基金子公司指定，某市轨道交通集团按协议定期支付收益给优先级有限合伙人，并负责在基金到期时对优先级合伙人持有的权益进行回购，当地市政府提供财政贴息保障。这种模式下整个融资结构是以金融机构为主导的。

第三种模式是有项目运营能力的社会资本发起成立PPP产业基金，该社会资本一般都具有建设运营的资质和能力，通过联合金融机构成立有限合伙基金，对接项目。比如某建设公司成立基金管理公司(GP)，联合商业银行(优先LP)，地方政府指定的第三方(次级LP)，建设公司有时还可以担任中间级LP，成立有限合伙形式的基础设施PPP投资基金，再成立项目公司参与具体项目。项目公司与政府或代理人签订PPP财政补贴协议，对项目的回报模式进行约定，政府或代理人根据协议约定支付相关款项并提供担保措施。

对于这类有运营能力的社会资本发起的PPP，他有什么意义呢?对该企业来是可以通过加杠杆提高ROE的。全球范围看建筑业的毛利率是3%，净利率是1-2%，而且对投入资本要求很高，在PPP模式下，成立PPP基金，企业出资10%，可以放大10倍杠杆，除去付给优先级LP的成本后，这放杠杆的过程就会有很大一块利润，再加上建筑总包也有一块利润，哪怕是后期运营外包出去不赚钱，也能实现在销售额一定的情况下提高净值产收益率。

值得关注的是，近来成立的PPP产业基金也出现了一些新的动向，很多PPP产业基金投向土地一级开发、保障房等非经营性项目，还款来源依赖于土地出让收入，以明股实债的形式保证固定收益，资金主要来源于银行理财，财政出具安慰函进行兜底。这些基金仍然有政府隐形的担保，只是城投债的新的表现形式。

7、金融企业参与PPP的操作要点

金融企业参与PPP的操作要点，我总结为三个匹配，收益匹配，期限匹配，风险匹配。收益匹配，就要考虑盈利性性，期限匹配，就要考虑流动性，考虑怎么退出;风险匹配，就要考虑增信，财务监督。

(1)项目盈利性分析

金融机构的钱都是有成本的，投出去是要赚钱的，所以首要的是分析项目的收入实现形式，分析项目的收费机制和项目盈利测算的合理性和可实现性，重点关注特许经营期限、收费机制变更的补偿机制、项目唯一性等条款。

(2)项目退出安排

PPP模式下未必存在股权回购安排，金融机构在开展项目时必须充分考虑相关的退出机制，例如在项目建设期可以由资管计划先期介入，待完成建设施工，项目开始运营后再由银行发放贷款，置换原资管计划的融资。 (3)投资的流动性

由于银行、保险、基金等金融机构资金通常都有一定的投资期限，而PPP项目周期很长，为解决资金的流动性问题，金融机构在设计融资方案时可以进行结构化分层，对优先级份额设定较短期限，次级投资者则持有份额至产品到期，同时获得较高的超额收益。

(4)增信措施

实际操作中，可以采用股权质押、基础设施项目应收账款收益权、项目公司资产、其他社会资本方保证等增信措施，降低投融资风险。

(5)财务监督

财务监督，确保专款专用，及时掌握项目的经营情况。金融机构可以委派财务人员，并采取设立专门账户的形式进行监管。

8、PPP的风险 (1)政策风险

去翻看关于PPP失败的案例，矛头齐刷刷的指向了政府。案例很多，青岛威立雅污水处理项目中，当地政府在签约后又单方面要求重新谈判以降低承诺价格;长春汇津污水处理厂项目中，政府废止了最初制定的管理办法，导致实施机构拖欠合作公司污水处理费最终项目失败。政府缺乏经验，违反财政补贴机制和项目唯一性的承诺，往往造成社会资本无法收回投资本金或取得合理的利润，这就是政策风险。

当然了，我觉得这只看到了问题的一个方面。其实，我们的企业，在和政府签订合同后，故意拖延工期，建设质量不达标，或者签约后又要求提高投资预算的，也不在少数，所以需要更客观的看问题。

(2)项目建设风险

项目建设不能按时或者按照质量要求完成施工，金融机构在对项目方融资时可以将建设施工方的资质要求列入合同条款，要求选择具有较强实力的工程施工企业参与项目建设，通过合同约定或者购买保险，由建设公司或者保险公司承担项目建设延期、不合格等引起的损失。

(3)项目经营管理风险 实际运营过程中，由于基础设施项目的经营状况或服务提供过程中受各种因素的影响，项目盈利能力往往达不到预期水平而造成较大的营运风险。

金融机构要进行详尽的尽职调查，寻找具有良好口碑的合作方，对项目的运营及未来现金流收入进行财务分析和测算，确保可行性缺口补助和政府付费项目纳入政府的全口径预算管理。

(4)增信措施落实风险

PPP项目融资中可能涉及房地产抵押、信用保证、股权质押、应收账款质押等多种增信方式，实际操作中可能存在增信方式不能落实的风险。尤其对于非上市公司股权质押和基础设施收益权应收账款质押等一些需要政府登记的增信方式，各地在执行中的口径尺度会有很大差异，因此在融资协议签订之前就要对不同地区的抵押登记政策进行了解。

(5)财政可承受能力风险

根据最新颁布的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》，地方政府每一全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。金融机构需要密切关注特定地区的财政收入状况、PPP项目目录，并密切跟踪各级财政部门(或PPP中心)定期公布的项目运营情况，确保所参与项目涉及的地区政府整体PPP支出控制在一定比率之内。

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6、7)信用风险、财务风险

对于这两个风险，应对方式是加强尽调，要求增信。 (8)国有股权转让的法律风险 在部分项目中，金融企业向项目公司增资扩股或购买原有股权的方式取得项目公司的股权，合同约定期限到期时，国有股东或国有资产监督管理部门通过回购方式受让项目公司股权。根据相关法律，相关国有股的转让需要通过资产评估，并在产权交易场所公开进行交易，因此该类操作具有一定的法律风险。金融企业在项目开始之初就必须考虑国有股权转让的程序问题。

9、物有所值

国际上评价一个项目要不要PPP，有一个评价标准，叫物有所值，要证明引入社会资本比政府独立经营达到更高效率的项目才采取PPP。这在定量方面就会有点问题，要证明是否物有所值很不容易。举个例子，很多城市都在推轨道交通的PPP，一条线

2、300百亿的总投资，B部分30%左右拿出来PPP，注册资本占总投资50%左右，其实从社会资本方也就拿到了

2、30亿的融资，从显性成本看，很多经济发达地区的地铁公司能从银行拿到基准上下的中长期贷款，5点多，资质好点的可以发债，也就

5、6个点，但是拿出来做PPP，搞个

2、30年特许权经营期，社会资本肯定是要

8、9个点的收益的，而且特许权经营期结束还要收回本金，从显性成本看PPP之后政府承担的成本反而增加了。但是如果从隐性成本看，你拿一条地铁线拿出来PPP，成立合资公司，引进先进的管理经验，可以促进其他没有采用PPP的地铁线，合资公司和自己管理的地铁线的财务数据都是要上报政府的，合资公司的财务数据、服务质量、生产资料、消耗资料的管理方面都可以作为其他几条线的考核指标，这是可以降低成本的，这是隐性成本方面，但是很难去衡量，定性可能比较容易，定量很难。

10、总结

(1)实业资本通过PPP产业基金加杠杆，提高ROE。

(2)商业银行仍然是PPP融资的主力军，除了传统的企业贷款方式外，还可以通过信托、券商资管、基金子公司等通道，间接参与PPP项目融资。

(3)非银金融机构可以发挥牌照优势，结合合理的产品创新和资源整合能力，通过各类资管计划参与项目的投融资。

从配置角度看

(1)作为城投债潜在的替代，PPP下的各类工具会成为金融机构新的资金配置方向，资金流向的改变将会对包括债券在内的原有配置标的产生影响。

(2)目前PPP模式还处于概念推广期，相关操作指引也在陆续制定中。从PPP项目的特点看，从项目论证到确定合作社会资本开始运作，有少则半年长则数年的周期看，PPP项目短期内全面启动建设的可能性不大，因此对政府债务的缓解作用是一个长期的过程。

(3)PPP基金体量大，基础资产质量高，具有经营收入和财政支持，类似于美国市政债，金融机构可以把10年期的项目变成不同的短期投资。LP优先级一般在8%-10%之间，政府补贴列入人大财政预算，信用很高。可以作为重要资产配置。

二、问答环节 问题1：信托公司参与PPP的优势在哪里?

