浅论《俄罗斯联邦农用土地流通法》

2022-09-11

一、俄罗斯联邦农用土地流通改革概括

1991年12月25日世界上第一个社会主义国家苏联解体, 俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国联盟改称为俄罗斯联邦。受西方私有化理论和思潮的影响, 私有化思潮受到俄罗斯人的重视和接纳。鉴于土地问题的重要性、迫切性, 俄历史上的新生政权都对土地问题高度关注, 并且以迅雷不及掩耳之势颁布关于土地改革的法律规范。俄罗斯联邦的第一任总统叶利钦在俄罗斯联邦的红、蓝、白三色国旗升起的第二天 (1991年12月27日) 签发了《关于土地改革的紧急措施》的总统令, 开启了土地私有化的改革浪潮。令人遗憾的是, 叶利钦时代的“雪崩式”改革使俄罗斯农业, 农民付出了惨重的代价。偶像人物普京当选总统后以有控民主、平稳的改革取代了“雪崩式”的改革。俄罗斯政治、经济的稳定, 为制定专门的联邦法律来调整农用土地的流转提供了基础。2002年6月22日, 俄罗斯国家杜马通过了《俄罗斯联邦农用土地流通法》 (以下简称《农地流通法》在, 于2003年1月27日正式实施。该法首次从国家法律层面上允许农用土地自由流转, 并制定了具体的流转操作规则, 标志着农地流通机制的法律框架基本形成。

二、《土地流通法》内容简述

《土地流通法》未颁布实施以前, 俄罗斯还没有形成规范的土地流通市场, 已经私有化了的土地和土地份额无法根据市场来确定其价值, 权利人的利益得不到有效保护。而以前生效的《土地法典》对土地的流通仅作了原则性的规定, 且允许流通的客体局限于部分工业用地和个人副业用地等。所以农业用地的流转成了改革的焦点。正是在这种背景下《土地流通法》应运而生。该联邦法分为四部分, 共20条。第一部分, 总则, 为农用土地流通法的基本原则 (第1-7章) ;第二部分, 农用土地地块的流通规定, 是关于农用土地地块的买卖、租赁及继承等内容 (第11章) ;第三部分, 共有农用土地中的“土地份额”流通的特殊规定 (第12-14章) ;第四部分, 过渡条例和结束条例, 包括对“份地”、“共用地界”等法律概念的规定等 (第15-20章) (1) 。第二、三部分是法典的主要内容, 他们对农用土地地块、土地份额流通的问题作了细化和深化, 具有可操作性。该法的核心内容是, 允许买卖农用土地, 土地价格随行就市, 建立规范的有法律保障的土地流通市场。《土地流通法》确立了农用土地的基本原则一是保持土地的专门用途 (1条第3款第1项) ;二是转让地块时, 俄联邦主体或地方自治机关后者根据联邦主体法律规定有优先购买权, 但公开拍卖除外 (1条第3款第3项) ;三是共有农用土地的土地份额出售时, 如果共有土地的其他所有者放弃优先购买权时, 俄联邦主体和地方自治机关有优先购买权 (1条第3款第4项) ;四是外国人和外国法人包括由他们入股股份超过以上的法人不能买卖地块和土地份额, 他们只能享有租赁地块的权利, 且最长期限为年 (3条、9条) ;五是规定了自然人和法人拥有农地的最小面积和最大面积量, 防止土地细化和土地兼并 (第4条) 。

三、《土地流通法》的作用或功效

(一) 一定程度上解决了土地特别是“土地份额”流通难的问题, 促进了土地的流转

众所周知, 俄罗斯农地私有化的结果是多数农地只是被个人以“土地份额”的形式所拥有。“这种所谓的`土地份额'是一种细碎化的书面证明。” (2) 只是一种“潜在”的与实际地块相联系的票面权利, 在实际流通中面临着巨大的障碍, 因为这需要获得份地其他所有人的一致或多数人同意后才能转移或交换, 而要达成这样的共识相当困难或旷日持久。为了有效解决土地份额的流转, 叶利钦总统多次颁布总统令, 规定土地份额的所有者可以不经其他所有人的同意自由处分其土地份额。但效果却差强人意。学者指出, 俄私有化和以市场化为内容的土地改革陷入困境的原因就在于土地份额很难进入流通市场 (3) , 从而无法“盘活俄罗斯农业。所以《土地流通法》列专章第3章翔实全面地规定了份地流通的程序。此外, 该法典规定土地流通方式包括买卖、租赁和继承, 这为土地权利人利用土地提供了多种选择形式。

(二) 土地流通的规模增大了

首先, 任何民事主体所拥有 (私人所有的, 国有或市政所有的地块) 自有土地均可进入流通市场;其次, 无论是实际地块还是土地份额都可以自由流通再者, 地块流通的规模增加, 《土地法典》允许的非农用地也可买卖, 但比例较小, 仅占全部土地2.7%, 而《土地流通法》生效后则允许占全部土地25%的农业用地自由流通 (4) 。