信托的优势在三方面：(1)以前政信合作积累了大量的政府资源，PPP模式下，仍然需要和政府打交道;(2)联合银行、保险等资金共同开发项目;(3)灵活的机制，多年积累的产品开发经验和风控能力。

问题2：社会资本和政府合作中如果才能对等?

(1)在调研中，已有一些民营企业感觉到政府的态度有所改变，这是一个良好的开始;(2)政府推行PPP的目的之一，就是要增进政府、社会和市场主体共识，形成良好的社会氛围，这是政策导向;(3)从PPP的最后一个P来看，是合作关系，当然平等关系的建立有一个过程。

问题3：银行自有资金投资PPP是否有政策限制?

从实际操作来看，银行的资金投资PPP可以通过信托、基金子公司、券商资管、租赁公司等形式，随着利率市场化进程的推进，银行会有寻找高收益资产的动力，以后银行也可能通过设立资产管理公司来进行投资。

问题4：PPP和BOT有什么区别?

BOT是PPP的一种形式，PPP还包括TOT、ROT、BOOT等各种形式，社会资本在参与度和风险承担的程度会有区别。

问题5：PPP模式下央企、国企是不是很有优势?

PPP模式下投资的都是基础设施建设和公共服务项目，投资规模大，央企、国企的资金实力雄厚，能够参与重大项目的建设，上市民企也有资本扩张的能力，因此在PPP中也能发挥重要作用。

问题6：社会资本投资PPP产业基金，如果参与具体项目? 社会资本投资PPP产业基金，由产业基金根据具体的项目，通过股权投资设立项目公司，由项目公司负责项目的建设和运作。

第三篇：新形势下如何规范PPP项目运作

新形势下如何规范运作PPP项目

新出台的《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)(简称“92号文”)是继财政部规范地方政府举债融资行为，规范推进PPP项目健康发展的又一重磅文件，文件出台的意义在于进一步规范政府和社会资本合作(PPP)项目运作，及时纠正PPP泛化滥用现象，防止PPP异化为新的融资平台，进一步推进PPP规范发展，着力推动PPP回归公共服务创新供给机制的本源。这个文件也是对今年以来财政部官员多次公开场合强调PPP运行要规范与创新并举，抓规范、严监管、控风险、坚持可持续发展的具体落实。

围绕文件要求，结合PPP政策文件学习和实务操作经验，本文从实操视角，根据 “92号文”文件相关要求，谈谈如何做好PPP项目规范、整改运作，仅供大家一起交流。

一严格新项目入库标准

各级财政部门应认真落实相关法律法规及政策要求，对新申请纳入项目管理库的项目进行严格把关，优先支持存量项目，审慎开展政府付费类项目，确保入库项目质量。存在下列情形之一的项目，不得入库：

(一)不适宜采用PPP模式实施。包括不属于公共服务领域，政府不负有提供义务的，如商业地产开发、招商引资项目等;因涉及国家安全或重大公共利益等，不适宜由社会资本承担的;仅涉及工程建设，无运营内容的;其他不适宜采用PPP模式实施的情形。

1、不属于公共服务领域，政府不负有提供义务的，如商业地产开发、招商引资项目等。

整改情形：审核项目主体部分是否为纯商业属性;项目是否将房地产、招商引资等内容作为PPP项目的主体部分;项目是否将酒店、公寓、厂房等商业内容大张旗鼓地纳入PPP项目实施以平衡财务和现金流。

整改措施：根据发改投资[2014]2724号、2015年6月六部委联合颁布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》等文件精神，将PPP项目周边的土地、商业等开发收益权作为PPP项目附属部分，成为项目补充性收益是合规的。因此政府部门在进行规范时不能将但凡涉及商业地产、房地产的项目全部认为需整改，而应该根据实际情况来定性。

而对于存在以上整改情形的项目，由于政府不负有提供义务，因此项目本身不适宜通过PPP模式来操作，而应该通过市场化方式来推进，应立即停止入库计划。

2、仅涉及工程建设，无运营内容。 整改情形：审核政府付费类项目的实施方案和PPP合同中是否有明确的运营内容;项目产出说明中运营期产出物是否清晰提出或缺失;项目运营期绩效考核标准和付费挂钩办法是否缺失或无可操作性;项目是否采用传统的BT方式操作。

整改措施：对于存在以上情况的纯工程建设无运营内容类项目，建议对项目合作范围进行修改，变更项目运作模式，可在原项目范围基础之上，根据实际情况配比一定的运营服务或使用者付费内容，转化为“可用性付费+运维绩效服务”类或“可行性缺口补助类”的PPP项目。并提请财政部门及行业主管部门对新方案进行物有所值评价和财政承受能力论证。

(二)前期准备工作不到位。包括新建、改扩建项目未按规定履行相关立项审批手续的;涉及国有资产权益转移的存量项目未按规定履行相关国有资产审批、评估手续的;未通过物有所值评价和财政承受能力论证的。

1、新建、改扩建项目未按规定履行相关立项审批手续。

整改情形：通常情况下，为保证项目方案具有可操作性，新建、改扩建项目方案审批前需具备的文件应包括必备文件和补充材料(如有)：项目建议书及批复文件、可行性研究报告(含规划许可证、选址意见书、土地预审意见、环境影响评价报告等全套支撑性文件)及批复文件、项目产出说明、初步实施方案，也可根据项目具体情况，补充关于立项有关的会议记录或领导讲话、专家建议文件、调查资料及项目评估研究资料等进行说明。如缺少以上必备文件或补充材料仍无法有效证明必备文件缺失的原因，需进行整改。

整改措施：根据缺失的文件，补充履行相关立项审批手续，保证项目顺利入库。

2、涉及国有资产权益转移的存量项目未按规定履行相关国有资产审批、评估手续。

整改情形：根据《企业国有资产交易监督管理办法》，涉及国有资产权益转移的存量项目应履行国有资产审批、评估手续：原有存量项目单位应当向审批机构提交相关申报文件;原单位资产权益转让事项经批准后，应当开展清产核资，根据清产核资结果编制资产负债表和资产移交清册;由原单位委托会计师事务所对转让标的的股权进行审计，并委托评估机构对转让标的进行资产评估，股权转让价格以经核准或备案的评估结果为基础确定。在信息披露后，原单位即可与社会资本方签订转让协议。PPP项目的存量转让执行也应与以上规定条款相一致，针对未履行或缺少相关审批、评估手续，需进行整改。

整改措施：根据国有资产转让程序图(如下)，按规定补充履行相关国有资产审批、评估手续，保存能证明履行手续的相关文件。

3、未通过物有所值评价和财政承受能力论证的。

整改情形：未通过物有所值评价，即定性评价的评分结果低于60分，定量评价(可选择)的PPP值大于PSC值。“未通过”财政承受能力论证，即政府支出责任占一般预算支出的比例超过10%红线，或存在项目所在地行业和领域PPP过于集中。 整改措施：首先，物有所值评价应在项目识别或准备阶段开展。其次，根据《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金[2014]113号)，对“未通过”物评的项目，应调整实施方案后重新评价，仍未通过则不宜采用PPP模式。最后，根据《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》(财金[2016]92号)，对“通过”物有所值评价的项目开展财政承受能力论证，“未通过论证”的项目，则不宜采用PPP模式。

“前期工作不到位”属于程序性审查范围，一旦发现违反情况，前两种情形属于无法审核通过入库。后一种情形属于永久性不能通过审核入库。

(三)未建立按效付费机制。包括通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报，但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的;政府付费或可行性缺口补助在项目合作期内未连续、平滑支付，导致某一时期内财政支出压力激增的;项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，固化政府支出责任的。

1、未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制。

整改情形：对于政府付费或可行性缺口补助项目，审核项目初步实施方案中有关项目运营期的产出是否描述清晰;项目是否设置了行之有效的绩效考核指标，且绩效考核指标与项目实际产出进行了有效挂钩;项目绩效考核指标与政府支出责任之间的关系能否进行合理的量化。

整改措施：对于存在以上情况的项目，应该进行相应的整改，在项目具备明确的项目产出及合理的绩效考核体系后再申报入库。

2、政府付费或可行性缺口补助在项目合作期内未连续、平滑支付，导致某一时期内财政支出压力激增。

整改情形：审核项目是否约定了在运营初期由政府回购社会资本股权，或是建设期结束后对建设费用一次性结算支付;地方政府是否将财政支出责任过度后移，加剧以后年度财政支出压力;地方政府是否将财政支出责任集中前移，使社会资本快速回收大部分投资从而可以实现早期退出。

整改措施：对于存在以上情况之一的项目，应该对政府的具体支付形式重新计算，使PPP项目中政府付费或可行性缺口补助项目采取年金公式、财金[2015]21号付费公式或它们的变形公式，在项目全生命周期内的平滑付费。

3、项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，固化政府支出责任的。

整改情形：审核政府付费类PPP项目的项目回报机制设置，是否人为地将项目割裂为建设工程和运营维护两部分，通过所谓的“工程可用性付费”+少量“运营绩效付费”方式，仅将少部分(低于30%)的工程可用性付费与运营绩效挂钩，提前锁定政府大部分支出责任。 整改措施：对于存在此类情况的政府付费型项目，在准备申报入库的时候，应该对政府付费形式进行修改，将政府对于项目建设工程部分支出金额的至少30%部分也一同纳入到运营期的绩效考核中。 二集中清理已入库项目

各级财政部门应组织开展项目管理库入库项目集中清理工作，全面核实项目信息及实施方案、物有所值评价报告、财政承受能力论证报告、采购文件、PPP项目合同等重要文件资料。属于上述第

(一)、

(二)项不得入库情形或存在下列情形之一的项目，应予以清退：

(一)未按规定开展“两个论证”。包括已进入采购阶段但未开展物有所值评价或财政承受能力论证的(2015年4月7日前进入采购阶段但未开展财政承受能力论证以及2015年12月18日前进入采购阶段但未开展物有所值评价的项目除外);虽已开展物有所值评价和财政承受能力论证，但评价方法和程序不符合规定的。 整改情形：

1、审核物有所值评价方法和程序是否按《PPP物有所值评价指引(试行)》(财金[2015]167号)文执行，如定性指标是否由六项基本评价指标(权重为80%)和若干补充评价指标(权重为20%)构成、评分标准设置是否与项目相符、是否组织召开专家评审会、专家类型是否全面、评审流程是否合规、以及定量评价的PSC值、PPP值的测算依据、测算过程和结果等是否合理正确、信息披露是否充分。

2、审核财政承受能力论证评价方法和程序是否按《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》》(财金[2015]21号)文执行、是否采用定量和定性分析方法、全生命周期财政支出责任识别是否充分、全生命周期财政支出测算是否正确(如运营补贴支出计算公式使用是否正确、折现率和合理利润率的选取、风险支出的计算是否恰当)、进行财政承受能力评估是否汇总年度全部已实施和拟实施的PPP项目、是否有进行行业和领域均衡性评估、年度PPP项目财政支出占一般公共预算支出比例是否不超过10%。

整改措施：在遵循“法不溯及既往”原则下，根据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》》(财金[2015]21号)、《PPP物有所值评价指引(试行)》(财金〔2015〕167号)规定，对已进入采购阶段但未开展物有所值评价或财政承受能力论证的，补充开展“两个论证”;已开展物有所值评价和财政承受能力论证的，将评价方法和程序整改至合规。规定期限内整改仍不合规，项目需清退出库。

(二)不宜继续采用PPP模式实施。包括入库之日起一年内无任何实质性进展的;尚未进入采购阶段但所属本级政府当前及以后年度财政承受能力已超过10%上限的;项目发起人或实施机构已书面确认不再采用PPP模式实施的。 整改措施：出现上述情形，项目应停止采用PPP模式，并在双方再谈判的基础上，根据项目特征选择适当的合作模式。

(三)不符合规范运作要求。包括未按规定转型的融资平台公司作为社会资本方的;采用建设-移交(BT)方式实施的;采购文件中设置歧视性条款、影响社会资本平等参与的;未按合同约定落实项目债权融资的;违反相关法律和政策规定，未按时足额缴纳项目资本金、以债务性资金充当资本金或由第三方代持社会资本方股份的。

1、未按规定转型的融资平台公司作为社会资本方的。

整改情形：审核社会资本方为融资平台公司的PPP项目，核查中标融资平台公司是否符合国办发〔2015〕42号文中对融资平台公司作为社会资本方参与PPP项目的资格要求，即融资平台公司是否已经建立了现代企业制度并实现市场化运营，承担的地方政府债务是否已纳入政府财政预算并得到妥善处置，且明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能。

整改措施：对于不符合此规定的中标方融资平台公司，若其条件成熟，则要求其发布不再承担地方政府举债融资职能的公告，从而以合规社会资本方继续履行PPP项目;若平台公司因自身原因无法退出政府融资平台，则地方政府可视情况与其解约，并对项目社会资本进行重新招标。

2、采用建设-移交(BT)方式实施的。

整改情形：审核地方政府与社会资本签订的《项目合同》中是否约定工程建成经竣工验收合格后即交付于政府，此后政府按比例分期向投资方支付合同的约定总价;投资方是否对项目后期的运营负责;政府的支出责任是否与项目后期运营产出绩效挂钩;项目合作年限是否低于10年。

整改措施：对于存在以BT方式实施的项目，或与投资方解约并直接退库，或尝试将此BT项目转化为PPP模式继续操作，例如可将非经营性项目与其他经营性项目或非经营性项目的相关资源开发权加以捆绑，通过引入社会投资人来转变项目操作模式，使得项目投资模式由BT模式转变为真正的PPP模式。模式转变应当依法办理相应审批手续，同时应根据财政部113号规定进行物有所值评价和财政承受能力论证及验证，通过验证的实施方案才能以PPP模式实施。