(三) 法律鼓励、引导农地向集约化发展, 但严防土地兼并

俄罗斯土地资源丰富, 但人口数量较小, 人居土地占有量为公顷, 比世界上任何国家都多。而且, 俄罗斯农业土地耕地、农场和牧场的有效利用率并不高, 仅占全国土地的13%, 其中耕地则更小, 仅占全国土地面积的6% (5) 。这种状况无疑制约着农业经济的发展, 因此俄罗斯土地改革的主要目的在于通过市场机制, 在土地经营方式上实现从粗放型向集约型转变, 提高农业生产率, 从而提供粮食产量。因此《土地流通法》通过了一系列规定来刺激鼓励土地相对集中, 其主要措施是: (1) 鼓励市民租赁土地进行耕种, 可用于租赁的土地包括经国家登记的农用土地, 租赁地块的最大面积没有限制, 并且对长期租赁 (10年以上) 农用地块的承租人给与经济鼓励 (9条) 。 (2) 限制土地的不当买卖, 预防地块所有人拥有的地块低于联邦法律规定的最小面积量。该法典规定, 如果农用土地地块的交易结果会导致新地块不符合法定面积时, 则上述交易不允许进行 (4条第1款) 。 (3) 允许更多主体最大限度地买卖土地。该法典第4条第2款最初规定, “确定在俄联邦主体的同一个行政地区境内的, 可以同时为一个公民、其近亲属以及他们有以上注册资本支配权的法人所有的农用土地总面积量。”但随后在2005年7月通过修正案的形式对其进行了修改, 修改后的法条为“确立一个公民或一个法人在联邦主体的同一个行政区域境内, 可拥有的农用土地面积的最大量”。公民的近亲属以及由他们支配的法人就可以不受公民本人拥有土地面积的影响而享有最大量法律规定的最大量的土地购买权, 这有利于促进农户经营向规模化发展, 从而提高土地上人们的生活水平。

该法第1条第3款第3项规定:国家或地方自治机关对出售的土地和土地份额有优先购买权;在同一个行政区域内一个公民或法人可拥有的土地的最大面积量。该规定有利于尽量避免土地被聚集到少数主体手中, 抑制土地兼并现象的产生。

(四) 保护土地资源, 规定合理利用农地原则

《土地流通法》秉承了《土地法典》关于土地自然资源的规定, 大力加强了对农地的保护, 相应地限制了农地所有人的权利: (1) 土地用途的限制, 即土地的所有、使用者必须按照土地的专门用途及允许的方式使用土地, 不应给土地造成任何损害 (6条第1款) ; (2) 利用方式的限制, 即土地的所有、使用者如不得污染土地, 在地上乱堆乱放, 破坏土壤肥力等, 否则国家则可以按司法程序强行将其没收。

四、《土地流通法》的意义和不足

《土地流通法》的出台使俄罗斯联邦的土地私有化改革进入了一个新的历史机遇期, 为俄罗斯建立一个有序的土地流转市场提供了法律基础。土地作为一种物权客体被纳入法律调整的范畴, 为农民带来了实惠:一是对合理使用和保护农地起到了保障作用;二是为农地所有人把土地作为融资借贷的手段提供了方便。同时也应该看到改革的不足:首先, 土地交易市场不完善, 行政审批程序繁琐冗长, 农民办事难;其次, 在土地交易过程中, 农民要承担了较重的土地交易税, 加重了农民的负担。

五、启示

俄罗斯联邦《土地法典》为了防止土地权利人滥用权利, 浪费土地资源, 专门对全国的土地进行分类, 规定不同类别土地的使用原则和标准。《农地流通法》秉承了这一立法价值取向并细化规定:土地权利人必须按照土地的用途来使用土地;地块的使用必须符合地块所属的土地类别;改变土地用途必须履行审批手续等等。这做法值得中国借鉴, 中国人多地少, 且耕地在逐年减少, 但“保护耕地只是中央着急, 地方政府不着急, 农民不着急” (6) 。地方政府往往打着公共利益的旗号或是以新农村的建设为幌子, 不合理的征收农民的耕地。而如果法律明确规定, 将土地从一类转为另一类必须依据法定的程序的进行, 那么地方政府的自由裁量权就必须在法律规定的范围类行使, 否则违法, 并承担相应的责任。

鉴于土地的资源与财产的二重属性, 进入21世纪后, 俄罗斯的土地立法出现了重大变化, 法律在规定土地自然资源同时又明确规定土地是不动产, 因此土地立法不应仅仅保护土地所有者的合法权利, 同时还应对土地所有人课以保护土地资源的法定义务。俄学者A·安菲诺根托娃认为, 在全世界, 法律的发展方向是对所有权进行限制。世界上土地关系发展的历史进程表明, 在那些土地私有制存在了一百年的国家里, 土地的国内市场流转、自由买卖和各种土地关系体制都越来越受到各种国家法律的限制和禁止。在历史进程中, 市场土地关系体制逐渐被压缩, 而土地私有制本身己从实际上不受限制的绝对的土地占有、使用和处分经济形式变成了相对形式。 (7)

摘要：俄罗斯联邦的土地私有化改革是依托顶层制度设计——通过法治来推动和完善的, 同时改革的实践效果也在不断修正法律的不当之处。对《俄罗斯联邦农用土地流通法》的内容和意义进行探讨, 可以透过现象看本质, 对构建符合我国国情的土地使用权制度具有重要参考价值。

关键词：俄罗斯联邦,农用土地流通法,启示