3、采购文件中设置歧视性条款、影响社会资本平等参与的。

整改情形：结合《国家发展改革委关于鼓励民间资本参与政府和社会资本合作(PPP)项目的指导意见》(发改投资〔2017〕2059号)，审核采购文件中是否存在妨碍民营企业平等参与PPP项目的条款。

严格按照《中华人民共和国招标投标法》和《中华人民共和国政府采购法》规定，审核项目招标公告中是否选择通过公开招标等竞争性方式选择PPP项目的社会资本方;招标公告中是否设置了超过项目实际需要的注册资本金、资产规模、银行存款证明或融资意向函等条件;是否设置了与项目投融资、建设、运营无关的准入条件;除合法合规的投标保证金外，是否存在任何其他名义设置投标担保要求;是否推行以银行保函方式缴纳保证金;是否科学设置了评标标准，综合考虑了投标人的工程技术、运营水平、投融资能力、投标报价等因素。

整改措施：对于存在以上情况之一的项目，若项目正处于采购阶段，则应先暂停招标工作，及时修改招标文件，待文件完全符合要求后再开展招标;若项目处于执行阶段，则地方政府可与中标社会资本协商转变合作方式或进行解约再重新招标，政府可能需要承担一定的违约责任。

4、未按合同约定落实项目债权融资的。

整改情形：对于已经进入执行阶段的项目，实施机构应根据项目《PPP合同》核查融资交割情况，审核社会资本同金融机构是否已经签订了《项目融资协议》;根据最新外部环境看银行能否按约定进度足额提供贷款;向贷款行征询是否存在项目债权融资滞后的情况;是否存在项目债权融资不到位的情形。

整改措施：对于无法按合同约定落实项目债券融资的项目，应首先督促社会资本方尽可能落实融资责任。对于融资完全无法落实的情况下，则构成社会资本方违约事实，项目应该先退库，然后重新发起或者更换操作模式。

5、未按时足额缴纳项目资本金。

整改情形：审核项目是否按照国家规定的最低资本金比例要求，按时足额缴纳项目资本金;向项目资金托管银行征询项目公司是否将资本金按时足额存入专款专户;由于项目资本金的最低比例要求是银行放贷的必要条件之一，因此也可通过向项目贷款行征询放款情况来印证项目资本金的缴纳情况。

整改措施：对于未按时足额缴纳项目资本金的项目，应首先督促社会资本方尽快落实资本金到位责任。若社会资本方已无能力落实项目资本金，则项目应直接退库，另行重新发起。

6、以债务性资金充当资本金。

整改情形：“项目资本金非债务性资金”是针对项目公司本身而言，而不是针对社会资本方资金来源而言的，主要审核项目资本金是否存在基金名股实债和股东借款这两种情况。

资本金具体核查方面，应首先检查项目资本金=项目注册资本?

(1)若项目资本金=项目注册资本，则审核项目基本金是否存在基金名股实债的情况。审核技术路线——首先查看项目资本金资金来源有无基金?若有基金，则进一步查询基金与项目公司是否签订了相关《补充协议》。(i)若签订了《补充协议》，则查看相关协议中是否存在项目公司对基金的保底承诺;是否存在项目公司大股东及其关联方的股权回购安排;基金收益是否与项目经营相关;基金是否参与项目经营管理。存在以上情况之一，则证明此基金为名股实债型，相应部分的项目资本金为债务性资金，不合规。(ii)若没有签订相关《补充协议》，则通过查看基金与项目公司所签订《股东协议》、《基金合伙协议》、《募集说明书》、《基金章程》、《投资协议》等文件，看是否存在与(i)类似的情况发生。若存在，则此基金同上为名股实债型，不合规。

(2)若项目资本金≠项目注册资本，则审核项目基本金是否存在股东借款的情况。审核技术路线——首先查看项目是否存在资本金缺口?(i)若项目资本金=项目注册资本金+资本公积，则项目资本金合规;(ii)若项目资本金≠项目注册资本金+资本公积，则需要项目方针对此资本金缺口部分提供合理说明，主要核查双方是否签订了《股东借款协议》，这可通过查询《股东合同》、公司章程、《PPP项目合同》、外部融资协议、银行资本金到账流水、银行授信记录等资料进行佐证。若存在以上情况之一，则证明此资本金缺口部分为股东借款，相应部分的项目资本金为债务性资金，不合规。

整改措施：对于项目资本金存在名股实债型基金的项目，应首先整改基金的资金结构，保证基金对于项目公司而言全部为股权类资金，不存在债权类资金。若以上整改较难操作，则建议社会资本方另寻自有资金来代替此基金的出资份额。而对于项目资本金存在股东借款的项目，则社会资本方应利用自有资金来代替此股东借款的资金缺口。

7、由第三方代持社会资本方股份的。

整改情形：通过项目《股东协议》、银行资本金到账流水、银行授信记录等资料，审核中标社会资本是否按照协议要求足额履行出资义务;社会资本中选后是否自行指定其关联企业、子公司、基金等第三方代为履行出资义务;中标社会资本是否与其余外部第三方签订了代替出资或者代持股份的相关协议;联合体参与方是否存在只承揽项目施工或设计任务、不实际出资入股现象。

整改措施：对于存在以上情况之一的项目，中标社会资本应及时将第三方代持的股份进行回购，并按规定足额按期履行自己的出资义务。

(四)构成违法违规举债担保。包括由政府或政府指定机构回购社会资本投资本金或兜底本金损失的;政府向社会资本承诺固定收益回报的;政府及其部门为项目债务提供任何形式担保的;存在其他违法违规举债担保行为的。

1、由政府或政府指定机构回购社会资本投资本金或兜底本金损失的。 整改情形：实操中通常表现为“带回购条款的股权性融资”，即社会资本方在将资金以股权投资方式进行投资之前，与政府或其指定机构签署股东协议或合资经营协议，由政府或其指定机构承诺在项目合作期内，全额将权益投资者持有的股权全部回购的结构性股权融资安排。这种名为股权投入、实为债权融资，最终仍由财政兜底风险，如以信托、基金为主，由于这类资金期限通常为5年，与PPP项目周期10-30年期限不匹配，难以做到长期股权投资以及风险共担，“明股实债”项目比较多。 整改措施：按照《公司法》等法律以及PPP项目合同规范运作，删除股东协议、合资经营协议或其他抽屉协议中存在回购资本金或政府兜底本金损失的条款，PPP合作双方也可再谈判并重新签署协议。

2、政府向社会资本承诺固定收益回报的。

整改情形：固定收益回报承诺是指政府明确约定一个最低的或固定的回报率，即非绩效考核方式满足社会资本固定回报的要求，在政府与社会资本PPP项目合同可能出现固定回报条款。

整改措施：依据现行PPP法规政策，在删除固定收益回报条款的基础上，完善项目回报机制，在实施方案和PPP合同里明确绩效考核指标体系(包括指标名称、指标说明、考核标准和付费办法等)，实行绩效考核下的政府付费，避免出现固定收益、保底承诺等政策文件禁止事项。

3、政府及其部门为项目债务提供任何形式担保的。 整改情形：

(1)承诺函、担保函等。即政府部门向银行等金融机构出具对项目公司债务承担保证责任的性质文件，承诺或担保“本息还款安排”，不符合2014年修订的《预算法》“禁止地方政府为债务提供担保”规定。

(2)照付不议合同。对于公益性或准公益性项目，政府部门通常会作为项目公司所生产的公共产品的采购方，在不问事实上是否收到合同项下的产品的前提下，承诺定期按照最低采购金额支付价款，且价款能够覆盖一定时期内项目公司的日常经营及债务融资本息。项目公司可以将照付不议合同债权作为质押品向商业银行取得贷款，或将该合同债权转让给金融机构以获得资金。

(3)差额补偿承诺。政府及其部门向项目公司承诺，当项目存续期内运行所产生的收益不足约定的最低收入水平或者不足以偿付特定债务融资本息的情况下，由政府方另行支付以达到约定最低收入水平的增信方式。 整改措施：及时撤回为项目债务提供任何形式担保的文件。

4、存在其他违法违规举债担保行为的。

整改情形：包括财政部门还款承诺函等增信措施，央企为其他方股权出资提供担保等情况。

整改措施：(1)撤销财政部门增信担保、还款承诺函等文件。(2)撤回央企为其他方股权出资提供担保等文件。

“违法违规举债担保”，属于合规性审查，一旦发现上述违规情况且未及时整改或整改不到位，应清理出库。

(五)未按规定进行信息公开。包括违反国家有关法律法规，所公开信息与党的路线方针政策不一致或涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私和知识产权，可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定或损害公民、法人或其他组织合法权益的;未准确完整填写项目信息，入库之日起一年内未更新任何信息，或未及时充分披露项目实施方案、物有所值评价、财政承受能力论证、政府采购等关键信息的。

整改措施：根据财政部制定的《政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台信息公开管理暂行办法》(财金[2017]1号)关于PPP信息公开的要求，对项目所处不同阶段进行信息公开。 三建 议

(一)及时制定清库工作方案。建议各级财政部门针对92号文的具体要求，结合本文的细则解释，针对本地区PPP项目管理要求及时制定项目库清理工作方案，指导具体工作。各有关市县财政部门要制定有针对性的工作方案，落实专人负责，做出详细时间安排，必要时可聘请第三方机构或专家协助相关工作。

(二)以融资和绩效为重点，社会资本方强化自查。在“优先支持存量项目，审慎开展政府付费类项目”的原则下，对已入库项目建议社会资本方依次从识别阶段、准备阶段、采购阶段、执行阶段进行自查，重点自查并整改项目资本金、按效付费的合规性问题。

(三)多部门综合施策，协同推进PPP整改。例如，针对地方违法违规举债担保行为，仅靠财政部门推进整改存在一定难度。因此，需要在政府统一部署安排下，由财政牵头，发改、国土、住建、交通、水务、审计、银监、人民银行、政府金融办等相关部门共同参与，对所有涉及政府举债担保进行清理，对违法违规行为全面整改。

(四)触犯文件条款及时启动再谈判程序。92号文对PPP项目明确提出一系列最新要求，并提出“停止”“清退”“整改”的责任后果，构成外部环境重大变化中的法律变更，触发众多PPP需要再谈判商议细则。建议相关项目主体亟需根据该文件尽快纠正PPP项目中的各项违法、违规操作，其中大量整改、纠正也需要通过再谈判完成。因此，对于已经签订PPP合同的项目，各方需要仔细对照92号文的要求，对项目中触犯了文件条款的部分开启再谈判程序。

(五)多措并举，切实保障新入库项目合法合规。对准备采用PPP的项目，建议地方政府根据92号文件的要求，从源头开始对项目进行规范化，做好项目前期的识别、筛选工作;根据区域发展规划和地方财力状况，做好项目排序和项目库管理工作;根据规范推进、公开透明原则，做好PPP项目实施流程监管和信息发布监管等工作。这样，在对已经入库项目进行清理的同时，避免新申报入库项目再出现合规性风险，切实担负起PPP工作主导责任。

第四篇：PPP项目操作流程与运作要点之项目执行篇

PPP项目操作流程与运作要点之项目执行篇 成立项目公司

社会资本可依法设立项目公司，政府可指定相关机构依法参股项目公司。项目实施机构和财政部门(ppp中心)应监督社会资本按照采购文件和项目合同约定，按时足额出资设立项目公司。 ppp项目公司的股东构成多元化，可更利于降低代理成本、提升项目效率、达到债股平衡。由于ppp项目建设、运营期限长，投资风险较大，需要构建具备多种专业能力的发起人组合以满足项目需求，所以由项目实施机构、技术提供商和金融机构等多方共同投资，持有项目公司股权，可以合理分担风险，充分利用各方专业技能，大大降低委托代理风险。 项目融资

社会资本或项目公司负责项目融资，包括融资方案设计、机构接洽、合同签订和融资交割等工作。财政部门和项目实施机构负责监督管理工作，防止企业债务向政府的不当转移。社会资本或项目公司可以通过银行贷款、融资租赁、产业基金、银行间债券市场债务融资、预期收益质押贷款等形式进行融资。财政部联合中国建设银行等10家机构，共同发起设立中国政府和社会资本合作融资支持基金，将作为社会资本方重点支持公共服务领域ppp项目发展，提高项目融资的可获得性，有些地方设立了ppp发展基金，支持ppp项目的融资工作。国家发改委出台的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》允许对特许经营项目开展预期收益质押贷款，鼓励以设立产业基金等形式入股提供项目资本金，支持项目公司成立私募基金，发行项目收益票据、资产支持票据、企业债、公司债等拓宽融资渠道。

国家发改委与国家开发银行印发的《关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》提出，国家开发银行在监管政策允许范围内，将给予ppp项目差异化信贷政策：一是加强信贷规模的统筹调配，优先保障ppp项目的融资需求;二是对符合条件的ppp项目，贷款期限最长可达30年，贷款利率可适当优惠;三是建立绿色通道，加快ppp项目贷款审批;四是支持开展排污权、收费权、集体林权、特许经营权、购买服务协议预期收益、集体土地承包经营权质押贷款等担保创新类贷款业务，积极创新ppp项目的信贷服务。

通知要求，国家开发银行充分发挥中长期融资优势，积极提供融资顾问及“投资、贷款、债券、租赁、证券”等综合金融服务，并联合其他银行、保险公司等金融机构，以银团贷款、委托贷款等方式，努力拓宽ppp项目融资渠道。此外，官方也鼓励各地发展和改革部门引入外资企业、民营企业、中央企业、地方国企等各类市场主体，灵活运用基金投资、银行贷款、发行债券等各类金融工具，推进建立期限匹配、成本适当以及多元可持续的ppp项目资金保障机制。

按照项目合同约定的时间和要求，社会资本或项目公司未完成融资的，可给予一定宽限期;但如果在宽限期结束后仍然未能完成融资的，政府可提取履约保函直至终止项目合同。遇系统性金融风险或不可抗力的，政府、社会资本或项目公司各方可根据项目合同约定，协商解决。

项目建设

由社会资本成立项目公司，且经过项目融资阶段后，便进入了项目正式建设阶段，该阶段主要有五个方面的流程，包括工程协调管理、工程招标与分包、进度管理、质量管理和其他管理措施。

(一)工程协调管理。

ppp项目的参与人由政府、ppp项目公司、投资人、银行或金融公司以及承担设计、建设和经营的有关公司组成。政府是ppp项目的控制监管主体，对ppp项目起到宏观的把控以及决定作用;投资人与政府一同为项目的风险承担主体，投资人以投入的资本承担有限责任;银行或金融公司通常为ppp项目的主要债权人，现如今也进一步发展为ppp项目提供咨询方案;而ppp项目公司是项目的执行主体，在整个项目及所有参与方中处于中心地位，所有关系到ppp项目的融资、分包、建设、验收、经营管理体制以及偿还债务和偿付利息都由项目公司负责。

综上，项目公司应当全面负责所承担的ppp工程的协调和管理工作，包括为该工程服务的、相关的设计、勘察和关联合同单位等;同时，项目公司应当与工程范围内各有关单位及政府各职能部门进行协调，以保证工程的顺利实施。

(二)工程招标与分包。

项目公司不可能独自完成所承揽的ppp项目，因此需要通过工程招标与分包的形式，选择有资质、有经验、在工程某一领域有明显专长的企业，协作完成项目的建设。 ppp项目工程招标和分包有以下特点：

1.对于非主体和非关键工程，才允许分包。项目的主体部分和关键性工作，是指一个整体项目中，影响其主要功能的或者独立发挥其功能的装置、设备、构建物主体结构的部分及相关的工作，原则上是不允许分包的。 2.承担对重要的设备、材料的采购及专业施工单位的确定必须按照《中华人民共和国招投标法》以及工程所属主管单位的要求完成。

3.项目公司在招标之前必须拟定招标方案报工程所属主管单位。 4.采取劳务分包形式。在ppp项目中，主承包商往往是ppp项目公司的成员，主承包商为了免去直接指挥工人的繁琐工作，一般采取包工不包料方式，将施工分包给能提供管理劳务的公司。在劳务分包合同中，应明确双方的责任、义务和权利。

5.若项目公司进行了工程分包，应当对任何分包商的行为或违约，如同项目公司自己的行为或违约一样承担责任。

(三)进度管理。

项目公司应当按合同规定的进度计划进行进度管理，处理好主体工程与附属工程的关系、地下工程与地上工程的关系、场外工程和场内工程的关系等，对工程所包含的各阶段、各事项进行统筹安排，对不符合进度计划的工程进度进行修正和督促，以在确保质量的前提下缩短工期，最大程度发挥投资效益。

ppp项目进度管理的主要内容包括：施工进度计划的编制和审核、按计划期编制工程综合计划、对进度计划进行检查和调整、提交进度报告、进度控制总结。

(四)质量管理。

工程质量直接决定工程竣工后的使用价值，因此项目工程建设全过程中，都必须非常重视质量的管理。对于ppp项目来说更是如此，因为ppp项目具有一定的经营期限，所以一些项目公司在工程质量的控制上，在材料的选购、施工工艺的质量、机械设备的选型等方面，较多注重短期的利益，往往难以保证经营期满后及项目移交后的工程质量。ppp项目往往是国家的基础设施，其质量好坏关乎公共财产和公民的利益，因此应当尤其注意。 ppp项目中的质量控制缺陷常常表现在项目融资建设成本影响质量、违规分包影响工程质量、管理和监督不力影响工程质量三个方面。ppp项目中，可以通过两个方面的措施加大对工程质量的保证，分别是以法律及合同约束各方的质量行为、加强政府对ppp项目的监督和管理。

(五)其他管理措施。

规范和遵守周全的管理措施才能保证bot项目的顺利开展，其余的管理措施主要包括：安全措施、项目文件管理(施工文件、投资及财务统计报表、技术标准和规章、竣工图纸、操作和维修手册)、职工与劳动管理(人员变动、员工待遇、保障职工职业健康和安全)。

(六)项目竣工验收。 项目公司应当在规定的时间内实现ppp项目工程完工，通知建设方进行竣工验收，并按照建设方的要求协调和配合项目的试运行。

1.竣工验收的条件。ppp项目的建设单位收到建设工程竣工报告后，应当组织设计、施工、监理等单位进行竣工验收，工程竣工验收应当具备下列条件：

(1)项目公司完成建设工程设计和合同约定的各项内容; (2)有完整的技术档案和施工管理资料;

(3)有工程使用的主要建筑材料、建筑结构配件和设备的进场试验报告;

(4)有勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件;

(5)有项目公司签署的工程保修书。

2.竣工验收的程序。ppp项目竣工验收的一般程序是：

(1)在竣工验收前，项目公司应当完成项目管理工作档案的初步整理工作，应确保内容齐全，符合项目管理工作档案归档的相关要求; (2)在工程通过竣工验收之后，项目公司应当向建设单位提交一份有关检验结果的证明报告，以及符合国家有关规定的准备通过档案验收的资料;

(3)项目公司在竣工验收合格的特定时间内，向建设方提供竣工备案所需的资料，以方便建设方备案之用;

(4)如果工程或某标段未能通过竣工验收，项目公司应当在修复缺陷后，重复进行未通过标段的竣工验收工作;

(5)当工程根据合同已通过竣工验收，且在竣工档案资料整理完毕后，建设单位应当向项目公司颁发竣工证书。 项目试运营

试运营基本条件评估是确保建设与运营单位顺利交接的关键步骤，也是确保运营安全的关键环节。

试运营阶段，项目公司可以参考如下步骤进行：

(一)设定项目试运营时间。

中小型项目试运营时间较短，可设定1-3年试运营期限;大型项目则可以设定3-5年试运营时间。

(二)项目运行情况监测。 试运营期间，通过对项目各项功能性设施运作情况进行监测，掌握设施运行安全性、合规性是否符合标准，确保试运营期间项目运转正常。

(三)项目效益情况观察。

及时掌握项目试运营期间效益状况，分析收益合理性，并且对未来预计收益做出评估，是否符合项目初始设定。

(四)项目问题及完善措施。

试运营期间，应及时发现项目中存在的问题、政策漏洞等，做出进一步的完善，同时完善规章制度及组织架构，为后续正式运营做出充分准备。 绩效监测与支付

项目建成后，项目公司按照项目协议开展运营和维护，向政府和社会公众提供服务。在运营和维护阶段，各方需要考虑到对ppp项目的绩效监测及回报问题。项目实施机构应根据项目合同约定，监督社会资本或项目公司履行合同义务，定期监测项目产出绩效指标，编制季报和年报，并报财政部门(ppp中心)备案。 财政部《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》中规定了ppp项目的3种回报机制，分别为用户付费、政府付费、用户付费加可行性缺口补贴。

(一)政府支付。

项目实施机构根据项目合同约定，监督社会资本或项目公司履行合同义务，定期监测项目产出绩效指标，编制季报和年报，并报财政部门(ppp中心)备案。对于项目合同中涉及的政府支付义务，财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑，纳入同级政府预算，按照预算管理相关规定执行。财政部门和项目实施机构应建立ppp项目政府支付台账，严格控制政府财政风险。

(二)利益分享、奖励和惩处。

政府有支付义务的，项目实施机构应根据项目合同约定的产出说明，按照实际绩效直接或通知财政部门向社会资本或项目公司及时足额支付。设置超额收益分享机制的，社会资本或项目公司应根据项目合同约定向政府及时足额支付应享有的超额收益。项目实际绩效优于约定标准的，项目实施机构应执行项目合同约定的奖励条款，并可将其作为项目期满合同能否展期的依据;未达到约定标准的，项目实施机构应执行项目合同约定的惩处条款或救济措施。 合同履约管理

(一)合同修订、违约与争议解决。 由于履约阶段缺少竞争压力，政府在缺少相称资源和技能的情况下很难对社会资本的履约能力和履约情况进行有效监管;另一方面，由于缺乏有限的争议解决机制，在政府履约情况不佳时，社会资本也难以采取实际有效措施保护自身权益。因此，在项目合同执行和管理过程中，项目实施机构应重点关注合同修订、违约责任和争议解决等工作。

合同修订，按照项目合同约定的条件和程序，项目实施机构和社会资本或项目公司可根据社会经济环境、公共产品和服务的需求量及结构等条件的变化，提出合同修订的申请，报政府审核同意后方可执行。

违约责任，项目实施机构、社会资本或项目公司各方未履行项目合同约定义务的，应承担相应违约责任，包括停止侵害、消除影响、支付违约金、赔偿损失直至解除项目合同。

争议解决，在项目实施过程中，按照项目合同约定，项目实施机构、社会资本或项目公司可就发生争议且无法协商达成一致的事项，依法申请仲裁或向法院提起民事诉讼。

(二)债权人直接介入。

当项目出现重大经营问题或财务风险，威胁或侵害债权人利益时，债权人可依据与政府、社会资本或项目公司签订合同中有关直接介入的协议或条款，要求社会资本或项目公司改善经营、完善管理。在直接介入协议或条款约定期限内，重大风险解除的，债权人应停止介入。 应急管理

社会资本或项目公司违反项目合同约定，威胁公共产品和服务持续稳定安全供给，或危及国家安全和重大公共利益的，政府有权临时接管项目，直至启动项目提前终止程序。临时接管项目所产生的一切费用，将根据项目合同约定，由违约方单独承担或由各责任方分担。社会资本或项目公司应承担的临时接管费用，可以从其应获终止补偿中扣减。政府可以指定合格的第三方机构实施临时接管。 中期评估

公用事业特许经营项目不是一个时间点的问题，而是一个过程，国内特许经营项目的特许经营期限通常在20至30年之间。同时，特许经营的法律政策环境也在不断完善。特许经营合同的签订是实现融资完成的先决条件，但合同签订后政府主管部门并非就结束了自己的职责。特许经营权授予后，政府的职能主要转变为对特许经营项目的监管。对已成功招商的特许经营项目进行中期评估，辨识并分析项目履约情况、履约风险及其防范措施，可以有效掌握一个城市中与居民生活息息相关的公用事业实施的好坏，有助于项目运行的整体改进和提高。 对于政府方而言，中期评估可以帮助其进一步了解项目进展和运营情况，尤其是面对较为专业和细节的问题，政府方无法及时完成调研和深入了解，第三方中介机构的专业评估可就可以发挥重要作用，为其提供有效的参考信息。同时，中期评估也包括对政府监管的检测，有利于政府调整监管的方向和重点，充分发挥监管资源和自身优势。

对项目运作人而言，中期评估是投资者及项目公司从第三方角度了解企业的依据。中期评估中介方完成中期评估报告可以为项目运作方提供企业运营状况的有效记录，为企业自身实现管理和运营的提升打下基础。同时，中期评估搭建了政企沟通的有效桥梁，对项目运作中发现的非本身运营的相关困难双方共同积极寻求解决途径，是双方共同推进特许经营项目健康更好发展的有利工具，对降低项目风险有着重要意义。

因此，项目实施机构应每3-5年对项目进行中期评估，重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性。评估方式主要有两种：一是政府公用事业主管部门组织相关人员对特许经营项目进行中期评估;二是政府公用事业主管部门委托咨询机构作为第三方对特许经营项目进行中期评估。

对于中期评估的内容，其确定依据主要来源于两方面，一是相关的政府规定，二是双方签订的特许经营协议中的约定。《市政公用事业特许经营管理办法》的规定是“对获得特许经营权的企业经营情况进行中期评估”。从该规定看，中期评估主要应是对特许经营企业的经营情况进行相关调研评估。

第五篇：【独家】新形势下政府PPP项目规范运作之我见

PPP知乎，您的PPP大百科!我们建立了完整的PPP知识索引体系，回复索引号【010】，可查看更多PPP专家观点集萃相关文章。PPP项目如何“走进新时代”—— 新形势下政府PPP项目规范运作之我见作者简介：朱静 江苏义行律师事务所 PPP作为供给侧结构性改革的重要抓手，自从2014年中央大力推广PPP模式后，PPP项目数量快速增长，财政部PPP中心数据显示，截至今年9月底，全国入库PPP项目数量达到14220个，计划投资额高达17.8万亿元。已进入开发阶段的项目达6,778个，总投资约10.1万亿元，其中已落地项目2,388个，投资额约4.1万亿元。我国已成为全球规模最大、最具影响力的PPP市场，毫无疑问，PPP改革成果初现，PPP项目的落地提高了公共服务水平和效率，也促进了行政体制、财政体制和投融资体制的改革。但是，我们应当清醒地看到，在PPP发展的进程中中，一些地方对PPP模式的认识和精神贯彻还不到位，特别是把PPP模式简单化作为政府的一种投融资手段，依然存在明股实债、政府变相兜底，无绩效考核、重建设轻运营等泛化异化问题，为政府埋下了隐性债务危机和风险风险。这些现象和问题也引起了从中央到地方各级财政部门的重视，近几个月以来，继财政部史耀斌部长、王毅司长、江苏省财政厅宋义武厅长关于规范PPP发展的讲话精神之后，贵州省财政厅、江苏省财政厅刚刚又发布了与之紧密相关的文件规定，要求进一步推进PPP规范发展。有的地区已经组织开展了对已实施PPP项目事后监督检查，对未按规定程序操作、违反PPP项目管理相关规定等行为，责令实施机构限期整改，这使得PPP监管力度明显加强。同时，为防止“重数量、轻质量”的情况，财政部对PPP项目库采取了“能进能出”的动态调整机制，不合规项目将被剔除。今年以来PPP项目退库数量大增。根据财政部PPP中心数据，截至今年9月底，全国PPP综合信息平台项目库退库项目总计973个，其中仅第三季度退库项目就达到635个。所有这些信息都释放出一个重要信号，中国PPP走进了规范和严管的“新时代”。作为PPP最重要参与者的政府，如何在新的“严管”时代，规范运作好PPP项目，是当前及最近一个时期应认真考虑和对待的主要问题。下面笔者就结合自己近期参与的多起PPP项目专业咨询服务及专家论证的大量实践，谈谈在新的时代新的形势下政府PPP项目运作实务中应注意的问题。笔者认为，要想真正规范运作好PPP项目，应主要从项目选择、方案设计、风险控制、合同编制等几个方面入手。

一、谨慎选择入库项目随着PPP规范严管时代的到来，各级财政部门对PPP项目入库要越来越严，以江苏省为例：2017年第二批入库项目申报数量为231个，准予入库的仅为71个，安置房、道路交通、园林绿化、管廊等政府付费项目已经基本是“一律”不准入库，大量的地方城市基础设施因受到较大影响。为此，笔者建议，为保证项目入库成功，在选择项目时应重点考虑以下几个方面：

1、关于项目选择：避免纯政府付费的项目如：道路、管廊、安置房、园林绿化等;提倡几种项目：农业、文化旅游、科技、养老、医养结合等。

2、关于建设内容：避免几种：房地产、标准厂房、物流中心等商业化运作的项目;提倡几种：科技馆场、文体中心、科技创业园(大学生)、养老基础设施等属于政府投资建设且有运营，有一定使用者付费的项目。

3、关于投资规模：建议总投资控制在10亿左右，对一些城镇化建设的PPP项目如总投资较大，建议在初步实施方案设计时，应考虑：整体规划立项，分别设计核算，分期实施进行。

二、充分考虑减轻财政支付压力在PPP的“规范严管”时代，纯政府付费的项目基本被禁止准入，有少量使用者付费的项目也受到从严控制。为此，要实施PPP项目，最重要的是要充分考虑如何轻财政支付压力。笔者结合自己参与PPP项目咨询服务的经验，建议可以从以下几路径考虑：

1、深挖项目自身可能有的使用者付费项目;

2、选择运作方式的综合利用，有运营存量资产的，可选择TOT BOT等模式化解政府存量债务;

3、用好配套资源补偿;

4、将土地使用权作价入股项目公司。以上几个路径均有着财政部国家发改委等部门规范性文件的规定，具体主要有：国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724号：“要完善投资回报机制，依法依规为准经营性、非经营性项目配置土地、物业、广告等经营资源，为稳定投资回报、吸引社会投资创造条件。如在道路附近、地铁站中涉及的广告资源”。财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》财金[2014]76号“各级财政部门重点关注城市基础设施及公共服务领域，如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等，同时优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。此类项目具有较强的公益性，大多属于非经营性项目或者准经营性项目，无法仅靠项目本身，包括项目内的存量项目达到收支平衡。所以，政府方将需要通过配套资源补偿的方式来增强项目的吸引力，同时通过此资源补偿方式减少政府付费的压力”。财政部《关于运用政府和社会资本合作模式推进公共租赁住房投资建设和运营管理的通知》(财综[2015]15号)“在新建公共租赁住房政府和社会资本合作项目中，可以规划建设一定比例建筑面积的配套商业服务设施用于出租和经营，以实现资金平衡并有合理盈利，但不得用于销售和转让”。国土资源部《关于扩大国有土地有偿使用范围的意见》(国土资规[2016]20号)“对可以使用划拨土地的能源、环境保护、保障性安居工程、养老、教育、文化、体育及供水、燃气供应、供热设施等项目，除可按划拨方式供应土地外，鼓励以出让、租赁方式供应土地，支持市、县政府以国有建设用地使用权作价出资或者入股的方式提供土地，与社会资本共同投资建设。以上规范性文件都给与了PPP项目在实际运作时考虑如何减轻政府财政压力的政策依据和实施的空间，但要应用合法合规和得当，就要依靠专业咨询人员的精心设计和测算。

三、严格控制控实施方案的“隐性”风险实施方案是PPP项目实施的顶层设计和纲领性文件，是政府决策的依据，更是PPP项目顺利实施的基础和保障，其重要性毋容置疑。在设计实施方案时应重点考虑：如何选择合理的运作模式，如何设计科学合理的风险分配框架，如何建立合理的绩效考核体系，如何准确确定项目边界条件，如何实现全生命周期的物有所值等多方面。但笔者在参与的多起实施方案评审和审核时发现，一些专业咨询机构编制的实施方案普遍存在问题较多较大，条理不清，内容缺项，边界条件不清，风险分配不当，绩效考核空泛，财务测算错误等问题大量存在，为PPP项目留下了很多的风险和隐患。财政部(2016)92号文、发改委(2015)2724号文对“两评一案”的专家论证和评审都有着明确要求，但很多地方财政部门都是流于一种形式上的把关，没有起到真正的“把关”和风险控制作用。为此笔者建议，应积极发挥财务、法律、工程、行业包括投融资等方面专业的积极作用，严把实施方案的评审和论证关，将政府的风险和成本都降到最低，真正实现PPP模式运用的“风险最小 成本最低，效益最优”的目标。

四、高度重视PPP合同的重要性PPP项目合同是明确双方权利义务和责任的依据，是整个PPP项目合同体系的核心，更是PPP项目在全生命周期内能顺利实施的基础和保障，PPP项目合同的重要性堪称“极端”。同时，较之一般的合同，PPP项目合同还有较明显的特殊性，主要表现在：要求编制内容规范，应按照财政部财金(2015)156号文的要求编制;要求相关职能部门的规范审核(财政、法制、行业主管);要求审批生效(政府的最终批准时PPP合同的效力保证)等几方面。对于PPP合同的关键点，财政部财金(2106)92号文也有明确要求：一是合同应当根据实施方案中的风险分配方案，在政府与社会资本双方之间合理分配项目风险，并确保应由社会资本方承担的风险实现了有效转移;二是合同应当约定项目具体产出标准和绩效考核指标，明确项目付费与绩效评价结果挂钩;三是合同应当综合考虑项目全生命周期内的成本核算范围和成本变动因素，设定项目基准成本;四是、合同应当根据项目基准成本和项目资本金财务内部收益率，参照工程竣工决算合理测算确定项目的补贴或收费定价基准。项目收入基准以外的运营风险由项目公司承担;五是合同应当合理约定项目补贴或收费定价的调整周期、条件和程序，作为项目合作期限内行业主管部门和财政部门执行补贴或收费定价调整的依据。但实践中，许多的PPP合同仍然存在固定回报、明股实债、到期回购等违规条款;仍没有将政府付费绩效考核挂钩;边界条件不清晰，风险分配不全面、合同主体责任混乱等问题大量存在。笔者建议，PPP合同作为一种明确政府与社会资本双方权利义务的“契约性”文件，应当聘请有PPP实战经验同时又懂“合同语言”“合同逻辑”“合同精髓”的专业律所编制或审核把关，真正做到“专业的人做专业的事”。同时建议各级财政部门都应建立“PPP合同专家评审”制度，对准备在招标公告前发出的PPP项目合同及项目公司的章程协议进行“招标前的审核”，力争将合同的风险和隐患降至最低。笔者也认为，如果将有着“极端重要性”的PPP项目合同委托给一个任何没有法律理论及实务经验的咨询机构去编制，以上所说的问题可能都会产生，更会为未来项目公司建设或运营埋下了很多的风险和隐患，最终导致政府和社会资本的合作失败，现实中不乏这类纠纷和案例的存在，希望能引起高度重视。

五、有效防范PPP项目招投标风险 PPP项目的招投标是整个PPP实施流程中最为关键的环节，同时，在项目的投标、开标及评标阶段都存在着大量的的法律风险，如：围标串标的行政或刑事法律风险，评标方法和标准不当导致的评标无效或承担行政责任的风险等，都会严重影响整个项目的顺利实施。因此规范PPP项目的招投标，有效防范整个招投标过程中的风险，是能够顺利实施PPP项目的又一重要基础。2017年10月1日起实施的财政部87号令《政府采购货物和服务 招标投标管理办法》对如何规范PPP项目的招投标都做出了明确具体的规定，如：设置投标条件和评标标准应紧紧围绕项目需求而不能脱离项目实际等等，相信只要严格按照87号令的规定和要求进行规范的招投标活动，就一定能顺利招到那个最适合项目运作条件和要求，同时政府也非常满意的社会资本。以上就是笔者在PPP项目实践中的几点主要心得体会，当然，规范运作好PPP项目，需要考虑的问题还有很多，比如：如何强化财政承受能力的论证，完善物有所值评价，加强项目融资监管，深化绩效付费机制等等，也是对PPP项目有着重要影响的问题，也需要在实践中重点关注。笔者相信，随着“严管时代”的到来，PPP模式进入“稳健发展期”，规范有序运作才是实施PPP模式的“初心”所在，才是项目有可能真正落地的根本，才能真正实现运用PPP模式“成本最低 效益最优”的目标和方向。(本文由黄小元为您编辑整理)今日观点存量资产PPP五大拦路虎： 一是存量资产的定价问题;二是存量资产转让程序问题;三是存量资产附属从业人员问题;四是存量资产PPP意愿问题;五是没有收费机制存量资产PPP问题。——叶继涛更多数据信息及行业热点进入明树数据官网查看